Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.050/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 Cartagena de Indias D. T. y C., ocho (08) de agosto de dos mil veinticinco (2025). I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES. Acción TUTELA Radicado 13-001-33-33-009-2025-00152-01 Accionante PEDRO ANDRÉS BARÓN NIETO Accionado LA PREVISORA COMPAÑÍA DE SEGUROS Tema Confirma - Pago de horarios ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez está a cargo de la Previsora S.A., como entidad del sistema de seguridad social.
Derechos alegados Debido proceso y seguridad social Magistrado Ponente MOISÉS RODRÍGUEZ PÉREZ II.- PRONUNCIAMIENTO. La Sala Fija de Decisión No. 004 del Tribunal Administrativo de Bolívar decide la impugnación presentada por la Previsora S.A., Compañía de Seguros1, contra la sentencia del dos (02) de julio de dos mil veinticinco (2025)2, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Cartagena, mediante la cual se concedió el amparo solicitado por la parte actora.
III.- ANTECEDENTES. 3.1.1 Pretensiones3. En ejercicio de la acción tuitiva, el accionante solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, seguridad social y mínimo vital. En consecuencia, se ordene a la accionada a asumir directamente el pago de los honorarios profesionales de la Junta Regional De Calificación de Invalidez de Bolívar, con el fin de garantizar la emisión del dictamen de pérdida de capacidad laboral requerido. 3.1.2 Hechos4.
Manifiesta el actor que el día 17 de enero de 2025 se movilizaba en calidad de conductor en la motocicleta de placas YZT-35F, en la AV. Crisanto Luque, DG 22 con TV 37, cuando de forma inesperada sufrió un accidente de tránsito, siendo trasladado al centro asistencial Inversiones Médicas Barú S.A.S, donde fue amparado por la póliza de SOAT No. AT 1324/4308004910223000.
Como resultado del accidente fue diagnosticado con, (I) luxación interfalángica proximal y distal del tercer dedo del pie izquierdo expuesto grado II; (II) fractura de falange proximal del cuarto dedo del pie izquierdo; y (III) fractura de falange medial del segundo dedo del pie izquierdo. 1 Fols 2-7 Doc. 07 2 Doc. 05 3 Fol. 6 Doc. 01 4 Fols. 1- 4 Doc. 01 13-001-33-33-009-2025-00152-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.050/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 Asevera haber realizado petición el 1 de abril del presente año, a la aseguradora, solicitando la valoración de su pérdida de capacidad laboral por la misma entidad o la remisión directa ante la Junta Regional De Calificación de Invalidez de Bolívar, con los honorarios a cargo de la compañía aseguradora.
Siendo recibida respuesta el 27 de mayo del 2025, con la emisión un dictamen de PCL en un 15.04%, ante la cual, el accionante impetró recurso de apelación; sin embargo, LA PREVISORA S.A. aseveró no estar autorizada para asumir riesgos de invalidez o muerte, ni estar obligada a practicar dicha calificación. Resalta el actor que, se le ha negado el derecho al debido proceso, al imponérsele los costos que representa la valoración de PCL, además, con la negación del recurso de apelación se niega una mejor valoración sobre las afectaciones a su humanidad por el accidente de tránsito, máxime cuando no cuenta con los recursos para asumir el pago de honorarios, pues las secuelas padecidas le han impedido su movilización, y es cabeza de hogar, por ende, se pone en riesgo el bienestar de su familia, así como su dignidad porque no cuenta con los medios para satisfacer las necesidades elementales 3.2 CONTESTACIÓN PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS.
La accionada no rindió informe.
3.3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA5. El Juzgado Noveno Administrativo de Cartagena, en sentencia del 02 de julio de 2025, concedió el amparo deprecado por la parte actora, teniendo en consideración la procedencia excepcional de la acción, por tratarse de una persona que sufrió graves lesiones y cuyo sustento provenía de actividades informales y esporádicas que le resultan imposibles realizar en la actualidad, por las secuelas sufridas, razones por las cuales se tornarían poco eficaces los mecanismos ordinarios dispuestos.
Frente al caso concreto, encontró demostrado que el accionante el día 01 de abril de 2025, solicitó a la Previsora la determinación de su PCL, y esta última mediante dictamen No. 909815626052025 de fecha 26 de mayo de 2025, la determinó en 15.04%. Esta decisión fue objeto de recurso de apelación el 26 de mayo del año en curso, por parte del actor.
Así las cosas, de conformidad con el artículo 140 de la Ley 100 de 1993, la compañía de seguros accionada tenía el deber de remitir el dictamen apelado con destino a la Junta Regional de Calificación de Bolívar, dentro de los 5 días siguientes a la presentación del recurso, asumiendo los costos de los honorarios, ante la incapacidad económica del asegurado, requisito que en este caso tuvo por cumplido, en razón a lo manifestado por el accionante, corroborado 5 Doc. 05 13-001-33-33-009-2025-00152-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.050/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 con la consulta efectuada a través del BDUA, donde aparece campo cabeza de familia en el régimen subsidiado, afiliado a la EPS Coosalud.
Bajo ese entendido, ordenó que dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación de la providencia, la Previsora S.A. se sirva de remitir a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, el dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral No. 909815626052025 de fecha 26 de mayo de 2025, asumiendo el pago de los respectivos honorarios. 3.4.
IMPUGNACIÓN6. La entidad accionada impugnó el fallo de primera instancia, solicitando su revocatoria, y en su lugar, declarar que la Previsora, no tiene la obligación de impugnar el dictamen de PCL emitido en primera oportunidad. Según manifiesta, su obligación de asumir los costos se limita a la valoración en primera oportunidad, pero la parte interesada en cuestionar el porcentaje de incapacidad asignado en aquella es el llamado a asumir los gastos de la revisión por parte de la Junta Regional de Calificación de Invalidez, salvo cuando se demuestre una situación de vulnerabilidad, en forma excepcional y conforme al principio de solidaridad.
Aunado a lo anterior, sostiene que responsabilizar al SOAT mediante jurisprudencia constitucional por costos y gastos no contemplados en su estructura financiera y presupuestaria, como lo son los honorarios de impugnación frente a la calificación en primera oportunidad de pérdida de capacidad laboral, podría comprometer la viabilidad del modelo del contrato de seguro SOAT.
3.5. ACTUACIÓN PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA. Por auto de fecha 10 de julio de 20257 el Juzgado de primera instancia, concedió la impugnación interpuesta por el accionado contra la sentencia, siendo asignado el conocimiento del asunto a este Tribunal, conforme al reparto efectuado en la misma fecha8, por lo que se dispuso su admisión el 11 de dicha calenda9.
IV.- CONTROL DE LEGALIDAD. Revisado el expediente se observa, que en el desarrollo de las etapas procesales no existen vicios procesales cuales puedan acarrear La nulidad del proceso o impida proferir decisión, por ello, se procede a resolver la alzada. 6 Fols. 2-7 Doc. 07 7 Doc. 08. 8 Doc. 10. 9 Doc. 11. 13-001-33-33-009-2025-00152-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.050/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 V.- CONSIDERACIONES. 5.1.
Competencia. Este Tribunal es competente para conocer de la presente acción de tutela en SEGUNDA INSTANCIA, según lo establecido por artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 5.2. Problema jurídico. De conformidad con lo presentado, considera la Sala que el problema jurídico a resolver en el asunto estudiado se circunscribe a determinar si: ¿Se cumplen en el presente caso los requisitos de procedencia de la acción de tutela? De resolverse favorablemente el interrogante anterior, se entrará a examinar si: ¿La Previsora, es quien debe sufragar los gastos ante la junta regional calificación de invalidez o, por el contrario, dicha obligación recae sobre el usuario por presentar impugnación del dictamen emitido en primera oportunidad? 5.3.
Tesis de la Sala. Una vez acreditados los presupuestos de procedencia de la acción tuitiva, esta Sala confirmará el fallo impugnado, por cuanto es responsabilidad de las entidades descritas en el artículo 41 de la ley 100 del 93, entre estas, las aseguradoras que asumen el riesgo de invalidez, cubrir el pago de honorarios a la JRCI, ante la inconformidad frente al dictamen emitido en primera oportunidad, sin que pueda trasladarse dicha carga al usuario en forma alguna.
5.4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL. Para resolver el problema jurídico planteado abordaremos el siguiente hilo conductor: (i) Generalidades de la acción de tutela, (ii) Presupuestos de efectividad del derecho fundamental al debido proceso y seguridad social frente a las entidades aseguradoras; y (iii) Caso concreto. 5.4.1. Generalidades de la acción de tutela.
La Constitución Política de 1991, en su artículo 86, contempla la posibilidad de reclamar ante los jueces, mediante el ejercicio de la acción de tutela bajo las formas propias de un mecanismo preferente y sumario, la protección de los derechos fundamentales de todas las personas, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad o incluso de los particulares.
Se trata entonces, de un instrumento jurídico confiado por la Constitución a los jueces, cuya justificación y propósito consiste en brindar a la persona la posibilidad de acudir sin mayores exigencias de índole formal y con la certeza 13-001-33-33-009-2025-00152-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.050/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 de que obtendrá oportuna resolución a la protección directa e inmediata del Estado, a objeto de que en su caso, consideradas sus circunstancias específicas y a falta de otros medios, se haga justicia frente a situaciones de hecho que representen quebranto o amenaza de sus derechos fundamentales, logrando así que se cumpla uno de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta Constitucional.
Sin embargo, no debe perderse de vista que esta acción es de carácter residual y subsidiario; es decir, que sólo procede en aquellos eventos en los que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que le permita al actor solicitar, ante los jueces ordinarios, la protección de sus derechos, salvo que se pretenda evitar un perjuicio irremediable, el cual debe aparecer acreditado en el proceso, o en su lugar la persona que requiere la intervención del juez constitucional se encuentre en una posición de indefensión que no le permita acudir a la vía ordinaria. 5.4.2.
Presupuestos de efectividad del derecho fundamental al debido proceso y seguridad social frente a las entidades aseguradoras10. Las Juntas De Calificación De Invalidez tienen derecho a recibir el pago de sus honorarios; sin embargo, va en contra del derecho fundamental a la seguridad social exigir a los usuarios asumir el costo de estos como condición para acceder al servicio, pues son las entidades del sistema las que deben asumir el costo que genere este trámite, para garantizar de manera eficiente el servicio requerido.
En ese sentido, una compañía de seguros vulnera el derecho a la seguridad social al omitir su deber de realizar, en primer lugar, el examen de pérdida de capacidad laboral a sus asegurados, cuando asume el riesgo de invalidez y muerte por accidente de tránsito, en virtud de un contrato de SOAT, tal como lo dispone el artículo 41 de la ley 100, modificado por el artículo 142 del decreto ley 19 de 2012.
Asimismo, dicha entidad debe sufragar los costos de los honorarios de la Junta Regional De Calificación De Invalidez en caso de que dicha decisión sea impugnada, así como los de La Junta Nacional De Calificación De Invalidez si hubiere lugar a la apelación del dictamen; cuando este demostrado que el asegurado carece de recursos económicos para asumirlos directamente. 5.5 CASO CONCRETO. 5.5.1 Análisis crítico de las pruebas frente al marco normativo y jurisprudencial.
Teniendo en cuenta los hechos planteados en el escrito de tutela, su contestación y los argumentos expuestos en la impugnación, corresponde a la Sala dar respuesta al primer problema jurídico del asunto, así: 10 T-336/2020, T-195/24, T-045/2013, T-027/ 2022, T-044/2025. 13-001-33-33-009-2025-00152-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.050/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 Tabla 1: Requisitos de procedencia de la acción de tutela Requisitos Resultado Legitimación por activa Se cumple.
La ostenta el señor Pedro Andrés Barón Nieto, cuyo PCL fue calificado mediante Dictamen de fecha 26 de mayo de 202511, emitido por la Previsora S.A., frente al cual presentó inconformidad12, y alega que a la fecha no se le ha dado el debido trámite, en tanto la aseguradora se niega a asumir el costo de los honorarios de la JRCI-Bolívar.
Legitimación por pasiva Se cumple. La acción tuitiva se dirige contra la Previsora S.A, como sociedad de economía mixta del orden nacional, quien desempeña un servicio de interés público en los términos del artículo 335 de la Constitución, y en razón a ello, emitió el Dictamen de PCL en primera oportunidad. Así las cosas, existe una situación de indefensión entre el actor y la accionada en su calidad de aseguradora.
Inmediatez Se cumple. Entre la interposición de la inconformidad radicada el 27 de mayo de 2025, y la presentación de esta acción el día 17 de junio de 202513, no se supera el término de 6 meses, fijados como plazo razonable por la jurisprudencia. Además, el hecho alegado como vulnerador de los derechos consistente en la falta de pago de los honorarios de la JRCI-Bolívar, consiste en una omisión actual y permanente en el tiempo.
Subsidiarieda d Si se cumple. Si bien al tratarse de una controversia relacionada con un contrato de seguros, en principio, la misma debería ser resuelta por la jurisdicción ordinaria civil, la Corte Constitucional ha admitido la procedencia excepcional cuando se verifica una grave afectación a los derechos fundamentales de un sujeto de especial protección constitucional, como ocurre en el caso de las personas con una considerable perdida de su capacidad laboral, y quienes no ostentan ningún tipo de ingreso.
Lo anterior, es evidenciado en el presente caso de conformidad con la consulta efectuada en el sistema ADRES14, donde se observa que el actor se encuentra 11 Fols. 46-51 Doc. 01 12 Fols. 42-45 Doc. 01 13 Doc. 02 14 Fol. 52 Doc. 01. 13-001-33-33-009-2025-00152-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.050/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 afiliado al sistema de salud a través del régimen subsidiado, teniendo sus servicios a cargo de la EPS Coosalud S.A., y está registrado como cabeza de familia, por ende, se deduce que tiene a cargo a su núcleo familiar.
Adicionalmente, de su historia clínica15 se evidencia que fue diagnosticado con lesiones de luxación interfalángica proximal y distal del 3er dedo de pie izquierdo expuesta grado, fractura de falange proximal de 4to dedo de pie izquierdo, fractura de falange medial de 2do dedo de pie izquierdo. Dado que los derechos involucrados en este asunto, ostentan carácter iusfundamental, pues se alega la falta de pago de los honorarios de la JRCI a efectos de que resuelva la inconformidad contra la valoración de su PCL de manera definitiva, las pretensiones están íntimamente relacionadas con el derecho fundamental de la seguridad social y debido proceso, por ello, se concluye que el actor no cuenta con otros medios eficaces ni idóneos para la defensa de sus intereses, pues esta acción constitucional es de aplicación inmediata ante la posible vulneración de los mismos. 5.5.2 Análisis crítico de las pruebas frente al marco normativo y jurisprudencial Como se indicó, la inconformidad de la previsora con la orden de asumir el pago de honorarios de la JRCI, impuesta a su cargo, se fundamenta en el hecho de no tener intereses en cuestionar el dictamen emitido en primera oportunidad, y en la obligación del asegurado de sufragar dicho concepto por no acreditar la falta de capacidad económica para el efecto.
No obstante, contrario a lo expuesto por la impugnante, la Corte Constitucional de manera reiterada y pacífica ha sostenido que no resulta constitucionalmente admisible condicionar la prestación de un servicio esencial en materia de seguridad social, como lo es el examen de pérdida de capacidad laboral, al pago de unos honorarios cargados al usuario, pues con ello se “elude la obligatoriedad y la responsabilidad del servicio público, y promueve la ineficiencia y la falta de solidaridad de las entidades de seguridad social, a la vez que convierte en ilusorio el principio de la universalidad”16.
Tal obligación, no debe convertirse en una barrera para afectar y limitar un derecho esencial como lo es el derecho a la seguridad social, razón por la cual dicha obligación no debe endilgarse a los beneficiarios de estos derechos, sino reposar en cabeza de las entidades que integran el sistema17. 15 Fol. 20 Doc. 01 16 Sentencia C-164 de 2000 17 De hecho, esta posición sirvió como asidero para declarar la inexequibilidad del Decreto Legislativo 074 de 2010, por el cual se consagró que, para poder acceder a la indemnización por incapacidad permanente, quien requería de la valoración por parte de la Junta de 13-001-33-33-009-2025-00152-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.050/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 A su turno, el inciso 3 del artículo 20 del Decreto 1352 de 2013 dispone que el pago de los honorarios debe realizarse de manera anticipada por parte de las compañías de seguro, cuando dichas Juntas actúen como peritos de sus solicitudes.
Lo anterior, es reafirmado por la Corte Constitucional, en sentencias T-045 de 2013 y T-265 de 2023, en la cual expresó que, “son las entidades del sistema quienes deben asumir el pago de los costos del trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral. Este es un servicio esencial de la seguridad social cuya prestación no se puede condicionar al pago por parte del usuario”, bien sean fondos de pensiones, ARL, o la aseguradora quien debe asumir los costos, para garantizar la eficiencia del trámite y evitar desplazar dicha carga al usuario.
De igual forma, en la sentencia T-336 de 2020, al resolver un asunto similar, la alta corte radicó en cabeza de la entidad aseguradora la obligación de asumir el pago de los honorarios, manifestando que estas entidades al asumir los riesgos de invalidez y muerte por accidente de tránsito están obligadas a sufragar no sólo la cancelación de los honorarios a las Juntas Regionales de Calificación, sino también la emisión del dictamen de calificación en primera oportunidad.
Por tal motivo, el argumento de la inviabilidad de los contratos de seguro no tiene asidero jurídico, pues dichas actuaciones se cubren con el pago del SOAT. Lo anterior, independientemente de la capacidad de pago del asegurado, puesto que aquí lo que se cumple es lo dispuesto en el artículo 142 del Decreto Ley 019 de 2012 en concordancia con lo plasmado el Decreto 1072 de 2015, artículo 2.2.5.1.1, aplicable entre otras, a la Compañías de seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte.
En este caso el dictamen de primera oportunidad lo realizó La Previsora S.A., y su impugnación la conoce las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, siendo entonces su responsabilidad constitucional y legal asumir dichos honorarios. Bajo estas consideraciones, la Sala CONFIRMARÁ la sentencia impugnada. VI.- DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 004 del Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley;
FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, por las consideraciones antes expuestas. Calificación de Invalidez debía asumir el costo de los honorarios. Ver Sentencia C-298 de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. A.V. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva.
Extraído de la Sentencia T- 336/20. 13-001-33-33-009-2025-00152-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.050/2025 SALA DE DECISIÓN No. 004 SEGUNDO:
NOTIFÍQUESE las partes y al Juzgado de primera instancia, en la forma prevista en el artículo 30 del decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión (art. 32 Decreto 2591 de 1991).
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala No.052 de la fecha. LOS MAGISTRADOS