Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 075/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 Cartagena de Indias, D. T. y C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticinco (2025). I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control ACCIÓN DE TUTELA Radicado 13001-23-33-000-2025-00320-00 Accionante MUNICIPIO EL CARMEN DE BOLIVAR Accionado JUZGADO DÉCIMO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CARTAGENA Magistrado Ponente LUÍS MIGUEL VILLALOBOS ÁLVAREZ Tema RECHAZO POR SUBSIDIARIEDAD II. – PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Pedro José Vásquez Diaz actuando como representante legal del municipio de El Carmen de Bolívar contra el Juzgado Décimo Primero Administrativo Del Circuito De Cartagena, a efectos de que se tutelen los derechos fundamentales al Debido Proceso y acceso a la administración de justicia. III.- ANTECEDENTES 1.
Hechos narrados por el accionante1 1. Manifiesta el accionante que, el 19 de diciembre de 2017 se presentó demanda ejecutiva en su contra por parte de Dairo José Rafael Pedroza Diaz, esto para que se librara mandamiento de pago por concepto de saldos adeudados producto de la ejecución del contrato de obra pública No. LP-013-2013. 2.
Manifiesta el accionante que, pese a las falencias para demostrar la existencia del título, el Juzgado 11 administrativo del circuito de Cartagena libró mandamiento de pago mediante providencia del 20 de septiembre de 2018. 1 01Demanda Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 075/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 3.
Indica el accionante, que el 10 de junio de 2025 presentó solicitud de legalidad contra el mandamiento de pago aduciendo la inexistencia del título y la falta de un elemento sustancial que, de acuerdo con el accionante, puede ser objeto de estudio en cualquier etapa procesal. 4. Manifiesta el actor que el 10 de julio de 2025 mediante Auto interlocutorio No. 521, el Juzgado 11 Administrativo del circuito de Cartagena rechazó por improcedente la solicitud, al considerar que los requisitos formales del título solo se discuten por medio de recurso de reposición contra el mandamiento de pago, oportunidad que ya había precluido para entonces. 5.
Indica el accionante que, la decisión del juzgado vulneró sus derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia al no cerrar la posibilidad de debatir una irregularidad sustancial, y que, así mismo, se afecta el patrimonio público del municipio de El Carmen al mantener las medidas cautelares de embargo y retención de recursos sobre sus cuentas. 2.
Pretensiones El accionante en el escrito de tutela estableció como pretensiones las siguientes: 1. Sírvase ordenar la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del MUNICIPIO DE EL CARMEN DE BOLÍVAR, conculcados por el JUZGADO DÉCIMO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CARTAGENA mediante la expedición del Auto Interlocutorio No. 521 del 10 de julio de 2025 dentro del proceso ejecutivo radicado 13001-33-33-011-2018-00001-00, en el que se rechazó por improcedente la solicitud de control de legalidad presentada por el Municipio del Carmen de Bolívar. 2.
Como consecuencia de lo anterior, sírvase dejar sin efectos la providencia previamente citada, y en su lugar, ordenar a dicho órgano judicial a que profiera una nueva decisión en la que se realice un estudio de fondo de la solicitud de control de legalidad impetrada. 3. Admisión y Notificación Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 075/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 La acción de referencia fue admitida por este Despacho en providencia del 05 de septiembre y notificada el 08 de septiembre de 20252. 4.
De la contestación de la tutela 4.1 Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito de Cartagena.3 Mediante informe presentado el 09 de septiembre de 2025 en contestación de tutela de la referencia, el Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito de Cartagena considera que no existe vulneración a los derechos fundamentales del Debido Proceso y Acceso a la Administración de Justicia, y que las consideraciones que motivaron la decisión de negar el control de legalidad están ajustadas a derecho.
Manifiesta el accionado que, la demanda ejecutiva fue presentada por el señor Dairo José Pedroza Diaz mediante apoderado en el año 2017 y que el auto que libró mandamiento de pago por la suma de $150.000.000 (ciento cincuenta millones de pesos) fue proferido el 20 de septiembre de 2018. Indica que la notificación del demandado se realizó por conducta concluyente, al no arrojar acuse de recibo y vislumbrar que el municipio de El Carmen de Bolívar le otorgó poder al abogado Jhan Jairo Herrera Ríos el 13 de diciembre de 2019, quien no contestó la demanda ni presentó recurso contra el auto que libró mandamiento de pago.
En ese sentido, señala el accionado que, mediante auto del 13 de abril de 2023, ordenó seguir con la ejecución al no existir excepciones de mérito que resolver. Además, manifiesta que mediante auto de 25 de abril de 2024 aprobó la liquidación del crédito presentada por la parte ejecutante que incluyó capital e intereses al 29 de febrero de 2024, resultando en la suma de $452.477.072 (cuatrocientos cincuenta y dos millones cuatrocientos setenta y siete mil setenta y dos pesos).
Así mismo, informa que decretó como medida cautelar el embargo de las cuentas bancarias del municipio y que, siete años después de librar mandamiento de pago, el 10 de junio de 2025 el apoderado del ejecutado 2 05AdmiteTutela 3 07RespuestaJuz11Admin Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 075/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 presentó solicitud de control de legalidad, la cual fue negada con base en que los requisitos formales del título solo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo.
Advierte el accionado que el municipio demandado tuvo varias oportunidades procesales para controvertirlo, oportunidades que, de acuerdo con el juzgado, no utilizó durante 5 años ni tampoco presentó recurso contra el auto que niega el control de legalidad. En ese sentido, aduce que no se materializó la vulneración a los derechos aludidos por el actor en cabeza del Juzgado, toda vez que el accionante tenía a su disposición diferentes medios para ejercer su derecho a la contradicción que no fueron utilizados y que ahora con la acción constitucional pretende revivir términos procesales vencidos e impedir la entrega del depósito al ejecutante. 4.2.
Dairo José Rafael Pedroza Díaz.4 Mediante informe presentado el 10 de septiembre de 2025 el Señor Pedro Manuel Racine, en su calidad de apoderado de la parte demandante dentro del proceso ejecutivo contra el municipio de El Carmen, solicita que se declare la improcedencia de la acción de tutela, debido a que no se configura el requisito de subsidiariedad de la tutela ni tampoco hay lugar a un perjuicio irremediable.
Al respecto, precisa que el actor omitió algunos hechos en la acción de tutela, como lo es la no contestación de la demanda, la no presentación de excepciones previas y de mérito en contra el título ejecutivo y la extemporaneidad del control de legalidad por parte del municipio de El Carmen. Así mismo, manifiesta que al verificar los hechos de la tutela se evidencia que el actor pudo haber interpuesto las acciones mencionadas en cada etapa procesal, sin embargo, estas no fueron interpuestas por negligencia propia del accionante. 4 09RespuestaProcuradorPedroRacine Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 075/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 En consecuencia, aduce que la falta de contestación y ejercicio de los recursos previstos en la ley en contra de las providencias respectivas, no son responsabilidad del juez de conocimiento ni de la parte ejecutante.
Razón por la cual, considera que debe declararse improcedente la acción de tutela al no cumplir con los requisitos de subsidiariedad y procedibilidad. IV.- CONSIDERACIONES 1. Competencia Es competente este Tribunal para conocer de la presente acción en primera instancia, de conformidad con lo previsto en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.
Problema Jurídico De acuerdo con el objeto de la acción esta Corporación debe resolver el siguiente problema jurídico: - Determinar si ¿en el Sub judice se cumplen con los requisitos de procedencia de la acción de tutela? Si la respuesta al anterior problema es negativa, se rechazará el amparo solicitado; y de ser positiva se deberá resolver el siguiente interrogante: - ¿Existe violación de los derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia del municipio de El Carmen de Bolívar por parte del Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito de Cartagena? 3.
Tesis La Sala rechazará el amparo solicitado, por no cumplir con el requisito de subsidiariedad en consideración a que el accionante podía ejercer su derecho a la contradicción mediante el recurso de reposición, tanto contra el mandamiento de pago, como contra el auto que resolvió el control de legalidad solicitado contra dicho mandamiento.
Además de que tampoco acredita la configuración de un perjuicio irremediable que haga excepcionalmente procedente la acción. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 075/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 La anterior tesis se soporta en los argumentos que se exponen a continuación. 4.
Marco Normativo y Jurisprudencial. El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un instrumento que busca proteger los derechos fundamentales de toda persona contra las vulneraciones causadas por acciones u omisiones de autoridades o particulares, esta acción solamente puede interponerse si no hay otra forma de defensa judicial, salvo que, su no interposición pueda causar un daño irreparable.
De lo anterior se tiene como características de esta acción las siguientes: 4.1. Legitimación. 4.1.1. Legitimación por activa. Acorde a los artículos 86 de la Constitución Política y 10° del Decreto 2591 de 1991, se encuentra legitimado para presentar la acción de tutela el titular de los derechos fundamentales, para lo cual bastará demostrar que es la persona directamente afectada por la vulneración o amenaza de tales derechos.
De la misma forma, podrá formular la acción constitucional una tercera persona, quien actuará a nombre del titular, siempre que se acredite como su representante legal, apoderado judicial, defensor del pueblo y personero municipal en los casos autorizados por la ley, o por medio de la figura de la agencia oficiosa, en los casos en los que titular no esté en condiciones físicas o psicológicas para promover la tutela de sus propios intereses.
En el sub judice, el accionante es el titular de los derechos presuntamente afectados, por lo que está legitimado por activa. 4.1.2. Legitimación por pasiva De conformidad con los artículos 86 de la CP y 42 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede interponerse contra cualquier autoridad pública Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 075/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 que amenace o vulnere los derechos fundamentales, tanto por acción como por su omisión. En ese orden, siendo el juzgado accionado la entidad a quien le corresponde dentro de sus competencias garantizar los derechos reclamados por la actora; está legitimado por pasiva. 4.2.
Inmediatez Por regla general, la acción de tutela debe promoverse en un plazo razonable, contado a partir del momento en que se produce la afectación o amenaza de los derechos fundamentales, sin que exista un término específico para declarar su improcedencia, pues ésta dependerá, de las condiciones fácticas y jurídicas que exponga el actor; sin embargo, la Corte Constitucional5, ha señalado que los seis meses siguientes al hecho generador de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, constituye un plazo razonable para la interposición de la acción de tutela, en la medida que termina siendo coherente con la finalidad del propio recurso de amparo, que busca la protección inmediata y urgente de las prerrogativas previstas en la Constitución. En el presente caso, se cumplió con el requisito de inmediatez, dada la fecha de ocurrencia de los hechos (10 de julio de 2025) y la presentación de la solicitud de amparo (05 de septiembre de 2025 -03ActaRaparto-), se cumple con la inmediatez. 4.3.
Subsidiariedad. La acción de tutela tiene naturaleza subsidiaria o residual, por lo que su procedencia está condicionada a la inexistencia de otro medio judicial para la protección del derecho; o la falta de idoneidad del medio existente, así como para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. En ese orden, en el sub examine no se cumple con este requisito, como se precisará más adelante. 5.
Caso Concreto. 5 Corte Constitucional sentencia T- 261 del 9 de julio de 2018, MP. Dr. LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 075/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 5.1 Relación de Pruebas Relevantes 1. Obra en el expediente Auto Interlocutorio No. 422 del 20 de septiembre de 2018, emitido por el J uzgado Decimo Primero Administrativo Oral del Circuito de Cartagena, mediante el cual se libra mandamiento de pago a favor de Dairo José Rafael Pedroza por la suma de $150.000.000 (ciento cincuenta millones de pesos)6. 2.
Obra en el expediente Auto del 23 de febrero de dos mil veintitrés (2023), que resuelve no reponer el auto del 20 de febrero de 2020 y tiene por notificado al municipio de El Carmen de Bolívar por conducta concluyente 7. 3. Obra en el expediente Auto del 13 de abril de 2023 que ordena seguir adelante la ejecución para el cumplimiento de las obligaciones señaladas en el mandamiento ejecutivo al no recibir contestación de la demanda, emitido por el Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito de Cartagena.8 4.
Obra en el expediente solicitud de liquidación de crédito de fecha 25 de abril de 2023, interpuesta por el ejecutante.9 5. Obra en el expediente solicitud de medidas cautelares de fecha 04 de diciembre de 2023, interpuesta por el ejecutante.10 6. Obra en el expediente Auto del 25 de abril de 2024, mediante el cual se aprueba la liquidación del crédito por valor de $452.477.072 (cuatrocientos cincuenta y dos millones cuatrocientos setenta y siete mil setenta y dos pesos).11 6 08LinkProcesoOrdinarioJuz11; 00ExpedienteEscaneado FL 88-92 7 08LinkProcesoOrdinarioJuz11; 02Auto resuelve reposición 8 08LinkProcesoOrdinarioJuz11; 04Auto ordena seguir adelante 908LinkProcesoOrdinarioJuz11; 07LIQUIDACION CARMEN DE BOLIVAR 1008LinkProcesoOrdinarioJuz11; 09MEDIDA CAUTELAR CARMEN BOLIVAR 11 08LinkProcesoOrdinarioJuz11;17Auto aprueba liquidación de crédito Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 075/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 7.
Obra en el expediente auto de fecha 23 de mayo de 2024, mediante el cual se decreta el embargo y retención de dineros del municipio ejecutado en diversas entidades bancarias.12 8. Obra en el expediente solicitud de control de legalidad interpuesta por el ejecutado el 10 de junio de 2025, aduciendo la inexistencia del título.13 9.
Obra en el expediente el auto No. 521 del 10 de julio de 2025 mediante el cual el Juzgado 11 Administrativo del circuito de Cartagena rechaza por improcedente la solicitud del ejecutado14 10. Obra en el expediente Auto del 28 de agosto de 2025 emitido por el Juzgado Décimo Primero Administrativo del circuito de Cartagena, mediante el cual pone a disposición del ejecutante los depósitos judiciales constituidos por el Banco de Bogotá en el Banco Agrario por el valor aprobado en la liquidación15. 5.2 Solución del caso.
Procede la Sala a resolver los problemas jurídicos planteados, teniendo en cuenta el marco normativo y jurisprudencial expuesto, así como los hechos probados; abordando en primer lugar el estudio de la procedencia de la acción. En este orden, se advierte, que como se indicó en el marco normativo y jurisprudencial, la acción de tutela tiene carácter subsidiario y excepcional, lo que implica que únicamente procede cuando no exista otro mecanismo de defensa judicial, o cuando el mecanismo ordinario no resulte idóneo para la protección del derecho, o bien, cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable, lo cual debe ser acreditado por el accionante.
Precisa la Sala, que como lo ha sostenido la Corte Constitucional16, la acción de tutela no puede convertirse en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, ya que para ello existen los recursos correspondientes, a los cuales se debe acudir, antes de accionar el 12 08LinkProcesoOrdinarioJuz11; 21auto resuelve medidas cautelares 13 08LinkProcesoOrdinarioJuz11; 111Solicitud control de legalidad 14 08LinkProcesoOrdinarioJuz11; 123 Auto Resuelve Solicitudes EJ 02018-00001 15 08LinkProcesoOrdinarioJuz11; 133 Auto ordena pago de títulos judicial 16 Corte Constitucional sentencia SU 128 del 6 de mayo de 2021, MP.
Dra. CRISTINA PARDO SCHLESINGER Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 075/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 mecanismo de amparo constitucional, dada su naturaleza subsidiaria y residual. En este contexto, se advierte que en el sub judice, el accionante cuestiona la legalidad del auto del 20 de septiembre de 2018, por medio del cual el Despacho accionado libró mandamiento de pago; por lo que solicita su revocatoria y en consecuencia también las de las medidas cautelares decretadas con fundamento en el mandamiento de pago.
En este orden, es necesario precisar, que contra el mandamiento de pago, de conformidad con lo establecido en el artículo 438 del CGP, procede el recurso de reposición, el cual debió interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de dicha providencia de acuerdo con lo establecido en el artículo 318 del CGP; recurso que no interpuso; sin embargo, el 10 de junio de 2025, solicitó control de legalidad de la pluricitada providencia, con el fin de que se revoque.
En ese sentido la solicitud deprecada por el actor, no es de recibo para la Sala, pues se itera, que con ello se desnaturalizaría el carácter subsidiario de la acción de tutela; reviviendo una etapa procesal que ya ha fenecido, desconociendo el carácter preclusivo y perentorio de dichas etapas, y además se permitiría que el juez constitucional sustituya las competencias propias del juez ordinario.
Aunado a lo anterior, el accionante también tuvo la oportunidad de interponer recurso de reposición contra el auto del 10 de julio de 2025, por medio del cual se resolvió negativamente el control de legalidad deprecado contra el auto que libró mandamiento de pago; mecanismo de defensa que tampoco accionó. En consecuencia, al no estar acreditada la falta de idoneidad del recurso de reposición en el proceso ejecutivo, como tampoco la configuración de un perjuicio irremediable que haga excepcionalmente procedente la acción, la Sala considera improcedente el mecanismo de amparo constitucional por no cumplir el requisito de la subsidiariedad, debiéndose por tanto rechazar.
En virtud de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, VI.- FALLA Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 075/2025 SALA DE DECISIÓN No. 7 PRIMERO: RECHAZAR por improcedente la acción; por las razones expuestas en la parte motivada de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente providencia a las partes, por el medio más expedito.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, REMITASE por Secretaría el expediente dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LOS MAGISTRADOS LUÍS MIGUEL VILLALOBOS ÁLVAREZ OSCAR IVÁN CASTAÑEDA DAZA