17001-23-33-000-2025-00275-00 · Administrative Court of Caldas

1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, veintiuno (21) noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación 17 001 23 33 000 2025 00275 00 Clase Validez Accionante Departamento de Caldas Accionado Acuerdo Municipal No. 100.010.010 del 31 de agosto de 2025 “Por el cual se dictan medidas transitorias de tipo fiscal en procura de la reactivación de la economía local y el fortalecimiento de las finanzas del municipio de la merced, caldas, mediante la generación de liquidez a través de la recuperación de cartera morosa de su propiedad" del Municipio de La Merced, Caldas.

Sentencia No. 195 Procede esta Sala a decidir sobre el control de validez del Acuerdo Municipal No. 100.010.010 del 31 de agosto de 2025 “Por el cual se dictan medidas transitorias de tipo fiscal en procura de la reactivación de la economía local y el fortalecimiento de las finanzas del municipio de la merced, caldas, mediante la generación de liquidez a través de la recuperación de cartera morosa de su propiedad" del Municipio de La Merced, Caldas.” I. Antecedentes El día 26 de septiembre de 2025, la Secretaría Jurídica de la Gobernación de Caldas elevó escrito ante el Tribunal Administrativo de Caldas con las siguientes pretensiones: “Con fundamento en lo que se expondrá en el presente escrito, solicito al Honorable Tribunal lo siguiente: Se DECIDA sobre la validez del Acuerdo Municipal No. 100.010.010 del 31 de agosto de 2025 “Por el cual se dictan medidas transitorias de tipo fiscal en procura de la reactivación de la economía local y el fortalecimiento de las finanzas del municipio de la merced, caldas, mediante la generación de liquidez a través de la recuperación de cartera morosa de su propiedad" del Municipio de La Merced, Caldas.” 2 1.

Hechos Sostiene la parte demandante que el Concejo municipal de La Merced, Caldas, realizó dos debates reglamentarios para la aprobación del acuerdo municipal No. 100.010.010 del 31 de agosto de 2025; y radicado ante la Gobernación de Caldas el día 4 de septiembre de 2025 para lo relacionado con la competencia establecida en el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política de Colombia.

Indica que, en ejercicio de la competencia establecida al Tribunal Administrativo por el Decreto ley 1333 de 1986 artículo 119 y siguientes, y numeral 2 del artículo 151 de la ley 1437 de 2011, presenta la solicitud con el fin de que se revise su validez, en virtud del artículo 120 del decreto 1333 de 1986, se envían las copias del escrito al alcalde Municipal, presidente del Concejo Municipal y Personería municipal de La Merced, para los fines establecidos en la norma. 2.

Concepto de la violación Se citan los siguientes preceptos normativos a saber: Artículos 287, 294, 313 y 338 Constitucionales Artículo 32 de la Ley 36 de 1994 El motivo de reparo del Gobernador del Departamento de Caldas en relación con el acuerdo en mención es que, hay una diferencia entre beneficio y amnistía tributarios, concluyendo de ello que, “la principal característica de los beneficios tributarios es que inciden en la determinación de la obligación tributaria antes de que esta se configure, condicionados bajo propósitos extrafiscales determinados por el Legislador, de tal suerte que una amnistía no puede ser considerada como un beneficio tributario, en tanto que la amnistía supone la existencia de una obligación exigible que por disposición del legislativo no se cobra”.

Seguidamente, hace un análisis de constitucionalidad de las normas que adoptan amnistías tributarias, y expone que, para que una amnistía tributaria sea considerada constitucional, debe responder a una necesidad específica; por lo que no puede ser genérica ni beneficiar indiscriminadamente a los contribuyentes incumplidos, por cuanto ello, implicaría un desequilibrio en las cargas públicas, y una afectación a los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria. 3 En relación con el Acuerdo número 100.010.010 del 31 de agosto de 2025, expone el departamento que, si bien es cierto que éste indica que se “dictan medidas transitorias de tipo fiscal” consistentes en la reducción en las sanciones y la tasa de interés moratorio, aplicable a los tributos administrados por el municipio de La Merced, lo cierto es que, lo que concedió una amnistía y no un beneficio tributario.

Afirma que el acto cuestionado no tiene consideraciones excepcionales que justifiquen la viabilidad de una amnistía tributaria en los términos de la sentencia C-833 de 2013; además por considerar que las medidas adoptadas no son proporcionales, razonadas ni acordes con los principios de igualdad y equidad tributaria. 3. Contestación de la demanda. 3.1.

Concejo municipal de La Merced (Doc 7 del Expediente digital del aplicativo SAMAI). El Concejo municipal de La Merced contestó la demanda aduciendo que, el Acuerdo Municipal número 100.010.010 del 31 de agosto de 2025 se ajusta la constitución y a la Ley y afirma que “En particular: i) la medida es transitoria, general e impersonal, orientada a reactivar la economía local y fortalecer las finanzas públicas mediante la recuperación de cartera vencida;

(ii) no configura una amnistía ni condonación del tributo, pues no extingue la obligación principal, limitándose a modular temporalmente accesorios (intereses y/o sanciones) condicionados al pago total del principal; (iii) respeta el principio de legalidad tributaria, al no modificar elementos esenciales del tributo ni invadir competencias del legislador;

(iv) garantiza el debido proceso y los derechos de los contribuyentes, sin suprimir etapas de determinación, discusión o cobro; y (v) supera un examen de proporcionalidad (idoneidad, necesidad y estricta temporalidad), al ser el mecanismo menos gravoso para incentivar el cumplimiento y asegurar recaudo efectivo en beneficio de la colectividad.

En consecuencia, se mantiene incólume la presunción de legalidad del acto y no se acreditan los cargos de vulneración constitucional o legal esgrimidos por la parte actora”. Hace una amplia exposición afirmando que el acuerdo municipal demandado no reúne las características de una amnistía, señalando el objeto, la naturaleza, requisitos, vigencia, efecto y fundamento; exponiendo que el acuerdo tiene como objeto realizar descuento sobre intereses moratorios y sanciones, permaneciendo íntegra la obligación principal; tiene como fin incentivar el pago total dentro de plazos estimados; es temporal; 4 el deudor debe pagar más que el contribuyente cumplido; y, que es una estrategia de recuperación de cartera morosa.

Hace una extensa cita jurisprudencial relacionada con las amnistías tributarias, de las cuales concluye que, el acuerdo cuestionado busca implementar medidas fiscales transitorias para recuperar cartera morosa mediante reducciones condicionadas en intereses de mora y sanciones, sin exonerar el capital principal. Expone sobre la idoneidad, proporcionalidad y necesidad de la medida; aduciendo que las medidas tradicionales de cobro persuasivo y coactivo resultaron ser insuficientes para la recuperación de cartera.

Haca alusión a la emergencia sanitaria y económica COVID -19, aduciendo que ello afectó la economía local y, que el municipio de La Merced tiene indicadores críticos de cartera morosa superior al 40%, incapacidad de ejecución de inversión social por falta de liquidez y riesgo de incumplimiento de competencias constitucionales. 3.2. Concejo municipal de La Merced (Doc 7 del Expediente digital del aplicativo SAMAI).

El municipio de la Merced contesta la demanda exponiendo que, el Acuerdo municipal No. 100.010.010 del 31 de agosto de 2025 establece medidas transitorias de carácter fiscal orientadas a la reactivación de la economía local y al fortalecimiento de las finanzas municipales mediante la recuperación de cartera morosa, fue expedido en ejercicio de la autonomía territorial, de la competencia del Concejo Municipal y de conformidad con los criterios de la sentencia C -833 de 2013.

Afirma que la medida obedece a una coyuntura económica que tiene como fin garantizar la liquidez para el cumplimiento de los fines esenciales del estado y, solicita se nieguen las pretensiones de la demanda; manifestando además que, la medida es idónea, necesaria y proporcional; que atiende a una situación excepcional de disminución de recaudo y, procura la eficiencia del mismo, así como resalta su transitoriedad.

Concluye que la medida adoptada en el Acuerdo Municipal No. 100.010.010 del 31 de agosto de 2025 no configura una amnistía tributaria prohibida, sino una estrategia temporal de gestión de cartera que cumple los criterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad exigidos por la Corte Constitucional. 4. Concepto del Ministerio Público. 5 El Ministerio Público no rindió su concepto.

II. Consideraciones de la Sala 1. Del control de validez El control de validez de los actos administrativos es un procedimiento judicial de carácter preventivo que, en el caso que ocupa la atención de la Sala, tiene lugar por solicitud del Gobernador del Departamento elevada ante el Tribunal Administrativo de Caldas, con arreglo a lo señalado en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, respecto de los motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad planteados en el escrito remisorio.

El numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política precisa: “Artículo 305. Son atribuciones del gobernador: (…) 10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez.” El trámite que debe surtirse en sede administrativa corresponde al dispuesto en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994: “Artículo 82º.- Revisión por parte del Gobernador.

Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos.” Y, el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 consagra: “Artículo 119º.- Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.” A su vez, el artículo 120 ibidem establece: “Artículo 120º.- El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).

El mismo día en que el Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso”. 6 En el memorial remisorio se sostiene que el Concejo Municipal de La Merced, profirió el Acuerdo Municipal No. 100.010.010 del 31 de agosto de 2025 “Por el cual se dictan medidas transitorias de tipo fiscal en procura de la reactivación de la economía local y el fortalecimiento de las finanzas del municipio de la merced, caldas, mediante la generación de liquidez a través de la recuperación de cartera morosa de su propiedad" del Municipio de La Merced, Caldas”radicado el 15 de septiembre de 2025 en la Secretaría Jurídica de la Gobernación de Caldas para su respectiva revisión por parte del señor Gobernador en desarrollo de la competencia establecida en el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política de Colombia, y asignado por reparto a este Despacho de Tribunal el 26 de septiembre de 2025.

Previo agotamiento de las etapas procesales establecidas en precedencia se pone fin al trámite de control, mediante sentencia que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados y contra la cual no procede ningún recurso. 2. Acervo Probatorio - Copia del Acuerdo Municipal No. 100.010.010 del 31 de agosto de 2025 “Por el cual se dictan medidas transitorias de tipo fiscal en procura de la reactivación de la economía local y el fortalecimiento de las finanzas del municipio de la merced, caldas, mediante la generación de liquidez a través de la recuperación de cartera morosa de su propiedad" del Municipio de La Merced, Caldas.” - Copia de la remisión del Acuerdo para su revisión por parte del Tribunal Administrativo de Caldas, enviada al alcalde Municipal de La Merced, Caldas, y remisión a la Gobernación del departamento de Caldas. 3.

Problema Jurídico. Como problema jurídico a resolver, la Sala deberá determinar: - ¿El Acuerdo municipal No. 100.010.010 del 31 de agosto de 2025 “Por el cual se dictan medidas transitorias de tipo fiscal en procura de la reactivación de la economía local y el fortalecimiento de las finanzas del municipio de la merced, caldas, mediante la generación de liquidez a través de la recuperación de cartera morosa de su propiedad" del Municipio de La Merced, Caldas” vulneró el ordenamiento jurídico aludido en la solicitud de invalidez”? 7 De la parte considerativa del Acuerdo Municipal No. 100.010.010 del 31 de agosto de 2025 “Por el cual se dictan medidas transitorias de tipo fiscal en procura de la reactivación de la economía local y el fortalecimiento de las finanzas del municipio de la merced, caldas, mediante la generación de liquidez a través de la recuperación de cartera morosa de su propiedad" del Municipio de La Merced, Caldas.”, se extrae: “(…) Que Dentro de la estrategia propuesta por la entidad territorial se propone un descuento del 70% del total de los intereses moratorios causados por el no pago oportuno de los impuestos municipales.

Que el presente proyecto de acuerdo no puede ser considerado como un beneficio tributario sino un alivio a la situación económica de los deudores, buscando mejorar el recaudo y disminuir la morosidad de los contribuyentes. Que teniendo en cuenta lo indicado con anterioridad, se puede concluir que el presente Proyecto de Acuerdo representa una gran utilidad y promociona el aumento del recaudo de los ingresos corrientes del municipio y a su vez ejecución de obras que permitan impactar de forma positiva a la comunidad.

Que en el municipio de La Merced, Caldas el comportamiento de pago del Impuesto predial por parte de los contribuyentes no es el mejor, tanto así, que se ha optado de diferentes formas en llegar al ciudadano en búsqueda de concientizar de los beneficios que se tiene con el pago de sus impuestos. Que el recaudo de la entidad territorial, se ve beneficiado con el proyecto de acuerdo objeto de análisis, puesto que tomando en cuenta los efectos de la situación de emergencia sanitaria que azotó al país y los demás factores ya mencionados: muchos usuarios lograran acogerse a los descuentos propuestos.

Que fortalecer los procesos de fiscalización de la entidad territorial tanto para el cobro persuasivo como coactivo, garantizando la disminución de la cartera morosa y le evasión de los impuestos municipales. Que el proyecto de acuerdo objeto de estudio, aunque presenta un impacto en los intereses moratorios, permitirá mejorar considerablemente el respectivo recaudo de los impuestos municipales, haciendo viable la presentación del mismo” En su parte resolutiva Acuerda: “ARTÍCULO PRIMERO. Con el fin de generar liquidez a través de la recuperación de cartera vencida de propiedad del Municipio de La Merced, Caldas, impulsar e incentivar la economía local y fortalecer las finanzas municipales, los contribuyentes y demás obligados al pago de Impuestos, Tasas, Derechos, Contribuciones, Multas y Sanciones, que se encuentren en mora con el Municipio. por concepto de cualquiera de estas obligaciones que se causen durante la vigencia del presente Acuerdo y que cancelen el total de la obligación, serán acreedores de las siguientes medidas: 8 Los deudores de Impuestas, Tasas, Derechos.

Contribuciones, Multas y Sanciones a favor del Municipio de La Merced, Caldas, que realicen el pago total de la obligación antes del 30 de noviembre de 2025. obtendrán en la respectiva liquidación, una reducción del 90% sobre los intereses de mora y sanciones causadas. Los deudores de Impuestos, Tasas, Derechos, Contribuciones. Multas y Sanciones a favor del Municipio de La Merced, Caldas, que realicen el pago total de la obligación antes del 21 de diciembre de 2025, obtendrán en la respectiva liquidación, una reducción del 70% sobre los intereses de mora y sanciones causadas.

PARÁGRAFO PRIMERO: Las medidas transitorias relacionadas en el presente artículo aplicarán en los mismos términos para los contribuyentes morosos que tengan acuerda de pago vigente y que cancelen, dentro del mismo plazo, la totalidad del salda de la obligación principal más los intereses y/o las sanciones liquidadas hasta la fecha del pago.

PARÁGRAFO SEGUNDO: Para acceder a la reducción de la sanción moratoria señalada en el presente artículo, en lo correspondiente al Impuesto de Industria y Comercio, el contribuyente deberá, además, encontrarse al día en las declaraciones privadas de dicho impuesto en el Municipio de La Merced. Caldas.

ARTICULO SEGUNDO: La Secretaría de Hacienda presentará al Concejo Municipal en las sesiones ordinarias siguientes, un informe detallado sobre el recaudo efectivo obtenido, el número de contribuyentes beneficiados, el porcentaje de recuperación frente a la cartera morosa inicial y las conclusiones sobre la efectividad de la medida."

ARTICULO TERCERO: VIGENCIA. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción y publicación, y tendrá efectos legales hasta el 21 de diciembre de 2025 De la parte resolutiva del Acuerdo transcrito, queda claro que, se dispuso que los deudores de impuestos, tasas, derechos, contribuciones, multas y sanciones a favor del municipio de La Merced, que realicen el pago total de las obligaciones antes del 30 de noviembre de 2025, obtendrán una reducción del 90% sobre los intereses de mora y sanciones causadas; así como que realicen dicho pago antes del 21 de diciembre de 2025, obtendrán una reducción del 70%.

Y contempla una vigencia hasta el 21 de diciembre de 2025. 5. Marco normativo Los artículos 287, 294, 313 y 338 Constitucionales disponen: “Articulo 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 9 1.

Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales. Artículo 294. La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales.

Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317. Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. (…)” Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. Artículo 32 de la Ley 36 de 1994 “Artículo 32. Atribuciones. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.

El nuevo texto es el siguiente:> Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 6. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley. (…)” Y, el artículo 363 Constitucional consagra: “Artículo 363.

El sistema tributario se funda en los principios de equidad, 10 eficiencia y progresividad. Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad.” El artículo 7 de la Ley 819 de 2003, mediante la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones prevé: “Artículo 7.

Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.

Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.” Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C – 8233 de 20041 precisó en relación con la extinción de una obligación, y la diferencia entre exoneración y beneficio tributario lo siguiente: “(…) [E]vento extintivo de la obligación, en el cual opera una condonación o remisión de una obligación tributaria existente, es decir, que el conjunto de sujetos beneficiarios de la amnistía no son exonerados anticipadamente del pago del tributo, sino que posteriormente al acaecimiento de la obligación y encontrándose pendiente el cumplimiento de la misma, se les condona el pago de sumas que debían cancelar por concepto de sanciones, intereses etc.

Dicha remisión supone el cumplimiento de ciertos requisitos por parte del sujeto pasivo de la obligación, es decir, para ser sujeto de los beneficios debe encontrarse dentro de los supuestos de hecho consagrados en la norma”. (…) (i) Con independencia de la denominación que en cada caso adopten, se está en presencia de una amnistía tributaria cuando, ante el incumplimiento de obligaciones tributarias, se introducen medidas ya sea para condonar, 1 Corte Constitucional.

Sentencia C – 833 de 20 de noviembre de 2013. CP. Dra. María Victoria Calle Correa. EXP. D- 9680. 11 de manera total o parcial, dicha obligación, o bien para inhibir o atenuar las consecuencias adversas (investigaciones, liquidaciones, sanciones), derivadas de tal incumplimiento. Estas medidas buscan generar un incentivo para que el contribuyente moroso se ponga al día con sus obligaciones y ajuste su situación fiscal a la realidad.

Es por ello que, aunque en la mayoría de sus pronunciamientos sobre el tema las expresiones "amnistía" y "saneamiento" han sido entendidas como sinónimos, en otras la Corte ha precisado que las amnistías tributarias constituyen un instrumento de saneamiento fiscal, en tanto a través de aquellas se busca regularizar la situación de quienes se encuentran por fuera de la norma.

La Corte ha diferenciado las amnistías, que presuponen la infracción previa de una obligación tributaria, de las exenciones tributarias, entendidas estas últimas como instrumentos de política fiscal a través de los cuales se impide el nacimiento de la obligación tributaria en relación con determinados sujetos o se disminuye la cuantía de dicha obligación. (ii) Las amnistías tributarias comprometen, prima facie, los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria, pues los incentivos previstos para que los contribuyentes incumplidos se pongan al día con el fisco pueden llegar a desequilibrar el reparto equitativo de las cargas públicas, en detrimento de quienes han satisfecho de manera completa y oportuna sus obligaciones.

(iii) Si bien en el corto plazo las amnistías permiten alcanzar valiosos objetivos de política fiscal, en tanto facilitan el recaudo y amplían la base tributaria sin incurrir en los costos que generan los mecanismos de fiscalización y sanción, cuando se transforman en práctica constante pueden desestimular a los contribuyentes de cumplir a tiempo con sus obligaciones tributarias, ante la expectativa de aguardar hasta la próxima amnistía y así beneficiarse de un tratamiento fiscal más benigno del que se dispensa a quienes atendieron sus obligaciones puntualmente.

La proliferación de este tipo de mecanismos puede conducir a que, en términos económicos, resulte irracional pagar a tiempo los impuestos. (iv) De ahí que resulten inadmisibles las amnistías generalizadas y desprovistas de una justificación suficiente. Corresponde al legislador acreditar la existencia de una situación excepcional que amerite la adopción de este instrumento de política fiscal, como también aportar elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria.

Allí donde el legislador no aporte tal justificación, en todo caso corresponde a la Corte examinar la constitucionalidad de la medida, para lo cual ha empleado el test de razonabilidad o principio de proporcionalidad. (v) En aplicación de estos criterios, la Corte ha declarado inconstitucionales aquellas medidas que: a. son genéricas en el sentido de no fundarse en situaciones excepcionales específicas y benefician indiscriminadamente a quienes han faltado a sus obligaciones tributarias (por no declarar todos sus bienes o no pagar a tiempo los impuestos), a través de un tratamiento más benigno del que se dispensa a los contribuyentes cumplidos (sentencias C-511 de 1996, C-992 de 2001 y C-1114 de 2003); 12 b. establecen un tratamiento más favorable para los deudores morosos que no han hecho ningún esfuerzo por ponerse al día, respecto del que se otorga a aquellos que han manifestado su voluntad de cumplir suscribiendo acuerdos de pago o cancelando sus obligaciones vencidas (C-1115 de 2001).

(vi) Por el contrario, ha encontrado ajustadas a la Constitución aquellas medidas que: a. responden a una coyuntura específica a través de estímulos tributarios para quienes se dedican a una actividad económica en situación de crisis (C-260 de 1993); b. alivian la situación de los deudores morosos sin que ello implique un tratamiento fiscal más beneficioso del que se otorga a los contribuyentes cumplidos (C-823 de 2004); c. facilitan la inclusión de activos omitidos o pasivos inexistentes, pero sometiéndolos a un régimen más gravoso del que habría correspondido en caso de haber sido declarados oportunamente y sin renunciar a la aplicación de sanciones (C-910 de 2004).

(…) Sobre la justificación del tratamiento desigual establecido en la norma acusada. De acuerdo con las consideraciones precedentes, la carga de la justificación del tratamiento desigual que se deriva de este instrumento de política fiscal corresponde, en primer término, al legislador, quien debe acreditar la existencia de una situación excepcional que justifique su adopción, como también aportar elementos que evidencien su idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

De acuerdo con el test estricto: (i) el fin de la medida debe ser legítimo e importante, pero además imperioso; (ii) el medio escogido debe ser no sólo adecuado y efectivamente conducente, sino además necesario, o sea, que no pueda ser remplazado por un medio alternativo menos lesivo; (iii) se aplica el juicio de proporcionalidad en sentido estricto, según el cual los beneficios de adoptar la medida excedan claramente las restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales por la medida.

(…)” Del análisis efectuado por la Corte se concluye que las amnistías tributarias constituyen mecanismos excepcionales mediante los cuales se condona, total o parcialmente, una obligación tributaria existente o se otorgan beneficios relacionados con sanciones, intereses u otros conceptos, con el propósito de incentivar el pago de las obligaciones por parte de contribuyentes morosos.

Ello, a diferencia de las exenciones tributarias, cuyo objetivo es impedir el nacimiento de la obligación o reducir su cuantía. En todo caso, las amnistías deben observar los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria, dado que implican un trato más favorable para quienes han incumplido sus obligaciones. Por lo tanto, su adopción exige una justificación suficiente y debe responder a criterios de necesidad, idoneidad y proporcionalidad, en atención a coyunturas específicas. 13 De igual manera, la Sala Plena de la Corte Constitucional2 en relación con las amnistías tributarias ha precisado: “(…) 20.

La jurisprudencia constitucional define las amnistías tributarias como modalidades extintivas del deber fiscal, en la cual opera una condición o remisión de una obligación tributaria preexistente. En ese sentido, se diferencian de las exenciones en que se aplican cuando luego de haberse configurado la obligación del sujeto pasivo y encontrándose pendiente del cumplimiento de la misma, se les condona el pago de sumas que debía asumir por concepto de la obligación, o de sus sanciones, intereses, etc.

Esto en razón del cumplimiento de determinados requisitos por parte del sujeto pasivo, que lo hacen acreedor del beneficio. Así, “mientras las exenciones operan de manera anticipada, evitando que se genere el gravamen, en el caso de la amnistía se está condonando una obligación tributaria que ya se ha causado. (…) 20.1. Al margen de la denominación del beneficio tributario, se está ante una amnistía cuando, “ante el incumplimiento de obligaciones tributarias, se introducen medidas ya sea para condonar, de manera total o parcial, dicha obligación, o bien para inhibir o atenuar las consecuencias adversas (investigaciones, liquidaciones, sanciones), derivadas de tal incumplimiento.

Estas medidas buscan generar un incentivo para que el contribuyente moroso se ponga al día con sus obligaciones y ajuste su situación fiscal a la realidad.”. En ese sentido, se predica una amnistía tributaria cuando el beneficio opera con posterioridad a la exigibilidad de la obligación fiscal. 20.2. Como se expresó en precedencia, “las amnistías tributarias comprometen, prima facie, los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria, pues los incentivos previstos para que los contribuyentes incumplidos se pongan al día con el fisco pueden llegar a desequilibrar el reparto equitativo de las cargas públicas, en detrimento de quienes han satisfecho de manera completa y oportuna sus obligaciones.” 20.3.

Aunque en el corto plazo las amnistías concurren en el cumplimiento de fines constitucionalmente valiosos, en especial (i) el aumento del recaudo y la ampliación de la base tributaria; y (ii) el ahorro de recursos públicos utilizados en las labores de fiscalización y sanción; su uso recurrente genera un desincentivo para el pago oportuno de las obligaciones tributarias, ante la expectativa de una legislación futura que confiera beneficios a quienes han incurrido en mora.

Así, desde la perspectiva del actor racional de mercado y ante la proliferación de normas fiscales con efectos de amnistía, la postura más acertada sería incurrir en mora, en abierta contradicción con el deber constitucional de tributar. 20.4. La validez constitucional de la amnistía, en ese orden de ideas, no puede estar fundamentada en el logro de mayores ingresos fiscales o en el aumento de la eficiencia y eficacia del recaudo, sino en una justificación que supere las condiciones de un juicio estricto de proporcionalidad.

Por lo tanto, corresponde al legislador acreditar la existencia de una situación excepcional que amerite la adopción de este instrumento de política fiscal, 2 Sala Plena. Corte Constitucional. Sentencia C – 060 de 7 de junio de 2018. CP. Dr. Alejandro Linares Cantillo. Exp. -11985 14 como también aportar elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria.

(ii) alivian la situación de los deudores morosos, sin que la medida legislativa les confiera un tratamiento fiscal más beneficioso que el aplicables a los contribuyentes cumplidos; y (iii) permiten la inclusión en la base gravable de activos omitidos o pasivos inexistentes, a condición que les imponga un régimen impositivo más gravoso del que habría correspondido si hubiesen sido declarados oportunamente y sin renunciar a la aplicación de sanciones. 21.

En conclusión, las amnistías tributarias resultan prima facie inconstitucionales, en tanto son contrarias al deber constitucional de tributar y a los principios de equidad y justicia tributaria. No obstante, las mismas pueden ser excepcionalmente compatibles con la Carta Política, cuando superen un juicio estricto de proporcionalidad, en el que se demuestre que (i) la medida legislativa es imprescindible para cumplir con fines constitucionales imperiosos; o (ii) los efectos de la amnistía tributaria resulten neutros en relación con el tratamiento fiscal que reciben los contribuyentes cumplidos.

(…)” De las sentencias en mención, se colige que, el estudio de las amnistías debe hacerse con fundamento en los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria; debiéndose en todo caso estudiar si hay una justificación suficiente y una situación excepcional para su implementación, dentro de lo cual debe estar demostrada su idoneidad y necesidad.

El Consejo de Estado3, se ha pronunciado al estudiar la legalidad del acuerdo municipal número 013 de 20 de julio de 2020, expedido por el municipio de Ibagué, mediante el cual se otorga un beneficio tributario para la recuperación de cartera morosa en el siguiente sentido: “(…) En los términos del recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Ibagué, la Sala decide si es nulo el Acuerdo No. 013 de 2010, expedido por el Concejo Municipal de Ibagué, «POR EL CUAL SE OTORGA UN BENEFICIO TRIBUTARIO PARA LA RECUPERACION (sic) DE CARTERA MOROSA POR CONCEPTO DE IMPUESTOS, TASAS, SOBRETASAS, CONTRIBUCIONES, MULTAS Y SANCIONES DE CARÁCTER MUNICIPAL». 3 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 10 de julio de 2014. MP. Dr. Hugo Fernando Bastidas Barcenas. Rad. 73001-23-31-000-2010-00530-01(18865). 15 (…) De manera que, lo primero que conviene precisar es la diferencia entre amnistía tributaria y beneficio tributario. Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la sentencia C-823 de 2004 precisó que las amnistías tributarias son un “[E]vento extintivo de la obligación, en el cual opera una condonación o remisión de una obligación tributaria existente, es decir, que el conjunto de sujetos beneficiarios de la amnistía no son exonerados anticipadamente del pago del tributo, sino que posteriormente al acaecimiento de la obligación y encontrándose pendiente el cumplimiento de la misma, se les condona el pago de sumas que debían cancelar por concepto de sanciones, intereses etc.

Dicha remisión supone el cumplimiento de ciertos requisitos por parte del sujeto pasivo de la obligación, es decir, para ser sujeto de los beneficios debe encontrarse dentro de los supuestos de hecho consagrados en la norma. (Subraya fuera de texto)” De su parte, en la sentencia C-540/05, la Corte Constitucional reiteró lo que ya había dicho sobre el concepto de los beneficios tributarios y la distinción con las minoraciones tributarias, en el siguiente sentido: (…) Por tanto, la principal característica de los beneficios tributarios es que inciden en la determinación de la obligación tributaria antes de que esta se configure, condicionados bajo propósitos extrafiscales determinados por el Legislador, de tal suerte que una amnistía no puede ser considerada como un beneficio tributario, en tanto que la amnistía supone la existencia de una obligación exigible que por disposición del legislativo no se cobra.

El Acuerdo 013 de 2010, norma demandada, reguló una amnistía tributaria, más no un beneficio tributario. En efecto, el artículo 1º del Acuerdo 013 de 2010 reguló una amnistía porque dispuso la condonación o remisión del 90% de los intereses de mora causados por el incumplimiento de obligaciones tributarias causadas y debidas al 31 de diciembre de 2009.

Para el efecto, previó como condición que los contribuyentes pagaran hasta el 20 de diciembre de 2010, la totalidad de la obligación principal más los intereses y las sanciones, por cada concepto y período gravable, según fuera el caso. Si bien el acuerdo aludió a que está creando un beneficio tributario, es evidente que no se trata de tal, sino de una verdadera amnistía tributaria.

(…) Por tanto, las denominadas “reducciones” de los intereses de mora que adoptó el Concejo Municipal de Ibagué, en la medida en que buscan mitigar uno de los efectos que acarrea el incumplimiento de obligaciones tributarias, constituyen una amnistía. (…) En el caso concreto, la parte actora puso de presente que en la exposición de motivos del proyecto de Acuerdo se señalaron como justificación de la rebaja de los intereses de mora los siguientes: i) mitigar el efecto de la actualización catastral que dio lugar a un aumento en el impuesto predial; ii) terminar el elevado número de procesos de cobro coactivo de obligaciones tributarias; iii) bajar la tasa de desempleo en el municipio y la informalidad del mercado laboral y iv) generar empleo y motivar la inversión social como políticas previstas en el plan de desarrollo. 16 La Sala considera que le asiste razón a la parte actora, puesto si bien es cierto que las entidades territoriales son competentes para establecer medidas que permitan el saneamiento de las finanzas públicas y crear estímulos para el cumplimiento de las obligaciones tributarias, tales medidas deben ser proporcionales y razonables y acordes con los principios de igualdad y equidad tributaria.

La Corte Constitucional, además, ha sido enfática en precisar que “No es posible, sin quebrantar el orden constitucional, consagrar una amnistía tributaria cuya única justificación consiste en la calidad de moroso del contribuyente beneficiario”. Esto es lo que persigue el acuerdo cuando uno de los objetivos que busca es el de terminar los procesos administrativos de cobro coactivo.

Respecto de los otros motivos, la Sala considera que, en realidad, el Acuerdo adoptó la amnistía fundado en situaciones que son genéricas, no son excepcionales, y, por el contrario, benefician indiscriminadamente a quienes han faltado a sus obligaciones tributarias a través de un tratamiento más benigno del que se dispensa a los contribuyentes cumplidos.

La Sala no aprecia en qué sentido condonar los intereses de mora a los contribuyentes incumplidos logra incentivar el empleo o la inversión o mitigar el impacto que causó la actualización catastral. Además, esos propósitos nada tienen que ver con el saneamiento de las finanzas municipales ni con medidas que estimulen el pago de los impuestos.

En las condiciones anotadas, la Sala considera que es pertinente confirmar la sentencia apelada en cuanto anuló el Acuerdo 013 de 2010. (…)” (Subraya la Sala). De lo considerado por el Consejo de Estado se infiere que, si bien las entidades territoriales están facultadas para adoptar medidas orientadas al saneamiento de las finanzas públicas y para establecer incentivos que promuevan el cumplimiento de las obligaciones tributarias, dichas medidas deben ser proporcionales, razonables y ajustadas a los principios de igualdad y equidad tributaria.

Asimismo, las amnistías tributarias únicamente pueden justificarse en circunstancias excepcionales. 5. Del caso en concreto. Del estudio del Acuerdo Municipal No. 100.010.010 del 31 de agosto de 2025 “Por el cual se dictan medidas transitorias de tipo fiscal en procura de la reactivación de la economía local y el fortalecimiento de las finanzas del municipio de la merced, caldas, mediante la generación de liquidez a través de la recuperación de cartera morosa de su propiedad" del Municipio de La Merced, Caldas.”, puede colegirse que, lo que pretendió fue una amnistía tributaria para los deudores de impuestos, tasas, derechos, contribuciones, multas y sanciones a favor del municipio de La Merced, que realicen el pago total de las obligaciones antes del 30 de noviembre de 2025, obtendrán una reducción del 90% sobre los intereses de mora y sanciones causadas; así como que realicen dicho pago antes del 21 de diciembre de 2025, obtendrán una reducción del 70%.

Y contempla una vigencia hasta el 21 de diciembre de 2025. 17 En la parte considerativa del acuerdo se menciona como justificación de la medida que, con ella no se confiere un beneficio tributario, sino un “alivio a una situación económica de los deudores, buscando mejorar el recaudo y disminuir la morosidad de los contribuyentes”; así como que, el Acuerdo es de utilidad para aumentar el recaudo de los ingresos corrientes del municipio.

Y de manera particular expone que “tomando en cuenta los efectos de la situación de emergencia sanitaria que azotó al país y los demás factores ya mencionados: muchos usuarios lograran acogerse a los descuentos propuestos”, garantizando la disminución de la cartera morosa y evasión de impuestos municipales. De lo analizado, esta Sala concluye que la disminución de los intereses moratorios aplicable a los deudores de impuestos, tasas, derechos, contribuciones, multas y sanciones a favor del municipio de La Merced, constituye una modalidad de amnistía. Si bien en la exposición de motivos del Acuerdo Municipal No. 100.010.010 del 31 de agosto de 2025 se alude a un alivio tributario de la situación económica de los deudores y la mejora del recaudo; así como menciona de paso los efectos de la situación de emergencia sanitaria por la que atravesó el país; esas manifestaciones no acreditan una situación concreta y excepcional que justifique la adopción de tales medidas.

Sin desconocer la mención que el Acuerdo hace, de manera tangencial, a la emergencia sanitaria derivada de la pandemia de COVID-19, la Sala advierte que dicha referencia se limita a dos líneas y carece de una argumentación sustancial sobre los efectos concretos de esa contingencia. En particular, no se identifican los períodos específicos que se adeudan como consecuencia de la situación excepcional, ni se precisan los extremos temporales vinculados a la emergencia. El texto únicamente señala las fechas límite para acceder a la reducción de intereses y sanciones, sin establecer cuáles obligaciones, causadas durante la vigencia de la emergencia, podrían ser objeto de la medida.

Por lo tanto, resulta insuficiente la mera alusión a una emergencia sanitaria como justificación de una situación excepcional y concreta que permita la adopción de una medida general como la prevista en el Acuerdo. Máxime cuando la decisión adoptada, beneficia de manera exclusiva a los deudores morosos frente al ente territorial, generando un trato injustificado respecto de los contribuyentes que cumplen oportunamente sus obligaciones.

En relación con la Pandemia Covid-19 debe decirse que, mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de Salud y Protección Social, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo Coronavirus COVID-19 en todo el territorio 18 nacional hasta el 30 de mayo de 2020; y, mediane Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19; con ocasión a lo cual se profiere el Decreto Legislativo 678 de 2020, “Por medio del cual se establecen medidas para la gestión tributaria, financiera y presupuestal de las entidades territoriales, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 de 2020”, respecto el cual la Sala Plena de la Corte Constitucional realizó la revisión de constitucionalidad, mediante la Sentencia C-448 de 20204, en la cual consideró entre otros: “(…) 60.3.

Finalmente, para la Corte, amnistías tributarias como la que contempla el artículo 7 del decreto en examen solo podrían operar sobre los impuestos, tasas, contribuciones y multas cuya exigibilidad tributaria hubiera comenzado a partir de la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud con ocasión de la pandemia del COVID-19, y no sobre aquellos tributos y sanciones cuya exigibilidad hubiera ocurrido antes de dicha declaratoria.

Esto último, habida cuenta de que aunque, por regla general las amnistías tributarias generan problemas de igualdad equidad y justicia fiscal, existen casos en que, como el que se deriva de la pandemia del COVID-19, se justifica su existencia. Justamente, la Corte ha manifestado que, excepcionalmente, se puede admitir la procedencia de una amnistía tributaria cuando el legislador acredite la existencia de una situación excepcional que amerite la adopción de este instrumento de política fiscal, como también aportar elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria. 61.

En otras palabras, para la Sala cualquier amnistía tributaria que las entidades territoriales resolvieran acoger con fundamento en las graves consecuencias que ha tenido el COVID-19 sobre las finanzas del fisco y sus contribuyentes, no podrá proyectarse sobre obligaciones fiscales cuya exigibilidad se hubiere cristalizado antes de la emergencia sanitaria que declaró el Ministerio de Salud con la Resolución 385 del doce (12) de marzo de 2020; esto es, antes de que el COVID-19 hiciera mella en las finanzas de los contribuyentes territoriales.” De la sentencia citada se desprende que las amnistías tributarias solo pueden justificarse en circunstancias excepcionales, como las derivadas de la pandemia de COVID-19, y aun en esos casos debe demostrarse la idoneidad y necesidad de la medida adoptada.

En particular, se precisó que la amnistía únicamente podía aplicarse respecto de impuestos, tasas, contribuciones y multas cuya exigibilidad hubiera surgido a partir de la declaratoria 4 Corte Constitucionalidad. Sala Plena. Sentencia de 15 de octubre de 2020. Exp. RE-312. Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 678 del veinte (20) de mayo de 2020, por medio del cual se establecen medidas para la gestión tributaria, financiera y presupuestal de las entidades territoriales, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 de 2000. 19 de emergencia sanitaria efectuada por el Ministerio de Salud, y no sobre obligaciones anteriores a dicha declaratoria.

Esta condición no se acredita en el presente asunto. Por consiguiente, la simple referencia a la emergencia sanitaria resulta insuficiente para justificar la existencia de una situación excepcional que permita la adopción de la amnistía prevista en el Acuerdo Municipal No. 100.010.010 del 31 de agosto de 2025. Del análisis efectuado, la Sala concluye que, aunque en la parte considerativa del Acuerdo Municipal No. 100.010.010 del 31 de agosto de 2025 se alude a la necesidad de aliviar la situación económica de los deudores, reducir la morosidad y, de manera general, a los efectos de la emergencia sanitaria, tales argumentos no acreditan la existencia de una circunstancia concreta y excepcional que justifique la adopción de la medida.

Como se indicó previamente, las disposiciones cuestionadas benefician exclusivamente a los contribuyentes morosos frente al ente territorial, generando un trato desigual e injustificado respecto de quienes cumplen oportunamente sus obligaciones. Adicionalmente, del Acuerdo cuestionado no se evidencia referencia alguna a la gestión adelantada por la Secretaría de Hacienda municipal para el recaudo de la cartera vencida que justifique la concesión de la amnistía a los deudores morosos; ni se acredita la necesidad ni la proporcionalidad de la medida adoptada.

En mérito de lo expuesto, se precisa que, así como al legislador le está vedado otorgar exenciones o tratamientos preferenciales respecto de los tributos de propiedad de las entidades territoriales, dicha prohibición se extiende igualmente a los órganos colegiados municipales. En consecuencia, no les es permitido establecer amnistías como la prevista en el Acuerdo Municipal No. 100.010.010 del 31 de agosto de 2025, toda vez que ello vulnera los principios constitucionales de igualdad, proporcionalidad, equidad y justicia tributaria.

Además, la medida cuestionada carece de una justificación suficiente que acredite la existencia de una situación excepcional que haga necesaria la adopción de la amnistía otorgada a los contribuyentes morosos del ente territorial. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

Falla Primero: Declarar la invalidez del Acuerdo Municipal No. 100.010.010 del 31 de agosto de 2025 “Por el cual se dictan medidas transitorias de tipo fiscal en procura de 20 la reactivación de la economía local y el fortalecimiento de las finanzas del municipio de la merced, caldas, mediante la generación de liquidez a través de la recuperación de cartera morosa de su propiedad" del Municipio de La Merced, Caldas.” Segundo: Remítase copia de este proveído al señor alcalde Municipal de La Merced, Caldas, al presidente del Concejo Municipal de la misma localidad, al Señor Gobernador del Departamento de Caldas y, al Agente del Ministerio Público.

Tercero: En firme esta sentencia, archívese el expediente previas las anotaciones del caso en el aplicativo SAMAI. Notifíquese y cúmplase Discutido y aprobado en Sala Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. Magistrados Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Jorge Humberto Calle López Magistrado Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.