REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAG. PONENTE: DR. BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS Ibagué, trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025) EXPEDIENTE: 73001-33-33-006-2017-00188-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: JAROLD WILSON BUITRAGO LOZANO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Y OTROS TEMA: TERMINACIÓN Y LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO OBJETO DE LA PROVIDENCIA Decide la Sala, el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del MUNICIPIO DE IBAGUÉ contra el fallo proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, calendado 04 de junio de 2020, por medio del cual, se accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor JAROLD WILSON BUITRAGO LOZANO, obrando mediante apoderado judicial, formula el medio de control de CONTROVERSIAS CONTRACTUALES contra el MUNICIPIO DE IBAGUÉ – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN y la ESCUELA NORMAL SUPERIOR DE IBAGUÉ, formulando las siguientes: PRETENSIONES “1. Se declare la nulidad del Acto administrativo contenido en el Resolución N. 001 del 5 de julio de 2016 por medio del cual se da por terminado el contrato 005 de 2016 y se liquida unilateralmente. 2.
Se declare la nulidad del Acto administrativo contenido en el Resolución N. 028 del 7 de octubre de 2016 por medio del cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la resolución N. 001 del 5 de julio de 2016. 3. Se declare la nulidad del Acto administrativo contenido en el oficio sin número, del 31 de octubre de 2016 por medio del cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la resolución N. 001 del 5 de julio de 2016, declarándolo improcedente. 4.
Como consecuencia de lo anterior se declare que el contratista tiene derecho al reconocimiento Y pago de la indemnización de perjuicios causados con ocasión a la terminación unilateral y anticipada del contrato por parte de la ESCUELA NORMAL SUPERIOR DE IBAGUÉ, que ascienden a $8.750.000, correspondientes a los honorarios que dejó de percibir durante los 7 meses en que no pudo ejecutar el contrato.
EXPEDIENTE: 73001-33-33-006-2017-00188-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: JAROLD WILSON BUITRAGO LOZANO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Y OTROS TEMA: TERMINACIÓN Y LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO 2 5. Que dicho valor sea indexado y se condene a las demandadas al pago de los intereses moratorios a la tasa equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado, desde el 5 de julio de 2016, fecha siguiente a la terminación del contrato hasta cuando se haga efectivo el pago de la obligación." HECHOS1 Como sustento fáctico de la causa petendi, la parte actora señaló los siguientes: “1.
El 4 de febrero de 2016 entre la ESCUELA NORMAL SUPERIOR DE IBAGUÉ y JAROLD WILSON BUITRAGO LOZANO se suscribió el Contrato de Prestación de Servicios No. 005 cuyo objeto consistía en: "el mantenimiento de la planta física — reparaciones y refacciones en las tres sedes de la institución durante la Vigencia fiscal 2016 ". 2. El plazo de ejecución se pactó en 11 meses, contados a partir de la fecha de suscripción y hasta el 30 de diciembre de 2016. 3.
El valor se pactó en $13.000.000, que serían pagados en 11 mensualidades de $1.250.000. 4. El 5 de julio de 2016, estando en ejecución el contrato, el Nuevo Rector de la ESCUELA NORMAL SUPERIOR DE IBAGUE emitió la Resolución No. 01 por medio del cual declaró la terminación y liquidación del contrato de prestación de servicios 005 de 2016, con base en los artículos 14 y 17 de la Ley 80 de 1993. 5.
En esta resolución la ESCUELA NORMAL SUPERIOR DE IBAGUÉ no desconoce el cumplimiento a cabalidad del objeto del contrato por parte del contratista. 6. El 9 de agosto de 2016 el contratista interpuso los recursos de reposición y apelación contra la Resolución No. 01. 7. El 7 de octubre de 2016 la ESCUELA NORMAL SUPERIOR DE IBAGUE emitió la Resolución No. 028 por medio del cual resuelve el recurso de reposición. 8.
El 31 de octubre de 2016 la ESCUELA NORMAL SUPERIOR DE IBAGUÉ resolvió el recurso de apelación indicando que este no procedía. 9. En virtud de la terminación unilateral, no se le reconoció al contratista la indemnización a que tiene derecho, consistente en el saldo del valor de los honorarios que dejó de percibir durante los 7 meses en que no se le permitió ejecutar el contrato ($8.750.000). 1 Ver folios 71 a 78.
Cuaderno Principal – Expediente Digital. EXPEDIENTE: 73001-33-33-006-2017-00188-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: JAROLD WILSON BUITRAGO LOZANO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Y OTROS TEMA: TERMINACIÓN Y LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO 3 10. El 24 de febrero de 2017 se radicó la solicitud de conciliación que correspondió a la Procuraduría 163 Judicial I| Para Asuntos Administrativos, la cual culminó el 23 de mayo de 2017 sin acuerdo.” CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA RECTOR DE LA ESCUELA NORMAL SUPERIOR DE IBAGUÉ2 Durante el término de traslado, se pronunció el rector de la ESCUELA NORMAL SUPERIOR DE IBAGUÉ, manifestando que el MUNICIPIO DE IBAGUÉ es quien debe representar a la institución educativa judicialmente.
Sin embargo, informó que el contrato No. 005 de 2016 fue terminado unilateralmente porque el objeto no era cuantificable, careciendo de especificaciones técnicas y precios, imposibilitando su verificación y cumplimiento. Así mismo, señaló que el contratista no acreditó tener el conocimiento logístico y técnico esperado, y que los informes evidenciaban trabajos como arreglo de lámparas sin acreditar formación sobre el riesgo eléctrico, retiro e instalación de baterías sanitarias, y destape de alcantarillado, labores que implican la exigencia del COPNIA.
En tal sentido, indicó que la rectoría procedió a dar por terminado el contrato para prevenir investigaciones fiscales en su contra. MUNICIPIO DE IBAGUÉ3 Por su parte, durante el término de traslado se pronunció la apoderada judicial del Municipio de Ibagué, quien manifestó oponerse a todas las pretensiones de la demanda, por cuanto, considera que se realizó la liquidación del contrato válidamente, y los actos administrativos son legales.
En ese sentido, explicó que el contrato fue terminado unilateralmente porque las obligaciones del contratista no estaban especificadas con exactitud para cada periodo mensual, el objeto no era específico para determinar si requerían o no conocimientos especializados; así mismo, indicó que la decisión tomada por la institución de educación atiende a que, el señor Buitrago solamente cuenta con educación básica y media sin acreditar conocimiento logístico y técnico, por lo que no dio cumplimiento al Decreto 4791 de 2008 sobre contratación de servicios técnicos y profesionales, y los informes evidenciaban labores de riesgo como arreglo de lámparas sin formación sobre riesgo eléctrico.
Como eje de su defensa, propuso como excepciones las que denominó: “inexistencia de la obligación demandada”, y la “falta de vicio en los actos 2 Ver folios 111 a 114. Cuaderno Principal – Expediente Digital. 3 Ver folios 128 a 134. Cuaderno Principal – Expediente Digital. EXPEDIENTE: 73001-33-33-006-2017-00188-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: JAROLD WILSON BUITRAGO LOZANO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Y OTROS TEMA: TERMINACIÓN Y LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO 4 administrativos que se acusan”.
En consecuencia, solicitó se nieguen las pretensiones de la demanda, y condenar en costas a la parte actora. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA4 Mediante sentencia del 4 de junio de 2020, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, accedió a las pretensiones de la demanda, para lo cual resolvió declarar la nulidad de la Resolución No. 001 de 2016, por medio de la cual se dio por terminado y liquidado unilateralmente el contrato No. 005 de 2016, y la No. 028 de 2016, que resolvió desfavorablemente un recurso de reposición; como sustento de su postura, expuso: " Al respecto, es preciso recordar que las entidades estatales para el cumplimiento de los fines estatales y con el exclusivo objeto de evitar la paralización o afectación grave servicios públicos y asegurar la inmediata, continúa y adecuada prestación del servicio, puede hacer uso de cláusulas exorbitantes y excepcionales, entre otras, terminar unilateralmente el contrato celebrado, siempre y cuando sean procedentes en el tipo contractual, y éste se encuentre en ejecución conforme lo ha dispuesto la jurisprudencia de nuestro órgano de cierre, pues de lo contrario, existiría una falta de competencia de orden temporal.
Ahora bien, para el ejercicio de dicha potestad, la misma Ley 80 de 1993, en su artículo 17, estableció que la entidad pública para ello debe emitir un acto administrativo debidamente motivado, con fundamento en alguno de los supuestos que trae de forma taxativa la norma (…) Analizado entonces la normativa transcrita, evidencia el Despacho de forma clara e indiscutible, que en el contenido del acto administrativo acusado a través del presente medio de control, omitió la enunciación de alguna de tales causales, pues solo hizo un recuento del proceso contractual y de las razones por las cuales adoptaba la decisión, pero en ningún momento determinó el supuesto aplicable al asunto objeto de decisión, pese a ser de uso y aplicación restrictiva, contraviniendo así de forma flagrante y directa dicha disposición. Sin embargo, y en gracia de discusión, podría pensarse que el colegio accionado invocó la causal primera que refiere que se dará por terminado “cuando las exigencias del servicio público lo requieran” por cuanto los argumentos señalados en el acto acusado no encajan dentro de las causales 2, 3 y 4 del artículo 17 de la Ley 80 de 1993; y porque en la misma decisión se indicó que dicha medida fue adoptada en procura de garantizar las exigencias del servicio público de la educación. No obstante, los argumentos esgrimidos por la accionada en la parte motiva de la actuación demandada, en nada se relacionan a la prestación del servicio público de educación, por cuanto las actividades del contrato de prestación de servicios, pese a ser generales, “mantenimiento de la 4 Ver folios 282 a 303.
Cuaderno Principal – Expediente Digital. EXPEDIENTE: 73001-33-33-006-2017-00188-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: JAROLD WILSON BUITRAGO LOZANO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Y OTROS TEMA: TERMINACIÓN Y LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO 5 planta física, reparaciones y refacciones en las tres sedes de la institución durante la vigencia fiscal 2016”, no se encuentran direccionadas ni de confluyen con la prestación de dicho servicio, tanto es así, que según los informes actividades obrantes en el plenario, se ejecutaron múltiples acciones de dicha índole durante los primeros cuatro meses de ejecución, y en nada se evidencia que el servicio de educación se haya visto paralizado o entorpecido por tales actividades de mantenimiento.
