SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEXTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Luz Elena Petro Espitia Montería, veintinueve (29) de julio de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23-001-33-33-006-2016-00277-01 Demandante: Guelmin Narváez Lara Demandado: ESE Camu Canalete Tema: Contrato realidad – Apoyo en el área de presupuesto y cartera Decisión: Confirma sentencia de primera instancia El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de fecha 27 de febrero de 2020 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.
I. Antecedentes 1) La demanda. 1.1. Pretensiones. Solicita la nulidad del oficio a través del cual la ESE Camu Canalete negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales pedidas por el demandante. En consecuencia, solicita que a título de indemnización se condene al pago de cesantías, intereses a las cesantías, prima, vacaciones, prima de navidad, auxilio de transporte, dotaciones, sanción moratoria, aportes a salud, pensión y riesgos profesionales, subsidio familiar.
Por otro lado, solicita se indexen las sumas reconocidas, se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA, se condene en costas y agencias en derecho. 1.2. Fundamentos fácticos. El demandante relata que suscribió contratos de prestación de servicios con la ESE Camu Canalete el día 3 de enero de 2012 cuyo objeto era apoyo (auxiliar) en el área de presupuesto, actividad que cumplía en forma ordinaria y permanente de 7:00 am a 12:00 M y 2:00 pm a 5:00 pm, siempre bajo la subordinación y dependencia de la gerente de la entidad.
Afirma que su vinculación terminó el 31 de diciembre de 2015, sin que se le cancelaran las prestaciones sociales y laborales. Mediante peticiones radicadas los días 25 y 1 de diciembre de 2015 solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a las que consideraba tenía derecho como trabajador de la ESE y el reconocimiento de una relación laboral, petición que fue negada por la entidad, bajo el argumento que no existía una subordinación laboral. 2) Contestación de la demanda. 2.1.
ESE Camu Canalete. Se opuso a las pretensiones de la demanda, toda vez que el vínculo del demandante con la entidad fue por medio de contratos de prestación de servicios que por su naturaleza no comportan el reconocimiento de los derechos laborales que se persiguen con la demanda, además no se presentan los elementos de una relación laboral, Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-006-2016-00277-01 2 pues la labor de apoyo al área de cartera y presupuesto no lleva implícita la continuada subordinación, ni cumplía un horario.
Formuló las excepciones denominadas, prescripción, caducidad de la acción, falta de acreditación de los presupuestos procesales para emitir sentencia de mérito, inexistencia de la relación laboral, buena fe, cobro de lo no debido, compensación, excepción genérica. 3) La sentencia apelada. El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería emitió sentencia de primera instancia el día 27 de febrero de 2020, en la cual resolvió negar las pretensiones de la demanda.
Argumentó el juez de primera instancia que el demandante solicita el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a que según tiene derecho por haber laborado como Auxiliar en el Área de presupuesto a su juicio de manera subordinada, cumpliendo un horario laboral y recibiendo una remuneración mensual en los periodos antes discriminados y pretendió ilustrar tal hecho aportando los contratos referenciados en la sentencia. Sin embargo, respecto del sometimiento a un horario laboral si bien hace referencia a que debía cumplir un horario laboral e indica el mismo, no se aportó al expediente documento alguno que acreditara estar sometido a un horario laboral.
En lo concerniente, al elemento de subordinación no se comprueba con los documentos allegados al dosier que se ejerciera una subordinación por parte de algún funcionario de la entidad demandada. Partiendo de lo antes dicho, lo alegado en el escrito de demanda y contestación y lo establecido en las pruebas documentales allegadas al proceso, se tiene que la contratación realizada por la ESE demandada se ajusta a la normatividad vigente, pues la parte activa no logró demostrar la continuada subordinación laboral siendo este elemento fundamental para poder afirmar que existe un contrato realidad, elemento catalogado por el alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo como el más importante.
Por lo tanto, en vista que no se vislumbra que la ESE Camu Canalete, haya ocultado una relación laboral bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, se niegan las pretensiones de la demanda. 4) El recurso de apelación. La parte demandante interpone recurso de apelación argumentando que el A quo no puede aducir que no presentó alegatos de conclusión, porque fueron presentados dentro del término legal.
Por otra parte, aduce que se pudo probar en el expediente que si existieron los tres elementos esenciales de una relación laboral entre el actor y la ESE Camu Canalete, toda vez que de acuerdo con lo expresado en la demanda y con las prueba documentales se pudo demostrar que el demandante fue contratado para realizar la actividad laboral de apoyo (auxiliar) en el área de presupuesto, existieron un sin número de contratos que se prorrogaron de manera repetitiva en un lapso de 1 o 2 días, por lo que al estar demostrado la existencia de una relación laboral, le asiste derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales reclamadas por lo que debe revocarse la sentencia de primera instancia. Además, existió una conducta temeraria por parte de la entidad demandada cuando se sometió a una conciliación en una cuantía determinada y luego se retractan solicitando que dicha liquidación fuera revisada por la contadora judicial. 5) Trámite en segunda instancia. El recurso de apelación presentado por la parte demandante fue admitido mediante auto de fecha 24 de septiembre de 2021.
La parte demandante, demandada y el agente del Ministerio Público, guardaron silencio en esta etapa procesal. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-006-2016-00277-01 3 II. Consideraciones del Tribunal a) La competencia. El Tribunal es competente para conocer el asunto, por tratarse de la apelación de una sentencia emitida en primera instancia por un juez administrativo del circuito judicial de Montería, en los términos del artículo 153 del CPACA.
De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b) Problema jurídico. Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso y al motivo de inconformidad de la parte recurrente, corresponde a este Tribunal resolver: - Si se encuentran acreditados los elementos para la declaratoria de existencia de una relación laboral entre el señor Guelmin Narváez Lara y la ESE Camu Canalete.
Resuelto lo anterior, corresponde determinar si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Así las cosas, para dar respuesta a los problemas jurídicos planteados se procederá a analizar los siguientes puntos: (i) Marco normativo y jurisprudencial aplicable al contrato realidad. Seguidamente se analizará el caso concreto. i) Marco normativo y jurisprudencial aplicable al contrato realidad.
El artículo 32 numeral 3° de la Ley 80 de 1993 regula el contrato de prestación de servicios señalando que son aquellos que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y que sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, precisando que en ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.
Sobre el tema, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación jurisprudencial proferida el día veinticinco (25) de agosto de 2016 indicó: “El contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia”1.
Por otra parte, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 20212, se unificaron los siguientes aspectos: “(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016), radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15)CE-SUJ2-005-16. 2 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho, Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), de la Sección Segunda del Consejo de Estado Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-006-2016-00277-01 4 el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.” (negritas propias del texto) Con relación a la prescripción de los derechos derivados de la existencia de la relación laboral el Consejo de Estado unificó su criterio indicando que quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión3. c) Caso concreto.
Hechos relevantes probados: - Obran en el expediente copia de los contratos de prestación de servicios celebrados por la entidad en los que se destaca en los siguientes aspectos: Número de contrato Objeto Fecha de inicio Fecha de terminación Honorarios Sin número Prestar los servicios profesionales para el apoyo a la gestión en el área de presupuesto 03-01-2012 31-03-2012 $3.450.000 Sin número 01-04-2012 30-06-2012 $3.450.000 Sin número 03-07-2012 31-07-2012 $1.150.000 Sin número 01-08-2012 31-10-2012 $3.960.000 Sin número 01-11-2012 31-12-2012 $2.640.000 183 Prestar los servicios profesionales para el apoyo a la gestión en el área de cartera 15-01-2013 31-03-2013 $3.300.000 439 01-04-2013 31-05-2013 $2.640.000 637 03-06-2013 31-07-2013 $2.640.000 863 01-08-2013 30-09-2013 $2.640.000 1123 01-10-2013 31-12-2013 $3.960.000 110 15-01-2014 28-02-2014 $1.980.000 305 03-03-2014 30-04-2014 $2.640.000 483 02-05-2014 30-06-2014 $2.640.000 919 01-09-2014 30-09-2014 $1.320.000 1062 01-10-2014 31-10-2014 $1.320.000 1120 01-11-2014 30-11-2014 $1.320.000 1191 01-12-2014 21-12-2014 $924.000 0002 15-01-2015 28-02-2015 $1.980.000 253 02-03-2015 30-04-2015 $3.000.000 0428 02-05-2015 30-06-2015 $3.000.000 0671 01-07-2015 31-08-2015 $3.000.000 0782 01-09-2015 31-10-2015 $3.000.000 0958 01-11-2015 30-11-2015 $1.500.000 1022 01-12-2015 31-12-2015 $1.500.000 - Oficio sin fecha suscrito por el demandante en calidad de jefe de presupuesto, en el que se indica que la ESE Camu de Canalete le debe la suma de $1.320.000 por los servicios prestados en el mes de agosto de 2012 como jefe de presupuesto. - Petición radicada el 25 de noviembre de 2015 a través de la cual el demandante solicita copia auténtica de los contratos celebrados con la entidad. - Petición radicada el 1 de diciembre de 2015 a través de la cual el demandante solicita el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y todos aquellos derechos que surgen de una relación laboral, por los periodos comprendidos entre el mes de enero de 2012 hasta diciembre de 2012, enero a diciembre de 2013, enero a diciembre de 2014 y enero a diciembre de 2015. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016), radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-006-2016-00277-01 5 - Oficio sin fecha a través del cual el gerente de la ESE Camu de Canalete da respuesta a las peticiones de fecha 25 de noviembre y 01 de diciembre de 2015, negando la solicitud de pago de prestaciones sociales pedida por el demandante indicando que la vinculación con la entidad fue a través de órdenes de prestación de servicios.
Dicho oficio fue notificado el 16 de febrero de 2016. De acuerdo con lo anterior, se procede a resolver el problema jurídico planteado. - Si se encuentran acreditados los elementos para la declaratoria de existencia de una relación laboral entre el señor Guelmin Narváez Lara y la ESE Camu Canalete. La parte demandante argumenta en su recurso que, a partir de las pruebas documentales obrantes en el proceso, se demuestran el cumplimiento de los elementos propios de la relación laboral, por lo que debe revocarse la sentencia de primera instancia y en su lugar accederse a las pretensiones de la demanda.
En consecuencia, la Sala procederá a analizar si en el presente caso, se encuentran acreditados los elementos prestación de servicio, remuneración y subordinación. Con relación a los elementos prestación personal del servicio y remuneración se encuentran demostrados a partir del contenido material de las órdenes de servicios aportadas al proceso, en las que se indica la fecha de inicio y finalización del tiempo por el cual, el demandante fue contratado para realizar la labor de apoyo en el área de presupuesto y en el área de cartera en la ESE Camu de Canalete, así como los honorarios pactados como contraprestación. En ese sentido, está acreditado que el actor prestó sus servicios en los siguientes tiempos: del 03 de enero de 2012 a 30 de junio de 2012, 03 de julio de 2012 a 31 de diciembre de 2012, 15 de enero de 2013 a 31 de mayo de 2013, 03 de junio a 31 de diciembre de 2013, 15 de enero de 2014 a 28 de febrero de 2014, 03 de marzo de 2014 a 30 de abril de 2014, 02 de mayo de 2014 a 30 de junio de 2014, 01 de septiembre de 2014 a 30 de noviembre de 2014, 01 de diciembre de 2014 a 21 de diciembre de 2014, 15 de enero de 2015 a 28 de febrero de 2015, 02 de marzo de 2015 a 30 de abril de 2015, 02 de mayo de 2015 a 31 de diciembre de 2015.
Ahora bien, respecto del elemento subordinación, el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo4, señala que la continuada subordinación o dependencia consiste en la facultad que le asiste al empleador para exigirle al trabajador “el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato”.
Por su parte, el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 20215 refirió que en presencia de un contrato realidad para efectos de establecer la existencia del elemento de subordinación se ha considerado como indicios, ciertas circunstancias que permiten determinar su configuración tales como, el lugar de trabajo, horario de labores, la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar y que las actividades correspondan a las asignadas a los servidores de planta.
En el presente caso, en lo que tiene que ver con el lugar de trabajo, revisadas las órdenes de servicio aportadas al proceso, se tiene que a partir de su objeto se puede determinar que el demandante ejecutó las labores en las instalaciones de la E.S.E Camu de Canalete, lo anterior teniendo en cuenta que en las órdenes de prestación de servicios para el apoyo de gestión tanto en el área de presupuesto como de cartera se indicó como una obligación de la entidad demandada permitir al contratista el acceso a las instalaciones de la ESE y a 4 Artículo 23.
Elementos esenciales: 1. Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a) La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b) La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c) Un salario como retribución del servicio. 2. Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen. 5 Consejo de Estado Sección Segunda Sentencia de unificación de fecha 9 de septiembre de 2021 radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-006-2016-00277-01 6 la información necesaria para el desarrollo de la gestión y en caso de requerir salir del municipio cancelar los viáticos y transporte.
Con relación al horario de labores, dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, atendiendo a que la única prueba obrante en el proceso corresponde a la documental referida a las órdenes de prestación de servicios suscritas entre las partes, se hace necesario analizar las actividades pactadas a cargo del contratista, a fin de determinar si de éstas se desprenden el cumplimiento de los elementos antes mencionados.
En ese orden, se observan las siguientes actividades: Apoyo área de presupuesto: - Asentar el libro de registro presupuestal. - Expedir certificados y registro presupuestales. - Realizar ejecuciones presupuestales de ingresos y gastos del presupuesto de la ESE Camu Canalete. - Presentar informes de ejecución presupuestal a los organismos de control respectivos. - Proyectar los acuerdos, adición o reducción de presupuestos que se requieran. - Apoyar la gestión de la gerencia frente al tema de registro, tabulaciones, consolidación, análisis y reportes de indicadores del decreto 2193/2004; circular única 049 de la Superintendencia Nacional de Salud y demás entes de control.
Apoyo área de cartera: - Coordinar y supervisar el proceso de recuperación de cuentas por cobrar y verificar su registro. - Tener los registros al día de las cuentas por cobrar, de acuerdo a la antigüedad de saldos. - Realizar un reporte de los recibos de pagos, recibidos y conciliados. - Generar un reporte y registro confiable, para que no exista ninguna confusión en la aplicación de pagos, registros de facturas, notas de crédito y otros. - Emitir un reporte mensual con fines conciliatorios con el departamento de contabilidad. - Proponer estrategias y diseñar controles administrativos para la recuperación de las cuentas por cobrar. - Programar y realizar conciliaciones con las diferentes empresas a las cuales la entidad le vende sus servicios.
De lo anterior y del contenido de las demás cláusulas pactadas entre las partes, se tiene que no se trataba de actividades que involucraran la atención de personas o usuarios de la entidad en los horarios específicos en que ésta desarrollaba su objeto misional. Tampoco llevan a la conclusión que se requería la presencia permanente del contratista en las instalaciones de la ESE o en un horario determinado y que por tanto le impidiera desarrollar otras actividades por fuera de entidad.
Es necesario precisar que, si bien se estableció una supervisión o interventoría por parte del asistente administrativo de la ESE Camu Canalete, ello por sí solo no desdibuja la autonomía y liberalidad propia de los contratos de prestación de servicios ni lleva a la conclusión de la existencia una clara subordinación por parte de la entidad.
Razón por la cual, al no existir otros elementos que brinden indicios de la imposición y control por parte de la ESE y no poderse determinar que, para la ejecución de las actividades el demandante estuviera sujeto a un horario y/o se requiriera su presencia diaria en la entidad, se concluye que no se probaron los elementos de una relación laboral que hicieran procedente la declaratoria de su existencia y el consecuente restablecimiento del derecho.
Sobre la carga de la prueba, el artículo 167 del Código General de Proceso, aplicable por la remisión del artículo 211 del CPACA dispone que las partes tienen el deber de probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. De allí que al asistirle al demandante el interés para que se reconociera el principio de realidad Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-006-2016-00277-01 7 sobre las formas con relación al tiempo en que estuvo vinculado con la ESE Camu de Canalete en virtud de órdenes de servicios, debía desplegar toda la actividad probatoria tendiente a acreditar la existencia de todos los elementos de la relación laboral, en especial el de subordinación, para lo cual pudo acudir como es costumbre en este tipo de litigios a la prueba testimonial, copia de memorandos o llamados de atención, relación de actividades, controles de prestación de servicios, entre otros.
En consecuencia, al incumplir la parte demandante con el deber de allegar los elementos de prueba que demostraran los hechos en que se fundamentan sus pretensiones, se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. d) Costas. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., si bien el recurso interpuesto por la parte demandante no prosperó, en el sub lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, teniendo en cuenta que no se advierte que la demanda y el recurso carecieran de manifiesta fundamentación legal, además de que no existe prueba de su causación y la contraparte no intervino en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley Falla Primero: Confirmar la sentencia de fecha 27 de febrero de 2020 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería que negó las pretensiones de la demanda interpuesta dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento por el señor Guelmin Narváez Lara contra la ESE Camu Canalete, conforme a lo expuesto en la parte motiva Segundo: Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa.
Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia. Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) Luz Elena Petro Espitia (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Eduardo Javier Torralvo Negrete Nadia Patricia Benítez Vega Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala Sexta del Tribunal Administrativo de Córdoba a través de la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando al siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o escaneando el siguiente código QR.