TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, diecinueve (19) de septiembre dos mil veinticinco (2025) IMPUGNACIÓN DE TUTELA Acción: Tutela Expediente: 23001333300920250025201 Accionante: Indulfo Rafael Vargas Blanquicet Accionado: Fiduprevisora S.A Tema: Derecho de petición Decisión: Confirma sentencia Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta por la parte accionada Fiduprevisora S.A, contra el fallo de tutela del 8 de agosto de 2025, emitido por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería. I.
ANTECEDENTES a) Hechos El señor Indulfo Rafael Vargas Blanquicet, docente pensionado vinculado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), presentó el 24 de junio de 20251 una solicitud formal ante Fiduprevisora S.A., en la que requirió explicación clara y escrita sobre la omisión en el pago de la media prima correspondiente al mes de junio del mismo año. En su escrito, invocó el artículo 15, numeral 2, literal b) de la Ley 91 de 1989, que reconoce este beneficio a los docentes pensionados vinculados antes del 26 de junio de 2003.
El accionante señaló que en años anteriores, como en septiembre de 2024, sí se le había reconocido dicha prestación, pero que en junio de 2025 solo se le abonó la mesada adicional, sin explicación alguna respecto de la exclusión de la media prima. A pesar de haber transcurrido más de un mes desde la radicación de la solicitud, la entidad no emitió respuesta de fondo, lo que motivó la interposición de la presente acción de tutela el 25 de julio de 20252, en procura del amparo de su derecho fundamental de petición. b) Pretensiones El accionante solicita el amparo de su derecho fundamental de petición, al considerar que Fiduprevisora S.A. ha omitido emitir una respuesta clara, completa y de fondo frente a la solicitud presentada el 24 de junio de 2025, relacionada con el pago de la media prima anual.
En consecuencia, pretende que se ordene a la entidad accionada responder de manera sustancial y dentro de un término perentorio. 1 Ver Expediente Digital “001Demanda.pdf” Folios 7 - 8 2 Ver Expediente Digital “001Demanda.pdf” Folios 1 al 3 SIGCMA Impugnación Acción de Tutela Radicado No. 23001333300920250025201 2 c) Sentencia de primera instancia. El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Montería, mediante providencia proferida el 8 de agosto de 2025, resolvió conceder el amparo solicitado por el señor Indulfo Rafael Vargas Blanquicet, al considerar acreditada la vulneración del derecho fundamental de petición, consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política.
El despacho judicial consideró que el accionante, en calidad de docente pensionado vinculado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, presentó el 24 de junio de 2025 solicitud la ante Fiduprevisora S.A., en la que requería explicación clara y escrita sobre la omisión en el pago de la media prima correspondiente al mes de junio del mismo año. A pesar de haber transcurrido más de un mes desde la radicación de la petición, la entidad accionada no emitió respuesta sustancial, limitándose a remitir comunicaciones genéricas que no resolvían de manera concreta el fondo del asunto planteado.
El juez de tutela concluyó que dicha conducta constituye una omisión administrativa que vulnera el derecho fundamental de petición, en tanto no se dio respuesta clara, congruente ni completa dentro del término legal previsto en el artículo 14 de la Ley 1755 de 2015. Señaló que, si bien la entidad accionada puede no tener competencia para reconocer directamente la prestación solicitada, ello no la exime del deber constitucional de responder de manera sustancial y orientadora frente a las solicitudes ciudadanas.
En consecuencia, el juzgado ordenó a Fiduprevisora S.A. que, en un término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la sentencia, emitiera respuesta clara, completa y congruente a la solicitud elevada por el accionante, indicando de manera expresa el estado del trámite, la procedencia o improcedencia del beneficio solicitado, y las razones jurídicas y administrativas que sustentaran su posición. d) Impugnación - La parte accionada La entidad accionada Fiduprevisora S.A., dentro del término legal previsto, interpuso recurso de impugnación3 contra la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Montería el día 8 de agosto de 2025, mediante la cual se concedió el amparo del derecho fundamental de petición invocado por el señor Indulfo Rafael Vargas Blanquicet.
