Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR AUTO INTERLOCUTORIO No. 218/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 Cartagena de Indias D. T. y C., cinco (5) de septiembre de dos mil veinticinco (2025). I. IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICADO Y PARTES INTERVINIENTES. Medio de control CONSULTA INCIDENTE DE DESACATO DE TUTELA Radicado 13001-33-33-001-2017-00030-01 Demandante WILFRIDO REYES MOTTA – en calidad de agente oficioso de la señora NORIS ESQUIVIA ARIZA Demandado NUEVA EPS – NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A Magistrado Ponente LUÍS MIGUEL VILLALOBOS ÁLVAREZ Asunto CONFIRMA SANCIÓN Procede la Sala a pronunciarse, en Grado jurisdiccional de Consulta, sobre la decisión tomada el día dos (02) de septiembre de dos mil veinticinco (2025), dentro del trámite incidental de Desacato promovido por el señor WILFREDO REYES MOTTA en calidad de agente oficioso de la señora NORIS ESQUIVIA ARIZA, contra el señor FERNANDO ALEXANDER LOPEZ, en su calidad de Gerente Regional Norte de NUEVA EPS; providencia mediante la cual, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena, declaró en desacato y sancionó al incidentado.
II.- ANTECEDENTES 1. La Acción de Tutela. El señor WILFREDO REYES MOTTA, actuando en calidad de agente oficioso de su madre la señora, NORIS ESQUIVIA ARIZA, instauró acción de tutela contra la NUEVA EP, con el fin de que se protegieran los derechos fundamentales a la salud, a la vida, y a la dignidad humana, dada la negación de la entidad accionada para suministrarle, pañitos húmedos en las cantidades prescritas por su medico tratante.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR AUTO INTERLOCUTORIO No. 218/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 Dicha acción fue fallada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena, mediante sentencia de fecha veintisiete (27) de febrero de dos mil diecisiete (2017) “PRIMERO. -CONCEDER el amparo constitucional de los derechos fundamentales a dignidad humana, la salud, la seguridad social y la vida digna violados por la NUEVA EPS a la señora NORIS ESQUIVIA ARIZA.” “SEGUNDO. ORDENAR a la NUEVA EPS que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, autorice a la paciente NORIS ESQUIVIA ARIZA el suministro de pañitos húmedos en las cantidades prescritas por su médico tratante.
(…)” 2. Apertura de Incidente de Desacato1. El día cinco (05) de agosto de dos mil veinticinco (2025) fue presentada la solicitud de apertura de incidente de desacato ante el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena, dicho Juzgado mediante auto de fecha trece (13) de agosto de dos mil veinticinco (2025), apertura el incidente. 1.
La Defensa2 La defensa de Nueva EPS explica que en ningún momento se ha desatendido el fallo de tutela presentado por la señora NORIS ESQUIVIA ARIZA. Por el contrario, la entidad asegura que ha hecho gestiones para cumplir con lo ordenado, y que la demora se debe a trámites administrativos internos, no a una negativa. Aclaran también que la persona señalada, la doctora ÁNGELA MARÍA ESPITIA ROMERO, ya no trabaja en la EPS, por lo que no puede ser considerada responsable.
Quien realmente tiene a su cargo el cumplimiento de las tutelas en la región es el Gerente Regional Norte, FERNANDO ALEXANDER LÓPEZ RUIZ, junto con el representante legal judicial a nivel nacional, LUIS FERNANDO BERNAL JARAMILLO. La EPS insiste en que siempre ha actuado bajo el principio de buena fé, garantizando los servicios médicos y apoyos ordenados por los jueces.
Por 1 Expediente; C02IncidenteDesacato; 04AbreIncidenteDesacato 2 Expediente; C02IncidenteDesacato; 05InformeNuevaEps Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR AUTO INTERLOCUTORIO No. 218/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 eso, solicitan que no se impongan sanciones por desacato, ya que se está trabajando para dar cumplimiento al fallo, y que se archive el proceso una vez aclarada la responsabilidad.
III.- CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente proceso ha llegado a esta Corporación para surtir el Grado Jurisdiccional de Consulta, en virtud de lo establecido en el inciso segundo del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. 2. Problema Jurídico Corresponde a la Sala, ¿Determinar si, el señor FERNANDO ALEXANDER LOPEZ RUIZ, en calidad de Gerente Regional Norte de la Nueva EPS, se encuentra en desacato en el cumplimiento del fallo de acción de tutela de fecha diecisiete (27) de febrero de dos mil diecisiete (2017), proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena? 3.
Tesis La sala confirmará el auto proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena, donde declara en desacato al doctor FERNANDO ALEXANDER LOPEZ RUIZ, dado que es evidente que la autoridad incidentada no acreditó el cumplimiento total del fallo, como tampoco adelantó actuaciones suficientes para ello; de donde se concluye, que el no cumplimiento, se encuentra injustificado, tal como se explicará en el desarrollo de la presente providencia; pues los trámites administrativos internos, no pueden constituirse en una barrera para el cumplimiento de la orden judicial. 4.
Marco Normativo y Jurisprudencial Con la implementación de la Acción de Tutela en nuestro sistema jurídico, el Constituyente decidió dotar de poderes especiales a los Jueces de la República, en procura de la protección de los Derechos Fundamentales de los asociados; de la misma manera, la Constitución Política le dio un carácter especial a los fallos que se profieren en torno a esta Acción Constitucional, Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR AUTO INTERLOCUTORIO No. 218/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 para impedir la laceración efectiva de garantías de Orden Superior.
En este sentido encontramos que el fallo de tutela, a diferencia de los demás fallos judiciales, no necesita estar ejecutoriado para que se haga exigible su cumplimiento, puesto que es el mismo artículo 86 Constitucional que le imprime la obligatoriedad al fallo desde que éste es proferido por el juez respectivo; lo que es reiterado por el artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991. 4.1.
El Incidente de Desacato como instrumento coercitivo y disciplinario en cabeza del juez constitucional de tutela - responsabilidad de las autoridades por el desconocimiento de los fallos de tutela. El Desacato de Tutela es un trámite incidental tendiente a verificar, la petición de la parte interesada, el cumplimiento de las órdenes impartidas por el Juez de Tutela, cuando quiera que se pueda considerar que las autoridades obligadas a dar, hacer o no hacer en pro de la protección de los derechos fundamentales tutelados han sido renuentes al obedecimiento de las ordenes tutelares.
El Incidente de Desacato suele terminar con el pronunciamiento mediante auto Interlocutorio que puede declarar o no en desacato a la autoridad obligada al cumplimiento del fallo. En el evento en que la entidad sea declarada en desacato esta será sancionada con multa o arresto, dependiendo del caso. Cuando se trata del obedecimiento de los fallos de tutela existen dos clases de responsabilidades, obedeciendo a si se habla del cumplimiento del fallo propiamente dicho o del cumplimiento por medio del trámite incidental de desacato: (i) cuando se está frente al cumplimiento del fallo de tutela propiamente dicho, la responsabilidad del funcionario es objetiva; y, (ii) cuando se trata del cumplimiento a través del trámite incidental la responsabilidad es del orden subjetivo.
Al respecto de la responsabilidad objetiva y subjetiva, la Corte Constitucional ha dicho: “El cumplimiento es de carácter principal pues tiene su origen en la Constitución y hace parte de la esencia misma de la acción de tutela, bastando una responsabilidad objetiva para su configuración; por su parte, el desacato es una cuestión accesoria de origen legal y para que exista se requiere una responsabilidad de tipo subjetivo consistente en que el solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya que es necesario que se pruebe la negligencia de la persona que debe cumplir la sentencia de tutela3” 3 Sentencia T-171 de 2009, Corte Constitucional, M.P. Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR AUTO INTERLOCUTORIO No. 218/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 Así pues, el Juez Constitucional, dentro del trámite incidental, deberá establecer si el incumplimiento del fallo se debe a una conducta dolosa o culposa de la autoridad respectiva, y no a un hecho ajeno del querer de éste o a la negligencia o renuencia del accionante.
Vale decir que la carga de la prueba en el Incidente de Desacato está en cabeza de la autoridad transgresora, restándole al actor manifestar que ésta ha incumplido con lo ordenado por el Juez de Tutela. En conclusión, el verdadero objetivo del Incidente de Desacato es el cumplimiento del fallo, independientemente que a partir de la declaratoria de desacato se deriven sanciones en contra de la autoridad incumplidora.
Por otra parte, dentro del trámite del incidente de desacato se deben observar los principios propios del debido proceso y derecho de defensa. 4.2 Generalidades del Incidente de Desacato y de la Consulta del Incidente de Desacato El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, regulador del trámite de la acción de tutela, contempla que “la persona que incumpliere una orden de un juez proferido con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes sí debe revocarse la sanción”. Dicho trámite debe estar rodeado por todas las garantías necesarias para la debida defensa y contradicción para ambas partes, pero en especial, para las autoridades que presuntamente han incumplido el fallo de tutela al momento de admitir el incidente de desacato.
Así, la Honorable Corte Constitucional ha establecido, en la sentencia T- 459/03, Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR AUTO INTERLOCUTORIO No. 218/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 “no puede olvidarse que la observancia del debido proceso es perentoria durante el trámite incidental4, lo cual presume que el juez, sin desconocer que debe tramitarse al igual que la tutela de manera expedita, no puede descuidar la garantía del derecho al debido proceso y el derecho de defensa.
Debe (1) comunicar al incumplido sobre la iniciación del mismo y darle la oportunidad para que informe la razón por la cual no ha dado cumplimiento a la orden y presente sus argumentos de defensa; así mismo, debe (2) practicar las pruebas que se le soliciten y las que considere conducentes son indispensables para adoptar la decisión; (3) notificar la decisión; y, en caso de que haya lugar a ello, (4) remitir el expediente en consulta ante el superior.” En razón de lo anterior, el campo de acción del Juez de Consulta está sujeto a dos aspectos esenciales, pues primero deberá verificarse si existió un verdadero incumplimiento por parte de la autoridad accionada y, luego, deberá establecerse si la sanción impuesta por el Juez de Instancia resulta pertinente y adecuada; además deberá analizar si la decisión proferida por el operador judicial no resulta violatoria de los principios y derechos consagrados en la Constitución Política y demás normas concordantes, como del debido proceso y el derecho de defensa.
Acerca de la figura jurídica de la consulta del incidente de desacato, la Corte ha determinado que: “la consulta, (…) es una institución que en muchos casos tiene por objeto garantizar los derechos de las personas involucradas en un proceso. El artículo 31 de la Constitución la prevé como una de las manifestaciones de la doble instancia, y por tanto puede decirse que ésta establece un vínculo especial con el debido proceso y el derecho de defensa5”.
Ahora bien, la declaración de nulidad en la consulta tiene lugar cuando se ha visto afectado el debido proceso del disciplinado, impidiéndosele que haga valer su derecho a la defensa, haciendo uso de los medios procesales que permitan desvirtuar la tesis de responsabilidad subjetiva, a él atribuida. El papel del Juez de Consulta está entonces limitado a determinar que la declaración de desacato se haya hecho conforme a los principios preponderantes en el orden jurídico vigente, como son el debido proceso, el principio de legalidad, el derecho a la defensa y a la contradicción. Las acciones que debe adelantar el Juez de consulta a la luz de los principios antes nombrados van encaminadas a establecer de forma fehaciente si 4 Consejo De Estado, Sala de Consulta y del Servicio civil.
Concepto del 15 de noviembre de 2007, Concejero Ponente Dr. Luis Fernando Álvarez Jaramillo. Nº 1863. 5 Corte Constitucional. Sentencia T- 652 de 2010. M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR AUTO INTERLOCUTORIO No. 218/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 existió o no, responsabilidad por parte del funcionario disciplinado.
No obstante, se debe aclarar que la responsabilidad que se le atribuye al disciplinado es de tipo subjetivo. Al respecto ha dicho la Corte que: “el desacato es una figura accesoria de origen legal que demanda una responsabilidad de tipo subjetivo, consistente en que el solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya que es necesario que se pruebe la negligencia de la persona que debe cumplir la sentencia de tutela6”.
Estos requisitos, los debe establecer el Juez de Consulta, así, como es menester que, determine la proporcionalidad entre el grado de responsabilidad subjetiva y la sanción impuesta, puesto que la sanción que señala el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, está llamada a afectar la libertad personal del sancionado, su derecho a la libre locomoción, y su patrimonio económico, sin embargo se debe apuntar que la naturaleza de la “sanción de multa y arresto tiene por objetivo lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de amparo para la efectiva protección de Los derechos fundamentales reclamados por el demandante, por lo cual se diferencia de las sanciones penales que pudieran ser interpuestas”. 5.
Caso concreto 5.1. Relación de pruebas relevantes. − Se encuentra dentro del expediente, Fallo de tutela de fecha veintisiete (27) de febrero de dos mil diecisiete (2017), proferido por el Primero Administrativo del Circuito de Cartagena. − Se encuentra dentro del expediente, Informe de fecha doce (12) de agosto de (2025) rendido por la Nueva EPS. − Se encuentra dentro del expediente, Informe de fecha trece (13) de agosto de (2025) rendido por la Nueva EPS. − Se encuentra dentro del fallo del expediente, informe de fecha veintitrés (23) de agosto de dos mil veinticinco (2025) − Se encuentra presente dentro del expediente, formato de formula médica, donde se ordenan las entregas de los pañitos húmedos.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR AUTO INTERLOCUTORIO No. 218/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 − Se encuentra presente dentro del expediente, constancia de pre- autorizacion de fecha 12 de agosto de 2025 donde se le prescribe a la señora el suministro de los pañitos húmedos. − Se encuentra presente dentro del expediente, constancia constancia de pre-autorizacion de fecha 12 de septiembre de 2025 donde se le prescribe a la señora el suministro de los pañitos húmedos. − Se encuentra presente dentro del expediente, constancia constancia de pre-autorizacion de fecha 12 de octubre de 2025 donde se le prescribe a la señora el suministro de los pañitos húmedos. − Se encuentra dentro del expediente, auto de fecha 13 de agosto de 2025, mediante el cual el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena, aperturó incidente de desacato contra el Doctor FERNANDO ALEXANDER LOPEZ RUIZ, en calidad de Gerente Regional Norte de la Nueva EPS.7 − Se encuentra dentro del expediente, auto de fecha 02 de spetiembre de 2025, mediante el cual el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena declaró y sancionó en desacato al Doctor FERNANDO ALEXANDER LOPEZ RUIZ, en calidad de gerente regional norte de la Nueva EPS, por el presunto incumplimiento del fallo de tutela de fecha 27 de febrero de (2017) 5.2.
Análisis crítico de las pruebas. La providencia objeto de consulta, es el auto de fecha 2 de septiembre de 2025, mediante el cual el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena, declaró en desacato al Doctor FERNANDO ALEXANDER LOPEZ RUIZ, así mismo se le sancionó con multa equivalente a dos (2) salarios mínimos mensuales vigentes, en su calidad de Gerente Regional Norte de la Nueva EPS.
En este contexto, procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado; precisando en primer lugar, que para efectos de declarar en desacato, es necesario examinar los aspectos objetivos y subjetivos en la conducta del 7 Expediente; C02IncidenteDesacato; Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR AUTO INTERLOCUTORIO No. 218/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 incidentado; pues como se anotó ut supra, lo primero se concreta en el mero incumplimiento y lo segundo en la falta de justificación del incumplimiento, es decir en la renuencia. Por ello, no todo incumplimiento constituye necesariamente desacato, pues se requiere la concurrencia de los dos elementos.
Así, para la constatación del incumplimiento de una sentencia basta con que el juez encuentre demostrado que la orden impartida no se ha materializado; y no interesa averiguar el grado de culpa o negligencia de la autoridad encargada de darle cumplimiento, pues de lo que se trata es de tomar medidas para que la orden sea finalmente cumplida.
En cambio, el desacato busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios por cuya conducta se ha omitido el cumplimiento de la sentencia. En este escenario, si juegan papel importante todos los elementos propios de un régimen sancionatorio, verbigracia, los grados y modalidad de culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta e incluso el dolo.
En este orden, para establecer si en el sub judice se configura el desacato a la orden judicial por la parte accionada; la Sala procede a contrastar el contenido de la orden emitida en la sentencia de tutela, frente las actuaciones adelantadas por el incidentado. Advierte la Sala, que la situación fáctica que motivó la solicitud de adelantar la actuación de desacato se traduce en el supuesto incumplimiento del fallo de tutela emanado del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena, de fecha 27 de febrero de 2017, mediante el cual se ordenó el suministro de pañitos húmedos a la incidentante; para lo cual se concedió un término de 48 horas.
En ese sentido, se advierte que en el presente trámite, no se allegaron pruebas que acrediten el cumplimiento de la orden impartida en la pluricitada sentencia de tutela; pues el mismo incidentado admite el no cumplimiento, pretendiendo justificarlo con el adelantamiento de trámite administrativos internos; lo cual a juicio de la Sala, no constituye una justificación válida, ya que los trámites administrativos no pueden ser una barrera que impida la satisfacción plena de los derechos fundamentales.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR AUTO INTERLOCUTORIO No. 218/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 De conformidad con las consideraciones expuestas, encontrándose por tanto presente los elementos objetivo y subjetivo de la responsabilidad, que conducen a la declaratoria de desacato, así como a la imposición de la sanción correspondiente; la cual, para esta Corporación, resulta razonable y proporcional; dado la gravedad del incumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela; se confirmará la providencia consultada; no obstante, se conminará al incidentado, para que en forma inmediata le dé cabal cumplimiento a lo ordenado en la pluricitada sentencia de tutela.
En virtud de lo expuesto, se
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR en su totalidad el auto consultado; por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONMINAR al doctor FERNANDO ALEXANDER LOPEZ RUIZ en su calidad de Gerente Regional Norte de Nueva EPS, para que, de manera inmediata, le dé cabal cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia de fecha 27 de febrero de 2025.
TERCERO: NOTIFICAR esta decisión a las partes interesadas.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE por Secretaría, el expediente al Juzgado de Origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LOS MAGISTRADOS LUÍS MIGUEL VILLALOBOS ÁLVAREZ Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR AUTO INTERLOCUTORIO No. 218/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 OSCAR IVÁN CASTAÑEDA DAZA JOSÉ RAFAEL GUERRERO LEAL Ausente con permiso