SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, quince (15) de agosto de dos mil veinticinco (2025) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300120230011301 Demandante: Edwin Ramos Pérez Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG y Departamento de Córdoba Tema: Sanción Moratoria por no pago oportuno de cesantías La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por los apoderados de las partes demandante, y demandada – departamento de Córdoba contra la sentencia emitida el día 19 de septiembre de 2024, por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES a) Fundamentos Fácticos1 El actor labora como docente en los servicios educativos estatales en el Departamento de Córdoba, por lo que, presentó solicitud ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FNPSM – y Departamento de Córdoba, para reconocimiento y pago de cesantías el día 12 de octubre de 2021, la cual fue reconocida por la Secretaría de Educación de Córdoba mediante la Resolución N° 4562 del 10 de noviembre de 2021, y pagada por la entidad correspondiente el día 1 de junio de 2022, esto es, por fuera del término de 70 días establecidos en la ley.
Se señala que el día 30 de septiembre de 2022, solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, la cual fue resuelta negativamente a través del oficio sin número de fecha 31 de octubre del 2022. b) Pretensiones Con la demanda se pretende la nulidad del acto administrativo, Oficio sin número, de fecha 31 de octubre del 2022, frente a la petición presentada el día 30 de septiembre de 2022, en cuanto negó el derecho a pagar la sanción moratoria por pago tardío de sus cesantías, establecidos en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de cesantías ante la entidad demandada y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
A título de restablecimiento del derecho, pide que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM) y al Departamento de Córdoba – Secretaría de Educación Departamental, a que le reconozca y pague al demandante la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, 1 C01 primera instancia – 01 demanda.
PDF. Radicado: 2300133330012023 0011301 2 equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma. Asimismo, solicita que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 192 y subsiguientes del CPACA, se den los ajustes al valor conforme al IPC, se reconozca el pago de intereses moratorios, y se condene al pago de costas. c) Contestaciones de la demanda • Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG2 Se opuso a la prosperidad de todas las pretensiones presentadas; tanto a las declarativas como a las de condena aduciendo que, no se puede evidenciar dentro del expediente prueba idónea que logre demostrar que la entidad incurrió en mora del pago de las cesantías parciales, pues se estaba supeditado a que el acto administrativo quedará en firme y luego proceder a realizar dicho pago.
Razón por la cual no hay lugar a reconocer ninguna de las pretensiones de la demanda. Finalmente propuso excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, caducidad, prescripción, genérica o innominada • Departamento de Córdoba3 El apoderado del Departamento de Córdoba contestó la demanda y se opone a toda y cada una de las declaraciones y condenas solicitadas por la parte demandante, manifiesta que en el evento que al demandante le asista el derecho, no es responsabilidad del departamento quien deba reconocer y pagar el derecho a la indemnización moratoria reclamada.
Finalmente propuso las excepciones de presunción de legalidad del acto administrativo, inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA4 El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante sentencia del 19 de septiembre de 2024, indicó que la reclamación de la cesantía fue elevada el 12 de octubre de 2021, que el término para expedir la resolución era hasta el 4 de noviembre de 2021, que el término para de ejecutoria de la Resolución (10 días hábiles art. 76 CPACA), vencían el 19 de noviembre de 2021, que el acto administrativo de reconocimiento y pago de las cesantías parciales para fue expedido el 10 de noviembre de 2021 mediante resolución 004562, y notificado el 11 de noviembre de 2021; que los setenta (70) días vencían el 25 de enero de 2022, que fueron pagadas el 1 de junio de 2022, comenzando a correr la sanción moratoria a partir del día siguiente: 26 de enero de 2022, hasta el día antes del pago de las cesantías al actor, es decir, el día 31 de mayo de 2022, lo que arroja un retardo de 125 días, a los cuales tiene derecho de pago de sanción moratoria.
Manifestó respecto a la responsabilidad del pago de la sanción moratoria, ocurrió en vigencia de lo normado en el Art. 57 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019, y antes de la entrada en vigencia del Decreto 942 del 01 de junio de 2022, por lo que es claro que quien debe responder por el pago de la sanción, es el Departamento de Córdoba, por haber expedido el acto fuera del término y remitido a la Fiduprevisora para su pago en forma extemporánea. 2 C01, PDF07ContestacionFiduprevisora 3C01, PDF09ContestacionDepartamento 4 C01, PDF20 sentencia primera instancia Radicado: 2300133330012023 0011301 3 En cuanto a la prescripción, indicó que la solicitud de reconocimiento de cesantías se realizó el 12 de octubre de 2021, surgiendo la mora desde el 26 de enero de 2022, que la fecha de pago fue el 1 de junio de 2022, que la solicitud de pago de la sanción moratoria se presentó el 30 de septiembre de 2022, es decir menos de 3 años desde la causación del derecho, que finalmente la presentación de la demanda fue el 23 de marzo de 2023 es decir menos de los 3 años desde la reclamación administrativa por lo que consideró el despacho que, entre esa fecha y la presentación de la demanda, tampoco transcurrieron 3 años; por tanto, no hay prescripción Declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa; y no probadas las de caducidad, prescripción y la excepción genérica propuestas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Además, se tendrán por no probadas las excepciones de presunción de legalidad del acto administrativo e inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido propuestas por el Departamento de Córdoba. Declaró la nulidad del oficio sin número del 31 de octubre del 2022, expedido por el Secretario de Educación del Departamento de Córdoba a través del cual negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, y a título del restablecimiento del derecho, condenó al Departamento de Córdoba a reconocer y pagar a favor del demandante, la sanción moratoria contemplada en el parágrafo del artículo 5º de la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, por el periodo de tiempo comprendido desde el 26 de enero de 2022 y 31 de mayo de 2022, es decir ciento veinticinco (125) días de mora.
III. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte demandada – departamento de Córdoba, interpuso recurso de apelación alegando que el A quo realizó una indebida valoración fáctica al expediente administrativo aportado en la contestación de la demanda, ya que se puede evidenciar que el acto administrativo N° 004562 de fecha 10 de noviembre de 2021 fue aclarado y modificado en su artículo segundo por la resolución N° 005737 de fecha 31 de diciembre de 2021, en cuanto a que esta presentaba inconsistencias con respecto al valor liquidado.
Indicó que la fecha en la que se solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías es 29 de octubre 2021, bajo el radicado No. 2021-CES-074542 es ratificado en el considerando primero del acto administrativo que reconoce las cesantías al demandante, Resolución N°004562 de fecha 10 de noviembre de 2921 modificado y aclarado en su artículo segundo por la resolución 005727 de fecha 31 de diciembre de 2021, en cual claramente se puede evidenciar que la fecha de solicitud por parte del accionante fue interpuesta el 29 de octubre de 2021, por lo que no existe duda que la fecha real es la dispuesta en el acto administrativo sin que el demandante, hubiera mostrado inconformidad con lo ahí establecido, perdió la oportunidad de presentar o interponer recurso de reposición, al considerar que la fecha de radicación no coincidía con la que presentó al instante de realizar dicha solicitud, sino que guardo silencio.
El apoderado de la parte demandante interpone recurso de apelación manifestando que la inconformidad radica en la interpretación de la indexación en la condena. Hace referencia a la sentencia SUJ-SII-012-2018 del H. Consejo de Estado, donde se trató el problema sobre el ajuste de la sanción reclamada, y que, con fundamento en dicha sentencia se concluye que hay lugar a la aplicación del artículo 187 del C.P.A.C.A. en este este caso en concreto de ajuste de condena.
Por lo anterior, solicita sea revocada parcialmente la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, se ordene a conceder el total de las prestaciones de la demanda, teniendo en cuanta que las sumas reconocidas sean ajustadas tomando como base el índice de precio al consumidor según lo señalado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente hábil que cesó la causación de la sanción hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia. y que en adelante corran los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 ibidem.
Radicado: 2300133330012023 0011301 4 IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del día 4 de junio del 2025, se admitieron los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y demandada – departamento de Córdoba. A través de auto de fecha 15 de julio de 2025, se ordenó oficiar a la Secretaría de Educación departamental de Córdoba para que con destino a este proceso allegara copia íntegra del expediente de tipo administrativo, en especial la segunda hoja de revisión mediante la cual se deja constancia de la fecha en que el ente territorial envío a Fiduprevisora S.A. la resolución 5737 del 31 de diciembre de 2021, a través de la cual hizo la aclaración y modificación de la resolución 4562 del 10 de noviembre de 2021; la que era necesaria para conocer las demás actuaciones procesales adicionales para el esclarecimiento de los hechos5, procediendo la parte requerida a allegar lo solicitado6, sin embargo, en el expediente nuevamente aportado, no se visualizó la segunda hoja de revisión, donde conste la fecha de recibido del acto administrativo que corrigió el inicial, corriéndose traslado de esta prueba, por auto de 17 de julio de 20257.
V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones ya identificadas. 5.1. Problema jurídico Conforme los antecedentes y examinado el recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada – departamento de Córdoba, el problema jurídico consiste en determinar si la fecha de inicio del conteo de los días de la sanción moratoria que debe tenerse en cuenta es la de la radicación de la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías realizada en la plataforma SAC, o si, por el contrario, es la fecha indicada como de radicación de la solicitud, contenida en la parte motiva del acto que reconoce las cesantías,; para ello es necesario establecer si el actor con fecha posterior allegó documentación para el trámite respectivo.
En el evento de que se pruebe esto último, deberá la Sala establecer si varía la responsabilidad y los días de sanción moratoria que indicó el Juez de instancia. Finalmente establecer sí en el presente asunto procede el ajuste a la condena conforme lo dispuesto en el artículo 187 CPACA, conforme lo solicita el recurrente Para solventar el mérito del sub examine, la Sala hará alusión a los siguientes temas alegados en el proceso a saber: (i) Normatividad aplicable y (ii) Caso concreto. 5.2.- Premisa Normativa y jurisprudencial.
El artículo 1° de la Ley 244 de 1995-subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.
Asimismo, el artículo 2° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. 5 C02, pdf8AutoMejorProveer 6 C02, Pdf12MemorialPruebas 7 Archivo PDF 13, C02.
Radicado: 2300133330012023 0011301 5 Por su parte, el parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que “ la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas…”.
(Se destaca) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria cuando no se dio respuesta a la petición de cesantías, o la expedición del acto fue extemporánea. Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L.1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, por efectos del plazo para interponer los recursos.
Adicionalmente, en esa providencia, se revisaron otras situaciones que dan lugar a la mora penalizada pecuniariamente, las cuales, por efectos prácticos, se describen en el siguiente cuadro: Hipótesis Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Radicado: 2300133330012023 0011301 6 Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías.
También, se dispuso: (i) la prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del FOMAG, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías; (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas.
Obsérvese entonces que además de la modificación al procedimiento para reconocer las cesantías, en el sentido de que a partir de la entrada en vigor de dicha ley, la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa del pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado.
De igual forma, cabe advertir que, con la expedición del Decreto 942 de 2022 que se aplica a situaciones jurídicas surtidas a partir de su vigencia, esto es desde el 1° de junio del año 2022 se definió lo siguiente: “Decreto 942 de 2022:
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.28. Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.
Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria. En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, ésta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad.” Radicado: 2300133330012023 0011301 7 Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala procederá a revisar fuentes normativas y jurisprudenciales sobre la indexación y ajuste de valor de condena en la sanción moratoria.
Así, mediante el numeral 4 del artículo 187 del C.P.A.C.A se indica lo siguiente:
ARTÍCULO 187. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.
( ) Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas. Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor.
PARÁGRAFO. <Parágrafo adicionado por el artículo 61 de la Ley 2195 de 2022. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando la sentencia sea declaratoria de responsabilidad en los medios de control de reparación directa y controversias contractuales y el daño haya sido causado por un acto de corrupción, el juez deberá imponer, adicional al daño probado en el proceso, multa al responsable hasta de mil (1.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes, la cual atenderá a la gravedad de la conducta, el grado de participación del demandado y su capacidad económica.
El pago de la multa impuesta deberá dirigirse al Fondo de Reparación de las Víctimas de Actos de Corrupción. En la sentencia se deberán decretar las medidas cautelares que garanticen el pago de la sanción. (negrillas fuera del texto original) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio del 2018, precisó respecto a la indexación: La indexación se constituye en uno de los instrumentos para hacer frente a los efectos de la inflación en el campo de las obligaciones dinerarias, es decir, aquellas que deben satisfacerse mediante el pago de una cantidad de moneda determinada entre las que se cuentan, por supuesto, las de índole laboral, en la medida que el fenómeno inflacionario produce una pérdida de la capacidad adquisitiva de la moneda.
Esta figura, nace como una respuesta a un fenómeno económico derivado del proceso de depreciación de la moneda, cuya finalidad última es conservar en el tiempo su poder adquisitivo, de manera que, en aplicación de principios como el de equidad y de justicia, de reciprocidad contractual, el de integridad del pago y el de reparación integral del daño, el acreedor de cualquier obligación de ejecución diferida en el tiempo esté protegido contra sus efectos nocivos.
Asimismo, es pertinente hacer referencia a la sentencia de 26 de agosto de 2019 emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado2, mediante la cual se da mayor claridad en cuanto a los términos de indexación y ajuste de condena en relación con la sanción moratoria, así: Por consiguiente, en razón a que la indemnización moratoria constituye una penalidad ante el incumplimiento de los plazos previstos en la ley para el reconocimiento y pago de las cesantías, en consecuencia, no está sujeta a una indexación monetaria.
En virtud de lo anterior y en acatamiento del precedente de unificación, en el presente caso no procede la indexación del valor a cancelar por sanción moratoria a la demandante, en los términos solicitados en la demanda. No obstante, es importante precisar la frase consignada en la sentencia de unificación reseñada, cuando indica que “[…] Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA.[…]”, porque ha dado lugar a varias interpretaciones entre quienes consideran que 1) sí hay lugar a aplicar el artículo 187 desde que termina de causarse la sanción, 2) quienes señalan que la indexación opera Radicado: 2300133330012023 0011301 8 luego de la ejecutoria de la sentencia y 3) aquellos que entienden que en ningún caso hay lugar a la indexación de la sanción moratoria como tal.
Por tanto, según el contexto de la sentencia de unificación, aquella quiso precisar que no es posible indexar la sanción moratoria mientras esta se causa, sin que ello sea obstáculo para aplicar el artículo 187 del CPACA por tratarse de una condena al pago de una cantidad líquida de dinero. De lo anterior se colige que la interpretación que más se ajusta a la sentencia de unificación es la siguiente: Por lo tanto, a) mientras se causa la sanción moratoria día a día esta no podrá indexarse. b) cuando termina su causación se consolida una suma total, ese valor total sí es objeto de ajuste, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia – art. 187 – y c) una vez queda ejecutoriada la condena no procede indexación, sino que se generan los intereses según lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA (se destaca).
En virtud de lo anterior, se modificará la orden que al respecto dio el a quo frente a la indexación, en el sentido de que el valor total generado por sanción moratoria se ajustará en su valor tomando como base el índice de precios al consumidor conforme lo dispone el art. 187 del CPACA a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria su causación (…) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 del CPACA.
(negrillas fuera del texto original) De lo anterior se concluye que, no es procedente la indexación del valor a pagar por sanción moratoria durante el día a día de su causación, dada la naturaleza de dicha indemnización, sin embargo, el valor total generado sí se ajustará en su valor desde le fecha que cesó dicha mora hasta la ejecutoria de la sentencia. 5.3.
Caso Concreto En la sentencia apelada, el juez de instancia estableció que la parte demandante le asiste el derecho a la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías, que corresponde a un día de salario por cada día de retardo por el periodo comprendido desde el 26 de enero de 2022 hasta el 31 de mayo de 2022, es decir ciento veinticinco días (125) días de mora, cuya responsabilidad exclusiva se encuentra en cabeza del Departamento de Córdoba.
Además de ello negó el ajuste de valor, como los intereses moratorios. Así mismo, la parte demandada – departamento de Córdoba interpuso recurso de apelación alegando que la fecha en la que se solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías es 29 de octubre 2021, bajo el radicado No. 2021-CES-074542 es ratificado en el considerando primero del acto administrativo que reconoce las cesantías a la demandante, Resolución N°004562 de fecha 10 de noviembre de 2921 modificado y aclarado en su artículo segundo por la resolución 005727 de fecha 31 de diciembre de 2021, en cual claramente se puede evidenciar que la fecha de solicitud por parte del accionante fue interpuesta el 29 de octubre de 2021, por lo que no existe duda que la fecha real es la dispuesta en el acto administrativo sin que el demandante, hubiera mostrado inconformidad o haberse interpuesto recurso de reposición, la resolución adquirió firmeza, presumiéndose su legalidad, debido a que el demandante al momento de ser notificado estuvo de acuerdo con el contenido de la resolución que reconoció sus cesantías.
Sobre la decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación manifestando que la inconformidad radica en la interpretación de la Indexación en la condena. Haciendo referencia a la sentencia SUJ-SII-012-2018 del H. Consejo de Estado, donde se trató el problema de ajustes de la sanción reclamada, y que, con fundamento en dicha sentencia concluye que hay lugar a la aplicación del artículo 187 del CPACA respecto al caso en concreto de ajuste de la condena de la sanción moratoria.
Por tanto, solicita que las sumas reconocidas sean ajustadas a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, y que en adelante corran los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 ibidem. Radicado: 2300133330012023 0011301 9 Revisado el expediente, la Sala observa que con la demanda el actor aportó pantallazo de la plataforma SAC8, con la cual pretende demostrar que la petición de cesantías de la parte demandante fue presentada en fecha 12 de octubre de 2021; que mediante la Resolución 4562 del 10 de noviembre de 20219, se reconoce y ordena el pago de una cesantía parcial para reparación y ampliación de vivienda al actor, y conforme la hoja de revisión aportada por el Departamento de Córdoba, señala que la Fiduprevisora S.A. recibió el acto administrativo para su pago el 26 de noviembre de 2021 y fue estudiado el 21 de diciembre de 202110; como resultado de las observaciones formuladas por la Fiduprevisora, el Departamento emitió la Resolución No. 5737 del 31 de diciembre de 202111, mediante la cual se modificó la decisión inicial, estableciendo un nuevo valor a pagar de $34.670.429, el cual le fue cancelado al señor Edwin Ramos Pérez, el 01 de junio de 202212.
En el argumento de apelación del Departamento de Córdoba, indica que la fecha de radicación de la solicitud de cesantías parciales realizada por la parte actora es la contenida en el acto de reconocimiento, la cual fue radicada bajo el número 2021-CES-074542 de 29 de octubre de 2021, sin embargo, no se observa dentro del expediente administrativo que la entidad haya requerido a la parte demandante para el aporte de nuevos documentos, o para que los subsanara dentro de los dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación que establece el artículo 17 de la Ley 1755 de 2015 frente a peticiones incompletas, situación que deja sin soporte el argumento del recurrente, máxime cuando sobre ellos recaía la obligación no solo de alegar que la solicitud había sido posterior, sino acreditar que la solicitud se hizo en una fecha posterior, o aportar la prueba mediante la cual la entidad le hubiera requerido el aporte de eventuales documentos faltantes.
En ese orden, se evidencia que el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías de la parte demandante fue expedido extemporáneamente, por lo que, al tratarse del supuesto fáctico de expedición del acto de reconocimiento por fuera del plazo de 15 días que dispone la Ley 244 de 1995 -modificada por la Ley 1071 de 2006-, en aplicación del primer criterio de unificación11 fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), la sanción por mora transcurre desde el día 71 hábil siguiente a la solicitud hasta el día anterior en que se efectuó el pago, periodo que en el caso particular corresponde al 26 de enero de 2022 hasta el 31 de mayo de 2022, es decir 125 días en mora.
Visto lo anterior, procede la Sala a realizar el estudio correspondiente con el fin de precisar la responsabilidad en el pago de la sanción moratoria, pues bien, tal como se señaló en el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, desde la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, las entidades territoriales deben asumir con su propio presupuesto la sanción moratoria causada por el pago tardío de cesantías a los docentes afiliados al FOMAG, cuando el retraso sea atribuible al incumplimiento de los plazos para decidir sobre el reconocimiento de la prestación y remitir el acto administrativo ejecutoriado a la Fiduprevisora.
Respecto de la responsabilidad que le asiste al FOMAG en la ocurrencia de la mora causada, para el caso concreto advierte la Sala que si bien el acto administrativo inicial que reconoció las cesantías Resolución N° 4562 del 10 de noviembre de 2021, fue objeto de modificación al advertirse por parte de la Fiduprevisora S.A. actuando como vocera del FOMAG que había inconsistencias en el valor liquidado, no puede pasarse por alto que esta entidad se tardó 16 días hábiles siguientes al recibido del acto para advertir dicha situación, de lo cual da cuenta la hoja 8 C01, Pdf02Demanda, folio31 9 C01, Pdf02Demanda, folio50-51 10 C01, Pdf09ContestacionDepartamento, folio 49 11 C01, PDF 22RecursoApelacion Folio41 12 C01, Pdf02Demanda, folio 37 Radicado: 2300133330012023 0011301 10 de revisión aportada por el Departamento de Córdoba, en la que se indica que la entidad recibió el acto administrativo el 26 de noviembre de 2021 y fue estudiado el 21 de diciembre de 202113.
Posteriormente el departamento de Córdoba, mediante la resolución No. 005737 de fecha 31 de diciembre de 202114 aclaró y modificó la resolución 4562 del 10 de noviembre de 2021, siendo notificada el 2 de febrero de 2022, al revisar las pruebas que reposan en el plenario se observa que en el expediente administrativo no se encuentra la segunda hoja de revisión, la cual es necesaria para probar en qué fecha recibió la FIDUPREVISORA S.A. el acto administrativo que aclaró y modificó la primera resolución, siendo deber de la entidad territorial allegar el expediente de manera completa con la contestación de la demanda15.
Por ello, a través de auto mejor proveer del 25 de junio de 2025, se requirió expresamente la remisión de la segunda hoja de revisión, aportando nuevamente el mismo expediente administrativo sin la segunda hoja de revisión que acredite en qué fecha le fue enviado el acto administrativo corregido a la Fiduprevisora S.A. Así las cosas, al no haberse aportado las pruebas que permitieran establecer los días que cada entidad ocupó en el reconocimiento, corrección y pago de las cesantías parciales reclamadas por el actor, pese al requerimiento realizado en tal sentido, la Sala confirmará la sentencia apelada en la que se condenó solo al Departamento de Córdoba, toda vez que este no cumplió con su obligación probatoria que diera lugar a revocar dicha decisión. En cuanto a lo apelado por el demandante, esta Sala considera que hay lugar a ordenar el ajuste de las sumas reconocidas con base en el IPC, a partir del día siguiente en que cesó la causación de la sanción moratoria, por ser el día en que se puso a disposición del demandante el valor de sus cesantías, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 ibidem, en tanto tal como se dejó establecido en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, la improcedencia de la indexación recae sobre el reconocimiento de la sanción moratoria por tratarse de una penalidad económica por la negligencia de la entidad en el pago de las cesantías; lo cual no implica, que dicha sanción sea incompatible con el ajuste de valor de la condena eventual en los términos del artículo 187 ibidem.
El anterior criterio ha sido reiterado en la sentencia del 26 de agosto de 2019 citada, donde se sostuvo que si bien no procede la indexación del capital base de liquidación- esto es, los salarios tenidos en cuenta para el cálculo de la sanción- ello no impide la actualización de las sumas o valores en los que se condena al pago a las entidades.
De acuerdo con lo anterior, las sumas reconocidas se ajustarán de conformidad con el artículo 187 del C.P.A.C.A., para lo cual se aplicará: R = Rh *Índice final Índice inicial El valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh) valor dejado de pagar (sanción mora) por el resultado que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia) por el índice inicial (vigente en la fecha en que cesó la causación de la sanción mora).
Por lo analizado en precedencia, la Sala adicionará un numeral a la sentencia de primera instancia de fecha del 19 de septiembre de 2024, teniendo en cuenta que en el presente caso si hay lugar a acceder a la pretensión de ajuste de valor de la condena. 13 C01, Pdf09ContestacionDepartamento, folio 49 14 C01, Pdf09ContestacionDepartamento, folio 52 f 15 Numeral 4, del artículo 175, del C.P.A.C.A Radicado: 2300133330012023 0011301 11 5.4 Condena en costas Conforme el artículo 188 del C.P.A.C.A. adicionado por la Ley 2080 de 2021, no hay lugar a condenar en costas en esta instancia, puesto que si bien se confirma la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, no se observa que la demanda se presentara con manifiesta carencia de fundamento legal.
En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Adicionar el numeral UNDECIMO a la sentencia de 19 de septiembre de dos mil veinticuatro (2024), emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, el cual quedará así:
UNDECIMO: ORDENAR que las sumas reconocidas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme al artículo 187 del C.P.A.C.A, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia.”
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: Confirmar en todo lo demás la sentencia apelada.
CUARTO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx