REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Sentencia PROCESO No. 76001-23-33-000-2025-00008-00 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA njudiciales@valledelcauca.gov.co dfpalacios@valledelcauca.gov.co gapalacios@valledelcauca.gov.co DEMANDADO: MUNICIPIO DE PRADERA (V) oficinajuridica@pradera-valle.gov.co concejo@praderavalle-valle.gov.co personeria@pradera-valle.gov.co NORMA: Acuerdo No. 10 del mes de noviembre de 2024 MINISTERIO PÚBLICO: soguzman@procuraduria.gov.co MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE ACUERDO Magistrado Ponente: JHON ERICK CHAVES BRAVO Santiago de Cali (V), diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticinco (2025).
Procede la Sala a resolver sobre la validez de los artículos 4º y 6º del acuerdo No. 10 del mes de noviembre de 2024, expedido por el municipio de Pradera (V), “por medio del cual se establecen los porcentajes de los subsidios y aportes solidarios tarifarios para alcanzar el equilibrio financiero entre los subsidios y las contribuciones en los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo para la vigencia 2025”, cuya revisión fue solicitada por el Departamento del Valle del Cauca de conformidad con el Decreto 1333 de 1986.
ANTECEDENTES LA SOLICITUD El Departamento del Valle del Cauca de conformidad con el Decreto 1333 de 1986, solicitó la revisión de los artículos 4º y 6º del acuerdo No. 10 del mes de noviembre de 2024, expedido por el municipio de Pradera (V), “por medio del cual se establecen los porcentajes de los subsidios y aportes solidarios tarifarios para alcanzar el equilibrio financiero entre los subsidios y las contribuciones en los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo para la vigencia 2025”, con fundamento en los siguientes:
HECHOS 1. Que el Concejo municipal del municipio de Pradera (V), profirió el acuerdo No. 10 del mes de noviembre de 2024, expedido por el municipio de Pradera (V), “por medio del cual se establecen los porcentajes de los subsidios y aportes solidarios tarifarios para alcanzar el equilibrio financiero entre los subsidios y las contribuciones en los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo para la vigencia 2025” 2.
Que el Acuerdo No. 010 del mes de noviembre de 2024, fue sancionado el 20 de noviembre y publicado por el alcalde municipal el 25 de noviembre de 2024. 3. Que revisado el Acto Administrativo y sus documentos soporte, de conformidad a la facultad constitucional y legal que le asiste a la Gobernadora contenida en el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política y el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986, se encontraron razones jurídicas que lo hacen contrario a disposiciones constitucionales y legales.
CARGOS FALTA DE COMPETENCIA DEL CONCEJO PARA CONFERIR AUTORIZACIÓN EN MATERIA CONTRACTUAL COMPETENCIA DEL ALCALDE. Sostuvo, que el acto administrativo sometido a revisión de inconstitucionalidad e ilegalidad adolece de falta de competencia por parte de la corporación de elección popular, al conferirse autorizaciones en materia contractual (celebrar contratos de comodato) que son propias del mandatario local y si bien es cierto el artículo 313 numeral 3º de la constitución, establece que corresponde al Concejo autorizar al alcalde para celebrar contratos, el legislador preciso que la autorización recae sobre determinados contratos, como en efecto lo establece el parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, en estos términos, por lo que no en todos los casos el Alcalde necesita autorización, ya que la ley contempla cuales son los casos excepcionales en los que debe hacerse. VIOLACIÓN DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL DE LA CORPORACION ALUSIVO A FALTA DE TEMPORALIDAD EN LAS FACULTADES CONFERIDAS.
Sostuvo, que el artículo 4º del Acuerdo No. 10 de noviembre de 2024 desconoce la facultad general del Alcalde para contratar en calidad de jefe de la acción administrativa del municipio, pues, las autorizaciones, para suscribir los convenios y contratos con empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo no hacen parte del listado establecido por el legislador en el parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.
Agregó, que el artículo 6º del Acuerdo No. 10 de noviembre de 2024, no sólo desconoce la obligación general de circunscribir temporalmente las facultades otorgadas, sino adicionalmente la regla que establece que las facultades pro tempore se deben otorgar por una sola vez, sin prorroga y por un tiempo determinado de máximo 6 meses, por lo que el acto administrativo objeto de revisión contraría el marco jurídico y jurisprudencial en el cual debería fundarse, irregularidad que se constituye en una causal que vicia la validez del acto administrativo objeto de revisión CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Municipio de Pradera (V.) Guardó silencio. Ministerio Público1 Rindió concepto y solicitó que se declare la invalidez de los artículos 4º y 6º del del Acuerdo No. 10 de noviembre de 2024, pues el Concejo municipal otorgó facultades con las que no cuenta y además desconoció la obligación general de circunscribir temporalmente las facultades otorgadas- ACUERDO ACUSADO El Acuerdo sometido a revisión es del siguiente tenor: ( )” 1 Ver índice 12 de samai (…) (…) (…)” CONSIDERACIONES Tramitado en debida forma el proceso, se proferirá la decisión que en Derecho corresponda, conforme al siguiente, PROBLEMA JURÍDICO Se contrae a establecer lo siguiente: Los artículos 4º y 6º del acuerdo No. 10 del mes de noviembre de 2024, carecen de legalidad al conferir autorizaciones en materia contractual que son propias del Alcalde y al conceder facultades pro tempore por más de 6 meses de manera indeterminada.
Para resolver el anterior planteamiento, se desarrollarán los siguientes aspectos: DEL CONTROL DE VALIDEZ RESPECTO DE LOS ACUERDOS MUNICIPALES Constitucionalmente se ha otorgado a los Gobernadores Departamentales la facultad para revisar los Acuerdos Municipales y provocar el control judicial sobre su validez, cuando quiera que los considere inconstitucionales o ilegales, constituyendo ésta, una función propia de su investidura, consignada en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política.
Este tipo de control tiene un objeto similar al de la acción de nulidad simple; no obstante, se diferencian por las distintas fuentes normativas, en la medida que la primera, se define como un mecanismo de control de constitucionalidad y legalidad, y la segunda como una acción ordinaria jurisdiccional de tipo popular, que vela por el mantenimiento del orden jurídico en abstracto.
Frente a esta atribución en cabeza de los Gobernadores, la Corte Constitucional2 ha señalado: “La facultad que le atribuyó el Constituyente a los Gobernadores, a través del numeral 10 del artículo 305 de la C.P., se traduce en un especial control de constitucionalidad y legalidad, que se radica en cabeza de esos funcionarios, facultad que se encuentra desarrollada de manera concreta en el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, demandado por el actor, que establece que se ejerza por parte del Gobernador, en un término no superior a veinte días, sobre los actos que producen los Concejos Municipales, en ejercicio de las competencias que la Carta Política les reconoce a las autoridades de esas entidades territoriales, de las cuales se predica la autonomía para manejar sus propios asuntos.
Lo anterior por cuanto el control lo ejerce el Gobernador, el cual tiene funciones propias que emanan del ejercicio de la autonomía que a las entidades territoriales les reconoce expresamente la Carta de 1991. También porque dicho control se efectúa para garantizar el respeto a la Constitución y a la ley, lo cual desde luego repercute en beneficio de la persona descentralizada y evita excesos de la misma que afecten los intereses de los individuos, cuyo fundamento preciso está en el artículo 4º de la C. P.… Se trata de un control excepcional, que se activa cuando el funcionario responsable del mismo, evidencia que el contenido del respectivo acto es contrario a la Constitución o a la ley, que como tal está expresamente consagrado en la misma Carta Política, en la cual se designa a los Gobernadores para efectuarlo, dejándole al legislador, tal como lo establece el numeral 23 del artículo 150 superior, la responsabilidad de expedir las normas que regirán el ejercicio de esa función pública.
(…) 2 Sentencia C-869 de 1999. En efecto, el control de constitucionalidad del artículo 305 de la Carta Política, presenta las características de un ejercicio preventivo, que procede antes de entrar en vigencia el respectivo acto, precisamente para evitar que si es contrario a la Constitución y a la ley produzca efectos, aunque sea por un corto tiempo.
Este mecanismo, prevé un agente intermedio, el Gobernador, entre el productor del acto, en el caso que nos ocupa el Concejo Distrital y el ente judicial al que le corresponde definir sobre su validez, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. NATURALEZA Y REGIMEN DE LOS CONTRATOS DE TRANSFERENCIA. En relación con la celebración de contratos o convenios para asegurar la transferencia de los recursos de los subsidios en los servicios públicos domiciliarios, de conformidad con la Ley 142 de 1994 y la regulación, es deber de los prestadores y los entes territoriales suscribirlos en el marco de la autonomía de las partes contratantes y la falta de celebración de estos contratos o convenios no sirve de justificación ante un eventual incumplimiento de la Ley en relación con dichas transferencias.
El articulo 368 de la Constitución señala que la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas pueden conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas.
Respecto de la forma de subsidiar, el artículo 99 de la Ley 142 de 1994, consagra lo siguiente: “ARTÍCULO 99 FORMA DE SUBSIDIAR. Las entidades señaladas en el artículo 368 de la Constitución Política podrán conceder subsidios en sus respectivos presupuestos de acuerdo a las siguientes reglas: (…) 99.8. Cuando los Concejos creen los fondos de solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos y autoricen el pago de subsidios a través de las empresas, pero con desembolsos de los recursos que manejen las tesorerías municipales, la transferencia de recursos se hará en un plazo de 30 días, contados desde la misma fecha en que se expida la factura a cargo del municipio.
Para asegurar la transferencia, las empresas firmarán contratos con el municipio. (…)” Por lo anterior, la celebración de los contratos o convenios para garantizar la transferencia de recursos destinados al otorgamiento de subsidios, constituye una obligación constitucional y legal, a cargo de las entidades territoriales y los prestadores del servicio público domiciliario.
Ahora bien, el artículo 2.3.4.1.2.11 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, reiteró la previsión contenida en el numeral 99.8. del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, que permite inferir que la suscripción de los contratos o convenios -como se denominan algunos en la práctica-, para asegurar la transferencia de recursos con el fin de otorgar subsidios, surge de una obligación legal y tiene por finalidad la transferencia de dichos recursos.
Este tipo de negocio jurídico es una modalidad especial no tipificada, ni en el derecho público ni en el privado, por lo que su operatividad corresponde a la entera autonomía de las partes. Sobre la suscripción de los convenios o contratos de esta naturaleza, ni los municipios o distritos ni los prestadores, no pueden excusarse en la inexistencia de tales acuerdos contractuales, para incumplir sus obligaciones constitucionales y legales tendientes a efectuar el giro de recursos presupuestales y el consecuente otorgamiento de subsidios, puesto que tales recursos se encuentran constitucionalmente protegidos y destinados a un fin específico, razón por la cual, si los recursos han sido apropiados por el municipio o el distrito y el prestador a través de una cuenta de cobro o una factura, le solicita el giro de estos recursos, es procedente la entrega de los mismos, aunque no se hubiere suscrito el convenio referido.
Lo anterior, sin perjuicio de las actuaciones disciplinarias a que haya lugar. Por lo anterior estos contratos son una modalidad especial que no se encuentra tipificada en el derecho público ni en el derecho privado. Por lo tanto, las reglas aplicables están sujetos a la autonomía de las partes que lo suscriben. En ese sentido, es preciso indicar que al ser un contrato privado que escapa a la regulación de los servicios públicos, la Superservicios no es la autoridad competente para señalar si este tipo de convenios debe o no liquidarse o surtir este procedimiento.
De otro lado, el Decreto 565 de 1996, por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, en relación con los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos del orden departamental, municipal y distrital para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, señala en su artículo 3º lo siguiente: “(…) Artículo 3. Objeto del subsidio.
Podrá ser objeto del subsidio, la facturación correspondiente al valor del consumo básico de los beneficiarios del subsidio y los costos económicos para garantizar la disponibilidad permanente del servicio. Igualmente, los cargos por aportes de conexión domiciliaria, incluyendo la acometida y el medidor de los estratos 1, 2 y 3 podrán ser subsidiados (artículo 97 de la Ley 142 de 1994).
(…) Artículo 6. Criterios de asignación. El Alcalde municipal o distrital o el Gobernador, según sea el caso, definirán los criterios con los cuales deberán asignarse los recursos destinados a sufragar los subsidios, en concordancia con lo establecido por la Ley 142 de 1994 y por este Decreto. (subraya la Sala) Por lo anterior, es claro que la Ley le otorga directamente facultades a los alcaldes, por ende no necesitan de autorización del concejo para ejercerlas, pues en lo concerniente a los subsidios en materia de servicios públicos, este cuenta con dicha facultad. ATRIBUCIONES DEL CONCEJO MUNICIPAL PARA FACULTAR AL ALCALDE MUNICIPAL.
Al respecto el Consejo de Estado hizo el siguiente estudio3: “MARCO NORMATIVO DE LA FACULTAD PARA CELEBRAR CONTRATOS POR LOS ALCALDES. AUTORIZACIÓN POR PARTE DEL CONCEJO MUNICIPAL. LÍMITES. En relación con el tema contractual a cargo de los alcaldes municipales y la autorización que debe provenir de los respectivos concejos, la Constitución Política en sus artículos 313 y siguientes, establece lo siguiente: “[…]
ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: 1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio. 2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas.
3. AUTORIZAR AL ALCALDE PARA CELEBRAR CONTRATOS y ejercer pro tempore precisas funciones DE LAS QUE CORRESPONDEN al Concejo. 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. […]”
ARTICULO 314. En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio. […]
ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde: 1ª) […] 3ª) Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo […] 9ª. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto. […] (Subrayado, mayúsculas y negritas fuera de texto).
En lo que corresponde sobre el tema materia de debate, la Ley 80 de 19936, estatuye lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO
11. DE LA COMPETENCIA PARA DIRIGIR LICITACIONES O CONCURSOS Y PARA CELEBRAR CONTRATOS ESTATALES. En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2°8: 1o. La competencia para ordenar y dirigir la celebración de licitaciones o concursos9 y para escoger contratistas será del jefe o representante de la entidad, según el caso. 2o.
Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la Nación, el Presidente de la República. 3o. Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva: a. Los ministros del despacho, los directores de departamentos administrativos, los superintendentes, los jefes de unidades administrativas especiales, el Presidente del Senado de la República, el Presidente de la Cámara de Representantes, los Presidentes de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y de sus Consejos Seccionales, el Fiscal General de la Nación, el Contralor General de la República, el Procurador General de la Nación, y el Registrador Nacional del Estado Civil. b. A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capital y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y 3 CONSEJO DE ESTADO- SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 50001-23-31-000-2010-00548-01.
Actor: JOSE CAMILO CIFUENTES MUÑOZ Demandado: MUNICIPIO DE INÍRIDA – CONCEJO MUNICIPAL Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD. los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades. c. Los representantes legales de las entidades descentralizadas en todos los órdenes y niveles.
Por su parte, el artículo 32 de la Ley 136, dispone: “[…] ARTICULO 32°. ATRIBUCIONES: Además de las funciones que se le señalen en la Constitución y la ley, SON ATRIBUCIONES DE LOS CONCEJOS las siguientes: 1. Disponer lo referente a la policía en sus distintos ramos, sin contravenir las leyes y ordenanzas, ni los decretos del Gobierno Nacional o del gobernador respectivo. 2.
Exigir los informes escritos o citar a los secretarios de la alcaldía, directores de departamentos administrativos o entidades descentralizadas municipales, al Contralor al personero, así como cualquier funcionario municipal, excepto el alcalde, para que en sesión ordinaria haga declaraciones orales sobre asuntos relacionados con la marcha del municipio.
3. REGLAMENTAR LA AUTORIZACIÓN AL ALCALDE PARA CONTRATAR, SEÑALANDO LOS CASOS EN QUE REQUIERE AUTORIZACIÓN PREVIA DEL CONCEJO. 4. Autorizar al alcalde para delegar en sus subalternos o en las juntas administradoras locales algunas funciones administrativas distintas de las que dispone esta Ley. 5. Determinar las áreas urbanas y suburbanas de la cabecera municipal y demás centros poblados de importancia, fijando el respectivo perímetro urbano. 6.
Determinar la nomenclatura de las vías públicas y de los predios o domicilios. 7. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley. 8. Velar por la preservación y defensa del patrimonio cultural. 9. Organizar la contraloría y la personería y dictar las normas necesarias para su funcionamiento. 10.
Dictar las normas orgánicas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al Plan Municipal o Distrital de desarrollo, de conformidad con las normas orgánicas de planeación.
PARÁGRAFO 1: Los concejos municipales mediante acuerdo a iniciativa del alcalde establecerán la forma y los medios como los municipios pueden otorgar los beneficios establecidos en el inciso final del artículo 13, 46 y 368 de la Constitución Nacional.
PARÁGRAFO 2: Aquéllas funciones normativas del municipio para las cuales no se haya señalado si a competencia corresponde a los Alcaldes o los Concejos, se entenderá asignada a estas corporaciones, siempre y cuando no contraríe la Constitución y la Ley.
PARÁGRAFO 3: A través de las facultades concedidas en el numeral siete, no se autoriza a los municipios para gravar las rentas que el sector exportador haga al exterior […]”. (Subrayado, mayúsculas y negritas fuera de texto). De las normas transcritas se tiene que la autorización que le confirió la Ley 80 a los Alcaldes, debe interpretarse armónicamente con las atribuciones constitucionales que le fueron conferidas a los concejos y alcaldes, en las que se colige de la posibilidad de autorización por parte del cabildo para el alcalde en el ejercicio de la contratación; sin embargo, esta no puede entenderse como supeditada a toda la contratación que esté a cargo de los alcaldes.
A tal conclusión se arriba en virtud de las precisiones que sobre el particular realizó la Corte Constitucional en la sentencia C-738 de 200112 al examinar y declarar exequible el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 136, respecto de la función de los concejos de autorizar al Alcalde para contratar, de cara a la atribución constitucional conferida en el numeral 3° del artículo 313 Superior.
Sobre el particular se puntualizó: “[…] Sin embargo, debe advertir esta Corporación que la atribución otorgada en la norma bajo estudio, siendo como es una función administrativa, sólo podrá ser ejercida por los Concejos con el alcance y las limitaciones propias de su naturaleza. Así, cualquier reglamentación efectuada por dichas Corporaciones, debe ser respetuosa del ámbito reservado constitucionalmente al Legislador, por lo cual no puede entrar a establecer procedimientos de selección, normas generales aplicables a los contratos, etc., puesto que ello forma parte del núcleo propio del Estatuto de Contratación. Igualmente, al constituir esta función una manifestación de la colaboración armónica que, en virtud del artículo 116 Superior, debe existir entre los distintos órganos del Estado -tanto entre los pertenecientes a una misma rama del poder público, como entre las distintas ramas-, a ella es aplicable lo dispuesto por esta Corte en cuanto al tema de las leyes de autorizaciones, en virtud de las cuales podrá el Congreso autorizar al Ejecutivo para contratar (art. 150-9, C.P.).
En ese orden de ideas, debe tenerse en cuenta lo que se estableció en la sentencia C-466/97, en los siguientes términos: “La introducción del concepto de ley de autorizaciones en la Carta de 1991 corresponde a una tradición constitucional, pues el artículo 76 numeral 11 de la Constitución de 1886 otorgaba al Congreso la facultad para conceder autorizaciones al Gobierno para la celebración de contratos, como quiera que la creación de vínculos jurídicos individuales siempre se han considerado como asuntos propios de la mecánica de ejecución de programas gubernamentales, por lo cual son asuntos de la naturaleza administrativa del gobierno. Por consiguiente, la ley de autorizaciones se ha entendido como el beneplácito legislativo para que el Gobierno ejerza una función propia dentro de su ámbito constitucional.
Por lo tanto, el ejercicio mismo de la actividad contractual es una actividad privativa del Gobierno, que debe contar con la aprobación del Congreso, como manifestación del ejercicio coordinado y armónico de la función pública. ( ) De lo anteriormente expuesto se colige que, frente a la facultad para celebrar contratos creadores de situaciones jurídicas concretas, la Constitución faculta al Legislador para que permita al Gobierno que se vincule jurídicamente y por ende se obligue en el campo contractual.
Sin embargo, la Carta no autoriza que el Legislador le imponga al Ejecutivo la celebración de un contrato específico, pues la autorización del Congreso está sometida a la realización de un acto de naturaleza administrativa. Por lo tanto, los artículos impugnados transgreden la Constitución”. El anterior razonamiento es aplicable, mutatis mutandi, a las autorizaciones que los concejos municipales otorgan a los alcaldes para contratar, y por lo mismo, a la reglamentación que sobre el particular expidan tales Corporaciones, en ejercicio de lo dispuesto en la norma acusada.
Por lo mismo, NO PODRÁN LOS CONCEJOS, SO PRETEXTO DE REGLAMENTAR EL TEMA DE LAS AUTORIZACIONES, EXTRALIMITARSE EN SUS ATRIBUCIONES E INTERVENIR SOBRE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL PROPIAMENTE DICHA; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta.
En otras palabras, la reglamentación que expidan estas corporaciones deberá limitarse a trazar las reglas aplicables al acto concreto y específico mediante el cual el concejo autoriza al alcalde para contratar, señalando los casos en que es necesario, sin entrar a regular aspectos como la selección de los contratistas, los contratos específicos a realizar, etc.
Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución que les confiere la norma que se analiza debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; Y QUE NO SE PUEDE INTERPRETAR DICHA NORMA EN FORMA TAL QUE SE OBLIGUE AL ALCALDE A SOLICITAR AUTORIZACIONES DEL CONCEJO EN TODOS LOS CASOS EN QUE VAYA A CONTRATAR, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política.
Debe resaltarse, por último que, contrario a lo que presupone la argumentación del actor, lejos de ser un límite a la autonomía municipal, el régimen previsto por la Ley 80 de 1993 está construido sobre la base de la autonomía de las entidades estatales en materia contractual, tanto que otorga a ciertas entidades y dependencias que no cuentan con personería jurídica, una capacidad especial de contratación y puedan gestionar mejor los aspectos que a ellas atañen.
Para la Corte, igual sucede con la norma bajo estudio, ya que al reafirmar la competencia reglamentaria constitucional de los concejos municipales, no sólo presupone, sino que desarrolla su autonomía real. Así, a través de regímenes reglamentarios que no lesionen lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 y en las demás normas legales aplicables, los concejos podrán decidir cómo ha de surtirse el proceso de autorización, en los casos en que sea necesario de conformidad con los intereses locales.
En otras palabras, la norma acusada fomenta el ejercicio autónomo de las competencias municipales, así como su adecuación a las necesidades particulares del ente respectivo, sin que por ello pueda generar un estímulo para la existencia de diversos Códigos Fiscales Municipales, puesto que siempre habrá de respetarse lo dispuesto por el legislador en la Ley 80 de 1993 y demás legislación aplicable.
Finalmente, es pertinente precisar que, si bien el artículo 32-3 de la Ley 136/94, que se estudia, confirma una atribución de tipo normativo de las aludidas corporaciones municipales, no por ello es lesivo del artículo 151 Superior, en virtud del cual deberá tramitarse mediante ley orgánica lo relacionado con "la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales".
Ello, por dos razones concurrentes: (i) tal y como lo ha establecido esta Corte, la reserva de ley orgánica es una excepción a la cláusula general de competencia del legislador ordinario, por lo cual constituye una norma de interpretación restrictiva: sólo deben entenderse abarcadas por ella las materias específicamente señaladas por el Legislador (sentencias C- 540/01, C-5 /01); y (ii) según lo ha precisado también esta Corporación (sentencia C-152/95), la asignación de competencias normativas de la que habla el artículo 151 de la Carta es la misma a la que se refiere el artículo 288 Superior cuando habla de la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.
Así, al no tratarse en este caso de la asignación de una competencia normativa nacional a los municipios, sino por el contrario, del desarrollo de una competencia que les es propia por virtud del artículo 313-1 constitucional, no puede hablarse de una violación al artículo 151 de la Carta. […]” Esta interpretación impone concluir que, la competencia con la que cuenta el alcalde municipal para contratar no está sometida de manera general a toda la actividad contractual que sobre el particular desarrolle la administración municipal a través de su representante legal.
Esta autorización de parte del Concejo debe ser determinada y restringida y, solo frente a los asuntos contractuales que expresamente estuvieran reglamentados por el concejo municipal. Tal posición encontró eco posteriormente en la modificación de la Ley 136, en cuanto enumera los eventos en los que según el transcrito artículo 32, requieren de autorización por el concejo municipal.
Esta lista se introdujo mediante la Ley 155113 de julio 6 de 201214, que modificó el citado el artículo 3215 al adicionar el siguiente parágrafo que, prevé: “[…]
PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. De estas disposiciones y el fundamento jurisprudencial de la Corte Constitucional que fue transcrito, se tiene que a los concejos municipales les corresponde establecer los contratos que deben ser autorizados por esa Corporación a los alcaldes municipales, bajo los criterios de razonabilidad en que debe fundarse la expedición de dicha reglamentación. De lo anterior, se concluye, como lo dijo el a quo que esta atribución de autorización no puede comprender la totalidad de los contratos que suscriba un alcalde municipal, en tanto se restringe únicamente y de manera excepcional a "los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Constitución Política."16.”” FACULTADES PRO - TEMPORE OTORGADAS AL ALCALDE MUNICIPAL.
Las atribuciones de los Concejos consisten fundamentalmente en establecer, mediante decisiones de carácter general, el marco normativo local, a fin de que el alcalde las precise y ejecute mediante actuaciones y decisiones concretas. Así, los artículos 313 y 315 de la Carta Política establecen las competencias de los Concejos y los alcaldes, respectivamente, y prevén que la misma Constitución y la ley pueden asignarles otras.
En lo que al presente asunto interesa, debe decirse que el artículo 313-3 Superior consagra como competencia de aquellas corporaciones edilicias la de, “Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo”. No obstante, lo anterior, como no se establece un término para que el alcalde ejerza dichas facultades pro tempore, se debe traer a colación el artículo 150 numeral 10 de la Constitución por analogía, en el que se dispone lo siguiente: “Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: … 10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara…” Lo anterior con la finalidad de que la delegación de funciones propias de las corporaciones tales como las Asambleas departamentales o Concejos municipales no sean indefinida, es decir, que los gobernadores o alcaldes en su condición de jefes del ejecutivo, no puedan tenerlas de manera indefinida, mediante prórrogas sucesivas, que llegarían a generar una alteración de las funciones previstas en el ordenamiento jurídico.
El Consejo de Estado con ocasión del fallo de la Sección Primera de 12 de abril de 2012, CP. María Claudia Rojas Lasso4, por virtud de una interpretación analógica del contenido del artículo 150-10 de la Constitución, sostuvo que las facultades pro tempore que los concejos otorgan a los alcaldes solo pueden ser otorgadas por una única vez.
Ello, por cuanto, si bien aquellas se pueden trasladar por un tiempo determinado y por una materia específica, “vencido dicho término sin haberse cumplido los cometidos para los que fueron concedidas, esas facultades revierten automáticamente al concejo; perdiendo por ende el alcalde competencia sobre dichos asuntos”. Se arribó a dicha conclusión con ocasión del análisis efectuado por la Corte Constitucional en la sentencia C-1028 de 2002, en la que se indicó que la potestad de otorgar facultades pro tempore al Ejecutivo tiene carácter restrictivo, pues exige una estricta limitación temporal que impide que pueda extenderse más allá del término de seis (6) meses.
La providencia del Consejo de Estado ya citada, expuso lo siguiente: “En el presente caso es evidente que, si bien el actor no señaló expresamente como violado el artículo 313-3 constitucional que establece que los concejos pueden autorizar a los alcaldes para celebrar contratos y ejercer pro témpore precisas funciones que le correspondan a aquéllos; en el concepto de la 4 Sentencia del 12 de abril de 2012, Rad. 23001-23-31-000-1999-01518-01 M.P. María Claudia Rojas Lasso. violación si aludió al supuesto de hecho de ese artículo al señalar que mediante el acuerdo demandado el Concejo Municipal de Montería había prorrogado facultades pro témpore, otorgadas de manera precisa mediante Acuerdo 004 de 12 de febrero de 1999.
En conclusión, la acusación de violación del artículo 313-3 superior debió ser estudiada y decidida, como en efecto lo fue. No obstante, la Sala considera que el a quo decidió con fundamento en una interpretación errada del citado contrato, según la cual las facultades pro tempore que los concejos otorgan a los alcaldes puede ser ampliada o prorrogada, desconociendo que las mismas solo pueden ser otorgadas por una única vez.
En efecto el artículo 313-3 solo establece tres condicionamientos a dicha facultad: a) Que se otorguen pro tempore, esto es por un tiempo preciso; b) que dichas funciones sean de las que corresponden al Concejo, asunto que no es materia de la acusación, y c) Que sean precisas, esto es, que no haya dudas acerca de su contenido, asunto que tampoco es objeto de cuestionamiento.
La primera condición no fue cumplida por el acto acusado pues extiende a 150 días el término inicial de 90 días de duración que el artículo 77 del Acuerdo 004 de febrero 12 de 1999 había otorgado para la realización de las actividades allí previstas y que se cumplió sin que el alcalde las hubiera ejercido. Las facultades extraordinarias de las que revisten los concejos a los alcaldes corresponden a funciones de aquéllos que se pueden trasladar a los alcaldes por un tiempo determinado y por una materia específica; pero vencido dicho término sin haberse cumplido los cometidos para los que fueron concedidas, esas facultades revierten automáticamente al concejo; perdiendo por ende el alcalde competencia sobre dichos asuntos.
(…) De manera análoga a las consideraciones expuestas para el nivel nacional, el Constituyente quiso limitar la posibilidad de delegación de funciones propias de los Concejos Municipales de manera indefinida en los alcaldes, para evitar que éstos en su condición de jefes del ejecutivo, pudieran ostentarlas mediante sucesivas prórrogas que desnaturalizarían la distribución de funciones previstas en el ordenamiento jurídico entre dichas corporaciones y los alcaldes.
Por esas razones, no podía el Concejo Municipal de Montería desconocer, mediante el acto acusado, el término de 90 días otorgado inicialmente al Alcalde Municipal para ejercer las facultades previstas en el artículo 77 del Acuerdo 04 de 19992 (…) De otro lado, el Consejo de Estado, hizo alusión a las facultades pro tempore concedidas al Gobernador por parte de la Asamblea Departamental, reiterando que las mismas solo pueden ser conferidas por una única vez y no pueden ser prorrogadas sucesivamente, al respecto se dijo: “A efectos de decidir lo pertinente, la Sala debe precisar que el artículo 300 de la Constitución Política, en su numeral 9, faculta a las Asambleas Departamentales para conferir autorizaciones a los Gobernadores para diferentes propósitos, siendo uno de ellos que éstos ejerzan, pro tempore, precisas funciones de las que corresponden a dichas corporaciones administrativas, entre las cuales se encuentra la establecida en el numeral 7 de esa misma norma, relativa a “Determinar la estructura de la Administración Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta”.
Además, debe tenerse en cuenta que conforme al inciso final del citado artículo 300 de la C.P., las ordenanzas a que se refieren, entre otros, el numeral 7 de este artículo, sólo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobernador. De esta disposición se deprende con claridad entonces que la autorización que se confiera por la Asamblea Departamental al Gobernador para que éste ejerza la función consistente en “determinar la estructura de la administración departamental” - concepto que lógicamente supone medidas como la reorganización y/o la reestructuración de la Administración -, debe tener previa iniciativa gubernamental e igualmente un límite temporal definido y ser precisa en cuanto a su objeto.
Además, debe precisar la Sala que las facultades pro tempore que las Asambleas conceden a los Gobernadores solo pueden ser otorgadas por una única vez y no pueden ser prorrogadas sucesivamente y que, vencido el término por el cual fueron concedidas sin haberse cumplido el cometido para el que fueron otorgadas, tales facultades revierten automáticamente a la Asamblea, perdiendo por el ende el Gobernador competencia sobredichos asuntos” De igual forma, sobre la autorización al alcalde para ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo, el Consejo de Estado indicó5: "( ) Las facultades extraordinarias que otorgan las corporaciones públicas en los distintos niveles, trátese de Congreso de la República, asambleas departamentales y concejos municipales, al Presidente de la República, Gobernador y Alcaldes, deben cumplir las exigencias constitucionales y como competencias de excepción deben ser interpretadas estrictamente en el sentido de que la facultad que se otorga debe serlo de manera precisa, pues de no ser así se corre el riesgo de vaciar de contenido las normas constitucionales y trasladar masivamente la competencia de los órganos de representación popular a la autoridad ejecutiva, con grave desmedro del equilibrio de poderes que orienta como principio fundamental el ordenamiento constitucional ( )".
Por lo anterior, las facultades pro tempore otorgadas al Alcalde deben ser interpretadas de manera restrictiva, lo que conlleva la necesidad de que la facultad que se otorgue sea precisa en cuanto al tiempo que se concede y definición, lo cual necesariamente implicará la observancia del principio de planeación a fin de determinar las particularidades propias de la facultad pro tempore otorgada, pues desconocer lo anterior implicará, tal como lo advierte la jurisprudencia reseñada, vaciar de contenido las normas constitucionales y trasladar masivamente la competencia de los órganos de representación popular a la autoridad ejecutiva, con grave desmedro del equilibrio de poderes que orienta como principio fundamental el ordenamiento constitucional6.
CASO CONCRETO En ese orden de ideas, desde este instante se advierte que la revisión de validez de los artículos 4º y 6º del acuerdo No. 10 del mes de noviembre de 2024, expedido por el municipio de Pradera (V), se efectuará estrictamente respecto de los cargos que fueron propuestos por el Departamento del Valle del Cauca que 5 Consejo de Estado.
Sección Primera. Sentencia de 30 de abril de 2003. Rad. Núm.: 1999 1561 (7765) C.P. Manuel Urueta Ayola. Actor: Julián Osorio Cárdenas. 6 En este sentido también sentencia de este Tribunal fechada el 27 de febrero de 2019. MP Oscar Alfonso Granados Exp 15001-23-33-000- 2018-00723-00. son la falta de competencia del concejo para conferir autorización al Alcalde en materia contractual y las facultades pro tempore otorgadas al Alcalde municipal.
Para un mayor entendimiento, la Sala analizará cada uno de los cargos propuestos por el Departamento del Valle del Cauca. FALTA DE COMPETENCIA DEL CONCEJO PARA CONFERIR AUTORIZACIÓN EN MATERIA CONTRACTUAL COMPETENCIA DEL ALCALDE. Ahora bien, sostuvo el Departamento del Valle del Cauca, que el artículo 4º del Acuerdo 10 de 2024 es ilegal, pues en este se confieren autorizaciones en materia contractual (celebrar contratos de comodato) que son propias del mandatario local.
Ahora bien, el artículo 4º del Acuerdo 10 de 2024, sostiene lo siguiente: “ARTICULO CUARTO: Autorizar al alcalde municipal de Pradera Valle para suscribir los convenios y contratos de transferencias respectivas con cada una de las Empresas prestadoras de Servicios públicos Domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo que dieron cumplimiento al Decreto 1013 de 2005, para garantizar los desembolsos que aseguren el equilibrio tarifario para la aplicación de los subsidios otorgados a los estratos 1 y 2 con base a las disposiciones acordadas en los siguientes artículos.” En cuanto a las facultades en materia de contratación, la Sala considera que si bien es cierto, el numeral 3° del artículo 313 de la CP establece en el Concejo Municipal la potestad de autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer temporalmente funciones asignadas al concejo, el artículo 314 constitucional señala que el alcalde es el jefe de la administración local y el representante legal del municipio, lo que guarda relación con lo prescrito en el artículo 315 de la CP que fija como funciones del alcalde: i) dirigir la acción administrativa del municipio, ii) asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo y iii) ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión del presupuesto.
El Consejo de Estado en reciente pronunciamiento sostuvo7, a partir de un análisis sistemático de los artículos 313 (numeral 3°), 314 y 315 (numerales 3 y 9) de la CP, concluyó que la lectura que se debe dar al numeral 3° del artículo 313 de la CP es que la autorización de los concejos a los alcaldes, para celebrar contratos, no puede ser una regla general, sino que constituye una regla de excepción, ya que solo se requerirá cuando previa y expresamente así lo haya dispuesto el Concejo Municipal y en los eventos en los que la ley lo indique8. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de junio de 2023, radicación 050012333000201300295 01 (52.804). 8 Corte Constitucional, sentencia C-738 de 2001: “No podrán los Concejos, so pretexto de reglamentar el tema de las autorizaciones, extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta.
Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; y que no se puede interpretar dicha norma en forma tal que se obligue al alcalde a solicitar autorizaciones del concejo en todos los casos en que vaya a contratar, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política”.
En el mismo sentido se pueden consultar, entre otras, las siguientes sentencias del Consejo de Estado: Sección Primera, sentencia del 19 de septiembre de 2019, Exp. 50001-23-31-000-2010- 00548-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; Sección Tercera, sentencia del 20 de agosto de 2020, Exp. 45331, C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Explicó que esa lectura sistemática se acogió por el legislador con el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 que dispone expresamente que, entre las funciones asignadas al Concejo por la CP y la ley, está la de reglamentar la autorización al alcalde para contratar, pero señalando los casos en los que se requiere autorización previa del concejo.
Incluso el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 —que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994— estableció en su parágrafo 4°, de conformidad con el numeral 3° del artículo 313 de la CP, algunos casos excepcionales en los que el concejo municipal o distrital decidirá sobre la autorización al alcalde para contratar, así: 1. Contratación de empréstitos. 2.
Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. Por lo anterior, en efecto y en primer término el Concejo municipal no tiene competencia para facultar o delegar al alcalde municipal para suscribir los convenios y contratos de transferencias respectivas con las Empresas prestadoras de Servicios públicos Domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo, pues el Alcalde no necesita dicha facultad, pues cuenta con esta por disposición de la Ley y dada la naturaleza de dichos contratos a los cuales no se les aplica ni el derecho público ni el privado, el Concejo no puede usurpar esas competencias que son propias del Alcalde.
Por lo anterior, la Sala declarará la invalidez del artículo 4º del Acuerdo 10 de 2024, objeto de revisión. FALTA DE TEMPORALIDAD EN LAS FACULTADES CONFERIDAS AL ALCALDE. El Departamento del Valle del Cauca, sostuvo, que el artículo 6º del Acuerdo No. 010 de noviembre de 2024, desconoce la facultad general del Alcalde para contratar en calidad de jefe de la acción administrativa del municipio, pues y además la obligación de circunscribir temporalmente las facultades otorgadas, sino adicionalmente la regla que establece que las facultades pro tempore se deben otorgar por una sola vez, sin prorroga y por un tiempo determinado de máximo 6 meses, por lo que el acto administrativo objeto de revisión contraría el marco jurídico y jurisprudencial en el cual debería fundarse, irregularidad que se constituye en una causal que vicia la validez del acto administrativo objeto de revisión Ahora bien, el artículo 6º del Acuerdo No. 010 de noviembre de 2024, consagra lo siguiente: “ARTICULO SEXTO: Facultar a la Administración Municipal para que realice los ajustes necesarios en los factores de subsidio y aporte solidario antes del término de UN año, en caso de que varíen las condiciones económicas y financieras que puedan afectar el equilibrio entre subsidios y aportes solidarios.
Ahora bien, de la lectura del articulo referenciado en líneas anteriores en consonancia con los artículos 87, 89 de la Ley 142 de 1996, el Concejo municipal no desconoció la facultad del alcalde municipal para contratar, pues en dicho artículo lo que se facultó para revisar tarifas y realizar ajustes sobre factores de subsidio y aporte solidario, por ello, los argumentos expuestos no sustentarían el cargo de invalidez.
Si bien el articulo 99-8 de la Ley 142 de 1994 en concordancia con el 3º y 6º del Decreto 565 de 1996, le otorga directamente facultades a los alcaldes para que realice ajustes en los factores de subsidio y aporte solidario, este aspecto no fue sustentado por el departamento como cargo de invalidez, por ende se negará la solicitud, pero por los cargos aducidos en la solciitud.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión, Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. - Declarar la invalidez del artículo 4º del acuerdo No. 10 del mes de noviembre de 2024, proferido por el Concejo municipal de la Pradera (V), por las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO. Negar la solicitud de invalidez del artículo 6 del acuerdo No. 10 del mes de noviembre de 2024, proferido por el Concejo municipal de la Pradera (V), por los cargos, y las razones expuestas en este proveído. TERECERO: Comuníquese esta decisión al alcalde del municipio de Pradera (V.), al secretario de Gobierno de la Pradera (V.), al presidente del Concejo municipal de ese municipio, al Personero municipal y a la Gobernadora del Departamento del Valle del Cauca.
CUARTO: Notificar a las partes a los correos referenciados en la parte inicial de esta providencia. Providencia discutida y aprobada en Sala de Decisión, según consta en Acta de la fecha. Notifíquese y Cúmplase, Firmas electrónicas. JHON ERICK CHAVES BRAVO FERNANDO AUGUSTO GARCÍA MUÑOZ Magistrado Magistrado RONALD OTTO CEDEÑO BLUME Magistrado