Tampoco se advierte, que la ejecución del contrato se vio truncada por cuenta de la prestación del servicio público de educación que brinda la Institución Educativa, luego es claro que al presente asunto le es inaplicable dicha causal. Respecto de la misma se ha dicho que:* podríamos decir que es toda situación grave y circunstancial, que se presenta con posterioridad a la celebración del contrato, respecto al servicio que se pretende satisfacer con el objeto del contrato y tenga incidencia definitiva en la ejecución del mismo””, concluyéndose entonces, que la misma no puede encuadrarse al caso que nos ocupa.
Por otra parte, si bien los argumentos señalados por la entidad demandada en el acto acusado, pueden tenerse como ciertos, en el entendido que efectivamente las obligaciones no fueron debidamente planeadas antes de la celebración del contrato, ni el tampoco se especificaron o determinaron con precisión en el acto contractual, y objeto contractual es muy amplio, lo cierto es que ello no encaja ni encuadra dentro de ninguna de las causales establecidas en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993, específicamente en la primera referente a las exigencias del servicio público, como se acaba de señalar.
En virtud de lo antes mencionado considera el despacho que el acto administrativo demandado se encuentra viciado de nulidad por violación de las normas en que debía fundarse, como quiera que la Institución Educativa demandada erradamente dio por terminado y de forma deliberada y sin soporte alguno, el contrato de prestación de servicios suscrito con el hoy accionante, olvidando que tales facultades son de uso restrictivo, y su aplicación se enmarca dentro de las causales taxativas señaladas en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993.
En tal sentir, los demás argumentos señalados en el escrito de contestación y alegatos de conclusión tampoco son de recibo para el Despacho habida cuenta que los mismos no sirven para justificar la decisión adoptada en el acto demandado, ni enervan las pretensiones de la demanda, razones por las cuales se declarará la nulidad de los actos administrativos demandados.
10. DE LOS PERJUICIOS En cuanto a los perjuicios reclamados, se tendrá en cuenta lo dicho por nuestro órgano de cierre'* en un caso similar al aquí estudiado, donde señaló: (…) EXPEDIENTE: 73001-33-33-006-2017-00188-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: JAROLD WILSON BUITRAGO LOZANO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Y OTROS TEMA: TERMINACIÓN Y LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO 6 En consecuencia, y teniendo en cuenta que la ejecución del contrato se vio frustrada o impedida en razón a la expedición del acto administrativo ilegal, por la actividad propia y exclusiva de la Escuela Normal Superior, al no permitir que el señor Harold Wilson Buitrago Lozano continuara con las labores derivadas de dicho acto contractual, es viable el reconocimiento de lo pedido.
Es del el caso advertir, que si bien las obligaciones del contratista no estaban delimitadas en el objeto contractual, ni en su clausulado, éstas sí eran ordenadas por rector de la institución educativa en calidad de supervisor del contrato, y ejecutadas cabalmente según dan cuenta los diversos informes de actividades presentados en los primeros cuatro meses de ejecución del contrato, donde se señala de forma precisa, mes a mes, cada una de las acciones ordenadas y realizadas, los cuales cuentan con los soportes fotográficos respectivos, siendo dichas mensualidades efectivamente pagadas al contratista.
Así las cosas, y teniendo en cuenta los valores reclamados en la demanda como los señalados en el acto administrativo demandado, se ordenara con cargo al presupuesto de la Escuela Normal Superior de Ibagué, el pago de los siete (07) periodos dejados de cancelar a favor del señor Harold Wilson Buitrago Lozano con ocasión del contrato de prestación de servicios No. 005 del 04 de febrero de 2016, por valores mensuales de $1.250.000 pesos, para un valor total de $8.750.000 pesos, sumas que serán debidamente indexadas conforme la siguiente fórmula.
R= Rh x Índice Final Índice Inicial Según la cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por el demandante por concepto de honorarios, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente al momento del pago) por el índice inicial (vigente para la época en que se debieron hacer los pagos). 11.
RECAPITULACIÓN En este orden de ideas, es claro para el Despacho que la entidad pública accionada con la expedición del acto administrativo demandado ejerció contrario a derecho, sus potestades, significando ello que la Resolución No. 001 de 2016, se encuentra viciada de nulidad por ser contraria a las normas de la contratación estatal, así como la Resolución No. 028 del 07 de octubre de 2016, por medio de la cual se resolvió un recurso de reposición, y por tanto habrá de accederse a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad de dichos actos administrativos, así como el reconocimiento y pago de perjuicios a favor del demandante, por concepto de los montos finales del contrato de prestación de servicios celebrado.
(…)" EXPEDIENTE: 73001-33-33-006-2017-00188-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: JAROLD WILSON BUITRAGO LOZANO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Y OTROS TEMA: TERMINACIÓN Y LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO 7 En consecuencia, resolvió: "PRIMERO. DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 001 del 2016, por medio de la cual la Escuela Normal Superior de Ibagué dio por terminado y liquidado unilateralmente el contrato 005 de 2016, así como la Resolución No. 028 del 07 de octubre de 2016, por medio de la cual se resolvió un recurso de reposición, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión.
SEGUNDO. ORDENAR con cargo al presupuesto de la Escuela Normal Superior de Ibagué, y por concepto de perjuicios, el pago de los siete (07) periodos dejados de cancelar a favor del señor Harold Wilson Buitrago Lozano con ocasión del contrato de prestación de servicios No. 005 del 04 de febrero de 2016, por valores mensuales de $1.250.000 pesos, para un valor total de $8.750.000 pesos, conforme lo señalado en la parte considerativa.
TERCERO. CONDENAR a la Escuela Normal Superior de Ibagué a que sobre las sumas a pagar, indexe los valores mediante la aplicación de la siguiente fórmula y en los términos expuestos en la parte motiva: R= Rh x Índice Final Índice Inicial CUARTO: La entidad demandada dará cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del C.P.A.C.A.
QUINTO: CONDÉNESE en costas a la parte accionada, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, para lo cual se fija como agencias en derecho, la suma equivalente al 4% de lo pedido. (…)” RECURSO DE APELACIÓN5 Inconforme con la anterior decisión, el apoderado del MUNICIPIO DE IBAGUÉ interpuso recurso de apelación contra la sentencia. En sustento de la alzada, manifestó inicialmente que, si bien el contrato determinaba 11 pagos mensuales de $1.250.000, al revisar la cláusula séptima sobre obligaciones del contratista solamente estipulaba cumplir a entera satisfacción con el objeto, sin especificar con exactitud las actividades a realizar cada mes para garantizar que fueran proporcionales al valor a pagar mensualmente.
En ese entendido, atendiendo a que, el objeto del contrato no era específico, este no permitía a la institución determinar si las reparaciones requerían conocimientos especializados o técnicos acreditados con certificación, con la cual el contratista no contaba. 5 Fls. 311 a 315. Cuaderno Principal – Expediente Digital. EXPEDIENTE: 73001-33-33-006-2017-00188-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: JAROLD WILSON BUITRAGO LOZANO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Y OTROS TEMA: TERMINACIÓN Y LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO 8 Al respecto, indicó que el señor Buitrago solamente cuenta con educación básica y media, sin acreditar el conocimiento logístico y técnico esperado.
En ese sentido, no se dio cumplimiento al artículo 11 del Decreto 4791 de 2008 sobre contratar servicios técnicos y profesionales para una gestión específica y temporal cuando no sean atendidos por personal de planta. Así mismo, consideró que objeto del contrato no es cuantificable, imposibilitando su verificación y cumplimiento por carecer de especificaciones técnicas y precios, motivo por el que no cumplía con el manual de contratación, Acuerdo No. 013 de 2013.
De otra parte, señaló que los informes evidenciaban labores como arreglo de lámparas sin que el contratista acreditara formación sobre riesgo eléctrico, retiro e instalación de baterías sanitarias, y destape de alcantarillado, trabajos que implican exigencia del COPNIA. Bajo tales circunstancias, señaló que la institución educativa decidió terminar el contrato para prevenir investigaciones fiscales, estando actualmente en auditoría con hallazgos por posible detrimento patrimonial.
Como sustento de sus argumentos, trajo a colación jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre las características del contrato de prestación de servicios, que es de naturaleza temporal, no genera relación laboral ni prestaciones sociales. Así mismo, citó jurisprudencia del Consejo de Estado sobre los requisitos para vincular a un contratista y la carga probatoria del demandante para desvirtuar la naturaleza de la relación contractual.
Con fundamento en lo expuesto, solicitó se revoque la sentencia proferida en primera instancia, y en su lugar, se nieguen las pretensiones. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante Auto del 18 de mayo de 20216, se admitió el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la parte demandada. A su vez, mediante providencia de fecha 27 de octubre7 de la misma anualidad, se corrió traslado a las partes para que presentaron sus alegatos de conclusión, y una vez vencido el término anterior, se corrió traslado al Agente del Ministerio Público para que emitiera su concepto.
Durante el término dispuesto para el efecto, el apoderado de la parte demandante en sus alegatos de conclusión8 solicitó se confirme la sentencia de primera instancia, al considerar que se encuentra suficientemente acreditada la terminación y liquidación injustificada del contrato por parte de la entidad accionada, afirmando, que le asiste derecho a recibir el valor pactado en las estipulaciones contractuales objeto de revisión. 6 Documento No. 004.
Carpeta del Tribunal – Expediente Digital. 7 Documento No. 009. Carpeta del Tribunal – Expediente Digital. 8 Documento No. 011. Carpeta del Tribunal – Expediente Digital. EXPEDIENTE: 73001-33-33-006-2017-00188-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: JAROLD WILSON BUITRAGO LOZANO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Y OTROS TEMA: TERMINACIÓN Y LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO 9 Vencido el término anterior, tanto la parte demandada como el Agente del Ministerio Público durante el término concedido, guardaron silencio.