En su escrito de impugnación, la entidad sostiene que no se configura vulneración alguna al derecho fundamental de petición, toda vez que el accionante ha recibido comunicaciones relacionadas con su requerimiento, y que la solicitud presentada se encuentra en trámite conforme a los procedimientos internos establecidos por la administración del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Aduce que la tutela no constituye el mecanismo idóneo para obtener pronunciamientos sobre derechos prestacionales de contenido económico, como lo sería el reconocimiento de la denominada “media prima”. Asimismo, Fiduprevisora S.A. argumenta que no tiene competencia directa para emitir actos administrativos de reconocimiento de prestaciones, ya que su función se limita a la administración de los recursos del Fondo, y que cualquier decisión de fondo corresponde al Ministerio de Educación Nacional o a las instancias técnicas del FOMAG.
En ese sentido, considera que la orden impartida por el juez de primera instancia excede el alcance de la acción de tutela, al pretender una respuesta que, en su concepto, implica pronunciamiento sobre derechos litigiosos o controvertidos que deben ser definidos por vía ordinaria. Por lo anterior, solicita al juez de segunda instancia que revoque la decisión impugnada y, en su lugar, declare improcedente la acción de tutela, al no cumplirse los requisitos de subsidiariedad ni de inmediatez, y al tratarse de una controversia que, según su criterio, debe ser resuelta por la jurisdicción ordinaria mediante el trámite correspondiente. 3 Ver Expediente “008Impugnacion.pdf” Impugnación Acción de Tutela Radicado No. 23001333300920250025201 3 II.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA a. Admisión Por auto de fecha 15 de agosto de 20254, se admitió la impugnación presentada por la parte accionada, Fiduprevisora S.A contra el fallo de tutela de fecha 8 de agosto de 2025 proferido por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería. III. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL a. Competencia El Tribunal Administrativo de Córdoba es competente para adelantar el trámite de la impugnación, por ser el superior funcional del despacho judicial que profirió la sentencia impugnada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. b. Problema Jurídico Corresponde a la Sala en esta oportunidad, determinar si la decisión emitida por el juez de primera instancia de ordenar tutelar el derecho fundamental de petición al accionante se encuentra ajustada a derecho, o si, por el contrario, es viable acceder a lo solicitado en la impugnación respecto a revocar el amparo concedido por falta de competencia de la Fiduprevisora para resolver de fondo la solicitud de 24 de junio de 2024 e improcedencia de la acción. c. Procedencia de la Acción de Tutela El artículo 86 de la Carta Política, desarrollado por los Decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992, establece que toda persona puede interponer acción de tutela para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y que es procedente cuando el afectado no dispone de otro medio judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
De acuerdo con lo anterior, para la procedencia de la tutela la Corte ha determinado que debe estudiarse (i) la legitimación en la causa por activa y por pasiva, (ii) la inmediatez y (iii) la subsidiariedad. El señor Indulfo Rafael Vargas Blanquicet se encuentra legitimado en la causa por activa, en tanto acude en nombre propio como titular del derecho fundamental presuntamente vulnerado.
Su calidad de peticionario frente a la entidad accionada y la afectación directa que alega respecto de la falta de respuesta clara y de fondo a su solicitud, lo habilitan para ejercer la acción de tutela conforme a lo previsto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991. De igual forma, se encuentra legitimada en la causa por pasiva, pues la Fiduprevisora S.A., es la entidad competente para resolver las peticiones presentadas por el accionante, y, por tanto, tendría un interés en lo que se resuelva en la acción de tutela. 4 Ver Expediente Digital “AutoConcedeImpugnación.pdf” Impugnación Acción de Tutela Radicado No. 23001333300920250025201 4 En cuanto al requisito de la inmediatez, exige que la tutela se presente en un plazo razonable, contado desde el momento de la supuesta vulneración o amenaza.
De esta manera, se garantiza que el amparo sea un instrumento judicial de aplicación inmediata y urgente. En estos términos, quien acuda a la acción de tutela debe hacerlo dentro de un término justo y moderado, en cuanto es un instrumento constitucional de protección inmediata de derechos fundamentales. De ese modo, como se habría presentado la petición el 24 de junio de 2025, se habría interpuesto acción de tutela el 25 de julio de 2025, lo que contabiliza un lapso razonable para alegar la vulneración de un derecho fundamental, y más aún cuando sigue persistiendo una vulneración. Finalmente, en cuanto al requisito de subsidiariedad, ha de entenderse que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La jurisprudencia constitucional ha entendido que el requisito de subsidiariedad exige que el peticionario despliegue de manera diligente las acciones judiciales que estén a su disposición, siempre y cuando ellas sean idóneas y efectivas para la protección de los derechos que se consideran vulnerados o amenazados. Ha sostenido también que una acción judicial es idónea cuando es materialmente apta para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, y es efectiva cuando está diseñada para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados.
Por lo anterior, como se encuentra la existencia de la protección de un derecho fundamental de petición al no haberse dado una respuesta de fondo a la solicitud, hay lugar a resolver la acción de tutela. d. Marco Normativo y Jurisprudencial • Del derecho de petición De conformidad con el artículo 23 de la Constitución Política de 1991, toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas ante las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener una pronta resolución. Tal derecho permite hacer efectivos otros derechos de rango constitucional, por lo que ha sido considerado por la jurisprudencia como un derecho de tipo instrumental, en tanto que es uno de los mecanismos de participación más importantes para la ciudadanía por ser el principal medio que tiene para exigir a las autoridades el cumplimiento de sus deberes.
Este derecho implica tres elementos: (i) la posibilidad de formular la petición, (ii) la respuesta de fondo y (iii) la resolución dentro del término legal respectivo. El primer elemento, pretende la garantía efectiva y cierta que tienen las personas de presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades y los particulares en los casos establecidos por la ley, sin que se puedan abstener de recibirlas y tramitarlas.
El segundo, implica que las autoridades públicas y los particulares, en los casos definidos por la ley, deben resolver de fondo las peticiones interpuestas, de manera clara, precisa y congruente. Por último, el tercer elemento refiere a que se debe dar respuesta en el término legal establecido y a notificar esta respuesta al peticionario de manera idónea.
Este derecho tiene desarrollo legal en la Ley 1755 de 2015 (Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), estableciendo el artículo 13, lo siguiente sobre los derechos de petición interpuestos ante autoridades: “Artículo 13.
Objeto y modalidades del derecho de petición ante autoridades. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en Impugnación Acción de Tutela Radicado No. 23001333300920250025201 5 este código, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución completa y de fondo sobre la misma.
Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo. Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, requerir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos.
El ejercicio del derecho de petición es gratuito y puede realizarse sin necesidad de representación a través de abogado, o de persona mayor cuando se trate de menores en relación a las entidades dedicadas a su protección o formación”. (Negrillas por fuera del texto) En ese mismo sentido, la Corte Constitucional mediante Sentencia T-051 del 2023.
M.P: José Fernando Reyes Cuartas, indicó lo siguiente respecto a los requisitos formales del derecho de petición: “En el marco del ejercicio de ese derecho fundamental, la autoridad encargada de responder la solicitud debe cumplir con ciertos requisitos: (i) La respuesta debe ser pronta y oportuna. Según el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 1755 de 2015, toda petición deberá responderse dentro de los 15 días siguientes a su recepción. De no ser posible otorgar respuesta dentro de ese plazo, las entidades deben señalar los motivos que impiden contestar, al igual que el tiempo que emplearán para emitirla.
(ii) Contenido de la respuesta. Se ha establecido que debe ser: a) clara: que explique de manera comprensible el sentido y contenido de la respuesta; b) de fondo: que se pronuncie de manera completa y detallada sobre todos los asuntos indicados en la petición, excluyendo referencias evasivas o que no guardan relación con el tema planteado; c) suficiente: porque debe resolver materialmente la petición y satisfacer los requerimientos del solicitante, sin que por ello excluya la posibilidad de que la respuesta sea negativa a las pretensiones del peticionario; d) efectiva, si soluciona el caso que se plantea; y e) congruente: si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido. 14.
Se ha precisado que la satisfacción del derecho de petición no depende de la respuesta favorable a lo solicitado, por lo que hay contestación incluso si la respuesta es en sentido negativo y se explican los motivos que conducen a ello. De ahí que se diferencie el derecho de petición del “derecho a lo pedido”, que se usa para destacar que “el ámbito de protección constitucional de la petición se circunscribe al derecho a la solicitud y a tener una contestación para la misma, [y] en ningún caso implica otorgar la materia de la solicitud como tal”. 15.
En suma, toda persona tiene derecho a presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades y a obtener respuesta de las mismas. La respuesta debe ser (i) pronta y oportuna y (ii) de contenido cualificado, es decir, debe ser clara, de fondo, suficiente, efectiva y congruente. En el evento de incumplirse alguna de dichas exigencias, se entendería vulnerado el derecho fundamental de petición, por lo que podría acudirse a la acción de tutela para reclamar su protección, como el único mecanismo judicial idóneo y eficaz habido para ese propósito.” La Corte Constitucional en sentencia T-205/2021, sobre el derecho de petición respecto a las víctimas del conflicto armado, ante la ausencia de una respuesta clara, de fondo y precisa ha decantado: Impugnación Acción de Tutela Radicado No. 23001333300920250025201 6 La Sala Novena de Revisión reitera que los trámites previstos para satisfacer la indemnización administrativa debe garantizar el debido proceso de las personas involucradas y, en este sentido “se debe dar certeza a las víctimas sobre: (i) las condiciones de modo, tiempo y lugar bajo las cuales se realizará la evaluación que determine si se priorizará o no al núcleo familiar según lo dispuesto en el artículo 2.2.7.4.7 del Decreto 1084 de 2015;
(ii) en los casos en que sean priorizadas, la definición de un plazo razonable para que se realice el pago efectivo de la indemnización; y (iii) los plazos aproximados y orden en el que de no ser priorizados, las personas accederán a esta medida. Por lo anterior, no basta con informar a las víctimas que su indemnización se realizará dentro del término de la vigencia de la ley.” (negrillas por fuera del texto) En sentencia T-298/20 la corte constitucional ha reiterado los derechos de las personas en situación de discapacidad como sujetos de especial protección constitucional indicando que: Esta Corporación ha destacado respecto de las personas en situación de discapacidad, víctimas del conflicto armado o de la violencia generalizada, que el Estado de adoptar acciones en su favor, eliminando todo aquello que les impide acceder de manera oportuna y eficaz a los beneficios que la ley les otorga.
De conformidad lo dispuesto en los artículos 1, 2, 13, 47, 90, 209 y 229 de la Constitución Política, existe una obligación de las autoridades públicas de brindar a este grupo de personas un trato especial y preferente “orientado a atender, con alto grado de diligencia y celeridad, todas sus necesidades (…) y a velar por la garantía efectiva de sus derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación y a la no repetición, reconocidos en el ámbito internacional de protección de los derechos humano” f) Caso Concreto.
El asunto sometido a decisión se circunscribe a establecer si la Fiduprevisora S.A. vulneró el derecho fundamental de petición del señor Indulfo Rafael Vargas Blanquicet, al no emitir una respuesta clara, completa y de fondo a la solicitud radicada el 24 de junio de 2025 - radicado 20251013099252, referida a la omisión en el pago de la media prima prevista en la Ley 91 de 1989.
Debe poner de presente la Sala que la litis no versa sobre el reconocimiento o pago de la prestación, sino sobre la satisfacción de los deberes constitucionales de respuesta y orientación administrativa. Está acreditado en el expediente que el accionante radicó su petición el 24 de junio de 2025, sin embargo, a la fecha de presentación de la tutela - 25 de julio de 2025 -, había transcurrido un mes sin que se allegara al peticionario una respuesta por parte de la accionada.
En primera instancia se dejó constancia de la ausencia de respuesta de fondo y, en sede de impugnación, la entidad no demostró haber emitido, dentro del término legal, una decisión clara, congruente y suficiente que resolviera lo pedido. En su escrito de impugnación la Fiduprevisora S.A. sostiene que: (i) la solicitud se encontraba “en gestión y trámite” Impugnación Acción de Tutela Radicado No. 23001333300920250025201 7 (ii) no tiene competencia para expedir actos administrativos de reconocimiento prestacional;
(iii) la tutela sería improcedente para definir controversias de contenido económico. Conforme lo expuesto por la recurrente, considera la Sala que la mera anotación interna de “PQRSD en gestión y trámite” o la remisión al área encargada no suple la obligación de emitir una respuesta de fondo, oportuna y congruente frente a lo formulado por el ciudadano. La carencia de competencia decisoria sobre el reconocimiento tampoco exime a la entidad de su deber de responder, orientar y, de ser el caso, remitir la solicitud a la autoridad competente, informando de ello al peticionario.
El núcleo esencial del derecho de petición exige: oportunidad, respuesta material de fondo sobre todos los puntos planteados, claridad y congruencia con lo solicitado, así como su efectiva comunicación al interesado. En el expediente no obra comunicación que satisfaga estos requisitos dentro de los plazos legales. La entidad no acreditó haber informado, antes del vencimiento del término, una prórroga razonable ni las razones que la justificaran.
Tampoco probó haber indicado al accionante, de manera expresa, la entidad competente para resolver el aspecto prestacional, ni el estado detallado del trámite, la procedencia o improcedencia del beneficio y su sustento normativo. Así entonces, la orden de primera instancia se mantuvo dentro del ámbito propio del amparo, esto es, garantizar la respuesta de fondo y no el pago de la prestación. Aun cuando el trasfondo sea una discusión sobre prestaciones económicas, lo solicitado por el actor en sede constitucional es la protección de su derecho de petición. Por ello, la existencia de vías ordinarias para debatir el reconocimiento y pago de la media prima no desplaza ni neutraliza el deber inmediato de responder de la administración. La Corte Constitucional ha sostenido de manera reiterada que el derecho fundamental de petición, consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, no se agota en la mera recepción o trámite interno de la solicitud, sino que exige una respuesta sustancial, clara, congruente y oportuna, que permita al ciudadano comprender el estado real de su requerimiento y tomar decisiones informadas.
“11. Asimismo, la Corte ha señalado que su núcleo esencial reside en una resolución pronta y oportuna de la cuestión que se pide, una respuesta de fondo y su notificación, lo anterior no necesariamente implica una respuesta afirmativa a la solicitud. Así pues, se entiende que este derecho está protegido y garantizado cuando se obtiene una contestación oportuna, de fondo, clara, precisa, congruente y la misma es puesta en conocimiento del peticionario.
El incumplimiento de cualquiera de estas características envuelve su vulneración por parte de la autoridad o del particular”. Verificada la radicación de la solicitud, el transcurso del término legal sin respuesta sustancial y la ausencia de prueba de una comunicación oportuna, clara, completa y congruente, se configura la vulneración del derecho fundamental de petición. Los argumentos de impugnación —gestión interna, falta de competencia decisoria y carácter prestacional del trasfondo— no desvirtúan el incumplimiento del deber constitucional de responder ni la procedencia del amparo limitado al derecho de petición. En consecuencia, se impone mantener la orden de emitir, dentro del término fijado, una respuesta de fondo, clara, suficiente y congruente, informando al accionante, además, sobre la entidad competente y el estado del trámite, o remitiendo la solicitud cuando ello corresponda, así las cosas, se procederá a confirmar la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Impugnación Acción de Tutela Radicado No. 23001333300920250025201 8 FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela de fecha de 8 de agosto del año 2025, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería, de acuerdo con la parte motiva.
SEGUNDO: Comuníquese a las partes y al A quo esta decisión.
TERCERO: Ejecutoriada esta sentencia, envíese a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: De no ser seleccionada la presente sentencia para revisión, enviar el expediente al juzgado de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ (ausente en comisión) PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA