TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Santiago de Cali, diecinueve (19) de marzo de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA No. 50 Magistrado Ponente: Dr. RONALD OTTO CEDEÑO BLUME ACCIÓN: TUTELA ACCIONANTES: ADONIA ANGULO MICOLTA salazarangulomariadeicy@gmail.com ACCIONADO UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS -UARIV- notificaciones.juridicauariv@unidadvictimas.gov.co tutelas.lex2@unidadvictimas.gov.co gestion.documental@unidadvictimas.gov.co RADICACIÓN: 76001-33-33-016-2025-00026-01 TEMA: PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / INCLUSIÓN EN EL REGISTRO ÚNICO DE VÍCTIMAS (RUV) DECISIÓN: REVOCA DECISIÓN - CONCEDE AMPARO I. EL ASUNTO 1.
Profiere el Tribunal en segunda instancia y a través de la Sala Segunda de Decisión, la sentencia que corresponde en virtud de la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia No. 16, proferida el 14 de febrero de 2025 por el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito Judicial de Cali, mediante la cual se denegó el amparo solicitado.
II. LA DEMANDA 2. La señora ADONIA ANGULO MICOLTA, interpuso acción de tutela contra la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS - UARIV-, con el fin de obtener la inclusión en el Registro Único de Víctimas (RUV) por el homicidio de su hijo, STIVEN SEVILLANO ANGULO, ocurrido en el municipio de Olaya Herrera (Nariño). 3.
Como fundamentos de orden fáctico, relató que la vida de su hijo STIVEN SEVILLANO ANGULO había sido cegada por integrantes del grupo armado FARC, en el marco de disputas territoriales entre la fuerza pública y los grupos ilegales en la zona; afirmando que la solicitud presentada ante la UARIV por este hecho fue denegada sin una justificación adecuada, lo que, a su juicio, vulneró su derecho a la igualdad, pues considera que debió ser reconocida como víctima del conflicto armado.
ACCIÓN: TUTELA ACCIONANTES: ADONIA ANGULO MICOLTA ACCIONADO: U.A.E. PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN A LAS VÍCTIMAS -UARIV- RADICACIÓN: 76001-33-33-016-2025-00026-01 2 4. Así pues, consideró que la decisión de la UARIV desconocía su condición de víctima y su responsabilidad de incluirla en el RUV, lo que por contera le ha impedido acceder a los beneficios que le corresponden por ley, considerando que el acto administrativo por el cual se resolvió su situación particular lo que hace es evadir su pedimento con una determinación no valedera1.
III. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 5. La UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS - UARIV- contestó la acción de tutela argumentando que no vulneró derecho fundamental alguno, pues la decisión adoptada se fundamentó en los procedimientos administrativos establecidos y en el análisis de los elementos jurídicos, técnicos y de contexto, conforme a la Ley 1448 de 2011, siendo que el acto administrativo atendió de manera clara y de fondo la solicitud elevada por la accionante, quien pretendía la inscripción en el RUV por el homicidio del señor STIVEN SEVILLANO ANGULO en el municipio de Olaya Herrera (Nariño). 6.
Sostuvo que en el caso analizado existe una carencia actual de objeto por hecho superado, dado que la UARIV respondió oportunamente la solicitud mediante radicado LEX 8426970 de 10 de febrero de 2025, lo que desvirtúa la existencia de una vulneración al derecho fundamental de petición; explicando adicionalmente que la decisión de no incluir a la accionante en el RUV se encuentra en firme, pues fue objeto de recursos en sede administrativa, los cuales fueron resueltos en su oportunidad, confirmando la negativa de inscripción. 7.
Explicó que la determinación adoptada se basó en la evaluación del caso concreto, verificando que, no se acreditó que el homicidio del señor STIVEN SEVILLANO ANGULO hubiera ocurrido con ocasión del conflicto armado interno, como lo exige el artículo 3° de la Ley 1448 de 2011; en consecuencia, se consideró que no se cumplían los requisitos exigidos por la normativa vigente para el reconocimiento de la calidad de víctima. 8.
Finalmente, invocó el principio de subsidiariedad de la acción de tutela, resaltando que existen otros mecanismos judiciales idóneos para controvertir la decisión administrativa, como la jurisdicción especial de lo contencioso administrativo, y que la tutela no puede utilizarse para sustituir los procedimientos ordinarios ni para revocar decisiones amparadas en la presunción de legalidad de los actos administrativos.