CONSIDERACIONES PARTE PROCESAL - COMPETENCIA Es competente el Tribunal Administrativo del Tolima de conocer en primera instancia el presente asunto, conforme a lo dispuesto por el artículo 152 del C.P.A.C.A. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Corporación entrar a determinar, si los actos administrativos demandados están viciados de nulidad, al haberse terminado y liquidado de forma unilateral el contrato de prestación de servicios, al presuntamente vulnerar los artículos 14 y 17 de la Ley 80 de 1993, o si, por el contrario, los mismos se ajustan a la ley, puesto que el contrato era cuantificable y el contratista acreditaba las calidades necesarias para ejecutar el objeto del contrato celebrado entre las partes, por lo que era procedente su liquidación. ESTUDIO SUSTANCIAL DE LA NATURALEZA JURÍDICA DEL CONTRATO ESTATAL DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS Al respecto, el Contrato de Prestación de Servicios ha sido considerado como uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, el cual se encuentra contemplado en el artículo 32 de la ley 80 de 1993, en los siguientes términos: “ARTÍCULO
32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. (…) 3o. Contrato de Prestación de Servicios. <Apartes subrayados CONDICIONALMENTE EXEQUIBLES> Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. Conforme a lo anterior, se establece que, el Contrato de Prestación de Servicios, comporta las siguientes características: EXPEDIENTE: 73001-33-33-006-2017-00188-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: JAROLD WILSON BUITRAGO LOZANO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Y OTROS TEMA: TERMINACIÓN Y LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO 10 (i) Se celebran por un término estrictamente indispensable, y para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
(ii) Permite la vinculación tanto de personas naturales como jurídicas; no obstante, en estos casos, la entidad deberá justificar en los estudios previos, por qué razón las actividades no pueden realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. (iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada, en consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí, que el numeral 3º del artículo 32 de la ley 80 de 1993, determina que en ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales.
DEL OBJETO DEL CONTRATO ESTATAL DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS Sobre el particular, el artículo 32 de la ley 80 de 1993 inciso 3º, prevé que los Contratos de Prestación de Servicios, tiene como objeto genérico, “desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”. Cabe resalta que, el artículo 2º, numeral 4º literal h de la ley 1150 de 2007, precisa que, la celebración del contrato de prestación de servicios debe formalizarse, a través de las modalidades de contratación directa, como se indica a continuación: “ARTÍCULO 2o.
DE LAS MODALIDADES DE SELECCIÓN (…) 4. Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los siguientes casos: (…) h) Para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales”.
Como se advierte, la Administración Pública puede celebrar contratos de prestación de servicios de servicios que comprenden, como objeto, atender funciones ocasionales por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra pública y también, de manera excepcional y temporal, para cumplir funciones relacionadas con el objeto misional de la respectiva entidad, siempre que la misma no cuente con suficiente personal de planta o se requieran conocimientos especializados.
EXPEDIENTE: 73001-33-33-006-2017-00188-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: JAROLD WILSON BUITRAGO LOZANO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Y OTROS TEMA: TERMINACIÓN Y LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO 11 DE LA RESPONSABILIDAD ESTATAL POR INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DEL CONTRATO Frente a este aspecto, el Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia se ha ocupado de analizar lo relacionado con el incumplimiento contractual, precisando que ello se configura, por uno de los extremos contratantes, que de manera injustificada se sustrae de la satisfacción de las prestaciones a tiempo y en la forma estipulada, y en tal sentido, la parte cumplida podrá acudir a la jurisdicción en procura de obtener la resolución del vínculo obligacional, el cumplimiento del compromiso insatisfecho y la indemnización de los perjuicios causados.
Así lo indicó el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 19 de junio de 2020, emitida dentro del expediente con radicado No. 41001-23-31-000-2000- 03907-01 (44420), M.P. María Adriana Marín, al expresar: “(…) [L]a Sala ha sostenido que el incumplimiento contractual supone la inobservancia de las obligaciones contraídas por virtud de la celebración del acuerdo negocial, infracción que bien puede cristalizarse por cuenta del cumplimiento tardío o defectuoso de las condiciones convenidas o por el incumplimiento absoluto del objeto del contrato.
Cabe agregar que la configuración del incumplimiento no solo se presenta por la inobservancia de las estipulaciones contenidas en el texto contractual, sino en todos los documentos que lo integran, tales como los pliegos de condiciones o términos de referencia que, por regla general, fungen como soportes de la formación del vínculo jurídico.
Así mismo tiene ocurrencia cuando la actuación de las partes desconoce el catálogo de principios que orientan la contratación y que igualmente se entienden incorporados en la relación jurídica bilateral”. DE LO PROBADO EN EL PROCESO Previo a desatar de fondo la presente litis, procede la Sala a hacer relación de los hechos jurídicamente relevantes, que se lograron acreditar en el cartulario: Hecho probado Medio de prueba El 4 de febrero de 2016 se celebró el contrato No. 005 entre la Institución Educativa Escuela Normal Superior de Ibagué y Jarold Wilson Buitrago Lozano, con el objeto de realizar el mantenimiento de las plantas físicas de las tres sedes de la institución durante la vigencia fiscal 2016.
Contrato de Prestación de Servicios No. 005 del 4 de febrero de 2016. El contratista Jarold Wilson Buitrago Lozano presentó informes mensuales con Informes mensuales con anexos fotográficos EXPEDIENTE: 73001-33-33-006-2017-00188-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: JAROLD WILSON BUITRAGO LOZANO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Y OTROS TEMA: TERMINACIÓN Y LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO 12 evidencias fotográficas de las labores realizadas en los meses de febrero, marzo, abril, mayo y junio de 2016. presentados por el contratista Jarold Wilson Buitrago Lozano. La Institución Educativa Escuela Normal Superior de Ibagué realizó pagos al contratista por valor de $1.250.000 mensuales, correspondientes a los meses de febrero, marzo, abril y mayo de 2016, para un total de $5.000.000 pagados.
Comprobantes de pago No. 19, 63, 82 y 107. Mediante Resolución No. 001 del 5 de julio de 2016, el rector de la Institución Educativa Escuela Normal Superior de Ibagué declaró terminado y liquidado unilateralmente el contrato No. 005 del 4 de febrero de 2016. Resolución No. 001 del 5 de julio de 2016 proferida por el rector de la Institución Educativa Escuela Normal Superior de Ibagué. El contratista Jarold Wilson Buitrago Lozano interpuso recurso de reposición contra la Resolución No. 001 del 5 de julio de 2016.
Recurso de reposición interpuesto por Jarold Wilson Buitrago Lozano contra la Resolución No. 001 del 5 de julio de 2016. Mediante Resolución No. 028 del 7 de octubre de 2016, el rector de la Institución Educativa Escuela Normal Superior de Ibagué resolvió negativamente el recurso de reposición interpuesto por el contratista.
Resolución No. 028 del 7 de octubre de 2016 proferida por el rector de la Institución Educativa Escuela Normal Superior de Ibagué. El contratista Jarold Wilson Buitrago Lozano interpuso recurso de apelación contra la Resolución No. 028 del 7 de octubre de 2016. Oficio de fecha 31 de octubre de 2016 presentado por Jarold Wilson Buitrago Lozano interponiendo recurso de apelación. Mediante oficio del 31 de octubre de 2016, el rector de la Institución Educativa Escuela Normal Superior de Ibagué declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto por el contratista.
Oficio del 31 de octubre de 2016 proferido por el rector de la Institución Educativa Escuela Normal Superior de Ibagué. El contratista Jarold Wilson Buitrago Lozano presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 163 Judicial II para Asuntos Administrativos el 24 de febrero de 2017. Solicitud de conciliación extrajudicial radicada bajo el No. 27689 del 24 de febrero de 2017 ante la Procuraduría 163 Judicial II para Asuntos Administrativos.
La diligencia de conciliación extrajudicial se declaró fallida el 23 de mayo de 2017 ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo entre las partes. Constancia de trámite conciliatorio extrajudicial administrativo expedida por la Procuraduría 163 Judicial II EXPEDIENTE: 73001-33-33-006-2017-00188-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: JAROLD WILSON BUITRAGO LOZANO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Y OTROS TEMA: TERMINACIÓN Y LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO 13 para Asuntos Administrativos el 23 de mayo de 2017.
CASO CONCRETO Como quedó visto, el señor JAROLD WILSON BUITRAGO LOZANO actuando a través de apoderado judicial. promovió el medio de control de CONTROVERSIAS CONTRACTUALES, pretendiendo la declaratoria de nulidad de las Resoluciones No. 001 y No. 028 del 2016 proferidas por la ESCUELA NORMAL SUPERIOR DE IBAGUÉ, al considerar que la liquidación unilateral del contrato por prestación de servicios que había celebrado con dicha entidad, fue contraria a los presupuestos previstos en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993, puesto que la entidad demandada, en los actos acusados no citó ni fundamentó la decisión en alguna de las causales allí establecidas, por lo que no era procedente su liquidación. Durante el término de traslado, el MUNICIPIO DE IBAGUE y la ESCUELA NORMAL SUPERIOR DE IBAGUÉ, se opusieron a la prosperidad de las pretensiones, al considerar que la liquidación unilateral si era procedente, en virtud a que el objeto del contrato no era especifico, lo que conllevaba a que no se pudiera determinar si las refacciones y/o reparaciones a realizar de las 3 sedes requería o no de conocimientos especializados o por lo menos de una persona con conocimientos técnicos-tecnológicos acreditados, por lo que no era posible cuantificar el objeto del contrato, y además, tampoco era posible verificar el cumplimiento del mismo.
Mediante sentencia del 4 de junio de 2020, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué resolvió acceder a las pretensiones de la demanda, al considerar que los actos administrativos atacados se encuentran viciados de nulidad por haber sido expedidos contrariando las disposiciones de la contratación estatal, al no configurarse causal alguna para la terminación y liquidación unilateral del contrato, y en consecuencia, declaró la nulidad de los mismos y ordenó el reconocimiento y pago de perjuicios a favor del demandante por el saldo pendiente de pago por la ejecución total del contrato celebrado.
Inconforme con la anterior decisión, el apoderado judicial del MUNICIPIO DE IBAGUÉ interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. En sustento de la alzada, expuso que el contrato fue terminado unilateralmente porque las obligaciones no estaban especificadas con exactitud, el objeto no era específico para determinar si las reparaciones requerían conocimientos especializados con los que el contratista no contaba, puesto que solo tiene educación básica sin acreditar conocimiento técnico, no se cumplió el Decreto 4791 de 2008 sobre contratar servicios técnicos, y el objeto contractual no era incuantificable por lo que no era posible verificar su cumplimiento.
Argumentó además que los informes EXPEDIENTE: 73001-33-33-006-2017-00188-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: JAROLD WILSON BUITRAGO LOZANO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Y OTROS TEMA: TERMINACIÓN Y LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO 14 evidenciaban labores para las que se requería formación sobre riesgo eléctrico con la que no contaba el contratista.
Bajo tales circunstancias, corresponde a la Corporación entrar a determinar, si los actos administrativos demandados están viciados de nulidad, al haberse terminado y liquidado de forma unilateral el contrato de prestación de servicios, al presuntamente vulnerar los artículos 14 y 17 de la Ley 80 de 1993, o si, por el contrario, los mismos se ajustan a la ley, puesto que el contrato era cuantificable y el contratista acreditaba las calidades necesarias para ejecutar el objeto del contrato celebrado entre las partes, por lo que era procedente su liquidación. Para resolver el asunto planteado, estima pertinente el Tribunal precisar inicialmente que la figura de la terminación unilateral del contrato se encuentra regulada por el artículo 17 de la Ley 80 de 1993, que dispone: "ARTÍCULO 17.- De la Terminación Unilateral.
La entidad en acto administrativo debidamente motivado dispondrá la terminación anticipada del contrato en los siguientes eventos: 1. Cuando las exigencias del servicio público lo requieran o la situación de orden público lo imponga. 2. Por muerte o incapacidad física permanente del contratista, si es persona natural, o por disolución de la persona jurídica del contratista. 3.
Por interdicción judicial o declaración de quiebra del contratista. 4. Por cesación de pagos, concurso de acreedores o embargos judiciales del contratista que afecten de manera grave el cumplimiento del contrato. (…)” De la norma transcrita, resulta claro que la potestad con la que cuentan las entidades públicas para dar por terminado unilateralmente un contrato es excepcional y restrictiva, y no facultativa, puesto que responde al encuadramiento en alguna de las causales expresa y taxativamente señaladas en la ley.
En este punto, resulta necesario traer a colación lo manifestado por la Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado, al analizar la figura de la terminación unilateral del contrato. En sentencia del 9 de septiembre de 2013 con Rad. No. 52001-23-31-000-2000-21279-01, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, expuso el alto tribunal: “(…) Esta facultad se entiende incorporada en la mayoría de los contratos estatales y es catalogada por la Ley 80 de 1993 como un poder excepcional al derecho común. EXPEDIENTE: 73001-33-33-006-2017-00188-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: JAROLD WILSON BUITRAGO LOZANO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Y OTROS TEMA: TERMINACIÓN Y LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO 15 El que sea un poder excepcional significa que a la administración se le concede una potestad que rompe con la posición simétrica que en principio debe tener cada parte dentro de un contrato y que, por consiguiente, la entidad estatal se coloca contractualmente en una situación de privilegio ya que sólo ella tiene el correspondiente poder especial y sólo ella puede usarlo legítimamente.
(…) en resumen, la potestad de dar por terminado unilateralmente el contrato estatal sólo la tiene la administración y nunca el contratista, sin perder de vista que esa facultad sólo puede ejercerse por aquella en la forma, por los motivos y para los fines expresamente señalados en la ley y sin perjuicio de los derechos del colaborador de la administración. (…)” (Negrilla y subraya fuera del texto original) De esa manera, y a modo de conclusión, resulta evidente que dicha potestad no puede usarse a discreción por parte de la entidad, sino que debe responder a las causales previstas en la normativa, ya citada, pues de otra manera no correspondería al fin previsto por el legislador para la aplicación de esta figura.
Pues bien, para el caso concreto se tiene que entre la ESCUELA NORMAL SUPERIOR DE IBAGUÉ y el señor JAROLD WILSON BUITRAGO LOZANO, celebraron contrato de prestación de servicios No. 005 de 2016 cuyo objeto consistió en "el mantenimiento de la planta física, reparaciones y refacciones en las tres sedes de la institución durante la vigencia fiscal 2016", contrato que fue terminado unilateralmente por la entidad contratante a través de la Resolución No. 001 del 5 de julio de 2016, decisión confirmada mediante Resolución 028 del mismo año que resolvió el recurso de reposición interpuesto.
Ahora, en los actos administrativos referidos, la entidad accionada motiva la terminación unilateral del contrato aduciendo que las actividades de mantenimiento no se encontraban planeadas ni especificadas con exactitud, el objeto no era específico para determinar si las reparaciones requerían conocimientos especializados, y que el objeto contractual no era cuantificable imposibilitando su verificación y cumplimiento por carecer de especificaciones técnicas y precios.
Al respecto, observa el Tribunal que dichos motivos no se encausan en ninguna de las causales previstas en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993 para proceder a la terminación unilateral del contrato. Por el contrario, la motivación que tuvo la administración para dar por terminado el contrato no se enmarca en las causales legales previstas en la norma, y si bien, responde a razones que pudieran tomarse por ciertas, lo innegable es que ello no es óbice para desconocer la expedición irregular de los actos EXPEDIENTE: 73001-33-33-006-2017-00188-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: JAROLD WILSON BUITRAGO LOZANO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Y OTROS TEMA: TERMINACIÓN Y LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO 16 administrativos cuestionados, máxime, cuando no se advirtió algún tipo de incumplimiento del contrato por parte del contratista.
En ese sentido, no pasa por alto la Sala que el contrato contaba con un objeto amplio del que no era posible verificar su cumplimiento, colige la Sala que incluso si en gracia de discusión pudiera tomarse esto por cierto, no resulta una carga que debiera soportar el hoy actor, por cuanto fue la misma entidad quien decidió celebrar el contrato en esos términos, y del que se observa que su ejecución se llevó a cabo sin incumplimientos hasta la terminación unilateral decretada por la administración. Misma suerte correrá el argumento del apelante, el cual radica en que el contratista no contaba con los requisitos técnicos o formativos para ejecutar las obligaciones contractuales, pues dichos estudios nunca fueron establecidos previamente como requisitos para que el hoy actor pudiera celebrar el contrato de prestación de servicios, y aun así la administración de forma autónoma decidió celebrar y ejecutar el contrato, reiterándose que no hay ningún medio de prueba que permita dilucidar el incumplimiento por parte del señor BUITRAGO LOZANO, sino que por el contrario, los informes periódicos, presentados por este, dan cuenta de la realización de las actividades encomendadas en las diferentes sedes de la institución educativa, y si bien, la entidad consideraba que se requerían conocimientos especializados para las labores contratadas, ha debido prever esta situación al momento de la planeación y estructuración del contrato.
Aunado a lo anterior, debe tenerse presente que para proceder con la terminación unilateral de un contrato no basta con motivar el acto en los argumentos señalados por la entidad accionada, por lo que se itera que es imperativo que la actuación se fundamente de manera expresa y suficiente en alguna de las taxativas causales consagradas en el pluricitado artículo 17 de la Ley 80 de 1993, tal como también lo señaló la juez de primera instancia. En tales condiciones, al no cumplirse con los presupuestos legales para la terminación unilateral del Contrato de prestación de servicios No. 005 de 2016, se impone concluir que le asiste razón al A Quo, al declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenar la reparación de los perjuicios irrogados al contratista por la culminación irregular del vínculo negocial, los cuales consistieron en condenar a la entidad demandada al pago de los siete (07) periodos, dejados de percibir, por la terminación unilateral del Contrato No. 005 de 2016 Bajo estas consideraciones, y al no prosperar ninguno de los cargos propuestos por la parte demandada en el recurso de apelación, la Sala CONFIRMARÁ la sentencia del 4 de junio de 2020, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante la cual accedió a las EXPEDIENTE: 73001-33-33-006-2017-00188-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: JAROLD WILSON BUITRAGO LOZANO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Y OTROS TEMA: TERMINACIÓN Y LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO 17 pretensiones de la demanda, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia. CONDENA EN COSTAS En cuanto a la condena en costas, es menester traer a colación providencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de fecha 17 de junio de 2024, C.P: Fredy Ibarra Martínez, expediente con radicación No. 25000-23-36-000- 2019-00712-01 (70.092), que señaló: “(…) en el presente proceso, aunque el fallo de primera instancia debía disponer sobre la condena en costas, lo cierto es que el valor de las agencias en derecho no podía determinarse en esa decisión, sino en auto posterior, en efecto, como el proceso de la referencia es de doble instancia, la liquidación del valor de las agencias en derecho debe calcularse una vez se notifique el auto de obedecimiento de lo dispuesto por esta Sala en el fallo de segundo grado.” (Negrilla y subraya fuera del texto original) Por lo anterior, la Sala acogiendo lo señalado por el máximo órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa, y de conformidad con el artículo 188 del CPACA, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del C.G.P, como se resolvió de forma desfavorable el recurso de apelación de la entidad demandada, esta asumirá las costas procesales de la segunda instancia, las cuales deberán ser liquidadas en forma concentrada por el Juez de primera instancia. De acuerdo a lo anterior se toma la siguiente, DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley FALLA:
PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia del 4 de junio de 2020, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia. SEGUNDO.- CONDENAR en costas a la entidad demandada, conforme lo preceptuado en el artículo 188 del C.P.A.C.A, según se encuentren probadas y causadas, tásense de manera concentrada por el Juez de primera instancia TERCERO. - En firme este proveído, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
EXPEDIENTE: 73001-33-33-006-2017-00188-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: JAROLD WILSON BUITRAGO LOZANO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Y OTROS TEMA: TERMINACIÓN Y LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO 18 La presente providencia fue discutida y aprobada en la Sala de Decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS ARTURO MENDIETA RODRIGUEZ Magistrado Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx