SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEXTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Luz Elena Petro Espitia Montería, veintidós (22) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Asunto: Tutela Radicación: 23-001-33-33-005-2025-00266-01 Accionante: José Fernando Caballero Jiménez Accionado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Petición, Mínimo Vital Decisión: Confirma Sentencia de Primera Instancia La Sala Procede a decidir la impugnación presentada por la parte demandada contra la sentencia de fecha 22 de agosto de 2025, emitida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accede parcialmente a las peticiones de la acción de tutela.
I. Antecedentes 1) La solicitud de tutela. 1.1. Hechos. El accionante manifestó que mediante respuesta No. 20250142000839101 del 27 de marzo de 2025 la entidad accionada le informó que sería incluido en la nómina y en razón a ello recibió el pago correspondiente a los meses de enero a junio de 2025. Señaló que el día 21 de mayo de 2025 remitió a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) el certificado de escolaridad con el fin de acreditar que continuaba estudiando hasta el mes de septiembre, sin embargo, indicó que han pasado casi tres meses sin que la entidad emita pronunciamiento alguno en relación a la petición presentada.
En razón a la falta de respuesta, señaló que se comunicó con el FOPEP para consultar el estado de pago de la mesada correspondiente al mes de julio de 2025 y le informaron que no había sido incluido en nómina para ese periodo y que el último pago programado fue el del mes de junio del presente año. 1.2. Peticiones. Solicitó que se ordene a la UGPP a que emita pronunciamiento frente a la petición elevada y proceda de forma inmediata a la inclusión en nómina de las mesadas atrasadas. 1.3.
Derechos fundamentales invocados como vulnerados. La parte accionante invoca como vulnerados los derechos fundamentales a la petición y al mínimo vital. 1.4. Informe rendido por la entidad accionada. Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP): No se pronunció en esta etapa procesal. 1.5 Sentencia de primera instancia. El Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito de Montería, mediante sentencia del 22 de agosto de 2025, accedió parcialmente a las pretensiones de la acción de tutela al Asunto: Impugnación Tutela Expediente Nro. 23-001-33-33-005-2025-00266-01 considerar que la falta de respuesta por parte de la UGPP no solo configuró una vulneración del derecho fundamental de petición, sino que además comprometió el debido proceso administrativo y el mínimo vital del accionante, ya que el actor depende exclusivamente de la mesada pensional para garantizar su subsistencia mientras continua con sus estudios.
Como sustentó indicó que una vez analizadas las pruebas que fueron allegadas, se logró determinar que la UGPP no dio respuesta a la petición realizada por el accionante del día 21 de mayo de 2025, por medio de la cual solicitó la continuidad del beneficio pensional con posterioridad al cumplimiento de la mayoría de edad desde el mes de diciembre, ante esta situación, se hace evidente que la entidad accionada viene vulnerando el derecho fundamental de petición al no emitir una respuesta de fondo, clara y congruente.
Es así, que concluyó que a la UGPP le corresponde definir si el actor cumple con los requisitos para restablecer el pago de la pensión de sobreviviente – pensión gracia – la cual le fue reconocida a través de la Resolución No. RDP 25251 del 26 de agosto de 2019 y además, deberá indicar a partir de qué fecha se le debe restablecer dicha pensión. 1.6 Impugnación La UGPP interpuso impugnación contra la sentencia de tutela proferida el 22 de agosto de 2025 por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, con fundamento en las siguientes consideraciones: Señaló que, la entidad procedió con la creación de la Solicitud de Novedad de Nómina – SNN– No. SNN202501005674, con el fin de adelantar el trámite correspondiente para la inclusión en nómina.
Explicó que, conforme a lo previsto en el artículo 18 del Decreto 575 de 2013, la Subdirección de Nómina de Pensionados debe adelantar un procedimiento técnico que incluye la revisión del expediente, la verificación documental, la liquidación de la prestación y el reporte al Consorcio FOPEP, entidad encargada de materializar el pago en la nómina de pensionados.
En ese sentido, la UGPP resaltó que, si bien ha desplegado las actuaciones necesarias para dar cumplimiento a lo ordenado, resulta indispensable surtir previamente el proceso de revisión, liquidación y reporte, puesto que sólo una vez reportada la novedad al FOPEP, éste podrá efectuar el pago de la mesada pensional dentro de los plazos fijados en su cronograma oficial de novedades.
Agregó que los tiempos procesales del FOPEP no dependen de la Unidad, por lo cual no le es posible garantizar un desembolso inmediato en un término de 48 horas, como lo señaló el A quo, toda vez que dicha orden excede sus competencias funcionales. Asimismo, aclaró que la función de la Unidad se limita al reconocimiento de derechos pensionales y a la administración de la nómina, no al pago directo de las mesadas, ya que esta competencia corresponde de manera exclusiva al Ministerio de Trabajo, a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, administrado fiduciariamente por el Consorcio FOPEP, conforme a lo dispuesto en el artículo 130 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1132 de 1994.
Por lo anterior, advirtió que la obligación de efectuar el pago de manera inmediata constituye un mandato de imposible cumplimiento, tal como lo ha señalado la jurisprudencia respecto de obligaciones material y jurídicamente inviables. No obstante, sostuvo que ha priorizado el presente trámite constitucional y que ya adelantó las actuaciones internas necesarias, restando únicamente la expedición del oficio de respuesta al accionante y el reporte respectivo al FOPEP.
Conforme a ello, la UGPP solicitó a este despacho revocar la sentencia impugnada y, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela, al no encontrarse configurada vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados, además indicó que la acción de tutela no es medio para obtener pagos inmediatos desconociendo no solo los trámites que de ello se debe surtir sino las competencias de las diferentes entidad, finalmente, indicó que el juez constitucional está usurpando las competencias de la Unidad, ya que en el Asunto: Impugnación Tutela Expediente Nro. 23-001-33-33-005-2025-00266-01 presente caso se estaba debatiendo respecto de la escolaridad del primer semestre de 2025, sobre las cuales la unidad no ha tenido ni siquiera la oportunidad de revisar.
II. Tramite De Segunda Instancia 2.1 Admisión Mediante auto de fecha 05 de septiembre de 2025 se admitió la presente impugnación. III. Consideraciones De La Sala a) La competencia. Este Tribunal es competente para adelantar el trámite de la impugnación, por ser el superior funcional del despacho judicial que profirió la sentencia impugnada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. b) Problema jurídico.
Atendiendo la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: - Determinar si la UGPP vulneró los derechos fundamentales del actor al no emitir una respuesta de fondo, clara y congruente en relación a la solicitud que le fue radicada el 21 de mayo de 2025, a través de la cual el accionante allegó un certificado de estudio con el fin de acreditar los requisitos legales que le permitieran continuar recibiendo la pensión de sobrevivientes.
Previo a resolver el asunto planteado, y con el objeto de extraer premisas jurídicas útiles para su solución, la Sala procederá a estudiar los siguientes aspectos: (i) la procedencia y generalidades de la acción de tutela, y (ii) los derechos fundamentales invocados. (i) Procedencia y Generalidades de la acción de tutela. El artículo 86 de la Carta Política, desarrollado por los Decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992, establece que toda persona puede interponer acción de tutela para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y que es procedente cuando el afectado no dispone de otro medio judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. la jurisprudencia constitucional sostiene que la procedencia de la acción de tutela se satisface con la concurrencia de los siguientes presupuestos: (i) legitimación en la causa por activa;
(ii) legitimación en la causa por pasiva; (iii) inmediatez, y (iv) subsidiariedad. (ii) Derechos fundamentales invocados Frente al derecho de petición el artículo 23 de la Constitución Nacional establece que toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. Dicho derecho ha sido desarrollado por la Ley 1755 de 2015 al sustituir los artículos 13 a 23 de la Ley 1437 de 2011 indicándose que, salvo norma especial, el término para responder las peticiones es de 15 días siguientes a su recepción, so pena de incurrir en sanción disciplinaria.
De igual manera, con relación a las peticiones de documentos y de información se establece que el término para dar respuesta es dentro de los 10 días siguientes a su recepción, con la consecuencia que, de no atenderse la petición dentro del término, la entidad no podrá negar la entrega de los documentos peticionados y deberá entregar las copias dentro de los tres (3) días siguientes al interesado.
Así mismo, sobre las peticiones a través de las cuales se eleva una consulta a las autoridades se fijó como término de respuesta 30 días siguientes a su recepción. Asunto: Impugnación Tutela Expediente Nro. 23-001-33-33-005-2025-00266-01 Por su parte, la jurisprudencia de la Corte Constitucional2 ha determinado que el ejercicio de la petición y materialización de dicho derecho comprende la formulación de la petición, la pronta resolución, la existencia de una respuesta de fondo y la notificación de la decisión al peticionario.
En ese sentido para entender que se brindó una respuesta de fondo esta debe cumplir los siguientes parámetros: “(i) clara, esto es, inteligible y contentiva de argumentos de fácil comprensión; (ii) precisa, de manera que atienda directamente lo pedido sin reparar en información impertinente y sin incurrir en fórmulas evasivas o elusivas;
(iii) congruente, de suerte que abarque la materia objeto de la petición y sea conforme con lo solicitado; y (iv) consecuente con el trámite que se ha surtido, de manera que, si la respuesta se produce con motivo de un derecho de petición [formulado] dentro de un procedimiento del que conoce la autoridad de la cual el interesado requiere la información, no basta con ofrecer una respuesta como si se tratara de una petición aislada o [nueva], sino que, si resulta relevante, debe darse cuenta del trámite que se ha surtido y de las razones por las cuales la petición resulta o no procedente1 (negritas propias del texto).
En cuanto al mínimo vital, la Corte Constitucional ha reiterado que se trata de un derecho fundamental estrechamente ligado a la dignidad humana, pues constituye la porción de los ingresos del trabajador o pensionado destinada a financiar sus necesidades básicas, tales como alimentación, vivienda, vestido, acceso a los servicios públicos domiciliarios, recreación y atención en salud, prerrogativas indispensables para hacer efectivo el derecho a la dignidad humana, valor fundante del ordenamiento jurídico constitucional.
En esa misma línea, la Corte ha precisado que la protección y garantía del mínimo vital constituye una precondición para el ejercicio de los derechos y libertades constitucionales de la persona, así como una salvaguarda de las condiciones básicas de subsistencia, puesto que sin un ingreso adecuado no es posible asumir los gastos más elementales, entre ellos los correspondientes a alimentación, salud, educación o vestuario2. 2.2 Caso concreto Procede la sala a dar respuesta al siguiente problema jurídico: - Determinar si la UGPP vulneró los derechos fundamentales del actor al no emitir una respuesta de fondo, clara y congruente en relación a la solicitud que le fue radicada el 21 de mayo de 2025, a través de la cual el accionante allegó un certificado de estudio con el fin de acreditar los requisitos legales que le permitieran continuar recibiendo la pensión de sobrevivientes.
Se tienen los siguientes hechos relevantes probados: - El señor José Fernando Caballero Jiménez, presentó derecho de petición ante la UGPP el día 21 de mayo de 2025, con el fin de aportar certificación de escolaridad que acreditara la continuidad de sus estudios3. - Certificación académica de fecha 19 de mayo de 2025, expedida por el Coordinador de Programación Académica y Registro y Control Académico de la Corporación Unificada Nacional de Educación Superior (CUN)4. - Cedula de ciudadanía del señor José Fernando Caballero Jiménez que acredita tener 19 años de edad5. 1 Corte constitucional sentencia T-066 de 2024 2 Corte constitucional sentencias T-186 de 2009;
T-144 de 2021 3 01Demanda – folio 5 al 7 4 01Demanda – folio 8 5 01Demanda – folio 9 Asunto: Impugnación Tutela Expediente Nro. 23-001-33-33-005-2025-00266-01 - En respuesta al requerimiento probatorio realizado por el juez de primera instancia, el accionante allegó Auto No. ADP 005889 del 09 de noviembre de 2020 proferido por la unidad administrativa especial de gestión pensional y contribuciones parafiscales de la protección social con radicado No. sop202001027444, donde consta que al accionante le fue reconocida una pensión de sobrevivientes6.
De los hechos antes relacionados, se tiene que al señor José Fernando Caballero Jiménez le fue reconocida una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor Fernando León Caballero Ordoñez en calidad de hijo menor de edad y en cuantía del 50% de la mesada pensionada, esto a través de la Resolución No. RDP 25251 del 26 de agosto de 2019, se advierte que la pensión le fue reconocida con carácter temporal la cual sería pagada solo hasta el 14 de diciembre de 2023, día antes a la fecha de cumplimiento de la mayoría de edad, sin embargo, la misma seguiría siendo pagada siempre y cuando el accionante lograra acreditar alguna incapacidad para laborar en razón de sus estudios esto hasta el día 14 de diciembre de 2030, día antes a que cumpla 25 años.
Teniendo en cuenta lo anterior, se tiene que la petición presentada por el accionante el día 21 de mayo de 2025 ante la UGPP tenía como finalidad acreditar su condición de estudiante, esto con el fin de que se le continuará pagando su pensión, tal y como se evidencia a continuación: En ese sentido, se tiene que la entidad accionada no acreditó haber dado respuesta clara, oportuna y de fondo a la solicitud radicada por el actor, lo que constituye una vulneración directa del derecho fundamental de petición, además, esta Sala concuerda con lo manifestado por el A quo, en cuanto a que el actuar de la UGPP comprometió de manera directa el debido proceso administrativo y el mínimo vital del accionante, en tanto que el mismo depende de la mesada pensional tal y como se lo hizo saber en su petición. Ahora, la entidad en su impugnación alega que el juez constitucional está usurpando las competencias que tiene la UGPP ya que considera que en el presente caso se está debatiendo es la continuidad del pago de una pensión sobrevivientes la cual está supeditada a la acreditación de la continuidad en los estudios, pero el juez emitió una orden sin que la entidad pudiera revisar en debida forma esta acreditación. 6 06MemorialAccionante – folio 2 al 4 Asunto: Impugnación Tutela Expediente Nro. 23-001-33-33-005-2025-00266-01 Frente a ello, debe esta Sala resaltar que el principal debate en el presente asunto es la vulneración al derecho fundamental de petición del señor José Fernando Caballero Jiménez, el cual viene siendo vulnerado por la entidad accionada al no emitir una respuesta de fondo y oportuna en relación a la solicitud presentada el día 21 de mayo de 2025, ante esta situación cabe recordar que la Corte Constitucional ha sido clara en establecer que en los casos en los que el derecho de petición es el afectado la acción de tutela es el único mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz para su protección, ya que en el ordenamiento jurídico colombiano no existe otra alternativa judicial para garantizar su materialización7.
Revisado el fallo de tutela, se advierte que el análisis que realizó el A quo se centró en establecer si la UGPP dio respuesta o no la petición y al no encontrarse acreditada la misma, la orden que se impartió estuvo direccionada a que la entidad emitiera un pronunciamiento de fondo en relación a la solicitud del actor, sin que esto implicará que la respuesta que se emitiera debía ser favorable para el accionante, pues en el fallo impugnado se indicó que en el “presente caso le corresponde a la entidad accionada definir si efectivamente el accionante cumple con los requisitos para restablecer el pago de la pensión de sobreviviente -pensión gracia- que le fue reconocida a través de la Resolución No. RDP 25251 del 26 de agosto de 2019, y a partir de que fecha de debe restablecer dicha pensión”, conforme a ello, la Sala encuentra ajustada la decisión emitida en primera instancia. Por otra parte, la entidad accionada en su impugnación expresó que no podía cumplir con la orden emitida en el fallo de tutela en cuanto al pago inmediato de las mesadas pensionales, señaló que esto no era de su competencia ya que la entidad encargada de los pagos era el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – FOPEP, ante esta situación se debe indicar que si bien esa entidad es la encargada realmente del pago de la pensión de sobreviviente del actor, el estudio desplegado en el fallo de tutela va encaminado a la obligación que le asiste a la UGPP de responder de fondo la petición elevada por el tutelante frente a su derecho de seguir recibiendo el pago de las mesadas pensionales y la orden de pago de las ya atrasadas, lo cual es de su competencia, pues del estudio que debió realizar de la documentación allegada por el accionante con la que pretende acreditar la continuación de sus estudios, de encontrar acreditado ese supuesto es a ella la que le corresponde seguir ordenando el pago de las mismas a pesar que su pago se realice por otra entidad.
En atención a ello, estima la Sala que efectivamente se hace necesario modificar dicha orden con el fin de señalar que en caso de que se determine que es procedente seguir ordenando el pago de la mesada pensional de sobreviviente reconocida al señor José Fernando Caballero Jiménez, la UGPP deberá reportar la novedad y realizar los trámites pertinentes ante la entidad competente, en este caso el Consorcio FOPEP, que permita la inclusión en nómina del actor y el pago de la pensión de sobreviviente que le fue reconocida, esto de conformidad con el artículo 2.2.10.12.1 del Decreto 1833 de 20168, además deberá incluirse las mesadas dejadas de cancelar debiendo indicar a partir de qué mes debe realizarse el pago pensional, lo cual debe ser informado por la accionada al momento de emitir la respuesta en relación a la petición del 21 de mayo de 2025.
Conforme a lo expuesto, la Sala procederá a modificar el fallo de tutela de fecha 22 de agosto de 2025 emitido por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería. En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Falla: Primero: Modificar el numeral segundo la sentencia de fecha 22 de agosto de 2025 emitida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto Oral del Circuito Judicial de Montería, el cual quedará de la siguiente forma: 7 T-066 del 2024 8 El cual estipula que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) será la entidad responsable de la administración de la nómina a partir del mes de diciembre de 2011, incluido el reporte de las novedades que se generen al Administrador Fiduciario del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (Fopep).
Asunto: Impugnación Tutela Expediente Nro. 23-001-33-33-005-2025-00266-01 “SEGUNDO: ORDENAR a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal – UGPP que: a). Dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, proceda a dar respuesta clara, de fondo y congruente a la petición presentada por el accionante José Fernando Caballero Jiménez identificado con cédula de ciudadanía No. 1.062.605.186 el 21 de mayo de 2025, estableciendo si es procedente restablecer el pago de la pensión de sobreviviente reconocida al citado accionante mediante Resolución No. RDP 25251 del 26 de agosto de 2019 y si dicho pago debe realizarse con efectos a partir del mes de julio de 2025, y notifique dicha respuesta al mencionado accionante.
Lo anterior no significa que en toda circunstancia la decisión deba acoger las pretensiones del solicitante, lo que se busca es que cualquiera que sea su sentido, la respuesta desate la materia de la petición. b). En caso de que se determine que es procedente restablecer la pensión de sobreviviente reconocida al señor José Fernando Caballero Jiménez, la UGPP deberá reportar la novedad y realizar los trámites pertinentes ante la entidad competente, en este caso el Consorcio FOPEP, que permita la inclusión en nómina del actor y el pago de la pensión de sobreviviente que le fue reconocida, esto de conformidad con el artículo 2.2.10.12.1 del Decreto 1833 de 2016, además deberá incluirse las mesadas dejadas de cancelar debiendo indicar a partir de qué mes debe realizarse el pago pensional, lo cual debe ser establecido por la accionada en la respuesta de que trata el literal anterior”.
Segundo: Comuníquese a las partes y al A quo esta decisión. Cuarto: En firme esta sentencia, remítase a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, conforme lo indican los artículos 86 de la C.N. y 31 del Decreto 2591 de 1991. Notifíquese y Cúmplase Los Honorables Magistrados, Luz Elena Petro Espitia Eduardo Javier Torralvo Negrete Nadia Patricia Benítez Vega