SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrada Ponente: CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticuatro (2025) Medio de Control Nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral Demandante Rufina Díaz Cruz, identificada con cédula de ciudadanía No. 28.366.012 notificacionesbucaramanga@giraldoabogad os.com.co Demandados -Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) notificacionesjudiciales@mineducacion.gov. co mailto:notjudicial@fiduprevisora.com.co mailto:procesosjudicialesfomag@fidupreviso ra.com.co Departamento de Santander – Secretaría de Educación mailto:notificaciones@santander.gov.co Radicado y link del expediente digital 686793333003-2023-00004-01 Ministerio Público Xirys María Mora Alvarado Procuradora 160 Judicial II Para Asuntos Administrativos xmora@procuraduria.gov.co Tema Sanción moratoria por pago tardío de las cesantías definitivas.
Ley 244 de 1995. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la parte demandada contra la sentencia proferida el 26 de abril de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de San Gil, que concedió parcialmente las pretensiones.
I.
ANTECEDENTES A. La demanda1 1. Pretensiones 1 Expediente digital SAMAI. Gestión en otros despachos. Índice 00016. Documento 004Escrito de Demanda.pdf One Drive. Archivo 004Escrito de Demanda.pdf Radicado: 686793333003-2023-00004-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Demandante: Rufina Díaz Cruz Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG Departamento de Santander – Secretaria de Educación La parte demandante solicita que se declare la nulidad del acto ficto configurado el 17 de marzo de 2020, mediante el cual se niega el reconocimiento y pago de la sanción por mora, equivalente a un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías parciales.
A título de restablecimiento del derecho, solicita que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a reconocer y pagar la mencionada sanción moratoria. Igualmente, pretende la actualización de la condena con base en el IPC, según lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA, que se cumpla el artículo 192 ídem y que se condene en costas a la parte demandada. 2.
Hechos La parte demandante manifiesta que es docente oficial y que el 10 de octubre de 2019 le solicitó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de las cesantías parciales, las cuales le fueron reconocidas mediante la Resolución No. 2023 del 11 de octubre de 2019. Refiere que el plazo para realizar el pago vencía el 24 de enero de 2020, pero solo fueron pagadas el 30 de enero de ese año. Afirma que el 17 de marzo de 2020 le pidió a la entidad demandada que le reconociera y pagara la sanción moratoria; sin embargo, esta no accedió a sus pretensiones. 3.
Normas violadas y concepto de la violación Se enlistan en la demanda como normas violadas las siguientes: artículos 5, 9 y 15 de la Ley 91 de 1989; los artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006 y artículo 57 de la ley 1955 de 2019. Resalta la demandante que las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 regulan el término perentorio para el reconocimiento de las cesantías parciales y definitivas de los servidores públicos, que conceden los 15 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud para su reconocimiento, 10 días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente qué requisitos le hacen falta anexar y 45 días hábiles, contados después de la expedición del respectivo acto administrativo, para su pago al servidor público.
Refiere que, en el caso de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se han menoscabado las disposiciones que regulan la materia, ya que se demoran hasta cuatro o cinco meses en pagar las cesantías, a diferencia de los demás servidores del Estado, a los cuales, por tratarse de emolumentos salariales pertenecientes al empleado, les son canceladas las cesantías en un período no superior a treinta días después de realizada la solicitud.
Radicado: 686793333003-2023-00004-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Demandante: Rufina Díaz Cruz Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG Departamento de Santander – Secretaria de Educación B. Contestación 1. El Departamento de Santander2 se opone a cada una de las pretensiones, alegando la ausencia de fundamentos fácticos y jurídicos que permitan iniciar un proceso en su contra o imponer costas.
Indica que no hubo omisión al momento de expedir la resolución de reconocimiento y pago de cesantías y que, por el contrario esta se realizó al día siguiente de haberse formulado la solicitud, encontrándose dentro de los términos de los 15 días legales que dispone la norma. Señala que el 29 de octubre de 2019, una vez ejecutoriado el acto administrativo, procedió a remitir toda la información (solicitud, soportes de la solicitud, acto administrativo) a la FIDUPREVISORA para que se procediera con el pago.
Recalca finalmente, que cumplió cabalmente con sus funciones legales señaladas en las Leyes 1071 de 2006 y 1955 de 2019. Propone las siguientes excepciones: i) falta de legitimación por pasiva; ii) inexistencia de la obligación; iii) cobro de lo no debido; iv) buena fe del departamento de Santander; y v) legalidad del acto administrativo expedido por el departamento de Santander. 2.
La Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio3 se opone a cada una de las pretensiones, por carecer de sustento fáctico y legal. Respecto a la declaración de nulidad del acto ficto pretendido, manifiesta su oposición al considerar que no es responsable de la sanción moratoria conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, y se opone a que se le declare responsable del reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
Propone las siguientes excepciones: i) la falta de integración del litisconsorcio necesario, dado que el pago de las cesantías se entiende satisfecho en el momento en que se produce el abono en la cuenta, independientemente del momento en que el titular retire los fondos; ii) que la sanción moratoria ocasionada en la vigencia del año 2020 debe ser cancelada por el ente territorial; iii) el cobro indebido de la sanción moratoria; iv) la improcedencia de la indexación o actualización monetaria de la sanción; y v) la improcedencia de la condena en costas.
C. La sentencia recurrida4 Mediante sentencia proferida el 26 de abril de 2024 el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de San Gil resolvió:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad del acto ficto o presunto originado en la petición presentada el día 17 de marzo de 2020, por la señora Rufina Diaz Cruz mediante la cual solicitó el reconocimiento y pago de la sanción por mora de que trata la Ley 244 2 Expediente digital SAMAI. Gestión en otros despachos. Índice 00003. Documento 015ContestacionDdaDptoSantander.pdf One Drive.
Archivo 015ContestacionDdaDptoSantander.pdf 3 Expediente digital SAMAI. Gestión en otros despachos. Índice 00003. Documento 021ContestacionDdaFomag.pdf One Drive. Archivo 021ContestacionDdaFomag.pdf 4Expediente digital SAMAI. Gestión en otros despachos. Índice 00031. Documento 16_SENTENCIADEPR_SENTENCIA.pdf One Drive. Archivo 16_SENTENCIADEPR_SENTENCIA_202300004SENTENCIAPR_20240426155936.pdf Radicado: 686793333003-2023-00004-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Demandante: Rufina Díaz Cruz Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG Departamento de Santander – Secretaria de Educación de 1995, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR a la Nación - Ministerio de Educación Nacional -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a pagar la suma OCHOCIENTOS CUARENTA Y TRES MIL NUEVE PESOS M/CTE ($ 843.009.oo) por mora en el pago de las cesantías parciales a favor de la señora Rufina Diaz Cruz, identificada con C.C. N°28.366.012 conforme se expuso en precedencia.
TERCERO: NEGAR las demás súplicas de la demanda.
CUARTO: DECLARAR no probadas las excepciones propuestas por el demandado según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
QUINTO: Sin condena en costas de conformidad con las razones expuestas. Como fundamento de su decisión, indicó el a quo que la parte demandante presentó la solicitud de pago de cesantías el 10 de octubre de 2019, por lo que la administración contaba con 70 días hábiles para realizar el pago, plazo que vencía el 24 de enero de 2020. Menciona que, según la certificación allegada por la parte demandante, el pago por dicho concepto se efectuó hasta el 30 de enero de 2020, de suerte que la mora se causó desde el 25 de enero hasta el 29 de enero de 2020, para un total de cinco días.
Concluyó que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio incurrió en mora en el pago de las cesantías parciales de la parte demandante y, por tanto, consideró procedente ordenar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de que trata el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, contados desde la fecha en la que la entidad debió cancelar las cesantías, esto es, desde el 25 hasta el 29 de enero de 2020, día anterior a la fecha en que se depositaron los dineros en la entidad bancaria.
D. La apelación5 La Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solicita que se revoque la sentencia de primera instancia, dado que no puede ser condenada al pago de la sanción moratoria generada en la vigencia de 2020. Argumenta que el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 prohíbe expresamente la utilización de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para el pago de indemnizaciones económicas, incluida la sanción por mora.
Recalca que, conforme al Decreto 942 de 2022, la responsabilidad del pago de la sanción moratoria recae sobre la entidad territorial certificada en educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos, cuando el retraso es 5 Expediente digital SAMAI. Gestión en otros despachos. Índice 00033. Documento MemorialWeb20245814534.pdf One Drive.
Archivo 17_686793333003202300004002MemorialWeb20245814534.pdf Radicado: 686793333003-2023-00004-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Demandante: Rufina Díaz Cruz Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG Departamento de Santander – Secretaria de Educación atribuible a su gestión. Menciona que el retraso en el pago de las cesantías se originó en la entidad territorial, por lo que no es procedente la condena impuesta.
Señala que recibió el acto administrativo por parte del ente territorial el día 20 de enero de 2020 y que la sociedad FIDUPREVISORA procedió a realizar el pago en tan solo diez días. Finalmente, solicita que no se impongan costas procesales, pues ha ejercido su derecho de defensa sin incurrir en maniobras dilatorias o temerarias. E. Trámite de segunda instancia Mediante auto del 11 de julio de 20246 fue admitido el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia. Ninguna de las partes se pronunció. II.
CONSIDERACIONES A. Acerca de la Competencia Conforme al artículo 153 del CPACA, este Tribunal es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los juzgados administrativos de su distrito judicial. B. El problema jurídico y su resolución Con base en la reseña que antecede, la Sala plantea el siguiente problema jurídico: ¿Le asiste responsabilidad al FOMAG en el pago tardío de las cesantías del demandante? Tesis: Sí. Fundamento jurídico: en virtud de lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el FOMAG será responsable del pago de la sanción por mora cuando el pago extemporáneo de las cesantías es producto de su incumplimiento frente a los plazos previstos en la Ley 1071 de 20067, esto es, fuera de los 45 días hábiles siguientes a la ejecutoria del acto o a la renuncia de los términos de ejecutoria.
En el presente caso, el FOMAG excedió el tiempo que tenía para cancelar las cesantías que le fueron reconocidas al demandante, ya que el plazo de 45 días hábiles que establece la norma feneció el 3 de enero de 2020 y el pago se hizo el 30 de enero de ese mismo año, por lo que se generó una mora de 27 días. Sin embargo, en virtud del principio de no reformatio in pejus, no es posible condenar 6 Expediente digital SAMAI.
Gestión en otros despachos. Índice 00035. Documento 020AutoConcedeRecursoApelacion.pdf One Drive. Archivo 20_AutoConcedeRe_202300004AutoConcede_0_20240711152352706.pdf Radicado: 686793333003-2023-00004-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Demandante: Rufina Díaz Cruz Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG Departamento de Santander – Secretaria de Educación por una mora mayor a la entidad apelante, por lo que hay lugar a confirmar la sentencia de primera instancia que impuso una mora de 5 días.
C. Marco jurídico De acuerdo con los arts. 1º y 2º de la referida Ley 244 de 1995, subrogados por los artículos 4° y 5º de la Ley 1071 de 2006, respectivamente, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, la respectiva resolución de reconocimiento.
En el evento de que la solicitud esté incompleta, deberá informársele al peticionario para que la subsane, contándose luego de la subsanación el término para expedir el acto de reconocimiento. A su vez, la entidad pagadora tendrá como plazo máximo cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha en que cobre firmeza el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías, para cancelarlas.
El Consejo de Estado7, en sentencia de unificación SUJ-012-S2 del 18 de julio de 2018, sostiene que, a los términos legales, se deben sumar 10 días de ejecutoria de la resolución que reconoce las cesantías (arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011), sin embargo, en aquellos casos en los cuales el titular renuncia al término de ejecutoria, necesariamente no habrá de contarse.
Es por esta razón que, una vez vencidos los términos en mención, se incurrirá en mora de un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías hasta el momento en que se realice el pago correspondiente. Ahora bien, el pago de la sanción por mora en el reconocimiento de cesantías de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) está regulado en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el cual establece que la entidad territorial certificada en educación será responsable del pago de la sanción siempre y cuando el retraso en la cancelación de las cesantías se deba a la demora en la radicación o entrega de la solicitud ante el FOMAG.
Es importante aclarar que el proceso de reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) involucra tanto a las Secretarías de Educación de las entidades territoriales certificadas como al FOMAG. Las Secretarías de Educación son responsables de recibir y radicar las solicitudes de reconocimiento de cesantías, expedir las certificaciones correspondientes y elaborar los actos administrativos que reconocen estas prestaciones.
Posteriormente, el FOMAG, a través de la sociedad fiduciaria encargada, se ocupa de verificar y aprobar dichos actos administrativos para proceder con el pago de las cesantías. Por lo tanto, en los casos en que la 7 Sala Plena, Sección segunda del 18 de julio de 2018 C.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez; ya la Sala Plena del Consejo de Estado se había pronunciado sobre el tema en Sentencia de 27 de marzo de 2007, M.P. JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE, Exp.
No. 76001233100020000251301. Radicado: 686793333003-2023-00004-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Demandante: Rufina Díaz Cruz Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG Departamento de Santander – Secretaria de Educación mora sea atribuible al FOMAG, este será responsable de la sanción correspondiente.
D. Análisis de las pruebas De conformidad con el marco jurídico que antecede y las pruebas válidamente recaudadas, la Sala encuentra probado lo siguiente: 1. El 10 de octubre de 2019 la señora Rufina Díaz Cruz solicitó ante la Secretaría de Educación del Departamento de Santander el reconocimiento y pago de las cesantías parciales. 2.
Al siguiente día, la entidad territorial, mediante la Resolución No. 2033 del 11 de octubre de 20198, reconoció las cesantías solicitadas, esto es, dentro del término de los 15 días que establece la norma. 3. 10 días después, el 28 de octubre de 2019, quedó en firme el acto administrativo y le fue comunicado a la FIDUPREVISORA al día siguiente, 29 de octubre9. 4.
El 29 de enero de 202010 el FOMAG dejó a disposición de la docente los dineros, por fuera del término de los 45 días que establece la norma. De acuerdo con los hechos expuestos, el Tribunal advierte que, si bien la normativa establece un plazo general de 70 días, cuando la entidad territorial expide el acto oportunamente, a la entidad fiduciaria le corresponde efectuar el pago de las cesantías en un término de 45 días hábiles contados a partir de la firmeza del acto administrativo que ordena la liquidación, ya sea definitiva o parcial.
En este sentido, al haberse presentado la solicitud de cesantías el 10 de octubre de 2019 y proferido el acto de reconocimiento al día siguiente, 11 de octubre, se entiende entonces superado el plazo restante que conforme a la norma es de 15 días. De esta manera, el término de 10 días hábiles para interponer los recursos correspondientes se debe contar desde el día siguiente a la expedición del acto.
Dicho término finalizó el 28 de octubre de 2019, dando inicio a la contabilización de los 45 días para realizar el pago, cuya fecha de vencimiento fue el 3 de enero de 2020. En consecuencia, la mora se inició el 4 de enero de 2020 y se prolongó hasta el 29 de enero del mismo año, día anterior a la fecha en que la entidad puso a disposición de la demandante el dinero, esto es, el 30 de enero de 2020, configurándose así una mora de 27 días. 8 Expediente digital SAMAI.
Documento 005AnexosDemanda.pdf One Drive. Archivo 005Anexos Demanda.pdf folios. 9-10 9 Expediente digital SAMAI. Documento 015ContestacionDdaDptoSantander.pdf One Drive. Archivo 015ContestacionDdaDptoSantander.pdffolios. 12-14 10 Expediente digital SAMAI. Documento 005AnexosDemanda.pdf One Drive. Archivo 005Anexos Demanda.pdf folios. 12 Radicado: 686793333003-2023-00004-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Demandante: Rufina Díaz Cruz Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG Departamento de Santander – Secretaria de Educación Frente al recurso de apelación presentado, el Tribunal destaca que lo argumentado por la FOMAG en relación con la orden de pago carece de fundamento.
La entidad pretende introduce una prueba durante la apelación, según la cual, la orden de pago por parte de la entidad territorial se emitió el 20 de enero de 2020, otorgándole solo 10 días para efectuar el pago. Sin embargo, esto contradice lo probado en el oficio del 29 de octubre de 2019, mediante el cual se le comunicó el acto en firme que reconoció y ordenó el pago de las cesantías parciales.
Cabe señalar que dicho oficio no fue debatido por el FOMAG ni tachado de falsedad en ninguna de sus intervenciones durante la primera instancia. Además, resulta improcedente aportar este elemento probatorio en la apelación, teniendo en cuenta que este no es el momento procesal adecuado para ello, según lo dispuesto en el artículo 212 del CPACA11.
De esta manera, la responsabilidad en el pago de la sanción moratoria de que tratan las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 recae exclusivamente en la Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG). Ahora, el a quo condenó a dicha entidad a 5 días de mora, cuando se configuraron 27. No obstante, en virtud del principio de no reformatio in pejus, por ser apelante único, se confirmará la sanción impuesta.
F. De la condena en costas El legislador, en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, dispuso la condena en costas como consecuencia jurídica para quien es vencido en juicio dentro de los procesos declarativos en los cuales no se ventila un asunto de interés público. No obstante, en atención al precedente horizontal, la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia, comoquiera que no se advierte que la apelación se haya presentado con «manifiesta carencia de fundamento legal» o que la parte vencida haya desplegado acciones temerarias o de mala fe para dilatar, obstruir o dificultar el curso normal del proceso.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 26 de abril de 2024 el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de San Gil.
SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia. 11 (CPACA)
ARTÍCULO 212. OPORTUNIDADES PROBATORIAS. Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código (…) Radicado: 686793333003-2023-00004-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Demandante: Rufina Díaz Cruz Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG Departamento de Santander – Secretaria de Educación TERCERO: Ejecutoriada esta providencia DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en el sistema de gestión judicial SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala ordinaria de decisión de la fecha, según Acta No. 10 de 2025. [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada ponente [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CAROLINA ARIAS FERREIRA MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada Magistrada