13001-23-33-000-2019-00497-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2025 SALA DE DECISIÓN No.02 Cartagena de Indias D. T. y C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticinco 2025 I. IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO RADICADO 13001-23-33-000-2019-00497-00 DEMANDANTE JORGE ORDÓÑEZ GONZÁLEZ DEMANDADO UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP MAGISTRADO PONENTE JOSÉ RAFAEL GUERRERO LEAL.
TEMA LIQUIDACIÓN DE APORTES SUBTEMA BASE GRAVABLE TRABAJADOR INDEPENDIENTE II. PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala de Decisión No. 02 del Tribunal Administrativo de Bolívar a pronunciarse de fondo sobre la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, adelantado por Jorge Ordóñez González contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP III.
ANTECEDENTES 3.1. DEMANDA1 3.1.1. PRETENSIONES2 1- Que se declare la nulidad de la Resolución RDO-2017-03413 del 29 de septiembre de 2017, por medio del cual se profiere Liquidación Oficial al señor Jorge Ordoñez González por omisión en la afiliación y/o vinculación de los aportes al sistema de seguridad social integral en los subsistemas de salud pensión y FSP por los periodos de enero a diciembre del 2014 y se impone una sanción valor determinado por $56.364.000 y una sanción por omisión por valor de $112.728.000. 1 Expediente digital, primera instancia, C01CuadernoPrincipal, archivo “01CuadernoCE.pdf” folio 5 a 54 2 Expediente digital, primera instancia, C01CuadernoPrincipal, archivo “01CuadernoCE.pdf” folio 6 13001-23-33-000-2019-00497-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2025 SALA DE DECISIÓN No.02 2- Que se declare la nulidad de la Resolución RDC-2018-01608 del 6 de diciembre de 2018, por medio del cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución RDO-2017-03413 del 29 de septiembre de 2017.
A título de restablecimiento del derecho solicita: 1- Por concepto de daño emergente, se realice la devolución de los pagos realizados por el señor Ordoñez González, por omisión en la afiliación y/o vinculación de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral en los Subsistemas de Salud, Pensión y FSP, por los periodos de enero a diciembre de 2014, sumas que deberán ser indexadas y con intereses de acuerdo con su demostración. 2- Reconocimiento y pago de los gastos incurridos en la defensa jurídica ejercida durante el proceso administrativo. 3- Reconocimiento de los gastos incurridos por concepto de auxiliar administrativo por el perito que se designe en el transcurso del desarrollo del proceso judicial. 4- Que se condene en costas a la UGPP de conformidad con el artículo 188 del CPACA. 3.2.
HECHOS 3 Las circunstancias fácticas narradas en el escrito inicial se resumen a continuación: Señala que la UGPP emitió al demandante Requerimiento de Información NO. RQI-M 2866 del 14 de octubre de 20216, notificado por aviso. Que, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales profirió Requerimiento para Declarar o Corregir No. RCD-2016- 03858 del 29 de diciembre de 2016.
Que, el 29 de setiembre de 2017 profiere Liquidación Oficial RDO-2017-03413 notificado el 10 de octubre de 2017, por omisión en la afiliación y/o vinculación de los aportes al sistema de seguridad social integral en los subsistemas de salud pensión y FSP por los periodos de enero a diciembre del 2014 y por la suma de $56.364.000 y se sanciona por omisión por la suma de $112.728.000. 3 Expediente digital, primera instancia, C01CuadernoPrincipal, archivo “01CuadernoCE.pdf” folio 14 13001-23-33-000-2019-00497-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2025 SALA DE DECISIÓN No.02 El demandante, a través de apoderado presentó Recurso de Reconsideración contra la Liquidación Oficial RDO-2017-03413 del 29 de septiembre de 2017, el cual fue resuelto mediante la Resolución No. RDC- 2018-01608 del 6 de diciembre de 2018 y notificado el 27 de diciembre de 2018.
3.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN4 Artículos 23, 29 y 338 de la Constitución Política. Artículo 50 de la Ley 1739 de 2014 Artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo Artículos 15 y 157 de la Ley 100 de 1993 Artículo 3 de la Ley 797 de 2003 Artículo 2 y 65 de la Ley 1562 de 2012 Artículos 5, 7 y 13 de la Ley 1437 de 2011. [ ] El demandante expone ante la falta de determinación de la base gravable por el legislador para realizar los aportes al sistema de protección social de los rentistas de capital o trabajadores por cuenta propia sin contrato de prestación de servicios, no puede pretender la UGPP suplir el vacío normativo mediante interpretaciones inaplicables y juicios apresurados con la finalidad de recaudar aportes al SGSS.
Señala que para el año 2014 el señor Ordoñez no estaba obligado a realizar aportes, pues no existía norma clara e inequívoca que determinara todos los elementos de la contribución parafiscal. Sostiene que para el año fiscalizado por la UGPP, el señor Ordoñez se encontraba afiliado por lo que resulta ilógico que se exija el cumplimiento de una circunstancia que se encuentra acatada, por lo que el acto se encuentra viciado de nulidad al imputar y sancionar conductas ajenas a la realidad.
Indica que, la UGPP no puede reemplazar las funciones constitucionales del Congreso de la Republica con la excusa de necesitar el recaudo de los aportes de los independientes debido a que existe el hecho gravable, el sujeto activo, el método para calcular estos montos, sin embargo expone que la UGPP crea un método sin fundamento legal contra los independientes, estableciendo presunciones legales y vulnerando el 4 Expediente digital, primera instancia, C01CuadernoPrincipal, archivo “01CuadernoCE.pdf” folio 18 a 13001-23-33-000-2019-00497-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2025 SALA DE DECISIÓN No.02 principio de legalidad del tributo, pues la ley exige establecer el ingreso efectivamente percibido de forma mensual.
Expone que para el año 2014 no existía claridad en la base gravable lo cual imposibilitaba cotizar al Subsistema de Protección Social y que la normatividad aplicada por la UGPP no fue debidamente aplicada al proceso de fiscalización, advierte que es hasta la entrada en vigencia de la Ley 1735 de 2015 cuando se estableció de manera expresa la base gravable aplicable a los trabajadores independientes.
Argumenta que la UGPP no puede partir de hechos hipotéticos y presunciones inexistentes, que lo cierto es que un trabajador independiente no esta obligado a cotizar al SSSI cuando percibe menos de un salario mínimo legal mensual vigente, como ocurrió en el presente asunto. Señala que se debió tener en cuenta las deducciones de la declaración de renta y lo establecido en el artículo 82 del E.T. Con sustento en lo expuesto solicita se declare la nulidad de los actos administrativos demandados. 3. 4.
CONTESTACIÓN5 La demandada UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda señalando que, la Liquidación Oficial Resolución No. RDO2017-03413 del 29 de septiembre de 2017 y de la Resolución RDC-2018-01608 del 6 de diciembre de 2018 “Por la cual se resuelve el recurso de reconsideración contra la Liquidación Oficial”, se fundamenta en que la Actuación Administrativa adelantada al demandante se efectúo en desarrollo de la labor fiscalizadora encomendada por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, artículos 178 a 180 de la Ley 1607 de 2012, Decretos 169 de 2008, 575 de 2013 y demás normas concordantes y complementarias.
Sostiene que en ejercicio de las funciones otorgadas por la ley, se llevó a cabo el proceso de fiscalización a efectos de realizar una liquidación oficial en la cual se determinó el valor de las contribuciones cuya liquidación y pago se han omitido o se han efectuado incorrectamente. Advierte que para el periodo fiscalizado enero a diciembre de 2014, sí existía un conjunto normativo que establece la obligación de la demandante a estar afiliado al Sistema de Seguridad Social Integral a los Subsistemas de Salud y Pensión, conforme al art. 19 y 157 de la Ley 100 de 1993, artículo 26 5 Expediente digital archivo denominado “13ConstestaciónUGPP.pdf” 13001-23-33-000-2019-00497-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2025 SALA DE DECISIÓN No.02 del Decreto 806 de 1998, artículo 3 de la Ley 797 de 2003, 1° parágrafo y 3 del Decreto 510 de 2003, 25 del Decreto 1406 de 1999, la Resolución 9 del 10 de enero de 1996.
Arguye que, desde la Ley 100 de 1993 existe la obligación de afiliarse y cotizar a los Subsistemas de Salud y Pensión para los trabajadores independientes con capacidad de pago, término dentro del cual se encuentran incluidos los trabajadores independientes por cuenta propia. En lo atinente a la sanción por omisión, para el caso la demandante no logró demostrar dentro de la oportunidad legal correspondiente los supuestos de hecho que pretende sean dados como ciertos para acceder a sus peticiones, igualmente, es claro que los actos administrativos fueron expedidos con sujeción al ordenamiento jurídico y con base en las pruebas oportunamente recaudadas y aportadas, por lo cual no se logra quebrar la presunción de legalidad que cobija dicho actos, atendiendo al principio de defensa, contradicción y debido proceso de las partes.
Por último, se opuso a la condena en costas solicitada y sostiene que, al revisar el escrito de demanda, no se encuentra ninguna prueba que acredite los gastos en que incurrió la parte actora para el desarrollo del proceso, por tanto, mal puede condenarse en costas a mi representada en la medida en que no hay causación alguna que lo justifique.
3.5. ACTUACIÓN PROCESAL La demanda fue conocida inicialmente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A6, el cual la remitió por competencia-factor territorial a este Tribunal Administrativo de Bolívar a través de providencia del 17 de julio de 20197. Mediante auto interlocutorio No. 123/20208 se rechazó la demanda por caducidad y el demandante en fecha 1 de octubre de 20209 presentó recurso de apelación contra dicho auto.
A través de auto de fecha seis 6 de octubre de dos mil veintidós (2022)10 la Sección Cuarta del Consejo de Estado revocó el auto interlocutorio No. 123/2020 y ordenó proveer sobre la admisión. 6 Expediente digital, primera instancia, C01CuadernoPrincipal, archivo “01CuadernoCE.pdf” folio 172 Y 173. 7 Expediente digital, primera instancia, C01CuadernoPrincipal, archivo “01CuadernoCE.pdf” folio 174 a 183. 8 Expediente digital, primera instancia, C01CuadernoPrincipal, archivo “01CuadernoCE.pdf” folio 206 9 Expediente digital, primera instancia, C01CuadernoPrincipal, archivo “01CuadernoCE.pdf” folio 213 10 Expediente digital, primera instancia, C01CuadernoPrincipal, archivo “06AutoResuelveApelacion.pdf” 13001-23-33-000-2019-00497-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2025 SALA DE DECISIÓN No.02 Mediante auto de fecha seis (06) de junio de dos mil veintitrés (2023)11 se decide admitir la demanda.
A través de Auto Interlocutorio No. 269/2024 de fecha o veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024)12, se decide llamar a sentencia anticipada y correr traslado a las partes para que presenten alegatos de conclusión. 3.6. ALEGATOS 3.5.1. parte demandante13: Solicita que se declare la nulidad de los actos demandados, reiterando los argumentos expuestos en el escrito inicial. 3.5.2. parte demandada14: Solicita se nieguen las pretensiones de la demanda, reiterando lo expuesto en el escrito de contestación de la demanda.
3.7. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no rindió concepto de fondo. IV. CONTROL DE LEGALIDAD Revisado el expediente no se observan vicios que acarreen la nulidad del proceso o impidan proferir decisión de primera instancia. V. CONSIDERACIONES 5.1. COMPETENCIA Este Tribunal es competente para conocer de este asunto en primera instancia, en virtud de lo establecido en el numeral 4 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011.
Igualmente, en los términos del artículo 157 ibídem. 5.2. PROBLEMA JURÍDICO. 11 Expediente digital, primera instancia, C01CuadernoPrincipal, archivo “10AutoAdmiteDemanda.pdf” 12 Expediente digital, primera instancia, C01CuadernoPrincipal archivo “18AutoAnunciaSentenciaAnticipada.pdf” 13 Expediente digital, primera instancia, C01CuadernoPrincipal, archivo “20AlegatosdeConclusion497.pdf” 14 22AlegatosDeConclusionUGPP.pdf 13001-23-33-000-2019-00497-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2025 SALA DE DECISIÓN No.02 La Sala encuentra que el problema jurídico se concreta en el siguiente cuestionamiento: ¿Es dable declarar la nulidad de la Liquidación Oficial No. RDO-2017- 03413 notificado el 10 de octubre de 2017 y la Resolución RDC-2018- 01608 del 6 de diciembre de 2018 mediante las cuales la UGPP determinó a cargo del demandante los aportes al sistema de seguridad social por los periodos de enero a diciembre de 2014 y lo sancionó por omisión en la afiliación?
5.3. TESIS DE LA SALA. La Sala declarará la nulidad parcial de los actos demandados al considerar que la UGPP, no efectuó pronunciamiento respecto de las pruebas que demostraban que el demandante se encontraba afiliado para el año 2014, por lo que deberá levantarse la sanción por omisión. En cuanto a la liquidación o cálculo del IBC de aportes a los subsistemas de salud y pensión, la Sala considerará que la UGPP desconoció los costos y deducciones reportados en la declaración de renta, los cuales se presumen ciertos en virtud de lo señalado en el artículo 746 del E.T.
5.4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL. -Sentencia del 14 de septiembre de 2023, exp.26001, reiterada en fallo del 7 de marzo de 2024, exp. 26882, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. -Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 12 de octubre de 2006, exp. 15399 C.P. Ligia López Díaz. -Consejo de Estado. Sección Cuarta, sentencia del 9 de noviembre de 2023, exp.27653, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Reiterada el 11 de abril de 2024, exp.26417 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. -Sentencia de unificación del 26 de noviembre de 2020, rad 2020CE-SUJ-4- 005. C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 5.5 CASO EN CONCRETO. 5.5.1 Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico. La Sala procederá al análisis de los cargos planteados por la parte actora en su orden, así: 13001-23-33-000-2019-00497-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2025 SALA DE DECISIÓN No.02 5.5.1.1 Base gravable de los aportes a cargo de los trabajadores independientes y rentistas de capital La Sala abordará de manera conjunta los cargos propuestos por el demandante cuyos argumentos se encuentran dirigidos a establecer la inexistencia de base gravable para el período fiscalizado 2014 y, por ello, la imposibilidad de pagar aportes al sistema de seguridad social, pues a su juicio solo fue hasta la expedición de la Ley 1753 de 2015 que el Congreso aclaró este asunto.
En Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia ha indicado que15: “…el IBC para el subsistema de pensión se encuentra definido en los artículos 15 y 19 de la Ley 100 de 1993, modificados por los artículos 3 y 6 de la Ley 797 de 2003, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 15. AFILIADOS. Serán afiliados al Sistema General de Pensiones PARÁGRAFO 1o.
En el caso de los trabajadores independientes se aplicarán los siguientes principios: a) El ingreso base de cotización no podrá ser inferior al salario mínimo y deberá́ guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado. De tal manera que aquellos que posean capacidad económica suficiente, efectúen los aportes de solidaridad previstos en esta ley (…)” “ARTÍCULO. 19.- BASE DE COTIZACIÓN DE LOS TRABAJADORES INDEPENDIENTES.
Los afiliados al sistema que no estén vinculados mediante contrato de trabajo, contrato de prestación de servicios o como servidores públicos, cotizarán sobre los ingresos que declaren ante la entidad a la cual se afilien, guardando correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos. Cuando se trate de personas que el Gobierno Nacional haya determinado que deban ser subsidiadas temporalmente en sus aportes, deberán cubrir la diferencia entre la totalidad del aporte y el subsidio recibido.
En ningún caso la base de cotización podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente”. A su vez, según con el artículo 1 del Decreto 510 de 2003 “se entienden por ingresos efectivamente percibidos por el afiliado, aquellos que él mismo recibe 15 Sentencia del 14 de septiembre de 2023, exp.26001, reiterada en fallo del 7 de marzo de 2024, exp. 26882, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 13001-23-33-000-2019-00497-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2025 SALA DE DECISIÓN No.02 para su beneficio personal, Para este efecto, podrán deducirse las sumas que el afiliado recibe y que debe erogar para desarrollar su actividad lucrativa en las mismas condiciones previstas por el artículo 107 del Estatuto Tributario.
De conformidad con ello, en la sentencia en comento el Consejo de Estado precisó que, si bien el inciso primero de esa disposición hace referencia inicialmente a las personas naturales con contratos de prestación de servicios, lo cierto es que lo pretendido es reglamentar el artículo 15 de la mencionada Ley 797, “el cual como se citó anteriormente, hace referencia a los trabajadores independientes y a los ingresos efectivamente percibidos, de ahí que lo dispuesto en el reglamento cobija a todos los trabajadores independientes sean o no contratistas.” Ahora, el artículo 107 del Estatuto Tributario permite deducir las expensas realizadas en el ejercicio de la actividad económica, así: “ARTÍCULO 107.
LAS EXPENSAS NECESARIAS SON DEDUCIBLES. Son deducibles las expensas realizadas durante el año o período gravable en el desarrollo de cualquier actividad productora de renta, siempre que tenga relación de causalidad con las actividades productoras de renta y que sean necesarias y proporcionadas de acuerdo con cada actividad. La necesidad y proporcionalidad de las expensas debe determinarse con criterio comercial, teniendo en cuentas las normalmente acostumbradas en cada actividad y las limitaciones establecidas en los artículos siguientes” Así mismo, el artículo 3 del Decreto 510 se refirió a los límites de cotización, por lo que los aportes no pueden ser inferiores a 1 SMLMV ni superar los 25 salarios, rango que también resulta aplicable al subsistema de salud.
Sobre este punto el Consejo de Estado16 se refirió a la facultad reglamentaria, especialmente en materia tributaria, señalando que no goza de un ámbito de regulación autónomo y que del ejecutivo “puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador” Sobre la base de pensión la misma Corporación señaló lo siguiente: “Así mismo, al estudiar la legalidad de varios actos referentes a los aportes de trabajadores independientes con contratos de prestación de servicios, 16 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 24 de febrero de 2015, exp. 20998, C.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterado en sentencias del 4 de diciembre de 2019, exp. 23781 C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez y del 14 de septiembre de 2023, exp. 26001, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello 13001-23-33-000-2019-00497-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2025 SALA DE DECISIÓN No.02 tales como el mencionado Decreto 510 de 2003, el Decreto 1703 de 2003 (sic) y la Circular Conjunta 00001 de 2004, la Sala determinó lo siguiente: “Como se observa, la base de cotización al sistema de pensiones, tratándose de trabajadores vinculados por contrato de servicios fue definida directamente por el legislador, luego el Gobierno Nacional puede en ejercicio de su facultad reglamentaria (art.189 [11] C.P.), expedir los actos que permitan el desarrollo de la ley, siempre que al hacerlo no restrinja o exceda los límites previstos por el legislador en las disposiciones transcritas”17.
Además, sobre la circular demandada en dicho proceso, en la que se hace referencia al 40% del valor bruto mensualizado del contrato proporcional a los ingresos devengados, la Sala consideró que este último concepto “debe ser objeto de reglamentación, pues si la ley no define con exactitud los ingresos que sirven de base para la cotización, resulta válido que sea a través del reglamento que se haga tal definición, respetando los límites legales18” Esta misma premisa aplica para este caso, puesto que cuando el legislador hizo referencia a “ingresos efectivamente percibidos por el afiliado” no los definió, de ahí que el ejecutivo estaba facultado para reglamentar la materia, como efectivamente lo hizo en el parágrafo citado, sin que ello implique asumir competencias que no le corresponden.
Frente al ingreso base de cotización en materia de salud, la Sala hizo referencia al parágrafo 2º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, que dispuso: “para efectos de cálculo de la base de cotización de los trabajadores independientes, el Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunciones de ingreso con base en información sobre el nivel de educación, la experiencia laboral, las actividades económicas, la región de operación y el patrimonio de los individuos.
Así mismo, la periodicidad de la cotización para estos trabajadores podrá variar dependiendo de la estabilidad y periodicidad de sus ingresos”. En ese mismo orden, en relación con la determinación del IBC ha indicado el Consejo de Estado19: “En cumplimiento de lo anterior [parágrafo 2 del artículo 204 de la Ley 100 de 1193], mediante el artículo 4 del Decreto 1070 de 199510 se dispuso que era competencia de la Superintendencia Nacional de Salud establecer el sistema de presunción de ingresos, lo que llevó a la expedición de la Resolución Nro. 9 de 1996. 17 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 12 de octubre de 2006, exp. 15399 C.P. Ligia López Díaz 18 ibidem 19 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 24 de febrero de 2015, exp. 20998, C.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterado en sentencias del 4 de diciembre de 2019, exp. 23781 C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez y del 14 de septiembre de 2023, exp. 26001, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 13001-23-33-000-2019-00497-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2025 SALA DE DECISIÓN No.02 Posteriormente, el Decreto 806 de 1998, vigente para el año 2014, en su artículo 66 reglamentó la base de cotización para este tipo de trabajadores en los siguientes términos: “Artículo 66.
Base de cotización de los trabajadores independientes. La base de cotización para los trabajadores independientes será determinada sobre los ingresos que calcule la EPS de acuerdo con el sistema de presunción de ingresos definido por la Superintendencia Nacional de Salud. En ningún caso el monto de la cotización de los trabajadores independientes podrá ser inferior al equivalente al 12% de dos salarios mínimos mensuales legales vigentes”.
De igual forma, el Decreto 1406 de 1999 señaló: “ARTICULO
25. INGRESO BASE DE COTIZACION PARA TRABAJADORES INDEPENDIENTES AFILIADOS AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-SGSSS. Las entidades promotoras de salud-EPS deberán, al momento de la afiliación, aplicar con suma diligencia a los trabajadores independientes los cuestionarios que, con el fin de determinar las bases presuntas mínimas de los aportes que dichos trabajadores deben efectuar al SGSSS, han establecido los órganos de control o aquellos que sean establecidos en el futuro.
En todo caso, cuando los ingresos reales del trabajador independiente sean superiores a los que resulten de la aplicación de las presunciones sobre bases mínimas, los aportes de dicho trabajador deberán hacerse con base en los ingresos reales. Para tal efecto, los trabajadores independientes que deseen afiliarse al SGSSS deberán presentar una declaración anual, en la cual informen a la EPS, de manera anticipada, el Ingreso Base de Cotización que se tendrá en cuenta para liquidar sus aportes a partir del mes de febrero de cada año y hasta enero del año siguiente.
Cuando el trabajador independiente no presente su declaración de Ingreso Base de Cotización dentro de los plazos previstos en el presente decreto, se presumirá que el Ingreso Base de Cotización para el período será el declarado en el año inmediatamente anterior, aumentado en un porcentaje igual al reajuste del salario mínimo legal vigente.
En todo caso, dicho Ingreso Base de Cotización no será inferior a la base mínima legal que corresponda”. Finalmente, la Ley 1438 de 2011, en su artículo 33, consagró una presunción de capacidad de pago y de ingresos así: 13001-23-33-000-2019-00497-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2025 SALA DE DECISIÓN No.02 “ARTÍCULO
33. PRESUNCIÓN DE CAPACIDAD DE PAGO Y DE INGRESOS. Se presume con capacidad de pago y, en consecuencia, están obligados a afiliarse al Régimen Contributivo o podrán ser afiliados oficiosamente: 33.1 Las personas naturales declarantes del impuesto de renta y complementarios, impuesto a las ventas e impuesto de industria y comercio. 33.2 Quienes tengan certificados de ingresos y retenciones que reflejen el ingreso establecido para pertenecer al Régimen Contributivo. 33.3 Quienes cumplan con otros indicadores que establezca el Gobierno Nacional.
Lo anterior, sin perjuicio de poder ser clasificado como elegible al subsidio por medio del Sisbén, de acuerdo con las normas sobre la materia. El Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunción de ingresos con base en la información sobre las actividades económicas. En caso de existir diferencias entre los valores declarados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y los aportes al sistema estos últimos deberán ser ajustados”.
Por lo anterior se establece que las declaraciones tributarias, como las de renta, son un indicador de ingresos, lo cual permite evidenciar la capacidad de pago y su obligación de aportar al sistema, aun en el evento de que no existiera un sistema de presunción de ingresos. Así, sobre la base de cotización de los trabajadores independientes sin prestación de servicios, entre los que se cuentan los trabajadores independientes, el Consejo de Estado concluyó que el IBC “tanto para salud como para pensión se compone de los ingresos percibidos por el trabajador independiente, teniendo límites de cotización inferior y superior (entre 1 y 25 SMLMV), y en todo caso, el mismo legislador ha señalado que estos deben corresponder a los ingresos reales, de ahí que aun cuando se haya cotizado bajo ingresos presuntos o se omitiera la obligación, deben ajustarse a los declarados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)”.
En consecuencia, es dable indicar que para el año 2014 los trabajadores independientes y rentistas de capital, entre los cuales se encuentra el aquí demandante20 sí contaba con una base determinada por el ordenamiento jurídico para realizar sus aportes al Sistema de Seguridad Social. 20 En la declaración de renta del año 2014 aparece reportada la actividad 4923 que corresponde a “transporte de carga por carretera” ver: Expediente digital, carpeta “14ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS JORGE ORDOÑEZ” “2.
REQUERIMIENTO DECLARAR CORREGIR”;“RTA A REQ INFO Rad 201750050924132”;“1. ACTIVIDAD ECONOMICA Y RIESGOS LAB”; “201703150952” 13001-23-33-000-2019-00497-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2025 SALA DE DECISIÓN No.02 Por lo expuesto, los cargos relacionados con la inexistencia de una base gravable para el año 2014, no están llamados a prosperar. 5.5.1.2 Inexistencia de la omisión en la afiliación a salud El demandante manifiesta que, para el periodo fiscalizado, esto es, para el año 2014 se encontraba suspendido del sistema de salud por falta de pago, de manera que también lo estaba su afiliación por lo que en esos casos no se causaba obligación de contribuir ni de pagar los intereses de mora de conformidad a lo dispuesto en los artículos 2.1.3.1.6 del Decreto 780 de 2016 y 209 de la Ley 100 de 1993.
Sumado a esto, adujo que la entidad debió imputarle la conducta de mora, y no la de omisión, puesto que desde el año 2005 se encontraba vinculado al sistema de salud. Al respecto el artículo 209 de la Ley 100 de 1993 dispuso que “el no pago de la cotización al sistema contributivo producirá la suspensión de la afiliación y al derecho a la atención del Plan de Salud Obligatorio.
Por el período de la suspensión, no se podrán causar deuda ni interés de ninguna clase.” A su vez, el artículo 57 del Decreto 1406 de 1999 estableció que “La afiliación a la EPS será suspendida después de un mes de no pago de la cotización correspondiente al afiliado, al empleador o a la administradora de pensiones, según sea el caso, o cuando el afiliado cotizante que incluyó dentro de su grupo a un afiliado dependiente no cancele la UPC adicional que corresponda.” El Consejo de Estado21 al respecto señaló: “De las citadas normas se deduce que la falta de pago de la cotización al subsistema de salud por un mes conduce a la suspensión de la afiliación y, con ello, la cesación de la prestación de servicios del Plan Obligatorio de Salud, precisándose que, durante el período de suspensión, no se podrá causar deuda ni interés. 21 Consejo de Estado.
Sección Cuarta, sentencia del 9 de noviembre de 2023, exp.27653, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Reiterada el 11 de abril de 2024, exp.26417 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello 13001-23-33-000-2019-00497-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2025 SALA DE DECISIÓN No.02 Para la Sala, si bien el artículo 209 de la Ley 100 de 1993 dispone que no se podrán causar deudas o intereses por cotizaciones, esa consecuencia únicamente se predica durante el período mismo de la suspensión de la afiliación, procedimiento que compete a la respectiva entidad promotora de salud.
Así, no puede perderse de vista que dicha circunstancia obedece a la relación afiliado administradora, que difiere del vínculo aportante- administración tributaria, razón por la cual «el cumplimiento de la correspondiente obligación tributaria será exigido por quien ostente la competencia para hacer valer el derecho de crédito del acreedor», de ahí que el «el artículo 209 de la Ley 100 de 1993, invocado por la apelante única, no contempla una exoneración de las cotizaciones al subsistema de salud que están a cargo del empleador, ni enerva el carácter coactivo de las obligaciones tributarias consistentes en realizar aportes al SPS22».
Un razonamiento contrario implicaría asumir que la falta de pago de las cotizaciones derivaría, por sí sola y automáticamente en la suspensión de la afiliación en salud y los consecuentes efectos establecidos por el artículo 209 de la Ley 100 de 1993, interpretación que tornaría inoperantes las facultades otorgadas a la UGPP por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 para la «determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social» y de «establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley […]».” Sumado a lo anterior, en esa misma oportunidad el Consejo de Estado indicó que “la sola falta de pago de las cotizaciones no es suficiente para agotar las potestades de determinación de la administración tributaria respecto de la verificación de los hechos generadores de las obligaciones con el sistema de seguridad social integral que, se repite, difiera de la relación entre el afiliado y la entidad administradora para la prestación de servicios en salud”.
En el caso concreto, se tiene que la UGPP en el requerimiento para declarar y/o corregir señaló que la fecha de afiliación del actor al sistema de salud ocurrió el 10 de septiembre de 200423. 22 Sentencia del 20 de abril de 2023, exp.26630, C.P. Wilson Ramos Girón 23 Expediente digital, carpeta “14ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS JORGE ORDOÑEZ” “2.
REQUERIMIENTO DECLARAR CORREGIR” folio 5 13001-23-33-000-2019-00497-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2025 SALA DE DECISIÓN No.02 Por su parte, junto con la demanda el demandante acompañó un pantallazo de la página ADRES24 de la que además de la fecha de afiliación, se lee su estado activo en el régimen contributivo, veamos: A su vez el requerimiento para declarar o corregir25 señaló sobre la afiliación a los subsistemas de salud y pensión, lo siguiente: A partir de lo anterior, es dable indicar que la alegada suspensión del sistema no se encuentra acreditada, por lo que al encontrarse activo es razón suficiente para que la demandada UGPP despliegue las facultades de fiscalización. En cuanto a la indebida determinación de su conducta al momento de imponer la sanción por omisión, se tiene que desde el requerimiento para declarar y/o corregir la demandada imputó la sanción por omisión en la afiliación y/o vinculación, así26: 24 Expediente digital archivo denominado “01CuadernoCE” folio 167 25 Expediente digital, carpeta “14ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS JORGE ORDOÑEZ” “2.
REQUERIMIENTO DECLARAR CORREGIR” folio 5 26 Expediente digital, carpeta “14ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS JORGE ORDOÑEZ” “2. REQUERIMIENTO DECLARAR CORREGIR” 13001-23-33-000-2019-00497-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2025 SALA DE DECISIÓN No.02 En la liquidación oficial la demandada insistió en que el demandante omitió su obligación de afiliación y/o vinculación al sistema de seguridad social en su calidad de trabajador independiente y/o rentistas de capital para el año 201427.
En ese orden se tiene que, el artículo 1 del Decreto Reglamentario 3033 de 2013 definió la sanción por omisión en la afiliación de la siguiente manera: “Artículo 1°. Definiciones. Las expresiones contenidas en este decreto tendrán los siguientes alcances: (…) 3. Omisión en la afiliación: Es el incumplimiento de la obligación de afiliar o afiliarse a alguno o algunos de los subsistemas que integran el Sistema de la Protección Social y como consecuencia de ello, no haber declarado ni pagado las respectivas contribuciones parafiscales, cuando surja la obligación conforme con las disposiciones legales vigentes.
(…) 5. Inexactitud: Es cuando se presenta un menor valor declarado y pagado en la autoliquidación de aportes frente a los aportes que efectivamente el aportante estaba obligado a declarar y pagar, según lo ordenado por la ley. 6. Mora: Es el incumplimiento que se genera cuando existiendo afiliación no se genera la autoliquidación acompañada del respectivo pago de las 27 Expediente digital, carpeta “14ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS JORGE ORDOÑEZ” “3.
LIQUIDACION OFICIAL”; “LIQUIDACIÓN OFICIAL RDO-2017-03413” 13001-23-33-000-2019-00497-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2025 SALA DE DECISIÓN No.02 Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en los plazos establecidos en las disposiciones legales vigentes.” De lo anterior, es dable concluir que la sanción por omisión en la afiliación es procedente cuando el contribuyente incumpla la obligación de afiliarse a los subsistemas de salud o de pensión y, en consecuencia, no efectúa las respectivas contribuciones o estos subsistemas.
Cuando existe afiliación, pero no se pagan los aportes oportunamente, lo que se genera es la mora por dicho incumplimiento28. En ese orden, la Sala encuentra que se configura la falsa motivación en lo que respecta a este punto, pues como se evidencia el demandante se encuentra afiliado a los subsistemas de salud y pensión, desde el 10 septiembre de 2004 y 1 de marzo de 2008, respectivamente, por tanto, no era procedente la sanción por omisión en la afiliación para el año 2014, sino como se indicó previamente, mora en el pago de los aportes.
En consecuencia, prospera el cargo y deberá declararse la nulidad del acto mediante el cual se impone sanción. Tal como fue solicitado en la demanda. 5.5.1.3 Mensualización de los ingresos El actor reprocha que la UGPP, para determinar el IBC de los aportes, tomara los ingresos anuales declarados en renta sin conocimiento del período exacto en que se percibieron y los dividiera en períodos mensuales sin fundamento alguno, vulnerando, a su juicio, los derechos al debido proceso y contradicción. El artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 creó a la UGPP y, dentro de sus funciones, previó la de realizar “Las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social.
Para este efecto, la UGPP recibirá los hallazgos que le deberán enviar las entidades que administran sistemas de información de contribuciones parafiscales de la Protección Social y podrá solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos parafiscales, la información que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos.
Esta misma función tendrán las administraciones públicas. Igualmente la UGPP podrá ejercer funciones 28 Consejo de Estado Sección Cuarta Sentencia del 3 de agosto de 2023, rad 25000-23-37-000-2018-00707- 01 (26724) 13001-23-33-000-2019-00497-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2025 SALA DE DECISIÓN No.02 de cobro coactivo en armonía con las demás entidades administradoras de estos recursos.
(…). En el artículo 1 del Decreto Ley 169 de 2008 se reglamentó el ejercicio de las funciones de la UGPP y se estableció que, para ejercer el seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones, contaría con amplias facultades para adelantar acciones como solicitar información, verificar la exactitud de las declaraciones, adelantar las investigaciones que considere convenientes, solicitar explicaciones y documentos, requerir informes o testimonios, efectuar cruces de información con las autoridades tributarias, entre otros.
Conforme lo expuesto, dentro de las competencias asignadas a la UGPP se incluye la verificación de la información que obtenga del cruce de información con otras entidades. De esta forma, contrario a lo dicho por el actor, no se requiere de una norma legal que establezca alguna presunción que permita mensualizar los ingresos declarados en renta.
Ahora, desde la liquidación oficial29, la UGPP tomó como base los ingresos reportados en la declaración de renta del actor del año 2014 por valor de $343.277.000. Lo anterior, en atención a lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011, norma que contempla la presunción de capacidad de pago de los declarantes de renta, los cuales fueron mensualizados30.
De otro lado, en el expediente no obran pruebas de los meses en que fueron percibidos los ingresos declarados en renta, pues tanto en los antecedentes administrativos como en los anexos de la demanda solo se advirtieron facturas y documentos relacionados con los supuestos costos y gastos en que incurrió. 29 Expediente digital, carpeta “14ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS JORGE ORDOÑEZ” “3.
LIQUIDACION OFICIAL”; “LIQUIDACIÓN OFICIAL RDO-2017-03413” 30 Ibidem. 13001-23-33-000-2019-00497-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2025 SALA DE DECISIÓN No.02 Conforme lo expuesto, y contrario a lo afirmado por el actor, en el expediente no obra prueba alguna del monto mensual de sus ingresos, por lo que sus afirmaciones de la demanda son insuficientes para desvirtuar la mensualización efectuada por la entidad, es evidente la falta de cumplimiento de su carga probatoria relacionada con la demostración del monto y período de percepción de sus ingresos31 5.5.1.4 Reconocimiento de costos y gastos declarados en renta En lo que respecta a la deducción de los costos y gastos reportados en la declaración del impuesta de renta los cuales a juicio del demandante no fueron considerados por la UGPP, es menester señalar que en virtud de lo establecido en el artículo 746 del E.T32 se consideran ciertos los hechos consignados en las declaraciones tributarias de los contribuyentes y en la medida en la que la propia ley no hace ninguna distinción, debe entenderse que dicha presunción abarca todos los hechos y datos consignados en ella, pues la normatividad no presume la veracidad de una parte de la declaración. En ese orden de ideas, si la UGPP tiene como sustento probatorio la declaración de renta presentada por el demandante por el año gravable 2014, en los renglones referidos a los ingresos, también debe tener en cuenta aquellos rubros en los que incurre para desarrollar su actividad, en las condiciones previstas por el artículo 107 del Estatuto Tributario33, esto es, los 31 Sentencias del 7 de marzo de 2024, exp.26682 y del 4 de abril de 2024, exp.28342, ambas con ponencia de la consejera Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 32 ARTICULO 746.
PRESUNCIÓN DE VERACIDAD. <Fuente original compilada: L. 52/77 Art. 33> Se consideran ciertos los hechos consignados en las declaraciones tributarias, en las correcciones a las mismas o en las respuestas a requerimientos administrativos, siempre y cuando que sobre tales hechos, no se haya solicitado una comprobación especial, ni la ley la exija. 33 ARTICULO 107.
LAS EXPENSAS NECESARIAS SON DEDUCIBLES. <Fuente original compilada: D. 2053/74 Art. 45> Son deducibles las expensas realizadas durante el año o período gravable en el desarrollo de cualquier actividad productora de renta, siempre que tengan relación de causalidad con las actividades productoras de renta y que sean necesarias y proporcionadas de acuerdo con cada actividad. 13001-23-33-000-2019-00497-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2025 SALA DE DECISIÓN No.02 renglones correspondientes a costos y gastos denunciados, que deben cumplir con los requisitos de dicha norma.
Esta conclusión resulta reforzada con lo dispuesto en el artículo 250 del Código General del Proceso, según el cual “La prueba que resulte de los documentos públicos y privados es indivisible.” Ahora bien, la UGPP bien podría solicitar comprobaciones especiales de las erogaciones que pueden deducirse del ingreso base de liquidación de los aportes al Sistema de la Seguridad Social, pero en el caso concreto estas se encuentran demostradas a través del mismo medio probatorio que utilizó la demandada para acreditar los ingresos efectivamente percibidos por el demandante.
No es admisible que la declaración del impuesto de renta del aportante permita acreditar aquellas situaciones que le perjudican, pero que se divida para desatender lo que le beneficia. La Sala insiste en la presunción de veracidad de la declaración de renta del demandante por el año 2014, declaración que solo puede ser modificada o controvertida por la DIAN, mediante liquidación oficial de revisión, conforme con el artículo 702 del Estatuto Tributario y el Decreto 4048 de 2008.
En el caso en estudio, en la declaración de renta presentada por el demandante consta que por el año 2014 informó ingresos por $ 343.277.000 a los cuales se les deben restar los costos declarados por $ 293.360.000, cuyo resultado es $49.917.000, a partir del cual se determina el IBC mensual en la suma de $4.159.750 En ese orden, la Sala declarará la nulidad parcial de Resolución RDO-2017- 03413 del 29 de septiembre de 2017 mediante las cuales la UGPP liquidó el valor de aportes al Sistema de Seguridad Social por el periodo enero a diciembre de 2014 e impuso sanción por la conducta de omisión y ordenará 13001-23-33-000-2019-00497-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2025 SALA DE DECISIÓN No.02 a la demandada a reliquidar los aportes para lo cual deberá tomar el IBC, de acuerdo a lo indicado en este proveído.
Así mismo, se levanta la sanción por omisión en la afiliación. 5.5.1.5 Desconocimiento del artículo 82 del Estatuto Tributario El demandante en la aplicación de los costos presuntos con el fin de determinar el IBC de los aportes por el año 2014. Sobre el particular, se observa que las normas que regulan la base gravable solo hacen mención del artículo 107 del Estatuto Tributario y no de otra disposición como la invocada por el demandante, razón por la cual es improcedente su aplicación en este caso. 5.5.1.6 Conclusión. La Sala declarará la nulidad parcial de Resolución RDO-2017-03413 del 29 de septiembre de 2017 mediante las cuales la UGPP liquidó el valor de aportes al Sistema de Seguridad Social por el periodo enero a diciembre de 2014 e impuso sanción por la conducta de omisión y ordenará a la demandada a reliquidar los aportes para lo cual deberá tomar el IBC, de acuerdo a lo indicado en este proveído.
Así mismo, se levanta la sanción por omisión en la afiliación. VI. CONDENA EN COSTAS. De acuerdo a lo establecido en el artículo 18834 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, corresponde a la Sala pronunciarse sobre las costas. Con fundamento en la integración normativa que dispone el citado artículo 188 y 306 del CPACA, es dable aplicar lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso.
En consecuencia, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, toda vez que examinada su conducta procesal no se advierte actuación temeraria o mala fe en su actuar. 34 ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. […] En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 13001-23-33-000-2019-00497-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 22 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2025 SALA DE DECISIÓN No.02 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, VII.FALLA PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución RDO-2017-03413 del 29 de septiembre de 2017 y Resolución RDC-2018-01608 del 6 de diciembre de 2018, mediante las cuales la UGPP liquidó el valor de aportes al Sistema de Seguridad Social por el periodo enero a diciembre de 2014 e impuso sanción por la conducta de omisión a Jorge Ordoñez.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, se ORDENA a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Aportes Parafiscales de la Protección Social -UGPP- reliquidar los aportes al Sistema de Seguridad Social por los periodos de enero a diciembre de 2014 a cargo del demandante, para lo cual deberá tomar de la declaración de renta del mencionado año los ingresos y deducciones, a partir del cual se determina el IBC mensual, en la forma señalada en este proveído.
Así mismo, se anula en artículo segundo de la Resolución RDO-2017-03413 del 29 de septiembre de 2017 que establece la sanción por omisión en la afiliación a los subsistemas de salud y pensión impuesta al actor, por las razones expuestas en la parte motiva de la sentencia.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, archívense las diligencias, previas las anotaciones de rigor
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: el proyecto de la presente providencia fue estudiado y aprobado en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS JOSE RAFAEL GUERRERO LEAL MARCELA DE JESÚS LÓPEZ ÁLVAREZ MOISÉS DE JESÚS RODRÍGUEZ PÉREZ (con salvamento de voto parcial) 13001-23-33-000-2019-00497-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 23 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 03/2025 SALA DE DECISIÓN No.02 Se deja constancia que las anteriores firmas corresponden al proceso bajo la radicación 13001-23-33-000-2019-00497-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALVAMENTO DE VOTO No. 042/2025 DESPACHO 006 Cartagena de Indias D. T. y C., once (11) de noviembre de dos mil veinticinco (2025)1.
MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO RADICADO 13001-23-33-000-2019-00497-00 DEMANDANTE JORGE ORDÓÑEZ GONZÁLEZ DEMANDADO UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP MAGISTRADO PONENTE JOSÉ RAFAEL GUERRERO LEAL. TEMA LIQUIDACIÓN DE APORTES - BASE GRAVABLE TRABAJADOR INDEPENDIENTE Con mi acostumbrado respeto, me permito salvar parcialmente el voto dentro del presente asunto por las razones que paso a exponer: En la sentencia aprobada por la Sala mayoritaria de este Tribunal, se declara la nulidad de la sanción impuesta por la UGPP al demandante, aduciendo que la misma se imponía por la falta de afiliación del señor ORDÓÑEZ GONZÁLEZ al sistema de seguridad social, lo cual no era cierto, toda vez que en el proceso estaba probado que el accionante sí estaba afiliado.
Me aparto de la anterior afirmación, teniendo en cuenta que en realidad la sanción se impone, por la falta de afiliación y omisión en el pago de los aportes al sistema de seguridad social; esto último sí está demostrado en el expediente. En ese sentido, debe tenerse en cuenta que Ley 1607 de 2012, en su artículo 1792 establece lo siguiente: Artículo 179.
Sanciones. Reglamentado por el Decreto Nacional 3033 de 2013. La UGPP será la entidad competente para imponer las sanciones de que trata el presente artículo y las mismas se aplicarán sin perjuicio del cobro de los respectivos intereses moratorios o cálculo actuarial según sea el caso. 1. El aportante que omita la afiliación y/o vinculación y no pague los aportes al Sistema de la Protección Social en la fecha establecida para tal fin, deberá liquidar y pagar una sanción por cada mes o fracción de mes de retardo, de acuerdo al número de empleados, la cual aumentará si el pago se realiza con ocasión de la notificación del Requerimiento para Declarar o la Liquidación Oficial proferidos por la UGPP, conforme a los siguientes porcentajes del valor del aporte mensual a cargo (…) 2.
El aportante que corrija por inexactitud las autoliquidaciones de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, sin que medie Requerimiento de Información de la UGPP, deberá liquidar y pagar una sanción equivalente al 5% del mayor valor a pagar, que se genere entre la corrección y la declaración inicial. 1 En ocasión al paso al Despacho realizado el 21 de octubre de 2025. 2 Sin la modificación introducida por el artículo 314 de la Ley 1819 de 2016.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SALVAMENTO DE VOTO No. 042/2025 DESPACHO 006 Cuando la UGPP notifique el primer Requerimiento de Información, la sanción aumentará al 20%. Cuando la UGPP notifique el Requerimiento para Corregir, la sanción aumentará al 35%. Si la UGPP notifica Liquidación Oficial y determina el valor a pagar a cargo del obligado, impondrá sanción equivalente al 60% de la diferencia existente entre los aportes declarados y dejados de declarar. 3.
Las personas y entidades obligadas a suministrar información a la UGPP, así como aquellas a las que esta entidad les haya solicitado informaciones y/o pruebas, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello, se harán acreedoras a una sanción de cinco (5) UVT por cada día de retraso en la entrega de la información solicitada. 4.
Las administradoras del Sistema de la Protección Social que incumplan los estándares que la UGPP establezca para el cobro de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, serán sancionadas hasta por doscientas (200) UVT. Parágrafo. Los recursos recuperados por concepto de las sanciones de que trata el presente artículo serán girados al Tesoro Nacional.
De acuerdo con lo anterior, se advierte que la normativa en materia de seguridad social, contempla varias sanciones que se deben imponer en caso de que se cumplan alguno de los supuestos establecidos en dicha ley. En ese sentido, se observa que el primer numeral del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012 contempla una sola sanción para varios supuestos que son: a) La omisión en la afiliación o vinculación b) La omisión en el pago de los aportes al sistema de seguridad social.
Este este caso, se tiene que, si bien se verificó que el accionante sí estaba afiliado a seguridad social desde 2004, conforme con la verificación realizada en el ADRES3, lo cierto es que también quedó demostrado que se omitió el pago de los aportes a seguridad social durante el año 2014, lo que genera la imposición de la misma sanción; en consecuencia, no había lugar a declarar la nulidad parcial del acto demandado.
El Decreto Reglamentario 3033 de 2013, establece la definición de omisión de afiliación, vinculación y mora en el pago (que debe entenderse como omisión de pago); pero, no puede perderse de vista que, la sanción antes referenciada está prevista cuando el afiliado o vinculado incumple sus obligaciones, en este caso, la de realizar el pago mensual de los aportes.
En estos términos, dejo sentado mi salvamento parcial de voto. MOISÉS RODRÍGUEZ PÉREZ Magistrado 3 Expediente digital archivo denominado “01CuadernoCE” folio 167