Por lo anterior, solicitó denegar las pretensiones de la demanda2. IV. EL FALLO IMPUGNADO 9. El Juzgado de primera instancia declaró la improcedencia de la acción de tutela interpuesta, tras considerar que no se configuró una vulneración de derechos fundamentales y que la accionante disponía de otros mecanismos judiciales idóneos para controvertir la decisión de la entidad accionada. 1 SAMAI, índice 3, archivo 1, folio digital 2 a 4. 2 SAMAI, índice 7, archivo 1, folio digital 1 a 6 ACCIÓN: TUTELA ACCIONANTES: ADONIA ANGULO MICOLTA ACCIONADO: U.A.E. PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN A LAS VÍCTIMAS -UARIV- RADICACIÓN: 76001-33-33-016-2025-00026-01 3 10.
Enfatizó en que la accionante no había demostrado la existencia de un perjuicio irremediable que justificara la procedencia del amparo constitucional como mecanismo transitorio, destacando, conforme a la jurisprudencia, que la tutela no podía utilizarse como una vía alterna para cuestionar actos administrativos con presunción de legalidad. 11.
En su análisis, señaló que la negativa de inclusión en el RUV ya había sido resuelta mediante la Resolución No. 2017-110450 del 6 de septiembre de 2017, confirmada posteriormente en vía administrativa a través de las Resoluciones Nos. 2017-110450R del 28 de febrero de 2018 y 201816415 del 13 de abril de 2018, las cuales adquirieron firmeza, por lo que no se podía considerar que hubiere existido vulneración a su derecho fundamental de petición3.
V. LA IMPUGNACIÓN 12. La actora presentó impugnación contra el fallo de primera instancia, insistiendo en que su caso sí encaja dentro de los hechos victimizantes reconocidos por la Ley 1448 de 2011. 13. Así pues, argumentó que conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, toda persona afectada por el conflicto armado tiene el derecho a ser incluido en el RUV, por lo que indicó que la actuación emanada de la UARIV era revictimizante, debiendo ser corregida para evitar la vulneración a sus derechos fundamentales, amparada en el artículo 13 superior4.
VI. PROBLEMA JURÍDICO 14. La controversia jurídica se contrae a resolver, en primer lugar, si el amparo deprecado es procedente, teniendo en cuenta que la entidad accionada ya se pronunció frente a la inclusión de la actora en el RUV. 15. En caso de absolverse positivamente el anterior interrogante, se deberá determinar si hay vulneración a los derechos de la accionante al haberse negado su inclusión en el aludido registro.
VII. TESIS DE LA SALA 16. La Sala revocará la sentencia impugnada tras encontrar procedente la acción de tutela en el caso estudiado, debido a la calidad de víctima del desplazamiento forzado de la actora y a su condición socioeconómica. 17. Además, se concluirá que, las decisiones adoptadas por la UARIV no cumplieron con suficiencia los presupuestos exigidos por la jurisprudencia constitucional para negar en debida forma la inclusión en el RUV; debiendo por ello reanudar el trámite administrativo de inclusión aplicando los criterios de favorabilidad y carga dinámica de la prueba, conforme a la jurisprudencia constitucional y el marco normativo vigente. 3 SAMAI, primera instancia, índice 8. 4 SAMAI, primera instancia, índice 2.
ACCIÓN: TUTELA ACCIONANTES: ADONIA ANGULO MICOLTA ACCIONADO: U.A.E. PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN A LAS VÍCTIMAS -UARIV- RADICACIÓN: 76001-33-33-016-2025-00026-01 4 VIII. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL A. De la procedencia de la acción de tutela para la protección de los derechos fundamentales de la población desplazada 18.
La acción de tutela ha sido definida como un mecanismo constitucional expedito y sumario que permite extender la protección judicial en aquellos eventos en los cuales existe vulneración de los derechos fundamentales de las personas y se requiriere de una intervención pronta e inmediata de la autoridad pública. No obstante lo anterior, esta herramienta jurídica no ha sido diseñada como un mecanismo que permita reemplazar aquellas acciones legales dispuestas por el ordenamiento para cada situación concreta. 19.
En el caso concreto de comunidades desplazadas por la violencia, que interponen acciones de tutela dirigidas a obtener la protección de sus derechos fundamentales, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el examen del requisito de subsidiariedad deberá ser flexible y acomodarse a las condiciones de necesidad que ellos afrontan.
De esta manera, si bien es cierto que pueden existir mecanismos de reclamación por vía administrativa que les permitan obtener la protección de sus derechos, no es menos cierto que el estado de necesidad e indefensión en el cual se encuentran hace que la acción de tutela pueda convertirse en el instrumento adecuado para satisfacción oportuna de sus necesidades. 20.
Así lo ha manifestado en reiteradas oportunidades la jurisprudencia de la Corte Constitucional, al indicar que, en atención a las condiciones de indefensión y vulnerabilidad de la población desplazada, se ha reconocido que la acción de tutela es un mecanismo judicial adecuado para la protección de sus derechos fundamentales. Lo anterior, debido a que otros medios de defensa judicial resultan insuficientes para brindar protección eficaz ante las circunstancias de urgencia y apremio que enfrenta esta población y porque resultaría desproporcionado exigir a las personas desplazadas el agotamiento previo de los recursos judiciales ordinarios, lo cual equivaldría a la imposición de cargas adicionales a las que han tenido que soportar en su condición de víctimas de la violencia5.
B. Del Registro Único de Víctimas en el marco de la Ley 1448 de 2011 y sus Decretos Reglamentarios 21. La Ley 1448 de 20116 definió a las víctimas, como aquellas personas que individual o colectivamente han sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º enero de 1985, con ocasión del conflicto armado interno o el cónyuge, compañero o compañera permanente, parejas del mismo sexo y familiar en primer grado de consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando a ésta se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida.7 5 Sentencia T-218 de 2014. 6 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones" 7 Artículo 3.
ACCIÓN: TUTELA ACCIONANTES: ADONIA ANGULO MICOLTA ACCIONADO: U.A.E. PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN A LAS VÍCTIMAS -UARIV- RADICACIÓN: 76001-33-33-016-2025-00026-01 5 22. A su turno, el Decreto 4800 de 2011, que se encargó de reglamentar la referida disposición, estableció los mecanismos para la adecuada implementación de las medidas de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas de que trata el artículo 3° de la Ley 1448 de 2011, que tienen como propósito, garantizar la materialización de los individuos afectados por hechos victimizantes8; entre esas medidas se encuentra la indemnización por vía administrativa. 23.
El aludido precepto creó una herramienta administrativa para verificar el procedimiento de reconocimiento de las víctimas, en el que se registra a las personas que hayan sufridos hechos victimizantes relacionados con el conflicto armado, denominada Registro Único de Víctimas RUV, cuya operación, administración y funcionamiento se encuentra a cargo de la UARIV9.
IX.
HECHOS PROBADOS Y RESOLUCIÓN DEL CASO 24. Tomando en consideración los argumentos de la impugnación, la Sala iniciará por determinar si en el sub examine es procedente el amparo constitucional deprecado, teniendo en cuenta que la UARIV manifestó que ya había absuelto la solicitud de inclusión en el RUV. 25. Al respecto, la Corte Constitucional10 se ha pronunciado frente al requisito de subsidiariedad en los siguientes términos: “31.
Subsidiariedad: En el presente caso, la UARIV mediante las Resoluciones …no reconoció como hecho victimizante el desplazamiento forzado declarado por la accionante y, en consecuencia, negó la inscripción de ella y de su hijo en el RUV. La accionante agotó la vía gubernativa pero no acudió a los mecanismos judiciales para controvertir las resoluciones referidas, específicamente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sin embargo, advierte la Sala que, en atención a la categoría de sujeto de especial protección constitucional, las personas desplazadas por la violencia merecen una acción positiva estatal para efectos de lograr una igualdad real y, en tal sentido, el análisis del requisito de subsidiariedad es menos estricto, sin que ello signifique que la acción de tutela proceda de manera automática. …recuerda la Sala que en ocasiones anteriores la Corte ha destacado que los medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo deben ejercerse mediante abogado al tiempo que la acción de tutela no requiere apoderado judicial.
En consecuencia, la tutela resulta ser el instrumento adecuado para debatir la posible violación de los derechos de la accionante.” 26. Entonces, aplicando la anterior perspectiva al caso concreto, se tiene que la accionante alega en sede constitucional su condición de sujeto de especial protección, en virtud de haber sido víctima del conflicto armado, por los hechos victimizantes de desplazamiento forzado y el homicidio de su hijo, STIVEN SEVILLANO ANGULO, situación que impone que el análisis de 8 Corte Constitucional, Sentencia T-908 de 2014, M.P. MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO 9 Artículo 154 de la Ley 1448 de 2011, articulo 16 del Decreto 4800 de 2011. 10 Corte Constitucional, Sentencia T-333 de 2019.
ACCIÓN: TUTELA ACCIONANTES: ADONIA ANGULO MICOLTA ACCIONADO: U.A.E. PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN A LAS VÍCTIMAS -UARIV- RADICACIÓN: 76001-33-33-016-2025-00026-01 6 subsidiariedad en el presente caso deba ser menos estricto conforme al precedente constitucional en cita. 27. En efecto, la Resolución No. 2017-110450 del 6 de septiembre de 201711 acredita que la señora ADONIA ANGULO MICOLTA se encuentra registrada como víctima de desplazamiento forzado, bajo el No. 875902, con fecha de ocurrencia del 20 de mayo de 2007, y cuyo estado actual es “INCLUIDO” en RUV; así mismo, que una vez consultada la base de datos del SISBÉN12, se constató también que hace parte del grupo IV, correspondiente a la población que vive en condición de “Pobreza extrema”. 28.
En este orden de ideas, considera esta Sala de Decisión que el amparo deprecado por la accionante es procedente debido a su calidad de víctima del desplazamiento forzado y a su condición socioeconómica, sumado al hecho traumático en que su hijo fue despojado de su vida en circunstancias violentas, lo que indiscutiblemente la convierte en sujeto de especial protección constitucional. 29.
Ahora bien, descendiendo al punto objeto de debate, esto es, la forma en que se dio la negativa de la UARIV frente a la inclusión de la actora en el RUV, deviene para este caso conveniente analizar la evolución normativa y jurisprudencial sobre la expresión "con ocasión del conflicto armado", contenida en la Ley 1448 de 2011. 30. Según lo señalado por la Corte Constitucional13, dicha expresión no debe ser entendida de manera restrictiva, limitándola exclusivamente a enfrentamientos armados, operaciones militares o acciones directas de actores armados.
Veamos: (…)”la expresión “con ocasión” se ha empleado para circunscribir el fenómeno a operaciones militares o de combate armado, a acciones de determinados actores armados o a circunstancias derivadas directamente de este tipo de acciones. Tal expresión tiene un sentido amplio que obliga al juez a examinar en cada caso concreto las circunstancias en que se ha producido una grave violación de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, el contexto del fenómeno social, para determinar si existe una relación cercana y suficiente con el conflicto armado interno como vínculo de causalidad necesario para establecer la condición de víctima al amparo de la Ley 1448 de 2011”. 31.
Como se observa, el análisis de la conexidad no puede obviar el contexto social, histórico y geográfico en el que ocurrieron los hechos, así como las posibles violaciones graves de derechos humanos o del derecho internacional humanitario derivadas del conflicto armado, pues este enfoque busca garantizar la protección integral de las víctimas, evitando con ello interpretaciones restrictivas que excluyan injustificadamente hechos que guarden una relación cercana con el conflicto armado interno. 11 SAMAI, primera instancia, índice 7, folio digital 9 a 12. 13 Corte Constitucional, Sentencia C-781 de 2012, Expediente D-8997, M.P. MARÍA VICTORIA CALLE CORREA.
ACCIÓN: TUTELA ACCIONANTES: ADONIA ANGULO MICOLTA ACCIONADO: U.A.E. PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN A LAS VÍCTIMAS -UARIV- RADICACIÓN: 76001-33-33-016-2025-00026-01 7 32. No obstante lo anterior, no puede tampoco desconocerse que de acuerdo con el artículo 3° de la Ley 1448 de 2011, la condición de víctima requiere también acreditar que el daño sufrido tiene una relación suficiente con el conflicto armado interno, lo que supone la obligación de aportar información que permita inferir dicha conexión. 33.
En este contexto, el Decreto 4800 de 2011, en su artículo 37, señala que la autoridad debe realizar verificaciones para corroborar los hechos narrados, ya que la presunción de buena fe no exime a las víctimas de proporcionar elementos adicionales que fortalezcan su relato; este estándar mínimo es esencial para evitar que se reconozcan como hechos victimizantes situaciones que no guardan relación con las dinámicas propias del conflicto armado, tal como lo exige la Ley 1448 de 2011. 34.
En el presente caso, se tiene que la propia actuación administrativa de la UARIV reconoció a la accionante como víctima de desplazamiento forzado, conforme a la Resolución No. 2017-110450 del 6 de septiembre de 201714, donde se certificó su inclusión en el RUV desde el 21 de mayo de 2007, por hechos ocurridos el 20 de mayo de 2007; siendo que dicha calidad de víctima no fue considerada adecuadamente al analizar la solicitud de inclusión por el homicidio de su hijo, lo que evidencia una valoración fragmentada de los hechos y desconectada del contexto del conflicto armado en la región. 35.
Además, la entidad accionada no examinó con suficiencia si el fallecido hijo de la actora ejercía liderazgo comunitario, tenía vínculos con algún grupo político, o si su muerte ocurrió en el marco de una operación propia de grupos armados ilegales o de una masacre; o si contrario sensu, los elementos disponibles apuntaban más hacia un caso de delincuencia común. 36.
Tampoco se verificó si el homicidio de STIVEN SEVILLANO ANGULO tuvo relación con patrones de violencia en la zona, si su vida estuvo en riesgo por ser familiar de una víctima del conflicto armado, o si había sido señalado como informante de algún actor armado. 37. Estas omisiones reflejan un análisis débil por parte de la UARIV, lo que claramente afecta el derecho de la accionante a una decisión debidamente motivada y ajustada a los principios de favorabilidad y carga dinámica de la prueba. 38.
A ello agréguese el hecho que la Defensoría del Pueblo15 en relación con la municipalidad de marras (municipio Olaya Herrera-Nariño) ha venido advirtiendo la disputa territorial de ese territorio debido a su carácter estratégico para actividades ilegales, tales como el narcotráfico, la minería ilegal, el tráfico de armas y la movilización de tropas, lo que ha generado un contexto de alta conflictividad y riesgo para la población civil que allí reside. 14 SAMAI, primera instancia, índice 7, folio digital 9 a 12. 15https://www.defensoria.gov.co/-/defensor%C3%ADa-del-pueblo-emite-alerta-temprana-de- inminencia-para-olaya-herrera-nari%C3%B1o- ACCIÓN: TUTELA ACCIONANTES: ADONIA ANGULO MICOLTA ACCIONADO: U.A.E. PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN A LAS VÍCTIMAS -UARIV- RADICACIÓN: 76001-33-33-016-2025-00026-01 8 39.
Así pues, tomando como marco de reflexión lo anotado, para la Sala es claro que la negativa de la UARIV desconoció los estándares de flexibilización probatoria, en tanto correspondía a la entidad un análisis más profundo del contexto en que ocurrieron los hechos, aplicando los lineamientos jurisprudenciales que buscan evitar la revictimización de quienes han sido afectados por el conflicto armado interno. 40.
En conclusión, la deficiencia de la gestión administrativa permite advertir la necesidad de reanudar el trámite administrativo de inclusión en el RUV, pero esta vez realizada con una valoración ajustada a los criterios de favorabilidad y enfoque diferenciado de comunidades afrodescendientes como de carga dinámica de la prueba, acorde con la jurisprudencia constitucional vista ut supra y al marco normativo vigente. 41.
Por lo anterior, se revocará la sentencia de primera instancia y se concederá el amparo solicitado, ordenando a la UARIV reanudar el trámite administrativo de inclusión de la accionante en el RUV por el homicidio de su hijo, garantizando su derecho de doble conformidad bajo los estándares de análisis aquí expuestos. X. DECISIÓN 42.
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia No. 16, proferida el 14 de febrero de 2025 por el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito Judicial de Cali, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS -UARIV-, reanudar el trámite administrativo solicitado por la accionante ADONIA ANGULO MICOLTA de inclusión o no inclusión en el REGISTRO ÚNICO DE VÍCTIMAS por el hecho de homicidio de su hijo STIVEN SEVILLANO ANGULO, garantizando el derecho de doble conformidad y bajo los estándares de análisis aquí expuestos.
TERCERO: NOTIFICAR esta decisión a las partes en los términos del artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: ENVIAR el expediente, a través de la Secretaría de esta Corporación, a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (Firmado electrónicamente SAMAI) RONALD OTTO CEDEÑO BLUME ACCIÓN: TUTELA ACCIONANTES: ADONIA ANGULO MICOLTA ACCIONADO: U.A.E. PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN A LAS VÍCTIMAS -UARIV- RADICACIÓN: 76001-33-33-016-2025-00026-01 9 (Firmado electrónicamente SAMAI) (Firmado electrónicamente SAMAI) JHON ERICK CHAVES BRAVO FERNANDO AUGUSTO GARCÍA MUÑOZ