REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAGISTRADO PONENTE: BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS Ibagué, seis (06) de marzo de dos mil veinticinco (2025). EXPEDIENTE DIGITAL RADICACIÓN: 73001-33-33-002-2019-00008-01 (199-2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARIA ELIZABETH CASTRO VILLALBA DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE IBAGUÉ TEMA: Contrato Realidad –Apoyo a la Gestión de Carácter Operativo y Asistencial para el programa de mejoramiento de la malla vial en el Municipio de Ibagué. OBJETO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante, contra la sentencia proferida el 31 de enero de 2022, mediante la cual, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte accionante.
ANTECEDENTES La señora MARIA ELIZABETH CASTRO VILLALBA, actuando a través de apoderado judicial, formuló el Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra el Municipio de Ibagué, con el fin que se les concedieran las siguientes: “1. DECLARACIONES: 1.1 Declarar nulo el acto administrativo No. 1302-101928 del 22 de octubre de 2018, mediante el cual se niega a la demandada a dar aplicación al principio constitucional de la realidad sobre las formas y se abstiene de declarar la existencia de una relación legal y reglamentaria de carácter laboral desde el 5 de mayo de 2015 hasta el 5 de enero de 2016 y al pago de conceptos prestacionales e indemnizatorios solicitados. 2.
CONDENAS: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago de los siguientes conceptos, durante la época comprendida entre el 5 de mayo de 2015 hasta el 5 de enero de 2016: 2.1 Pagar las cesantías durante todo el vínculo y de forma retroactiva; 2.2 Pagar los intereses a las cesantías durante todo el vínculo; 2.3 Pagar la prima legal anual y semestral de servicios durante todo el vínculo. 2.4 Pagar las vacaciones o indemnización de vacaciones que se causaron durante todo el vínculo laboral;
RADICACIÓN: 73001-33-33-002-2019-00008-01 (199-2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE IBAGUÉ 2 2.5 Pagar la bonificación por servicios durante todo el vínculo laboral; 2.6 Pagar la Prima de Navidad durante todo el vínculo laboral; 2.7 Pagar la prima de Vacaciones a que tiene derecho: 2.8 Pago de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones y/o devolución de los mismos por haber sido sufragados por mi cliente sin que tuviere que hacerlo; 2.9 Pago del incremento de la asignación básica; 2.10 Pagar en incremento la nivelación salarial con referencia al trabajador de planta que desarrolla iguales o similares funciones del reclamante; 2.11 Pago del auxilio de transporte durante todo el vínculo: 2.12 Pago de bonificación por servicios prestados. 2.13 Pago de bonificación Especial de recreación 2.14 Pago de Dotaciones. 2.15 Pagar la indemnización moratoria por no consignación de cesantías en fondo de cesantías; 2.16 Indexación o corrección monetaria”.
Las anteriores pretensiones las fundamenta en los siguientes:
HECHOS “PRIMERO: La señora MARIA ELIZABETH CASTRO VILLALBA se vinculó para el Municipio de Ibagué - Secretaría de Infraestructura, mediante la indebida aplicación de Contrato de Prestación de Servicios.
SEGUNDO: En virtud de lo anterior, el Municipio de Ibagué - Secretaria de Infraestructura suscribieron con la Señora MARIA ELIZABETH CASTRO VILLALBA la orden o contrato de prestación de servicios No.1832 del 5 de mayo de 2015 TERCERO: El objeto contractual, corresponde a las actividades propias o normales del objeto de la Entidad contratante Municipio de Ibagué.
CUARTO: El cargo que desempeñó la Señora MARIA ELIZABETH CASTRO VILLALBA era el OPERARIA, y desarrolló las siguientes funciones: 1) Apoyar al personal técnico operativo y asistencial del Despacho de la Secretaria de Infraestructura, en el desarrollo del Proyecto denominado Diagnostico, Estudios Diseños, Pavimentación, Repavimentación y Mantenimiento de la Malla Vial de la ciudad de Ibagué, 2) Apoyar al personal técnico operativo y asistencial del despacho de la Secretara de Infraestructura en el proceso de archivo y correspondencia. 3) Apoyar al personal técnico operativo y asistencial del Despacho de la Secretaria de Infraestructura en la atención al usuario y recepción de documentación e información.
QUINTO: Las labores desempeñadas por la Señora MARIA ELIZABETH CASTRO VILLALBA adicionales a las mencionadas anteriormente, realizaba de carácter especial las siguientes, a) Dar aviso al Supervisor de cualquier irregularidad que se presente en el cumplimiento de sus funciones o sobre impedimentos de tipo natural o social que se presenten en desarrollo de su labor. b) No permitir que terceras personas manipulen RADICACIÓN: 73001-33-33-002-2019-00008-01 (199-2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE IBAGUÉ 3 o usen el equipo y material de trabajos asignados en tal caso, comunicarlo oportunamente al Supervisor, c) Presentar cada vez que lo requiera el Supervisor asignado informe detallado de las labores desarrolladas en cumplimiento del objeto contractual de conformidad a planilla entregada por parte de la Secretaria de infraestructura el cual deberá estar visado por el Supervisor del Contrato SEXTO: La vinculación laboral, se mantuvo vigente desde el 5 de mayo de 2015 hasta el 5 de enero de 2016, sin solución de continuidad, ya que se debía asistir sin que existiera contrato.
SÉPTIMO: En cumplimiento de la relación laboral, mi cliente recibía órdenes del personal del Municipio de Ibagué - Secretaria de Infraestructura, tal como quedará demostrado dentro del proceso.
OCTAVO: A la terminación de la relación como remuneración mensual la suma de UN MILLÓN TRESCIENTOS MIL PESOS ($1.300.000).
NOVENO: Para cumplir las funciones encomendadas por el Municipio de Ibagué - Secretaria de infraestructura debía cumplir el horario del personal de planta, esto es: lunes a viernes de 7:00 A.M a 12:00 P.M y de 2:00 P.M a 6 P.M y los sábados de 7:00 A.M a 12:00 P.M.
DÉCIMO: Las labores desempeñadas por la Señora MARIA ELIZABETH CASTRO VILLALBA, fueron desarrolladas en las instalaciones de la Secretaria mentada, con todas las herramientas, equipos, espacios, y medios de producción para el desarrollo de las funciones propias de la de este.
DECIMO PRIMERO: Estando en cumplimiento de la jornada laboral, no podía abandonar las actividades, salvo cuando se obtenía autorización del personal de plan del Municipio de Ibagué – Secretaría de Infraestructura.
DÉCIMO SEGUNDO: Dadas las circunstancias irregulares de la vinculación, se tiene que la Señora MARIA ELIZABETH CASTRO VILLALBA tiene la categoría de empleada pública y como tal tiene derecho a devengar el sueldo que la ley señala, junto con todas las prestaciones legales.
DÉCIMO TERCERO: El aquí demandante, estaba subordinado, sin que pudiere disponer libremente de su tiempo en la actividad contractual u otra altera, vigilada en la forma, tiempo y modo de ejecutar y supeditada a las exigencias constantes y reiterativas del Municipio de Ibagué.
DECIMO CUARTO: A la terminación de la relación legal y reglamentaria mediante la intermediación, no se ha cancelado los conceptos referidos en la presente acción”. CONTESTACIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDANDA Dentro del término de traslado, el Municipio de Ibagué, se pronunció por conducto de su apoderada judicial, oponiéndose a cada una de las pretensiones de la demanda, por falta de fundamento fáctico y jurídico, aclarando que no se configuraron los elementos esenciales de una relación laboral.
Asimismo, destacó que el contrato de prestación de servicios, conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, no genera vínculo laboral ni derechos prestacionales. Frente a los hechos, señaló que el primero es cierto conforme al contrato de prestación de servicios No. 1832 del 5 de mayo de 2015. Respecto al hecho segundo, precisó que el contrato fue suscrito entre la demandante y el RADICACIÓN: 73001-33-33-002-2019-00008-01 (199-2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE IBAGUÉ 4 Municipio de Ibagué - Secretaría de Infraestructura, estableciendo la obligación de prestar el servicio de manera personal.
Sobre los hechos tercero y cuarto, manifestó que el primero es cierto según lo pactado en el contrato, mientras que el segundo no lo es, dado que la demandante no devengaba un salario, sino que recibía pagos periódicos. En relación con los hechos quinto y sexto, afirmó que el contrato se ejecutó en el plazo pactado sin que se configurara una terminación irregular.
En cuanto a los hechos séptimo a décimo tercero, reiteró que el contrato de prestación de servicios no generaba una relación laboral ni la obligación de reconocer prestaciones sociales. Respecto al hecho décimo cuarto, negó la procedencia del cobro de lo no debido, al no ser aplicable la figura del tiempo suplementario. Sobre el hecho décimo quinto, indicó que es parcialmente cierto, pues los descuentos se efectuaron conforme a la normatividad.
Finalmente, sostuvo que el hecho décimo sexto no constituye un hecho sino una interpretación jurídica, mientras que el hecho décimo séptimo es cierto conforme a la documentación aportada. Por último, solicitó el reconocimiento oficioso de excepciones y, en consecuencia, la denegación de las pretensiones de la demanda. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Segundo Administrativo del circuito Judicial de Ibagué mediante sentencia proferida el día 31 de enero de 2022, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante.
Como fundamento de su decisión, indicó (Documento No. 28 Sentencia de Primera Instancia de la Carpeta Juzgado - One Drive): “(…) 6.2.1. Prestación personal del servicio. En cuanto a la prestación personal del servicio, de acuerdo con los testimonios de los señores Gustavo Forero y Alejandro García, está acreditado que la señora MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA prestaba sus servicios de forma personal en las instalaciones de la Secretaría de Infraestructura del Municipio de Ibagué, durante el tiempo que suscribió el Contrato de Prestación de Servicios No. 1832 del 05 de mayo de 2015. 6.2.2.
Retribución o remuneración del servicio. En cuanto a la remuneración, las partes coinciden en afirmar que sí se realizaba un pago mensual, de acuerdo con la suma acordada y señalada en el contrato de prestación de servicios suscrito. Este pago se hacía previo a la presentación del informe de actividades mensual con los soportes. En consecuencia, este elemento también se cumple en este asunto. 6.2.3.
Subordinación. En el asunto bajo estudio, la parte demandante edificó el elemento de la subordinación, aduciendo la prestación personal con sustento en las órdenes que recibía del personal del municipio demandado, el horario que cumplía, el desarrollo de actividades en las instalaciones de la entidad, y la obligación de obtener autorización para ausentarse, según se describió en los hechos de la demanda.
(…) Concibe el Despacho que la subordinación es el elemento distintivo de la relación laboral con la contractual, u otra similar. En el caso objeto de estudio, el Despacho estudiará lo que la jurisprudencia del Consejo de Estado denominó como circunstancias determinantes para su existencia. RADICACIÓN: 73001-33-33-002-2019-00008-01 (199-2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE IBAGUÉ 5 Del lugar de trabajo.
La parte demandante aduce que la prestación del servicio de la señora MARIA ELIZABETH CASTRO VILLALBA se ejecutó en las instalaciones de la Secretaría de Infraestructura del Municipio de Ibagué, generalmente. Al respecto el testigo Gustavo Forero señaló que la demandante nunca salía de su lugar de trabajo; mientras que el testigo Alejandro García dijo que la demandante prestaba sus servicios en la entidad, y que, en ocasiones, debía cumplirlas fuera de las instalaciones, con la recolección de firmas de los trabajadores.
En cuanto al horario de trabajo. Aunque los testigos señalaron que la demandante prestaba su labor personal en las instalaciones de la Secretaría de Infraestructura de la entidad, el cumplimiento de un horario y de órdenes del secretario de la entidad, lo cierto es que las labores como conductor y topógrafo que desarrollaban los señores Gustavo Forero y Alejandro García, respectivamente, no les permitía un conocimiento constante de la labor de la demandante, especialmente el cumplimiento estricto de un horario de trabajo, pues dada su calidad, no desempeñaban sus funciones en el mismo horario y lugar que la demandante.
Lo anterior, pese a que el testigo Gustavo Forero dio a entender que su labor como conductor se ejercía constantemente en las instalaciones de la entidad, por la denominación del cargo, no es compatible que el contrato de la labor como conductor guarde relación con un desempeño de horario constante e ininterrumpido dentro de las oficinas de una entidad; lo propio ocurre con el testigo Alejandro García, quien señaló que cuando el tiempo se lo permitía, y no laboraba como Topógrafo fuera de la entidad, asistía a las oficinas de la secretaría de infraestructura del Municipio de Ibagué. En tal sentido, aunque en la demanda se señala un cumplimiento estricto de horario, el relato de los testimonios, quienes con ocasión de sus cargos no tenían un conocimiento directo del cumplimiento del mismo por parte de la señora ELIZABETH CASTRO, no es posible para este Despacho determinar que, en efecto, la demandante si asistía en un horario estricto de trabajo.
Ahora, en cuanto a la dirección y control efectivo de las actividades ejecutadas, los testigos fueron interrogados sobre el conocimiento directo de actos de subordinación u órdenes impartidas al interior de la entidad demandada. Sin embargo, ellos no dieron cuenta precisa de órdenes en el ejercicio de las funciones de la demandante, más allá de las directrices observadas por ellos cuando concurrían al lugar, tales como recibir documentación o cuentas de cobro de los contratistas.
(…) Así, de las pruebas documentales allegadas al proceso, en especial del contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 1832 del 05 de mayo de 2015, y de los testimonios recaudados, no se advierte que se hayan impartido órdenes de ningún tipo en cuanto al modo, tiempo y calidad del trabajo, así como la imposición de reglamentos internos de la entidad, o que respecto de la demandante se haya ejercido la potestad disciplinaria, los cuales serían útiles en este caso para determinar la subordinación, como elemento del vínculo laboral del que se pretende su existencia, alejados de los simples actos de coordinación con la entidad contratante.
Finalmente, en cuanto a que las actividades estén asignadas en la planta de personal, la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado42 dijo que ello es apenas indicativo de la existencia de una relación laboral, sin embargo, incumbe al actor demostrar que, además de la prestación RADICACIÓN: 73001-33-33-002-2019-00008-01 (199-2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE IBAGUÉ 6 personal de los servicios a cambio de una remuneración, existen unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que la parte contratante, exija del vinculado el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia, ello, sin perjuicio de las necesarias actividades de coordinación que, en ningún caso, pueden justificar comportamientos propios de la subordinación laboral, y que la labor se enmarque dentro del objeto misional de la entidad.
En este caso tenemos que según respuesta dada por la entidad demandada el 12 de abril de 2021, con Memorando 01535743, indicó que el cargo que desarrolla las mismas actividades que la demandante para el año 2015, está catalogado en la planta de personal como auxiliar administrativo, código 407, grado 03, a quien para entonces le correspondía una asignación salarial para el año 2015 de $1.274.340, y para el 2016 de $1.428.290.
Corolario de esa respuesta, el Despacho realizará un paralelo entre las funciones del cargo de la planta de personal con denominación: auxiliar administrativo, código 407, grado 03, y las obligaciones contractuales pactadas en el contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. 1832 del 05 de mayo de 2015. (…) Del cuadro comparativo presentado, aunque se advierten algunas similitudes en las funciones, tales como apoyar los procesos de archivo, correspondencia y atención al usuario, ello no permite colegir que la obligación contractual pactada en el contrato de prestación de servicios, se circunscriba exclusivamente a las funciones del cargo con denominación de auxiliar administrativo en la planta de personal.
Ahora, si en gracia de discusión se entendiera que el cargo enunciado y las obligaciones contractuales son en absoluto idénticas, la parte demandante no acreditó que en el cumplimiento de las obligaciones contractuales se cumpliera con el elemento de la subordinación, esto es, el cumplimiento de órdenes, así como tampoco se demostró que la labor contratada, esté catalogada dentro del objeto misional de la entidad demandada.
Nota también el Despacho que el contrato suscrito entre las partes cuenta con un margen de temporalidad, necesario cuanto de vinculación de personas naturales se trata, como lo señala el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, esto es, que la labor contratada no tenía vocación de permanencia en el tiempo, pues este duro del 05 de mayo de 2015 al 5 de enero de 2016.
Esto denota que el vínculo contractual se pactó por el tiempo requerido para el cumplimiento de su objeto, sin que se buscara una solución de continuidad en desmedro de derechos laborales que acontecerían en caso de un nombramiento en la planta de personal de la entidad demandada. Lo anterior permite concluir que los elementos del vínculo laboral en su totalidad, y en especial el elemento de la subordinación no fue demostrado por la parte demandante, pues el material probatorio aportado no fue acertado para ese cometido.
Las pruebas recaudadas lo que permitieron a esta Instancia fue acreditar que la labor contractual se ejecutó de forma coordinada, con las necesidades propias para el cumplimiento del objeto contractual que debían guardar armonía con los objetivos institucionales del ente territorial, sin que por ello se desligue de facto la presencia de subordinación. Fue precisamente la ausencia en la acreditación del elemento subordinación lo que dio paso a esta Instancia para sustentar la negativa de las pretensiones de la demanda; pues, se itera, no se acreditó con los testimonios la existencia de subordinación en la labor contratada, sumado a la limitación temporal en la ejecución contractual y la ejecución de una actividad, alejada del objeto misional de la entidad, RADICACIÓN: 73001-33-33-002-2019-00008-01 (199-2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE IBAGUÉ 7 situaciones que dan cuenta de una contratación sin pretensión diferente al cumplimiento del objetivo contractual pactado por las partes.
Finalmente debe recordarse, que a la parte demandante le asiste la carga de demostrar los hechos que alega, al tenor de lo dispuesto en el artículo 177 del Código General del Proceso, que señala: “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen (…)”., y que cuando se involucran relaciones entre los servidores públicos o particulares frente al Estado, debe asumir esa carga siempre que intenten develar una relación laboral a través de un contrato de prestación de servicios46, situación que en el presente caso no se cumplió, por lo que habrá de negarse las pretensiones de la demanda.
(…) RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada en primera instancia, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación, argumentando que existe una indebida interpretación de la prueba testimonial, en la medida en que los testimonios de los señores Gustavo Forero Cala y Alejandro García fueron claros al demostrar la prestación personal del servicio y el elemento de subordinación, los cuales fueron desestimados por el despacho como fundamento de la negativa a las pretensiones.
Sostiene que, la actividad personal de la señora Castro Villalba, quedó probada mediante dos elementos: primero, con la documentación aportada, específicamente el contrato de prestación de servicios que establecía de manera precisa las funciones a desempeñar y las restricciones para la cesión del contrato o delegación de actividades sin autorización del supervisor.
Segundo, con los testimonios que evidenciaron cómo la demandante cumplía horarios, permanecía en disponibilidad y seguía órdenes directas del jefe inmediato, aspectos que se consideran indicativos de subordinación. En cuanto a la remuneración, el recurrente resalta que el pago mensual pactado en el contrato correspondía al salario por el tiempo laborado y no a una compensación por tareas específicas, ajustándose a un esquema propio de una relación laboral.
No existió controversia por parte de la demandada respecto a este punto. Respecto a la subordinación, critica que el Juez de Conocimiento haya restado valor a los testimonios que confirmaban la existencia de órdenes diarias impartidas por la Secretaría de Infraestructura, el control sobre la asistencia y la imposibilidad de delegar tareas a terceros.
Adicionalmente, señala que el hecho de cumplir un horario y recibir instrucciones no puede considerarse una simple coordinación, sino una clara manifestación del vínculo de subordinación. El apoderado también cuestiona la conclusión del despacho sobre la supuesta autonomía de su representada, pues se demostró que debía presentarse diariamente a la sede de la Secretaría de Infraestructura y acatar órdenes de sus superiores, incluyendo instrucciones impartidas por otros contratistas que actuaban como coordinadores.
Finalmente, argumenta que la sentencia desconoció criterios jurisprudenciales establecidos por el Consejo de Estado sobre la configuración de una relación laboral encubierta. En virtud de lo anterior, solicita la revocatoria de la decisión de primera instancia y el reconocimiento de las pretensiones formuladas en la demanda. (Ver Índice 005 de SAMAI).
RADICACIÓN: 73001-33-33-002-2019-00008-01 (199-2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE IBAGUÉ 8 TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 08 de agosto de 2022, se admitió el recurso de apelación instaurado por la parte demandante contra la sentencia del 31 de enero de 2022, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo oral del Circuito de Ibagué. Igualmente, se indicó que, el recurso se tramitaría de acuerdo a lo previsto en el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
(Documento No. 005. Auto Admite Apelación de la Carpeta Tribunal del Expediente Digital). CONSIDERACIONES PARTE PROCESAL - COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del C.P.A.C.A, es competente esta Corporación para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias proferidas en primera instancia por los jueces administrativos.
PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Corporación analizar si a la parte demandante le asiste derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y emolumentos salariales reclamados, al presuntamente configurarse los elementos constitutivos de un contrato laboral (contrato realidad), desde el 5 de mayo de 2015 hasta el 5 de enero de 2016, tiempo en el que prestó sus servicios ejecutando actividades de apoyo a la gestión en la Secretaría de Infraestructura del Municipio de Ibagué, o si, por el contrario, no le asiste el derecho deprecado, en virtud de la ausencia de acreditación del elemento de subordinación, lo que haría improcedente el reconocimiento y pago de las acreencias laborales reclamadas, tal como lo concluyó el A Quo.
MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL La Corte Constitucional, en sentencia C- 154 de 1.997, con ponencia del Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA, estableció las diferencias entre el contrato de carácter laboral y aquel de prestación de servicios, así: “b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato.
Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas. Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios.” (Se destaca) Lo anterior significa, que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestra la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, artículo 53 de la Constitución Política.
La relación de trabajo se encuentra constituida por tres elementos, a saber: RADICACIÓN: 73001-33-33-002-2019-00008-01 (199-2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE IBAGUÉ 9 • La subordinación, • La prestación personal del servicio y, • La remuneración por el trabajo cumplido.
Es pertinente destacar que el reconocimiento de un servicio laboral a favor del estado, no implica conferir la condición de empleado público, pues, según lo ha señalado nuestro órgano de cierre, dicha calidad no se confiere por el sólo hecho de trabajar para el Estado: “Como ya lo ha expresado la Corporación, para acceder a un cargo público se deben cumplir todos y cada uno de los requisitos señalados en la Constitución y en la Ley.
La circunstancia de trabajar para el Estado, no confiere la condición de empleado público.”.1 (Se destaca) Al respecto, la Sala Plena del Consejo de Estado, en decisión adoptada el 18 de noviembre de 2003, Radicación IJ-0039, Consejero Ponente Nicolás Pájaro Peñaranda, Actora: María Zulay Ramírez Orozco, manifestó: “Es inaceptable, además, porque si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad.” Es pues, que son las necesidades de la administración las que imponen la celebración de contratos de prestación de servicios con personas naturales cuando se presente una de dos razones: a.) que la actividad no pueda llevarse a cabo con personal de planta; b.) que requiera de conocimientos especializados la labor, de conformidad con lo preceptuado en el Art. 32 de la ley 80 de 1993.
Además, porque si bien la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad y que conlleva a que deban someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades.
Sin que por ello deba predicarse, que, en todos los casos, lo que se presenta es un contrato realidad. Bajo este entendido, en el fallo que se viene refiriendo, el Consejo de Estado ha precisado que, por tal razón, resulta obvio que las actividades a desarrollar en el ejercicio de la labor contratada, se encuentre coordinada según las pautas de la entidad contratante, así: “Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades.
Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita. Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta.
En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales.” (Se destaca) 1 Sentencia del 25 de enero de 2001, expediente No. 1654-2000, Magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda RADICACIÓN: 73001-33-33-002-2019-00008-01 (199-2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE IBAGUÉ 10 Por otro lado, específicamente, el tema de la subordinación en el contrato de prestación de servicios ha generado importantes debates judiciales.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-154 de 1997, con ponencia del Dr. Hernando Herrera Vergara, al analizar la diferencia entre tal contrato y el de carácter laboral, definió: “Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo.
En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada. Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales-contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.” (Destaca la Sala) Lo anterior significa que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestran los tres elementos que caracterizan una relación laboral, pero de manera fundamental cuando se comprueba la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista en aplicación inicialmente del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales consagrado en el artículo 53 de la Carta Política, independientemente de la denominación jurídica que se le haya dado a dicha relación. En este mismo sentido, nuestro órgano de cierre en fallos como el del 23 de junio de 2005 proferido dentro del expediente No. 0245 por el Dr. Jesús María Lemos Bustamante, ha reiterado la necesidad que se acrediten fehacientemente los tres elementos propios de una relación de trabajo, pero en especial que se demuestre que la labor se prestó en forma subordinada y dependiente respecto del empleador, razonando de la siguiente manera: “De acuerdo con lo anterior, en un plano teórico y general, cuando existe un contrato de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de toda relación de trabajo, esto es, subordinación, prestación personal y remuneración, surge el derecho a que sea reconocida una relación de trabajo que, en consecuencia, confiere al trabajador las prerrogativas de orden prestacional.
( ) RADICACIÓN: 73001-33-33-002-2019-00008-01 (199-2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE IBAGUÉ 11 De acuerdo con las pruebas que obran en el proceso, la demandante estuvo vinculada mediante contrato de prestación de servicios u órdenes de servicios durante los períodos que se encuentran señalados en el acápite de hechos probados.
La Sala reconocerá la existencia de una relación laboral por la existencia de una relación de subordinación entre la entidad contratante y la contratista, según se desprende de las cláusulas que a continuación se transcriben, además del ejercicio por parte de ésta de labores propias de un funcionario público:(…) Las estipulaciones anteriores permiten concluir que cuando la demandante desarrolla su actividad bajo la figura de contratos u órdenes de prestación de servicios lo hizo para cumplir una relación de tipo laboral, pues el cumplimiento de labores encomendadas se llevó a efecto en desarrollo de instrucciones impartidas por sus superiores y debía reportar a estos el desarrollo de la actividad, (…).” (Resalta la Sala) Lo anterior traduce, que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestran los tres elementos que caracterizan una relación laboral, pero de manera fundamental cuando se comprueba la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista en aplicación inicialmente del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales consagrado en el artículo 53 de la Carta Política, independiente de la denominación jurídica que se les haya dado a dicha relación. Lo anterior, ha sido el lineamento que nuestro órgano de cierre ha venido manejando es así como en sentencia del 08 de mayo de 2014, proferida dentro del expediente Nro. 25000-23-25-000-2008-00919-01(0480-12), C.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve, quien al tratar nuevamente sobre el elemento subordinación al tratar de acreditar una relación laboral, expuso: “En sentencia de 18 de noviembre de 20031, la Sala Plena del Consejo de Estado abordó el tema de los contratos de prestación de servicios y en aquella oportunidad negó las pretensiones de la demanda porque se acreditó en el plenario que en la ejecución de las órdenes suscritas por la parte actora se encontraba presente el elemento “coordinación”.
No obstante, esta pauta jurisprudencial no resulta aplicable en los eventos en los cuales se acuda al elemento “subordinación” aspecto trascendente que como se anotó requiere ser acreditado fehacientemente, en la tarea de desentrañar la relación laboral, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades. Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que el actor pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la 1 Consejo de Estado, Sala Plena, radicación IJ 0039-01, M.P.: Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, Demandante: María Zulay Ramírez Orozco.
RADICACIÓN: 73001-33-33-002-2019-00008-01 (199-2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE IBAGUÉ 12 jurisprudencia,2 para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral. Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral.
Adicional a lo anterior, y sin perjuicio de que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, por este sólo hecho de estar vinculado no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión como lo ha reiterado esta Corporación en diferentes fallos (…)” Así las cosas, y acuerdo con lo anteriormente expuesto se recoge que para acreditar la existencia de una relación laboral, es necesario probar los tres elementos inicialmente referidos, pero especialmente, que el supuesto contratista desempeñó una función pública en las mismas condiciones de subordinación y dependencia que sujetarían a cualquier otro servidor público, constatando de ésta manera, que las actividades realizadas no son de aquellas indispensables en virtud de la necesaria relación de coordinación entre las partes contractuales.
En ese orden de ideas, tenemos que la prosperidad de las pretensiones con el fin de demostrar la verdadera existencia de una relación laboral, depende exclusivamente de la actividad probatoria desplegada por la parte demandante tendiente a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación suscrita, y ello es posible cuando se acredita con suficiencia los elementos ya reseñados, en especial el que corresponde a la subordinación, en tanto que el mismo teje un delgada línea que diferencia las relaciones contractuales en que se enmarca el contrato de prestación de servicios de una relación laboral.
DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN EN MATERIA DE CONTRATO REALIDAD La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, profirió sentencia de unificación de fecha 09 de septiembre de 2021, proferida dentro del expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), donde unificó su jurisprudencia en torno al tema del contrato, recordando los elementos que se deben probar para configurarse, y además de ello, estableció 3 reglas, una que define el término del concepto “término estrictamente indispensable”, el cual gira en torno a demostrar la necesidad del servicio para contratar mediante prestación de servicios, de forma temporal y no permanente, para lo cual indicó: “En este sentido, para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» (…) los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de fecha 29 de septiembre de 2005, radicación Nro. 68001-23-15-000-1998-01445-01, referencia Nro. 02990-05, actor: Mónica María Herrera Vega, demandado: Municipio de Floridablanca, C.P.: Dr. Tarsicio Cáceres Toro.
RADICACIÓN: 73001-33-33-002-2019-00008-01 (199-2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE IBAGUÉ 13 relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial.
Lo anterior, sin perjuicio de otras pruebas que contribuyan a dar certeza sobre la auténtica naturaleza del vínculo laboral subyacente.” Así mismo, nuestro máximo órgano de cierre de lo contencioso administrativo, previó la segunda regla en cuanto a la flexibilización que debe tener en cuenta el Juez al momento de determinar si hubo solución de continuidad, previendo un término de 30 días hables entre un contrato y otro, señalando: “[C]onviene precisar la noción de solución de continuidad, en el entendido de que «solución» es igual a interrupción. Es decir, que cuando se habla de solución de continuidad se debe entender configurada la interrupción del periodo de prestación de servicios; mientras que la no (sin) solución de continuidad equivale a la existencia de una unidad de vínculo contractual, cuando la relación permanece ininterrumpidamente causándose.
Ahora bien, en la actualidad, en la Sección Segunda del Consejo de Estado, en los 26 tribunales y en los juzgados administrativos se emplean diferentes criterios para computar la interrupción de los contratos estatales de prestación de servicio, sin que exista consenso sobre el tiempo que debe transcurrir entre uno y otro para determinar la solución de continuidad o un fundamento normativo claro que la soporte. […] [L]a Sala acogerá un término de treinta (30) días hábiles como límite temporal para que opere la solución de continuidad entre los contratos de prestación de servicios.
Un término que no debe entenderse como «una camisa de fuerza» que impida tener en cuenta un mayor periodo de interrupción, sino como un marco de referencia para la Administración, el contratista y el juez de la controversia, de cara a determinar la no solución de continuidad; en especial para este último, que en cada caso concreto habrá de sopesar los elementos de juicio que obren dentro del plenario, cuando el tiempo entre cada contrato sea más extenso del aquí indicado” (Negrilla y subraya fuera del texto original) Finalmente, prevé una tercera regla de unificación en cuanto a la improcedencia de la devolución de los aportes efectuados en exceso por parte del contratista en seguridad social, donde manifestó “En atención a la naturaleza parafiscal de los recursos de la Seguridad Social (…) tales dineros únicamente pueden ser previstos y empleados para garantizar la prestación de los servicios sanitarios en los dos regímenes (subsidiado y contributivo), sin que quepa destinarlos para otros presupuestos.
Asimismo, estos recursos ostentan la condición de ingresos no gravados fiscalmente, pues su naturaleza parafiscal (establecida en la Ley 100 de 1993, en desarrollo del artículo 48 constitucional) prohíbe su destinación y utilización para fines distintos a los consagrados en ella. Las anteriores razones han conducido a esta Sección a considerar improcedente la devolución de los aportes a salud realizados por el contratista, a pesar de que se haya declarado a su favor la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente.
Como se ha indicado, en función de su naturaleza parafiscal, estos recursos son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y, por tanto, independientemente de que se haya prestado o no el servicio de salud, no constituyen un crédito a favor del interesado, pues su finalidad era garantizar la prestación de los servicios sanitarios para los dos regímenes que integran el sistema, «lo que excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretenda el actor ejercer».
Por consiguiente, dado que corresponde al contratista sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por la ley a efectuarla, no es procedente ordenar su devolución, aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral RADICACIÓN: 73001-33-33-002-2019-00008-01 (199-2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE IBAGUÉ 14 encubierta. [ ] En ese orden de ideas, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido de precisar que, frente al hecho consumado de la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal.” La Sala Plena del Consejo de Estado, en su sentencia de unificación resume las reglas, así: “(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.” DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN SOBRE PRESCRIPCIÓN EN MATERIA DE CONTRATO REALIDAD El H. Consejo de Estado en decisión de fecha 25 de agosto de 2016, con ponencia del Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, expediente Nro. 23001-23-33- 000-2013-00260-01 (0088-2015), unificó su jurisprudencia en torno al tema del contrato realidad en cuanto a la prescripción, sobre el cual efectuó las siguientes precisiones: “En lo concerniente al término prescriptivo, advierte la Sala que no cabe duda acerca de su fundamento normativo, es decir, los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 Decreto 1848 de 1969, que regulan el régimen prestacional de los empleados públicos, según los cuales aquel lapso es de tres (3) años, que se interrumpe por una sola vez con el reclamo escrito del trabajador, en razón a que lo que se reclama en este tipo de asuntos (contrato realidad) es el reconocimiento de las prestaciones a que se tendría derecho si la Administración no hubiese utilizado la figura del contrato de prestación de servicios para esconder en la práctica una verdadera relación laboral.
Respecto a la oportunidad a partir de la cual debe contabilizarse el aludido interregno, es del caso interpretar los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, en armonía con el mandato contenido en el artículo 12 (numeral 2) del convenio 95 de la OIT, de acuerdo con el cual los ajustes finales de los salarios debidos tiene lugar desde la terminación del nexo contractual con el empleador, por cuanto es desde ese momento en que se podrá demostrar que durante la ejecución del contrato de prestación de servicios se dieron los elementos constitutivos de una relación laboral con el Estado (prestación personal del servicio, remuneración y subordinación) y, en consecuencia, reclamar el pago de las prestaciones a las que tendría derecho de comprobarse ese vínculo, todo lo anterior en virtud de los principios de favorabilidad, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas RADICACIÓN: 73001-33-33-002-2019-00008-01 (199-2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE IBAGUÉ 15 laborales y progresividad y prohibición de regresividad en materia de derechos sociales, así como los derechos constitucionales al trabajo en condiciones dignas e irrenunciabilidad a la seguridad social.
Por lo tanto, si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, excede de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, para reclamar los derechos en aplicación del principio de “…primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (artículo 53 constitucional), se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella, pues dicha situación se traduciría en su desinterés, que no puede soportar el Estado, en su condición de empleador.
(….) Pese a lo expuesto, la Sala aclara que la prescripción extintita no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por no tener el carácter de emolumentos económicos temporales.
(….) En este orden de ideas, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA), y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a un pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo.
(…) En tal sentido, el juez solo podrá analizar la prescripción en cada caso concreto, una vez abordada y comprobada la existencia de dicha relación laboral, pues el hecho que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente, los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral), por lo que su estudio deberá ser objeto de la sentencia.” De igual manera, es en esta decisión que se fijan unas reglas jurisprudenciales que han de ser los derroteros para resolver asuntos relacionados con el contrato de realidad: “(…) i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hecho por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca RADICACIÓN: 73001-33-33-002-2019-00008-01 (199-2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE IBAGUÉ 16 garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidente al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso – administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.
De igual modo, se unifica la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro – contratista corresponderá a los honorarios pactados.” Sobre la posición de la prescripción en torno al contrato realidad, fue reiterada en la reciente sentencia de unificación de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, profirió sentencia de unificación de fecha 09 de septiembre de 2021, proferida dentro del expediente 05001-23-33- 000-2013-01143-01 (1317-2016), donde señaló: “Término de prescripción y momento a partir del cual se inicia. En lo atinente a la prescripción de derechos laborales en el orden administrativo, […] esta Sección unificó su criterio y, en la actualidad, cualquier asunto que involucre periodos contractuales debe analizarse siguiendo los parámetros que la Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016, [Expediente 0088-15, CESUJ2, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter], estableció a efectos de declarar probada la excepción de prescripción en los contratos de prestación de servicios. […] esta tiene ocurrencia, exclusivamente, cuando no se presenta la reclamación del derecho, por parte del contratista, dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo develado como laboral.
Unificación del término de interrupción o solución de continuidad. […] [A]unque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus RADICACIÓN: 73001-33-33-002-2019-00008-01 (199-2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE IBAGUÉ 17 interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.
En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral. […] (subraya fuera del texto original) A su vez, el Consejo de Estado complementó la anterior regla, indicando3: “[C]omo complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades.
Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse.” En ese orden de ideas, en cuanto al tema de la prescripción en los procesos en que se alegue la existencia de un contrato realidad, la Sala Plena del Consejo de Estado, reiteró que su término es trienal, el cual cuando concurran todos los elementos constitutivos de una relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, no han transcurrido más de 30 días hábiles, y dado el caso, de establecerse que no hay solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual.
CASO CONCRETO La señora María Elizabeth Castro Villalba, actuando por conducto de apoderado judicial instauró el Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra el Municipio de Ibagué – Tolima, con el fin que se declare la nulidad del acto administrativo No. 1302-101928 de fecha 22 de octubre de 2018, mediante el cual, la demandada se niega a dar aplicación al principio constitucional de la realidad sobre las formas y se abstiene de declarar la existencia de una relación legal y reglamentaria de carácter laboral desde el 05 de mayo de 2015 hasta el 05 de enero de 2016 y al pago de conceptos prestacionales e indemnizatorios solicitados.
Adelantadas las etapas procesales correspondientes, en sentencia proferida el día 31 de enero de 2022, el Juzgado Segundo Oral Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué negó las pretensiones de la demanda presentada 3 Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia de unificación de fecha 09 de septiembre de 2021, proferida dentro del expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016).
RADICACIÓN: 73001-33-33-002-2019-00008-01 (199-2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE IBAGUÉ 18 por la señora MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA en contra del MUNICIPIO DE IBAGUÉ – SECRETARÍA DE INFRAESTRUCTURA. El despacho consideró que, si bien se encontraba acreditado el elemento de la prestación personal del servicio y la retribución por las actividades pactadas en el contrato de prestación de servicios suscrito, no se demostró la existencia del elemento de subordinación, en la medida en que las pruebas aportadas no permitieron acreditar que la entidad demandada impartiera órdenes sobre el modo, tiempo y cantidad de trabajo, limitando la autonomía e independencia de la contratista.
Tampoco se evidenció la imposición de reglamentos internos o el ejercicio de poder disciplinario por parte de la entidad demandada sobre la demandante. En consecuencia, al no configurarse la existencia de una relación laboral, se negaron las pretensiones de la demanda y se impuso condena en costas a la parte demandante. Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, argumentando que hubo una indebida interpretación de la prueba testimonial.
Señala que los testimonios de Gustavo Forero Cala y Alejandro García demostraron la prestación personal del servicio y la subordinación, elementos desestimados por el despacho. Afirma, que la actividad de la demandante quedó probada tanto por el contrato de prestación de servicios, que establecía funciones y restricciones, como por los testimonios que evidenciaron el cumplimiento de horarios y la recepción de órdenes.
Sobre la remuneración, sostiene que el pago mensual reflejaba un salario y no una compensación por tareas específicas, sin que la demandada lo cuestionara. Critica que, el juez restara valor a la prueba testimonial que confirmaba la subordinación, el control sobre la asistencia y la imposibilidad de delegar tareas. Además, rechaza la conclusión sobre la supuesta autonomía de la demandante, pues debía presentarse diariamente y acatar órdenes de superiores y otros contratistas.
Finalmente, argumenta que la sentencia ignoró la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre relaciones laborales encubiertas, por lo que solicita se revoque el fallo emitido por el A Quo y en consecuencia se acceda al reconocimiento de las pretensiones de la demanda. En este orden de ideas, corresponde a la Corporación analizar si a la parte demandante le asiste derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y emolumentos salariales reclamados, al presuntamente configurarse los elementos constitutivos de un contrato laboral (contrato realidad), desde el 5 de mayo de 2015 hasta el 5 de enero de 2016, tiempo en el que prestó sus servicios ejecutando actividades de apoyo a la gestión en la Secretaría de Infraestructura del Municipio de Ibagué, o si, por el contrario, no le asiste el derecho deprecado, en virtud de la ausencia de acreditación del elemento de subordinación, lo que haría improcedente el reconocimiento y pago de las acreencias laborales reclamadas, tal como lo concluyó el A Quo. 1.
Elementos constitutivos de una relación laboral Sobre los elementos constitutivos de una relación laboral, el Honorable Consejo de Estado en reciente sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, reiteró que la figura del contrato realidad se aplica cuando se acredita la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias RADICACIÓN: 73001-33-33-002-2019-00008-01 (199-2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE IBAGUÉ 19 dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación continuada propia de las relaciones laborales.
En virtud de lo anterior, se procede analizar si en el caso bajo estudio se configuran los elementos para configurarse un contrato realidad, tales como la prestación del servicio de manera personal, si dichos servicios fueron remunerados, y finalmente, si hubo subordinación. 1.1 Prestación personal del servicio Frente al primer elemento de la relación laboral, concerniente a la prestación personal del servicio, se advierte que, del material probatorio recaudado, se encuentra demostrado que la parte demandante tuvo vinculación con el Municipio de Ibagué- Tolima, a través de contrato de prestación de servicios, con el fin de apoyar a la gestión de carácter operativo para el desarrollo del programa diagnósticos, estudios diseños, construcción, mejoramiento optimización de la malla vial de la ciudad de Ibagué, desde el 05 de mayo de 2015 al 31 de diciembre de 2015, con sus respectivas interrupciones, como se ilustra a continuación: No. Contrato de Prestación de Servicios Periodo Valor Interrupción 111832 del 05 de mayo de 20154 Objeto: Contratar la prestación de servicios de apoyo a la gestión de carácter operativo para el desarrollo del programa diagnósticos, estudios diseños, construcción, mejoramiento optimización de la malla vial en el Municipio de Ibagué - Tolima. 05 de mayo de 2015 al 31 de diciembre de 2015 (Plazo de 240 días calendario) $10’400’000 ------------ En ese orden de ideas, evidencia la Sala que la parte demandante ejercía sus funciones de forma directa y personal al servicio de la entidad demandada, a través de contratos de prestación de servicios celebrados de forma directa con el Municipio de Ibagué- Tolima, configurándose el primer elemento del contrato realidad. 1.2 Remuneración En cuanto al segundo elemento referente a la remuneración, este se encuentra plenamente acreditado, ya que dentro de los contratos de prestación de servicios que suscribió el Municipio de Ibagué - Tolima con la señora María Elizabeth Castro Villalba, se pactó el pago de unas sumas dinerarias que se les dio la denominación de “honorarios”, lo que en realidad devienen a constituir en la remuneración respectiva en virtud de la ejecución de la actividad por la que fue contratada la parte demandante.
Como quiera que, los elementos de la prestación personal del servicio y remuneración se encuentran debidamente acreditados y sobre los cuales, no existe discusión alguna, se procede a estudiar el último elemento y más 4 Ver Fls 20 a 24 del Documento No. 01 Cuaderno Principal Carpeta Juzgado de One Drive. RADICACIÓN: 73001-33-33-002-2019-00008-01 (199-2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE IBAGUÉ 20 importante, correspondiente a la subordinación, para determinar si efectivamente hubo una relación laboral, al ser el elemento en el que existe mayor discrepancia en el sub judice. 1.3 Subordinación En cuanto al elemento subordinación, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación de fecha 09 de septiembre de 2021, proferida dentro del expediente 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016), consolidó la definición de dicho elemento, de acuerdo a su reiterada jurisprudencia, así: “Subordinación continuada. […] [L]a subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo estrcit (sic), obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio. La reiterada jurisprudencia de esta corporación – que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores RADICACIÓN: 73001-33-33-002-2019-00008-01 (199-2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE IBAGUÉ 21 confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.” Conforme a lo precisado por nuestro Máximo Órgano de Cierre, la subordinación radica sobre la potestad de dirección del empleador, la cual se configura cuando se destina un lugar de trabajo específico, se imponen horarios laborales, la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, ya sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, y que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
En relación con este aspecto, el apoderado judicial de la parte demandante sostiene que el elemento de subordinación quedó plenamente acreditado a través de los testimonios recaudados en el proceso. En primer lugar, enfatiza que la demandante debía cumplir órdenes impartidas por los funcionarios de la Secretaría de Infraestructura del Municipio de Ibagué, lo que demuestra la existencia de un control efectivo sobre su labor.
Asimismo, resalta que la demandante no tenía la posibilidad de delegar sus funciones en terceros, lo que evidencia la ausencia de autonomía en la ejecución de sus tareas. En segundo lugar, el apoderado destaca que la demandante cumplía con un horario de trabajo establecido por la entidad, pues debía presentarse en las instalaciones de la Secretaría de Infraestructura diariamente para desempeñar sus funciones.
Adicionalmente, señala que la demandante realizaba actividades equivalentes a las de los empleados de planta, lo que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, es un indicio relevante de la existencia de una relación laboral encubierta. A su juicio, estas circunstancias desvirtúan la naturaleza independiente de un contrato de prestación de servicios y refuerzan la configuración del vínculo laboral.
Finalmente, el apoderado argumenta que la subordinación se manifestaba en la exigencia de reportar directamente a superiores jerárquicos dentro de la entidad, en la imposición de directrices sobre el modo y tiempo de ejecución de las labores y en el control sobre su desempeño. Por estas razones, sostiene que el fallo de primera instancia desconoció los elementos probatorios que acreditan la existencia de una relación laboral y solicita la revocatoria de la sentencia, con el fin de que se reconozcan los derechos laborales reclamados por su representada.
En aras de clarificar tal circunstancia, se procederá hacer alusión inicialmente a las obligaciones plasmadas en el contrato de prestación de servicios que suscribió la señora María Elizabeth Castro Villalba con la entidad territorial, así: No. Contrato de Prestación de Servicios Obligaciones 111832 del 05 de mayo de 20155 Objeto: Contratar la prestación de servicios de apoyo a la gestión de carácter operativo para el desarrollo del programa diagnósticos, estudios diseños, construcción, mejoramiento 1) Apoyar al personal técnico operativo у asistencial del Despacho de la Secretaría de Infraestructura, en el desarrollo del Proyecto denominado Diagnostico, Estudios, Diseños, Pavimentación, Repavimentación y Mantenimiento de la Malla Vial de la ciudad de Ibagué. 2) Apoyar al personal técnico operativo y asistencial del despacho de la Secretaría de Infraestructura en el proceso de archivo y correspondencia. 5 Ver Fls 20 a 24 del Documento No. 01 Cuaderno Principal Carpeta Juzgado de One Drive.
RADICACIÓN: 73001-33-33-002-2019-00008-01 (199-2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE IBAGUÉ 22 optimización de la malla vial en el Municipio de Ibagué - Tolima 3) Apoyar al personal técnico operativo y asistencial del despacho de la Secretaría de Infraestructura en la atención al usuario y recepción de documentación e información. 4) Dar aviso al Supervisor de cualquier irregularidad que se presente en el cumplimiento de sus funciones o sobre impedimentos de tipo natural o social que se presenten en desarrollo de su labor. 5) Dar aviso al Supervisor de cualquier irregularidad que se presente en el cumplimiento de sus funciones o mal funcionamiento del equipo asignado o sobre impedimentos de tipo natural o social que se presenten en desarrollo de su labor. 6) No permitir que terceras personas manipulen o usen el comunicarlo al equipo y material de trabajo asignados, en tal caso oportunamente Supervisor. 7) Presentar cada vez que lo requiera el Supervisor asignado informe detallado de las labores desarrolladas en cumplimiento del objeto contractual de conformidad a planilla entregada por parte de la Secretaría de Infraestructura, el cual deberá estar visada por el Supervisor del Contrato.
Ahora bien, se procederá hacer alusión a la prueba testimonial, recaudada en la audiencia de pruebas celebrada el 09 de febrero de 20216, donde fueron escuchados los señores Gustavo Forero Alcalá y Alejandro García, testigos de la parte demandante, quienes manifestaron lo siguiente: Testigo Gustavo Forero Alcalá– Compañero de Trabajo de la señora Castro Villalba.
Manifestó ser comerciante y no tener parentesco con la demandante, trabajó con ella en la Secretaría de Infraestructura del Municipio de Ibagué desde el 5 de mayo de 2015 hasta el 5 de mayo de 2016. Precisó que, durante ese tiempo, la demandante desempeñaba sus labores en el CAM de La Pola y que él, en su calidad de conductor, presentaba ante ella sus pagos de seguridad social.
Aseguró que, la demandante recibía órdenes directas del Ingeniero Jorge Pérez y que todos los elementos utilizados en su trabajo eran suministrados por la entidad demandada. Señaló que, en cuanto al horario de trabajo, la demandante cumplía una jornada laboral de lunes a viernes, desde las 7:00 a.m. hasta el mediodía y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m., y que, en caso de existir alguna directriz especial, debía presentarse los días sábados.
Afirmó que, su jefe inmediato era el Ingeniero Jorge Pérez, secretario de Infraestructura, y que, entre las funciones que desempeñaba la demandante, se encontraban labores de archivo, secretaría y correspondencia. Destacó que, además, ella elaboraba los contratos de la entidad y recibía cuentas de cobro. Sostuvo, que el no llegaba a la misma hora a la secretaría que la demandante y que sus funciones eran diferentes.
Aclaró que en algunas oportunidades cuando el Ingeniero Jorge Pérez tenía reuniones en otra parte de la ciudad, dejaba al jefe en el sitio al que debía asistir, y nuevamente acudía a las oficinas de la Secretaría de Infraestructura, así mismo hacía cuando recibía el llamado de que debía pasar por él. 6 Ver Documento 20_Audiencia de Pruebas del Expediente Digital.
RADICACIÓN: 73001-33-33-002-2019-00008-01 (199-2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE IBAGUÉ 23 Así mismo, la apoderada del Municipio de Ibagué, le recordó al testigo que había manifestado que no había presentado ninguna demanda contra la entidad demandada por la vinculación contractual que sostuvo con la demandada; sin embargo en el archivo de la entidad demandada aparecen unas decisiones del Juzgado Tercero Laboral del Circuito, radicado 2018- 390, en donde el testigo demandó al municipio de Ibagué para que se declarara el contrato realidad, por lo que la apoderada le preguntó si se ratificaba en lo manifestado con anterioridad, a lo que el testigo respondió que pensaba que la demanda laboral contra el municipio era algo personal.
Posteriormente dijo que sí demandó. Expuso que, la demandante era considerada una persona de confianza del secretario, pues recibía documentación directamente de él y, en ocasiones, la llevaba a la Alcaldía. Añadió que, la demandante nunca faltaba a sus labores y, en una ocasión en la que estaba enferma, se presentó al trabajo a pesar de las indicaciones del secretario para que descansara.
Testigo Alejandra García – Compañero de Trabajo de la señora Castro Villalba. Manifestó que, no tenía ningún parentesco con la demandante y que fue su compañero de trabajo en la Secretaría de Infraestructura del Municipio de Ibagué. Indicó que, la demandante laboró en dicha dependencia desde el 15 de mayo de 2015 hasta el 5 de mayo de 2016, vinculada mediante un contrato de prestación de servicios.
Expuso que, en ese periodo, aproximadamente 95 trabajadores prestaban sus servicios bajo la misma modalidad contractual dentro de la secretaría. Precisó que, la demandante fue presentada por el secretario del despacho a todos los compañeros de trabajo y que su función consistía en elaborar y recibir las cuentas de cobro de los contratistas.
Señaló que, la demandante cumplía un horario de trabajo de 7:00 a.m. a 12:00 m. y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m., permaneciendo en la oficina durante toda la jornada, salvo cuando debía recoger firmas de los obreros para las planillas. Aseguró que, su jefe inmediato era el Ingeniero Jorge Pérez, secretario de Infraestructura, a quien debía cumplir órdenes, así como a todos los ingenieros de la oficina.
Explicó que, trabajó con tres administraciones y que en esa secretaría era donde había más carga laboral. Precisó que, su labor consistía en estar con los topógrafos y entregar correspondencia de la secretaría. Al referirse al tipo de órdenes que recibía la demandante, manifestó que estas guardaban relación con la programación de los obreros y todo lo concerniente a los contratistas.
Declaró que, en dos o tres ocasiones, el secretario ordenó trabajar los días sábados, aunque el horario regular era de lunes a viernes. Añadió que, la demandante compartía sus labores con dos o tres personas más y que siempre había mucho trabajo. Precisó que, en la oficina había tres computadores y una impresora, elementos que eran utilizados por las tres trabajadoras del lugar y que eran suministrados por la entidad.
Expuso que, cuando la demandante requería un permiso para ausentarse, debía informarlo al secretario, especialmente por la enfermedad que padecía en sus piernas, la cual le exigía asistir a citas médicas a las 11:00 a.m. o 12:00 m., razón por la que se retiraba del trabajo media hora antes. Aseguró que, la demandante tenía un buso con distintivo de la Secretaría de Infraestructura y reiteró que ingresó a laborar el 5 de mayo de 2015 y culminó su contrato el 5 de enero de 2016.
RADICACIÓN: 73001-33-33-002-2019-00008-01 (199-2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE IBAGUÉ 24 Aclaró que, si bien desempeñaba funciones como auxiliar de topografía, todos los días se presentaba en la oficina y que, cuando no estaba en la vía, permanecía en las instalaciones de la secretaría para recoger la correspondencia. Precisó que, en sus ratos libres, acudía a la oficina y veía a la demandante.
Manifestó que, cuando tenía la obligación de entregar correspondencia, le pedía a la demandante que la tuviera lista. Aseguró que, siempre debía llegar a la secretaría porque los equipos de topografía se encontraban allí. Al ser interrogado sobre si la demandante había sido sancionada por llegar tarde o salir antes del horario establecido, afirmó que nunca tuvo conocimiento de una sanción en su contra.
Finalmente, explicó que, no tenía certeza si la demandante tenía que pedir permiso para ausentarse de si lugar de trabajo, pero que existía un reglamento interno que establecía la obligación de informar cuando un trabajador debía retirarse del trabajo, lo que confirmaría que la demandante debía pedir autorización en estos casos. Analizado en su integridad el material probatorio obrante en el expediente, en lo que respecta a la labor desempeñada por la señora MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA, se observa que la misma se limitaba a: i. Apoyar la gestión operativa de la Secretaría de Infraestructura del Municipio de Ibagué en el desarrollo del programa de diagnóstico, mantenimiento y optimización de la malla vial. ii.
Realizar labores de archivo, correspondencia y recepción de documentación en coordinación con el personal administrativo de la entidad. iii. Presentar informes detallados sobre las actividades realizadas, en cumplimiento del objeto contractual, bajo la supervisión de la Secretaría de Infraestructura. iv. Reportar cualquier irregularidad o situación anómala que pudiera afectar la ejecución del contrato, lo que evidencia un deber de coordinación, más no de subordinación. Si bien en el proceso se allegaron testimonios que refieren la permanencia de la demandante en las instalaciones de la Secretaría de Infraestructura, ello no resulta suficiente para configurar el elemento de subordinación exigido por la jurisprudencia para determinar la existencia de una relación laboral.
Sobre el particular, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en especial en providencia del 06 de mayo de 2015, proferida dentro del Expediente Con Radicado No. 05001-23-31-000-2002-04865-01 (192312), “(…) Aunque a primera vista se puede pensar que el cumplimiento de un horario es de suyo elemento configurativo de la subordinación transformando una relación que ab initio se consideró como contractual en laboral, lo cierto es que en determinados casos el cumplimiento de un horario es sencillamente la manifestación de una concertación contractual entre las partes, administración y particular, para desarrollar el objeto del contrato en forma coordinada con los usos y condiciones generalmente aceptadas y necesarias para llevar a cabo el cumplimiento de la labor(…)” En el presente caso, los testimonios de los señores Gustavo Forero Cala y Alejandro García, aportados por la parte demandante, no logran acreditar de manera fehaciente la existencia de subordinación. En primer lugar, las declaraciones presentan inconsistencias en aspectos fundamentales como la naturaleza de las órdenes recibidas, la supuesta imposición de reglamentos internos y la existencia de sanciones por parte de la entidad demandada.
RADICACIÓN: 73001-33-33-002-2019-00008-01 (199-2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE IBAGUÉ 25 Llama la atención de la Sala que los testimonios presentados por la parte demandante no son uniformes en cuanto a la supuesta subordinación. Por ejemplo, el señor Gustavo Forero Cala afirmó que la demandante recibía órdenes del Ingeniero Jorge Pérez, sin embargo, el mismo testigo reconoció que su labor como conductor no le permitía permanecer de manera constante en la Secretaría de Infraestructura, lo que genera dudas sobre su conocimiento directo respecto de la forma en que la demandante ejecutaba sus actividades diarias.
Asimismo, resulta contradictorio que uno de los testigos haya manifestado que la demandante tenía que cumplir un horario estricto, mientras que el otro testigo indicó que, en varias ocasiones, ella podía retirarse antes por citas médicas o situaciones personales, lo que evidencia que no existía un control riguroso sobre su permanencia en la entidad, ni la exigencia de un cumplimiento estricto de jornada, elementos fundamentales para la configuración de la subordinación. De igual manera, no pasa desapercibido que uno de los testigos afirmó que la demandante debía informar cualquier inasistencia al secretario de Infraestructura.
Sin embargo, cuando la apoderada judicial de la entidad demandada le preguntó sobre la certeza de que la señora Castro Villalba debía solicitar permiso para ausentarse, el testigo sostuvo que existía un reglamento que exigía informar al momento de retirarse del trabajo. No obstante, aunque dicho reglamento podría aplicar al personal de planta de la entidad, no se aportó prueba fehaciente que demostrara que la parte actora estaba obligada a cumplirlo.
Por otro lado, la prueba documental aportada al proceso tampoco permite inferir la existencia de una relación laboral encubierta. En el contrato de prestación de servicios suscrito con la demandante se estableció de manera clara que el mismo se celebraba para prestar un apoyo específico a la gestión de la Secretaría de Infraestructura, sin que ello implicara la asunción de funciones propias de empleados de planta.
Ante estas circunstancias, no puede predicarse la configuración de una relación laboral, ni el pago de prestaciones sociales, dado que, conforme con el inciso segundo del artículo 83 de la ley 1474 de 2011, “la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos”.
En este sentido, se establece que, en efecto, el Municipio de Ibagué podía contratar, a través de prestación de servicios a una persona que prestara apoyo, para que las actividades fueran desarrolladas conforme a las pautas establecidas, de acuerdo a la forma cómo se encontraban coordinadas y por un determinado espacio de tiempo, lo cual se explica, que la prestación del servicio haya durado del 05 de mayo de 2015 al 31 de diciembre de 2015, lo que deja en evidencia que el vínculo contractual establecido entre la señora María Elizabeth Castro Villalba y el Municipio de Ibagué, tenía como único fin el cumplimiento de su objeto.
Ahora, aun cuando los testigos aducen que la accionante presuntamente recibía órdenes respecto del tiempo, modo y cantidad de trabajo, por el ingeniero Jorge Pérez, lo cierto es, que tales apreciaciones no se encuentran probadas, en primer lugar, porque en el clausulado de los contratos de prestación de servicios, en específico en la Cláusula Décimo tercera, se pactó que, la supervisión y control de la ejecución del contrato sería ejercida por el señor Jorge Alberto Pérez Díaz, Secretario de Infraestructura y/o quien haga sus veces, lo cual tiene sentido, atendiendo que, era para esa dependencia donde prestaba sus labores la señora María Elizabeth Castro Villalba.
RADICACIÓN: 73001-33-33-002-2019-00008-01 (199-2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE IBAGUÉ 26 En consideración, para la Sala no existe discusión alguna que la parte demandante logró acreditar los elementos correspondientes a la Prestación Personal del Servicio y la Remuneración como retribución de sus labores, teniendo en cuenta que, las actividades pactadas dentro de los contratos de prestación de servicios profesionales fueron realizadas directamente por la parte accionante, recibió una remuneración mensual con ocasión al desarrollo de sus actividades.
No obstante, no sucede lo mismo con el elemento subordinación, teniendo en cuenta que, no cumplió con la carga probatoria que le asistía para demostrar que estaba sujeto a órdenes, que no contaba con autonomía o independencia dentro del Municipio de Ibagué, al encontrarse bajo las directrices de un jefe inmediato durante todo el tiempo que permaneció vigente la prestación de sus servicios profesionales en la entidad o, en su defecto, que ejercía labores iguales o análogas a las de personal de planta; circunstancia que sí podrían dar lugar a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación pactada y acreditar que lo que realmente se configuró fue una auténtica relación laboral.
Lo anterior, debido a que, tratándose de asuntos relacionados con la declaratoria de existencia de un contrato realidad, la carga probatoria se encuentra radicada en cabeza de la parte demandante, quien estará en la obligación de acreditar en forma incontrovertible los tres elementos de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio (de manera permanente), la remuneración respectiva y especialmente la subordinación y dependencia en el desarrollo de una función pública, de modo que, no quede duda acerca del desempeño del contratista en las mismas condiciones de cualquier otro servidor público.
Así las cosas, la viabilidad de las pretensiones dirigidas a la declaración de un contrato realidad, depende exclusivamente de la actividad probatoria de la parte demandante, dirigida a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación suscrita y la presencia real dentro de la actividad desplegada de los elementos anteriormente señalados, especialmente el de subordinación, que como se mencionó, es el que desentraña fundamentalmente la existencia de una relación laboral encubierta, lo cual, en el presente caso, no quedó plenamente demostrado, razón por la cual, los argumentos esbozados en el recurso de apelación no tienen vocación de prosperidad.
Visto lo anterior, se tiene entonces que la decisión proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, el día 31 de enero de 2022, deberá ser CONFIRMADA, al no haberse verificado la existencia de una verdadera relación laboral, ni confluir los elementos propios que la caracterizan, tal y como se indicó en la parte considerativa de esta providencia. CONDENA EN COSTAS En cuanto a la condena en costas, es menester traer a colación providencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de fecha 17 de junio de 2024, C.P: Fredy Ibarra Martínez, expediente con radicación No. 25000-23-36-000- 2019-00712-01 (70.092), que señaló: “(…) en el presente proceso, aunque el fallo de primera instancia debía disponer sobre la condena en costas, lo cierto es que el valor de las agencias en derecho no podía determinarse en esa decisión, sino en auto posterior, en efecto, como el proceso de la referencia es de doble instancia, la liquidación del valor de las agencias en derecho debe RADICACIÓN: 73001-33-33-002-2019-00008-01 (199-2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARÍA ELIZABETH CASTRO VILLALBA DEMANDADO(S): MUNICIPIO DE IBAGUÉ 27 calcularse una vez se notifique el auto de obedecimiento de lo dispuesto por esta Sala en el fallo de segundo grado.” Por lo anterior, la Sala acogiendo lo señalado por el máximo órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa, y de conformidad con el artículo 188 del CPACA, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del C.G.P, como se resolvió de forma desfavorable el recurso de apelación de la parte demandante, esta asumirá las costas procesales de la segunda instancia, las cuales deberán ser liquidadas en forma concentrada por el Juez de primera instancia. D E C I S I Ó N En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
F A L L A PRIMERO. – CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, el día 31 de enero de 2022, por medio de la cual, negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - CONDENAR EN COSTAS a la parte demandante, conforme lo preceptuado en el artículo 188 del C.P.A.C.A, según se encuentren probadas y causadas, tásense de manera concentrada por el Juez de primera instancia TERCERO. - Una vez en firme, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. La presente providencia fue discutida y aprobada en la Sala de Decisión de la fecha, y se firma electrónicamente por los integrantes de la Sala.
NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Magistrado Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx