PODER, FUNCIÓN Y ACTIVIDAD DE POLICÍA - De los comportamientos contratos a la convivencia en los establecimientos educativos y el cuidado e integridad de espacio público / COMPETENCIA DEL ALCALDE – Síntesis del caso: El señor A.N.G. demandó al Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín solicitando la nulidad del Decreto 44 del 17 de enero de 2024, que establecía zonas y perímetros en Medellín donde se restringía el consumo de sustancias psicoactivas, incluida la dosis personal, en lugares concurridos por niños, niñas y adolescentes.
Alegó falta de competencia del alcalde y vulneración de derechos fundamentales por restricciones irrazonables y desproporcionadas. Extracto: [ ] Precisamente, la Ley 1801 de 2011 determinó que el poder de policía es la facultad de expedir las normas en materia de policía, que son de carácter general, impersonal y abstracto. Este es «ejercido por el Congreso de la República para regular el ejercicio de la libertad, los derechos y los deberes constitucionales, para la convivencia y establecer los medios y las medidas correctivas en caso de su incumplimiento».
Aunque la norma radica el poder de policía en cabeza del Congreso de la República lo cierto es que existen otras disposiciones que establecen esa potestad en otras autoridades. [ ] De manera clara las normas referenciadas establecen restricciones generales respecto del consumo de bebidas alcohólicas y consumo y porte de sustancias psicoactivas, incluida la dosis mínima.
Ello en zonas de espacio público como áreas circundantes a establecimientos educativos, parques, centros deportivos, zonas históricas o declaradas de interés cultural, entre otras. [ ] En este punto es necesario precisar lo que se debe entender por algunos vocablos porque permitirán el entendimiento de la función asignada al mandatario local, conforme las normas referenciadas. [ ] Según el diccionario de la lengua española de la Real Academia, «delimitar» significa «Determinar o fijar con precisión los límites de algo»;
Y «perímetro» significa «Contorno de una superficie» y su sinónimo es «límite» el cual es la «Línea real o imaginaria que separa dos terrenos, dos países, dos territorios». Además, «contorno» es el «Conjunto de las líneas que limitan una figura o composición». [ ] De acuerdo con lo anterior, la Corte Constitucional reconoció el poder de policía que radica en el Congreso de la República, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales.
Pero aceptó que en cabeza de los alcaldes existe una función para definir las áreas de espacio público en que se ejerce la prohibición de consumo de sustancias psicoactivas. [ ] Al verificarse el acto administrativo atacado se concluye que realmente el acto administrativo acusado fue expedido por el alcalde del Distrito, sin las debidas competencias, como pasará a explicarse.
Como se precisó en acápites anteriores, el poder de policía radica en el Congreso de la República, las asambleas departamentales o los concejos distritales y municipales según se trate del poder principal, subsidiario o residual. Por el contrario, la función de policía está asignada al Presidente de la República, los gobernadores y los alcaldes. [ ] De esa forma, un alcalde no podrá reglamentar una ley u ordenanza de policía porque estaría apropiándose de una competencia que no le corresponde.
A menos que una ley le asigne expresamente la regulación de una situación que en principio le correspondería al Presidente de la República. [ ] Asimismo, el hecho de establecer unas medidas correctivas implicó que se hizo uso de un poder de policía que no estaba asignado al mandatario local. Y no podía hacer una reglamentación de tal aspecto dado que su función de policía solo le permite regular normas de carácter distrital o municipal. [ ] En suma, encuentra esta Corporación que los artículos y apartes anteriormente mencionados, del Decreto 44 de 2024, se expidieron en desarrollo del poder de policía que no ostenta el alcalde del Distrito Especial de Medellín. Es decir, esas normas se dictaron sin competencia material ni funcional, según lo explicado en líneas anteriores, ya que debía ser el Congreso, la asamblea departamental o el concejo distrital el que definiera los aspectos allí regulados.
NOTA DE RELATORÍA: La Sala Quinta del Tribunal concluyó que el alcalde se extralimitó en sus funciones al incluir disposiciones propias del poder de policía, como imponer medidas correctivas y establecer prohibiciones generales, competencias reservadas al Congreso y concejos. Además, el literal que fijaba zonas de restricción carecía de motivación suficiente bajo los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA QUINTA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO Medellín, 01 de diciembre de 2025 Referencia: Nulidad Demandante: Alberto Náder Galeano Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín Radicado: 05001-33-33-028-2024-00119-01 Instancia: Segunda Tema: Del poder, función y actividad de policía. Restricción al consumo de sustancias psicoactivas como medida de policía. De la sentencia C-127 de 2023.
De los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Decisión: Revoca la sentencia y accede parcialmente a pretensiones Sentencia nro.: 247 Enlace expediente 05001333302820240011901 Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia nro. 54 del 28 de julio de 2025, dictada por el Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Medellín 1, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor Alberto Náder Galeano instauró demanda contra el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del CPACA. Ello con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES El demandante solicitó que se declare la nulidad del Decreto 44 del 17 de enero de 2024 expedido por el Distrito Especial de Medellín2.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera3: 1 Archivo 022 de la carpeta 11 del expediente electrónico. 2 Página 2 del archivo 002 de la carpeta «C01Principal» del expediente electrónico. 3 Páginas 1 a 9 del archivo 001 de la carpeta 11 del expediente electrónico. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 2 de 43 Expuso que los artículos 33 y 140 de la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana) prohibían el consumo de bebidas alcohólicas y sustancias psicoactivas en el espacio público.
Pero mediante sentencia C-253 del 6 de junio de 2019 se declaró inexequible dicha prohibición. Señaló que a través de la Ley 2000 del 14 de noviembre de 2019 se adicionaron los numerales 13 y 14 al artículo 140 de la Ley 1801 de 2016. Y por medio de sentencia C-127 del 27 de abril de 2023 se declararon condicionalmente exequibles. Afirmó que el artículo 193 de la Ley 2294 del 19 de mayo de 2023 dispuso que el Gobierno Nacional sería el encargado de formular, adoptar e implementar una nueva política nacional de drogas.
Es así como el 3 de octubre de 2023 el Ministerio de Justicia y del Derecho presentó la Política Nacional de Drogas (2023-2033) «Sembrando vidas. Desterramos el Narcotráfico». Agregó que a través del Decreto 2114 del 7 de diciembre de 2023 se derogó el Capítulo 9 del Título 8 de la parte 2 del Libro 2 del Decreto 1070 de 2015. Mientras que el 10 de enero de 2024 el Ministerio de Justicia y del Derecho presentó el protocolo de aplicación de los numerales 13 y 14 del parágrafo 2 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016.
Finalmente destacó que el Distrito Especial de Medellín expidió el Decreto 44 del 17 de enero de 2024, publicado el día 19 siguiente. Norma que estableció las zonas y perímetros concurridos por niños, niñas y adolescentes en Medellín en los que restringía el consumo de sustancias psicoactivas según las Leyes 1801 de 2016 y 2000 de 2019.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE TRANSGRESIÓN Consideró el demandante que se infringieron los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 16, 20, 47, 93, 113, 121, 122, 123, 150 numeral 2, 313 numerales 7 y 9 y 315 de la Constitución Política; 8 numerales 1, 5, 6 y 13; 11, 13, 16, 17 y 140 numerales 13 y 14 de la Ley 1801 de 2016 modificada por la Ley 2000 de 2019 y 32 de la Ley 136 de 1994.
Como concepto de violación4 arguyó que el acto incurre en los siguientes vicios: 4 Páginas 6 a 35 del archivo 001 de la carpeta 07 del expediente electrónico. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 3 de 43 1) Falta de competencia. Argumentó que las normas de competencia invocadas en el acto atacado refieren la función de policía que ostenta la administración municipal y con las que considera que puede reglamentar las disposiciones del Congreso sobre poder de policía. Sin embargo, se debió tener en cuenta que la medida del Distrito correspondía a una facultad del concejo distrital como poder de policía residual y no como ejercicio de la policía administrativa que reside en el alcalde.
Advirtió que de la sentencia C-127 de 2023 se concluía que en los órganos que ostentan el poder de policía, en el marco territorial, está la estricta restricción al consumo de sustancia psicoactivas en zonas del espacio público. Y este poder subsidiario y residual radica en las corporaciones de representación departamental, distrital y municipal.
Por tanto, el Distrito de Medellín incurrió en un error interpretativo porque se trató de una prohibición general que excedió la función de policía que detentaba el alcalde y que realmente debía ser desarrollada por el concejo distrital. Manifestó que el artículo 11 de la Ley 1801 de 2016 fijó en el Congreso Nacional la facultad de expedir normas de policía por ostentar el poder de Policía. Mientras que el canon 13 ibidem fijó en los concejos municipales o distritales el poder de policía residual.
La administración Distrital no ejerce poder de policía, sino que su competencia corresponde a una función de policía según el artículo 16. Por lo que en ejercicio de esa función puede desplegar normas reglamentarias subsidiarias a la competencia reglamentaria del Presidente conforme el canon 17 ibidem. Adicional al hecho de que el numeral 2 del artículo 315 de la Constitución le asignó la función de policía a aquel. 2) Indebida motivación. Los fundamentos del Decreto 44 de 2024 se soportaron en un error de derecho porque el alcalde desarrolló funciones propias de policía residual del Concejo Distrital.
Y se vulneraron derechos fundamentales de los ciudadanos por cuanto el acto restringió el consumo de sustancias psicoactivas bajo condiciones irrazonables y desproporcionadas que implican una prohibición total de la conducta en el ámbito público. Advirtió que los fundamentos del acto se contradicen con su articulado respecto de la prohibición estricta al consumo de sustancias psicoactivas en el espacio público.
La aplicación de las medidas correctivas solo requiere la comisión de la conducta prohibida contradiciendo cualquier verificación de afectación de los Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 4 de 43 derechos de los niños, niñas y adolescentes y la protección constitucional del consumo de dosis personal.
También resaltó que se incurrió en un error de interpretación de la sentencia C- 127 de 2023. Esto al señalar que las medidas de restricción del consumo de sustancias psicoactivas respetan los criterios de razonabilidad y proporcionalidad que las normas constitucionales y legales establecen, especialmente, en el desarrollo del poder y función de Policía. Además, las medidas empleadas no establecen ponderación alguna entre los derechos de los niños, niñas y adolescentes y los derechos al libre desarrollo de la personalidad de la demás población. Así destacó que el Decreto 44 de 2024 implantó restricciones generales y amplias a los principios de dignidad humana y libre desarrollo de la personalidad y al derecho a la salud de los consumidores de sustancias psicoactivas.
Se trató de una prohibición absoluta porque se pueden aplicar de cualquier manera y con independencia de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se cometa el consumo sin alguna exclusión. Particularmente en lo que tiene que ver con lo regulado en el artículo 4 porque no supera el juicio de razonabilidad ni proporcionalidad.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín5 se opuso a las pretensiones de la demanda. Consideró que era competente para expedir el Decreto 44 de 2024 porque se hizo una lectura subjetiva e incompleta del marco jurídico del acto. Además, omitió las recomendaciones del protocolo del Gobierno Nacional que habilita la potestad normativa del alcalde para expedir la regulación acusada.
Agregó que el actor desconoció que la discusión sobre la competencia del alcalde se zanjó a través de los artículos 34 y 140 de la Ley 2000 de 2019. Además, la interpretación gramatical de esas disposiciones radica en cabeza de ese funcionario la competencia para delimitar las zonas o perímetros de restricción, acorde con la intención del legislador y del trámite legislativo que dio lugar a la citada Ley.
Advirtió que la sentencia C-127 de 2023 si reconoció la competencia de la alcaldía para expedir la regulación asentada en el acto administrativo demandado. Ese fallo 5 Archivo del expediente electrónico. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 5 de 43 versó sobre los criterios de razonabilidad y proporcionalidad para la imposición de sanciones de policía frente a las prohibiciones señalada en las normas que allí se analizaron.
Expresamente en el párrafo 216 de la providencia la Corte Constitucional reconoció la competencia de la alcaldía para expedir la norma que hoy se acusa y que constituye la ratio decidendi vinculante. De allí que el demandante confunde la competencia del concejo distrital con la de la alcaldía. Precisó que la confusión del actor radica en que no diferenció las regulaciones prevalentes del Congreso de la República con las subsidiarias o residuales en cabeza de los concejos las cuales son sobre asuntos no regulados en la Ley 1801 de 2016.
No tuvo en cuenta que la regulación legal habilita la competencia del alcalde para establecer zonas o perímetros para aplicar la restricción que establece la ley. Añadió que el protocolo expedido por el Gobierno Nacional el 10 de enero de 2024 estableció recomendaciones no vinculantes que reconocen la competencia de los alcaldes para definir zonas o perímetros de restricción de la Ley 1801 de 2016.
Indicó que el Decreto 44 de 2024 estableció una restricción razonable y proporcional ajustada al marco constitucional, legal y jurisprudencial. La medida se justificó en los principios de protección del interés público, prevalencia del interés superior de los niños, niñas y adolescentes, la garantía de seguridad y convivencia ciudadana y la autonomía territorial.
La restricción fue proporcional porque dio cuenta, adecuadamente, de criterios geográficos, temporales y modales, razonables, idóneos y necesarios. Por ello no fue absoluta porque está condicionado a la presencia efectiva de niños, niñas y adolescentes en los lugares objeto de restricción. Adicionalmente, expuso que el Decreto atacado no es contrario al artículo 49 de la Constitución porque solo restringió el consumo de sustancias estupefacientes en ciertos lugares públicos.
No prohibió el porte de sustancias estupefacientes con fines de dosis mínimas o medicadas y las previstas en la sentencia C-127 de 2023. Finalmente propuso como excepción la legalidad de la disposición jurídica demandada. SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 6 de 43 El Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Medellín negó las pretensiones de la demanda mediante fallo del 28 de julio de 20256.
Precisó que el poder de policía lo ostenta el Congreso de la República, subsidiariamente las asambleas y el concejo distrital de Bogotá y, de manera residual, los concejos distritales y municipales. Estos últimos pueden reglamentar lo que no fue objeto de regulación por la ley o reglamentos departamentales de Policía. De allí que le asistiera razón a la parte actora acerca de que el poder de Policía estuviera en cabeza del concejo distrital y no del alcalde, pero ello no implaba que pudiera impedir que el alcalde cumpliera con la obligación legal que le atribuye la Ley 1801 en los artículos 34 numeral 3° y 140 numeral 14.
Así, señaló que el alcalde de la entidad demandada tenía la obligación legal de definir y delimitar las áreas o zonas del espacio público para aplicar la prohibición prevista en la norma sobre el consumo de sustancias psicoactivas. Ello con observancia de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Advirtió que el Decreto 44 de 2024 no reguló aspectos distintos al establecimiento de perímetros en el territorio de Medellín en los que se aplicó la restricción del consumo de sustancias psicoactivas conforme la Ley 1801 de 2016.
Además, las medidas correctivas allí establecidas correspondían a las determinadas en el artículo 140 ibidem. En consecuencia, consideró que el alcalde del Distrito Especial de Medellín no desbordó sus atribuciones legales con la expedición del acto demandado. La Ley 1801 de 2016 fue la que asignó a dicho funcionario la delimitación de las áreas en las que no se permite el consumo de sustancias psicoactivas por la presencia de niños, niñas y adolescentes.
Por otra parte, explicó que la medida restrictiva al comportamiento del consumo de sustancias psicoactivas en el perímetro de centros educativos y zonas de espacio público definidas por el alcalde se declaró exequible en la sentencia C - 127 de 2023. La exequibilidad se condicionó porque la medida está dirigida a la protección y garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes según la regulación nacional o territorial.
Y observando los principios pro infans, proporcionalidad, razonabilidad y autonomía territorial. 6 Archivo 022 del expediente electrónico. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 7 de 43 Así las cosas, manifestó que el Decreto atacado no se apartó de los parámetros señalados en la sentencia C-127 de 2023 y no consagró una prohibición absoluta al consumo de sustancias psicoactivas en el espacio público.
RAZONES DE LA APELACIÓN La parte demandante7 solicitó revocar la decisión y reiteró los argumentos de la demanda. Sobre la falta de competencia agregó que erró la Juez A Quo al considerar que la enunciación del propósito de la norma hacía que se adecuara al marco normativo que regula la materia. La funcionaria extrajo el fundamento 181 de la sentencia C-127 de 2023 de manera descontextualizada porque hace parte de las conclusiones del análisis de constitucionalidad de la norma.
Pero en los considerandos 195 a 197 se hace una conclusión sobre el numeral 14 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016. Frente a la indebida motivación añadió que se hizo una lectura fragmentada del fallo de constitucionalidad que estableció la exequibilidad de las disposiciones de la Ley 1801 de 2016. En el fallo se aludió también al principio de libertad y libre desarrollo de la personalidad que garantiza la protección constitucional de ciertos comportamientos de los ciudadanos respecto del consumo de sustancias psicoactivas.
Señaló que el numeral 14 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016 se entendió con un grado de restricción al principio de libertad como resulta de los apartes 190 a 196 de la sentencia C-127 de 2023. Los cánones 1 y 2 del Decreto atacado no especifican detalladamente las circunstancias espaciales, temporales y modales en que la restricción, sobre consumo de la dosis mínima, se desarrolla en el espacio público.
Y, por tanto, no puede considerarse cumplida la exigencia de razonabilidad y proporcionalidad de la medida. PRONUNCIAMIENTOS EN SEGUNDA INSTANCIA Ninguna de las partes se pronunció en esta instancia. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO La señora Agente del Ministerio Público, Procuradora 112 Judicial Administrativo no emitió concepto en el caso objeto de estudio. 7 Archivo 024 del expediente electrónico.
Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 8 de 43 CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia. Al tenor de lo previsto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal es competente para decidir en segunda instancia el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia. 2.
Problema jurídico. En esta oportunidad corresponde a la Sala determinar si la sentencia apelada debe mantenerse o revocarse. Para esto habrá de establecerse si el Decreto 044 del 17 de enero de 2024, expedido por el Distrito de Medellín, se encuentra viciado de nulidad. 3. Tesis de la Sala. La Sala sostendrá como hipótesis que es procedente revocar la sentencia de primera instancia ya que algunas de las disposiciones contenidas en el Decreto 44 del 17 de enero de 2024 se expidieron con falta de competencia y falsa motivación. 4.
Marco normativo y jurisprudencial. 4.1. Poder, función y actividad de policía. El concepto de policía tiene varias acepciones de las cuales se deben destacar tres8: 1) El poder de policía es la facultad estatal de expedir normas jurídicas generales, obligatorias y vinculantes que fijan las reglas de conducta en el ejercicio de los derechos y libertades ciudadanas.
Es ejercido principalmente por el Congreso de la República. 2) La función de policía busca concretar el poder de policía por lo que se despliegan competencias y atribuciones legales y constitucionales para hacer cumplir la ley. Para ello la administración tiene asignadas funciones de regulación, ya que expide actos administrativos y reglamentos para ejecutar la ley; al tiempo que desarrolla acciones policivas.
Esta potestad es ejercida por autoridades de la rama ejecutiva como los inspectores y alcaldes. 8 Corte Constitucional. Sentencia C-176 del 14 de marzo de 2007. Magistrado ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 9 de 43 3) La actividad de policía referida al ejercicio de un grupo de agentes públicos a quienes les corresponde ejecutar las órdenes legales, administrativas y judiciales.
Es desarrollada por los miembros de la Policía Nacional que, en cumplimiento de su obligación de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, aplican diversos medios legítimos para prevenir y conjurar las alteraciones del orden público. El ordenamiento jurídico tiene distintas normas en las que se desarrollan cada una de esas atribuciones.
Precisamente, la Ley 1801 de 2011 determinó que el poder de policía es la facultad de expedir las normas en materia de policía, que son de carácter general, impersonal y abstracto. Este es «ejercido por el Congreso de la República para regular el ejercicio de la libertad, los derechos y los deberes constitucionales, para la convivencia y establecer los medios y las medidas correctivas en caso de su incumplimiento».
Aunque la norma radica el poder de policía en cabeza del Congreso de la República lo cierto es que existen otras disposiciones que establecen esa potestad en otras autoridades. Tal es el caso del artículo 300 numeral 89 de la Constitución Política que atribuye ello a las asambleas departamentales. O el artículo 32 numeral 1 de la Ley 136 de 1994 10 que asigna a los concejos distritales o municipales disponer lo referente a la policía. Asimismo, los artículos 12 y 13 de la Ley 1801 de 2016 regulan los poderes subsidiarios y residuales de policía. El primero de ellos está fijado en las asambleas departamentales y el concejo distrital de Bogotá, así: Artículo 12.
Poder subsidiario de policía. Las asambleas departamentales y el Concejo Distrital de Bogotá, dentro de su respectivo ámbito territorial, ejercen un poder subsidiario de Policía para dictar normas en materias que no sean de reserva legal, en el marco de la Constitución y la ley. Estas corporaciones en el ejercicio de poder subsidiario no podrán: 1.
Establecer limitaciones, restricciones o normas adicionales a los derechos y deberes de las personas, que no hayan sido previstas o autorizadas por el legislador. 9 Artículo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: […] 8. Dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal […]. 10 Artículo 32.
Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. […] 1. Disponer lo referente a la policía en sus distintos ramos, sin contravenir las leyes y ordenanzas, ni los decretos del Gobierno Nacional o del Gobernador respectivo. […]. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 10 de 43 2.
Establecer medios o medidas correctivas diferentes a las previstas por el legislador. 3. Exigir requisitos adicionales para ejercer derechos o actividades reglamentadas de manera general, ni afectar los establecidos en la ley. Parágrafo 1o. El Concejo Distrital de Bogotá podrá establecer formas de control policial sobre las normas de ordenamiento territorial, usos del suelo y defensa del patrimonio ecológico y cultural.
Parágrafo 2o. Las normas de Policía y convivencia expedidas por el Concejo del Distrito Capital de Bogotá no están subordinadas a las ordenanzas. Mientras que el poder residual de policía se radica en los concejos distritales y municipales de la siguiente forma: Artículo 13. Poder residual de policía. Los demás Concejos Distritales y los Concejos Municipales dentro de su respectivo ámbito territorial, podrán reglamentar residualmente los comportamientos que no hayan sido regulados por la ley o los reglamentos departamentales de Policía, ciñéndose a los medios, procedimientos y medidas correctivas establecidas en la presente ley.
Estas Corporaciones en el ejercicio del poder residual no podrán: 1. Establecer limitaciones, restricciones o normas adicionales a los derechos y deberes de las personas, que no hayan sido previstas o autorizadas por el legislador. 2. Establecer medios, procedimientos o medidas correctivas diferentes a las previstas por el legislador. 3.
Exigir requisitos adicionales para ejercer derechos o actividades reglamentadas de manera general, ni afectar los establecidos en la ley. Parágrafo. Los Concejos Municipales y Distritales podrán establecer formas de control policial sobre las normas de ordenamiento territorial, usos del suelo y defensa del patrimonio ecológico y cultural.
Ahora bien, la Ley 1801 de 2016 también establece lo que se debe entender por función de policía. Según el artículo 16 consiste en la facultad de hacer cumplir las disposiciones dictadas en ejercicio del poder de policía «mediante la expedición de reglamentos generales y de acciones apropiadas para garantizar la convivencia. Esta función se cumple por medio de órdenes de Policía».
De acuerdo con el artículo 17 de la misma norma, la competencia para expedir los reglamentos de policía estará supeditado al nivel en que se encuentre la norma. En el ámbito nacional corresponderá al Presidente de la República reglamentar las leyes en materia de policía. Pero cuando «las disposiciones de las asambleas o los concejos en asuntos de Policía, requieran reglamentación para aplicarlas, los gobernadores o los alcaldes podrán, según el caso, dictar reglamentos sólo con ese fin».
Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 11 de 43 Finalmente, el artículo 20 de la pluricitada Ley 1801 de 2016 establece lo que comprende la actividad de policía. Conforme la norma, es el ejercicio de materialización de los medios y medidas correctivas, según las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias conferidas a los uniformados de la Policía Nacional.
Ello para concretar y hacer cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la función de policía, a las cuales está subordinada. Por tanto, la «actividad de Policía es una labor estrictamente material y no jurídica, y su finalidad es la de preservar la convivencia y restablecer todos los comportamientos que la alteren». 4.2.
De los comportamientos contrarios a la convivencia en los establecimientos educativos y el cuidado e integridad del espacio público. Como bien se sabe, mediante la Ley 1801 de 2016 se expidió el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana cuyo objeto11 fue establecer condiciones para la convivencia en el territorio nacional. Ello al propiciar el cumplimiento de los deberes y obligaciones de las personas naturales y jurídicas, así como «determinar el ejercicio del poder, la función y la actividad de Policía, de conformidad con la Constitución Política y el ordenamiento jurídico vigente».
Con el fin de mantener las condiciones necesarias para la convivencia en el territorio nacional, esta norma establece unos objetivos específicos12, a saber: 1. Propiciar en la comunidad comportamientos que favorezcan la convivencia en el espacio público, áreas comunes, lugares abiertos al público o que siendo privados trasciendan a lo público. 2.
Promover el respeto, el ejercicio responsable de la libertad, la dignidad, los deberes y los derechos correlativos de la personalidad humana. 3. Promover el uso de mecanismos alternativos, o comunitarios, para la conciliación y solución pacífica de desacuerdos entre particulares. 4. Definir comportamientos, medidas, medios y procedimientos de Policía. 5.
Establecer la competencia de las autoridades de Policía en el orden nacional, departamental, distrital y municipal, con observancia del principio de autonomía territorial. 6. Establecer un procedimiento respetuoso del debido proceso, idóneo, inmediato, expedito y eficaz para la atención oportuna de los comportamientos relacionados con la convivencia en el territorio nacional. 11 Artículo 1°. 12 Artículo 2°.
Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 12 de 43 También establece que, para sus efectos, se entiende por convivencia la interacción pacífica, respetuosa y armónica entre las personas con los bienes y con el ambiente en el marco del ordenamiento jurídico13.
Por ello se categoriza a la seguridad, tranquilidad, ambiente y salud pública como elementos de la convivencia14. Así, dentro de los comportamientos que se estiman que no pueden efectuar los particulares, están los determinados en los artículos 34 y 140 de la citada Ley. El primero de ellos señala los comportamientos que afectan la convivencia en los establecimientos educativos relacionados con consumo de sustancias, dentro de las cuales está la indicada en el numeral 3, a saber: Artículo 34.
Comportamientos que afectan la convivencia en los establecimientos educativos relacionados con consumo de sustancias. Los siguientes comportamientos afectan la convivencia en los establecimientos educativos y por lo tanto no deben efectuarse: […] 3. el Consumir bebidas alcohólicas, portar o consumir sustancias psicoactivas - incluso la dosis personal- en el espacio público o lugares abiertos al público ubicados dentro del área circundante a la institución o centro educativo de conformidad con el perímetro establecido por el alcalde y la reglamentación de la que habla el parágrafo 3 del presente artículo. […].
Mientras que el canon 140 regula los comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio público. Dentro de ellas están las previstas en los numerales 7, 13 y 14 de la siguiente manera: Artículo 140. Comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio público. Los siguientes comportamientos son contrarios al cuidado e integridad del espacio público y por lo tanto no deben efectuarse: […] 7.
Consumir bebidas alcohólicas, sustancias psicoactivas o prohibidas en estadios, coliseos, centros deportivos, parques, hospitales, centros de salud y en general, en el espacio público, excepto en las actividades autorizadas por la autoridad competente. (Las expresiones tachadas ‘bebidas alcohólicas’ y ‘psicoactivas o’ fueron declaradas INEXEQUIBLES por la Sentencia C-253 de 2019, Corte Constitucional.) […] 13.
Consumir, portar, distribuir, ofrecer o comercializar sustancias psicoactivas, inclusive la dosis personal, en el perímetro de centros educativos; además al interior de centros deportivos, y en parques. También, corresponderá a la Asamblea o Consejo de Administración regular la prohibición del consumo de sustancias psicoactivas en determinadas áreas de las zonas comunes en conjuntos residenciales o las unidades de propiedad horizontal de propiedades horizontales, en los términos de la Ley 675 de 2001.
(Apartes subrayados declarados condicionalmente exequibles por la sentencia C-127 del 27 de abril de 2023) 14. Consumir, portar, distribuir, ofrecer o comercializar sustancias psicoactivas, incluso la dosis personal, en áreas o zonas del espacio público, 13 Artículo 5°. 14 Artículo 6°. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 13 de 43 tales como zonas históricas o declaradas de interés cultural, u otras establecidas por motivos de interés público, que sean definidas por el alcalde del municipio.
La delimitación de estas áreas o zonas debe obedecer a principios de razonabilidad y proporcionalidad. […] (Apartes subrayados declarados condicionalmente exequibles por la sentencia C-127 del 27 de abril de 2023) La consecuencia jurídica por incurrir en esos comportamientos será la imposición de una multa general tipo 4 y la destrucción del bien para las causales de los artículos 34 numeral 3 y 140 numerales 13 y 14.
Y frente al comportamiento de la causal del numeral 7 del canon 140 se estableció una multa general tipo 2, destrucción del bien y una participación «en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia y remisión a los Centros de Atención en Drogadicción (CAD) y Servicios de Farmacodependencia a que se refiere la Ley 1566 de 2012»15.
Y precisa el parágrafo 3° del artículo 34 de la Ley 1801 de 2016 que les corresponderá a los alcaldes establecer los perímetros para la restricción del consumo de «sustancias psicoactivas en los lugares públicos establecidos en el presente artículo. La delimitación debe ser clara y visible para los ciudadanos, informando del espacio restringido».
Cabe advertir que las disposiciones mencionadas en precedencia fueron introducidas al Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana por la Ley 2000 de 2019. Esta norma tuvo como objeto establecer parámetros de vigilancia del consumo y porte de sustancias psicoactivas en lugares habitualmente concurridos por menores de edad como entornos escolares y espacio público16.
De manera clara las normas referenciadas establecen restricciones generales respecto del consumo de bebidas alcohólicas y consumo y porte de sustancias psicoactivas, incluida la dosis mínima. Ello en zonas de espacio público como áreas circundantes a establecimientos educativos, parques, centros deportivos, zonas históricas o declaradas de interés cultural, entre otras.
Con excepción de lo señalado en los numerales 7 y 13 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, será el alcalde el competente para delimitar las zonas en las que opera la mencionada restricción. 15 Parágrafos 2° de los artículos 34 y 140 de la Ley 1801 de 2016. 16 Artículo 1°. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 14 de 43 Así mismo, la infracción de esas normas derivará en la imposición de medidas correctivas de multa general tipo 217 y 418 y destrucción del bien.
Así como participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia y remisión a los Centros de Atención en Drogadicción (CAD) y Servicios de Farmacodependencia a que se refiere la Ley 1566 de 2012. En este punto es necesario precisar lo que se debe entender por algunos vocablos porque permitirán el entendimiento de la función asignada al mandatario local, conforme las normas referenciadas.
Según el diccionario de la lengua española de la Real Academia, «delimitar» significa «Determinar o fijar con precisión los límites de algo»; Y «perímetro» significa «Contorno de una superficie» y su sinónimo es «límite» el cual es la «Línea real o imaginaria que separa dos terrenos, dos países, dos territorios». Además, «contorno» es el «Conjunto de las líneas que limitan una figura o composición»19. 4.3.
De la sentencia C-127 del 27 de abril de 2023 de la Corte Constitucional. Mediante el fallo citado, se analizó la constitucionalidad de algunas expresiones contenidas en los numerales 13 y 14 y en el parágrafo 2° numerales 13 y 14 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, adicionado por el canon 3° de la Ley 2000 de 2019. En tal providencia se advirtió que se trataba de normas nuevas en el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes (NNA).
Así como la vigilancia y restricción general al consumo y porte de sustancias psicoactivas, incluso la dosis mínima, en determinadas zonas o áreas. En la sentencia se armonizaron, por un lado, los derechos de los NNA y su protección constitucional reforzada, bajo los principios de interés superior de los NNA y pro infans, en relación con el consumo y porte de sustancias psicoactivas, en lugares del espacio público habitualmente concurridos por ellos.
Y, de otro lado, los principios de dignidad humana y libre desarrollo de la personalidad, el 17 Según el artículo 180 de la Ley 1801 de 2016, esta multa ascenderá a cuatro salarios mínimos diarios legales vigentes. 18 Según el artículo 180 de la Ley 1801 de 2016, esta multa ascenderá a dieciséis salarios mínimos diarios legales vigentes. 19 https://www.rae.es/diccionario-estudiante/ Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 15 de 43 derecho a la salud y la protección constitucional del porte y consumo personal de sustancias psicoactivas.
La Corte Constitucional determinó que las medidas señaladas en esas normas eran inconstitucionales porque las restricciones al porte y consumo de sustancias psicoactivas en el espacio público, incluidos los parques, «no acreditaron que fuera efectivamente conducente en el caso del porte, la necesidad ni la proporcionalidad en sentido estricto, respectivamente».
De tal modo, evidenció que esa normativa establecía una restricción general y amplia a los principios de dignidad, libre desarrollo de la personalidad y al derecho a la salud de los consumidores. No establecieron circunstancias de tiempo y adolecían de una indeterminación del modo y lugar del comportamiento a sancionar. Además, eran desproporcionadas en sentido estricto, innecesarias y limitaban el ejercicio de la libertad al no permitir el consumo en ninguna circunstancia, como podría ser para uso propio o medicado.
Y, particularmente, el numeral 14 del artículo 140 no estableció los criterios de razonabilidad y proporcionalidad que debían tener en cuenta los mandatarios locales en el ejercicio de la función allí asignada. Sin embargo, como las dos disposiciones tenían la finalidad de proteger a los NNA ante escenarios de consumo de sustancias psicoactivas en el espacio público, se debía garantizar la libertad de los consumidores y la protección de los NNA para hacer efectivos los principios de interés superior del niño y pro infans.
De allí que la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de los numerales 13 y 14 del parágrafo 2 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016 y la exequibilidad condicionada de los numerales 13 y 14 de ese canon en los siguientes términos:
PRIMERO. En relación con el artículo 140.13 de la Ley 1801 de 2016, DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “portar” en el entendido de que esta restricción no se aplica cuando se trata del porte con fines de consumo propio o de dosis medicada. Adicionalmente, DECLARAR EXEQUIBLES las expresiones “consumir”, “sustancias psicoactivas, inclusive la dosis personal”, “y en parques” en el entendido de que la restricción aplica, además, en garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y conforme a la regulación que expidan las autoridades que ejercen poder de policía en todos los niveles, en el ámbito de sus competencias, con base en los principios pro infans, de proporcionalidad, razonabilidad y autonomía territorial, en los términos de la presente providencia. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 16 de 43 SEGUNDO. En relación con el artículo 140.14 de la Ley 1801 de 2016, DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “portar” en el entendido de que esta restricción no se aplica cuando se trata del porte con fines de consumo propio o de dosis medicada.
Adicionalmente, DECLARAR EXEQUIBLES las expresiones “consumir”, “sustancias psicoactivas, incluso la dosis personal”, “en áreas o zonas del espacio público, tales como zonas históricas o declaradas de interés cultural, u otras establecidas por motivos de interés público, que sean definidas por el alcalde del municipio. La delimitación de estas áreas o zonas debe obedecer a principios de razonabilidad y proporcionalidad”, en el entendido de que la restricción aplica, además, en garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y conforme a la regulación que expidan las autoridades que ejercen poder de policía en todos los niveles, en el ámbito de sus competencias, con base en los principios pro infans, de proporcionalidad, razonabilidad y autonomía territorial, en los términos de la presente providencia. (Negrillas de origen).
De acuerdo con lo anterior, la restricción de «portar» no aplica para el porte con fines de consumo propio o de dosis mínima. En lo demás, se entienden válidas las restricciones que los numerales 13 y 14 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016 determinan porque se garantizan los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Aunque la restricción debía ser conforme la regulación que expidieran las autoridades que ejercen poder de policía, según sus competencias y bajo los principios pro infans, de proporcionalidad, razonabilidad y autonomía territorial.
Sin embargo, en relación con esto último y para la aplicación de la prohibición la Corte Constitucional advirtió lo siguiente: 213. […] la Corte resalta la pertinencia constitucional de observar el principio de territorialidad, para que a través de regulaciones locales se precisen las condiciones para la aplicación razonable y proporcionada de las normas estudiadas, conforme las especificidades de los territorios y las comunidades.
Bajo ese entendido, la regulación que deben expedir las autoridades de policía, en los distintos niveles, debe hacerse en los estrictos términos de los artículos 11, 12 y 13 de la Ley 1801 de 2016, específicamente guiado por los siguientes criterios: i) definición de las condiciones de razonabilidad y proporcionalidad de la restricción de consumo impuesta por el Legislador; ii) el poder de policía que tiene el Congreso de la República para regular el ejercicio de la libertad, los derechos y los deberes constitucionales,para la convivencia y establecer los medios y las medidas correctivas en caso de incumplimiento.
En concreto, debe observar los estrictos términos del artículo 11 ejusdem en el sentido de que “El poder de Policía es la facultad de expedir las normas en materia de Policía, que son de carácter general, impersonal y abstracto, ejercido por el Congreso de la República para regular el ejercicio de la libertad, los derechos y los deberes constitucionales, para la convivencia y establecer los medios y las medidas correctivas en caso de su incumplimiento.” De igual forma, el poder subsidiario y residual de policía que tienen las asambleas departamentales y el Concejo Distrital de Bogotá, así como los demás concejos distritales y municipales, deben guiarse por los siguientes criterios: i) dictar normas que no tengan reserva legal, en los términos expuestos previamente y, ii) que no impliquen limitaciones, restricciones o normas adicionales a los derechos y deberes de las personas, que no hayan sido previstas por el Legislador.
Tampoco iii) pueden establecer medios o medidas correctivas diferentes a las establecidas en la ley. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 17 de 43 En relación con lo determinado por el numeral 14 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, la Alta Magistratura destacó que los alcaldes podían establecer las zonas del espacio público en las que opera la prohibición, aunque en la norma no se definían los criterios mínimos de razonabilidad y de proporcionalidad para el ejercicio de la restricción20.
Además, en otra parte de la sentencia de constitucionalidad se señaló que, a pesar de que en la norma el concepto de áreas o zonas del espacio público era indeterminado, «dichos subconjuntos resultan determinables a partir de la definición que para tal efecto haga el alcalde […]». Pero advirtió que «la disposición no establece los criterios de razonabilidad y de proporcionalidad que deben tener en cuenta los mandatarios locales para el ejercicio de dicha función».
Sin embargo, en el condicionamiento de exequibilidad21 de esa disposición, la Alta Corporación precisó la atribución propia que tenía el alcalde y las potestades de las entidades de representación popular territorial, así: 216. Declarar exequibles las expresiones […] en el entendido de que la restricción aplica, además de la protección del espacio público, en garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y conforme a la regulación que expidan las autoridades que ejercen poder de policía en todos los niveles, en el ámbito de sus competencias, con base en los principios pro infans, de proporcionalidad, razonabilidad y autonomía territorial, en los términos de la presente providencia. Lo anterior teniendo en cuenta que una es la atribución que corresponde a los alcaldes en cuanto a definir, razonable y proporcionadamente, las áreas del espacio público en las que por motivos de interés público se ejerce la prohibición de consumo de sustancias psicoactivas, y otra la propia de las entidades de representación popular territoriales, para establecer regulaciones subsidiarias o residuales que definan las condiciones a nivel local, para la aplicación de la restricción, en garantía del derecho de los menores de edad.
(Negrillas y subrayado por fuera del texto). De acuerdo con lo anterior, la Corte Constitucional reconoció el poder de policía que radica en el Congreso de la República, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales. Pero aceptó que en cabeza de los alcaldes existe una función para definir las áreas de espacio público en que se ejerce la prohibición de consumo de sustancias psicoactivas.
Finalmente, en la sentencia se dio una orden al Gobierno Nacional para que expidiera un protocolo de aplicación en la que se enfatizara: 20 Considerando 193. 21 Considerando 216. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 18 de 43 i) la garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes; ii) el respeto por los derechos fundamentales de los consumidores; iii) la razonabilidad y la proporcionalidad de la actuación policiva para sancionar el porte y el consumo propio y con fines médicos de sustancias psicoactivas en los parques o zonas o áreas del espacio público determinadas por los concejos distritales y municipales en los planes o esquemas de ordenamiento territorial; iv) el respeto por la autonomía territorial y el autogobierno; v) la protección del carácter diverso y plural de la nación; y vi) la observancia del debido proceso, la aplicación de los procedimientos sancionatorios y la necesidad y carga de la prueba que siempre recae en el funcionario que impone la sanción. En cualquier caso, dicho documento estará orientado en que la actividad material de policía se gobierna por un absoluto principio de interdicción de la arbitrariedad. 5.
Del caso concreto. La Juez de primera instancia negó las pretensiones de la demanda porque consideró que el alcalde Distrital de Medellín era competente para expedir el acto administrativo atacado. Además, porque a su juicio, éste no adolecía de falsa motivación dado que no se apartó de los parámetros de la sentencia C-127 de 2023 ni plasmó una prohibición absoluta al consumo de sustancias psicoactivas en el espacio público.
El actor apeló la decisión e insistió en que el Decreto atacado estaba viciado por falta de competencia e indebida motivación, en los términos que señaló en la demanda. Agregó que se realizó una lectura descontextualizada de la sentencia C-127 de 2023 y que los artículos 1 y 2 de ese acto administrativo no especifican las circunstancias espaciales, temporales y modales en que se debe desarrollar la restricción de consumo en espacio público.
Procede la Sala a realizar el siguiente análisis conforme a los vicios de nulidad alegados: 1) Falta de competencia. El demandante argumentó que la expedición del Decreto 44 de 2024 se realizó en ejercicio del poder de policía residual el cual no está asignado al alcalde sino al concejo distrital. De esa manera, el mandatario local se excedió en su función de policía. El Distrito Especial de Medellín señaló que el alcalde sí es competente para expedir el acto atacado en atención a lo señalado en la sentencia C-127 de 2023; y que, al contrario, se confunden las competencias del concejo distrital con las de la alcaldía pues se hace una lectura subjetiva e incompleta del marco normativo del acto.
Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 19 de 43 El Consejo de Estado ha sostenido que la falta de competencia es un vicio externo al acto administrativo porque no se finca en el contenido de este, en su motivación o finalidad, sino en el sujeto que lo expide; dado que el ordenamiento jurídico no consagró una facultad que le permitiera fungir al Estado como autoridad normativa ya que, habiéndose reservado un asunto al legislador, no es dable que la administración entre a regular aspectos centrales de la materia en cuestión22.
También ha dicho que la asignación de competencias a la administración pública atiende a diferentes factores, y que, ante la ausencia de cualquiera de ellos, da lugar a la nulidad de la decisión23; estos factores son: - Factor funcional referido al ejercicio de atribuciones según el grado jerárquico que, dentro de la estructura organizacional de la administración pública, ostenta el servidor público o particular investido de funciones administrativas. - Factor material que supone que el acto administrativo proferido sea el desarrollo de una competencia efectivamente asignada a la autoridad que lo expidió. - Factor territorial que parte de reconocer que debe haber una división del territorio que permita delimitar el espacio geográfico en el que la autoridad administrativa se encuentra habilitada para el desempeño de sus funciones. - Factor temporal el cual es un parámetro que aplica en determinados casos en los que el ordenamiento jurídico impone un límite de tiempo para que la administración pueda ejercer su poder decisorio.
Así las cosas, el alcalde del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín expidió el Decreto 44 del 17 de enero de 2024, en el que se establecieron las zonas y perímetros en el área rural y urbana, de los lugares concurridos por NNA, en los que se restringió el consumo de sustancias psicoactivas, incluida la dosis personal, según las Leyes 1801 de 2016 y 2000 de 201924. 22 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. Sentencia del 22 de julio de 2021. Consejero ponente: William Hernández Gómez. Radicación nro. 233001-23-33-000-2013- 00163-02. 23 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. Sentencia del 2 de julio de 2020. Consejero ponente: William Hernández Gómez.
Radicación nro. 11001-03-25-000-2017- 00032-00(0098-17) 24 Archivo 002 de la carpeta «C01Principal» del expediente electrónico. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 20 de 43 Como facultades constitucionales y legales del alcalde, para su expedición, se invocaron los artículos 209 y 315 numerales 1, 2 y 3 de la Carta Política; 84 y 91 literal b) numeral 1 de la Ley 136 de 1994; 34 parágrafo 3°, 198 numeral 3 y 204 de la Ley 1801 de 2016 y demás normas complementarias.
Asimismo, en sus consideraciones se relacionó también la sentencia C-127 de 2023 y el artículo 140 numerales 7, 13 y 14 de la Ley 1801 de 2016, entre otras normas. En su contenido se regula lo siguiente: a. En el artículo 1: se estableció el objeto del Decreto el cual consistió en establecer las zonas y perímetros, tanto en el área rural como urbana del Distrito de Medellín, en los lugares concurridos por niños, niñas y adolescentes.
Zonas en las que se restringió el consumo de sustancias psicoactivas, incluida la dosis personal, conforme la Ley 1801 de 2016, modificada por la Ley 2000 de 2019. b. En el artículo 2: se estableció la definición de espacio público, parque, plaza, equipamiento o centro deportivo y recreativo y sustancia psicoactiva, así: 2.1. Espacio público.
Según lo dispuesto por el artículo 139 de la Ley 1801 de 2016, es el “conjunto de muebles e inmuebles públicos, bienes de uso público, bienes fiscales, áreas protegidas y de especial importancia ecológica y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, usos o afectación, a la satisfacción de necesidades colectivas que trascienden los límites de los intereses individuales de todas las personas en el territorio nacional”. 2.2.
Parque. Como lo ha reconocido la Corte Constitucional, los parques son “escenarios de encuentro y de convivencia colectiva, en los que se construye sociedad”. En el caso de los NNA, los parques serían aquellos escenarios destinados para que, “mediante distintas actividades, como el juego y el deporte, contribuyen activamente a su desarrollo físico, personal, social, afectivo y psicomotor”.
(Sentencia C 127 de 2023). Estos espacios suelen contar con mobiliario destinado para el juego y esparcimiento como juegos, areneras, canchas deportivas, entre otros. También, de acuerdo con el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Especial de Medellín (Acuerdo n° 48 de 2014, Art. 69), el parque es un espacio público al aire libre destinado a la recreación, contemplación y contacto con la naturaleza, así como a la recreación pasiva y activa.
En este espacio abierto predominan los valores paisajísticos, naturales y la presencia de vegetación, que en su conjunto prestan servicios ambientales fundamentales para la ciudad. Hacen parte de esta categoría los Ecoparques y Parques Recreativos. 2.3. Plaza. De acuerdo con el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Especial de Medellín (Acuerdo n° 48 de 2014, Art. 69), es un lugar público resultante de la agrupación de edificios en torno a un espacio libre; es el espacio público de mayor representatividad bien sea por sus características singulares de localización, por su peso en la conformación de la estructura del desarrollo territorial o por los valores culturales que contiene o representa.
Integran esta subcategoría las tipologías de plazuela y plazoleta. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 21 de 43 2.4. Equipamiento o centro deportivo y recreativo: De acuerdo con el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito de Medellín (Acuerdo n° 48 de 2014, Art. 102) y para efectos de este Decreto, esta categoría comprende las áreas cuyo carácter principal es la recreación pasiva, activa o mixta.
Están conformados por uno o varios escenarios deportivos y recreativos con el respectivo amoblamiento y espacios complementarios. 2.5. Sustancia psicoactiva. Para efectos de la aplicación de este decreto se tendrán en cuenta las sustancias psicoactivas contempladas en el artículo 2.2.8.9.1 del Decreto 1070 de 2015, adicionado por el artículo 1 del Decreto 1844 de 2018, y las definidas por el Consejo Nacional de Estupefacientes y el Ministerio de Salud, de conformidad con lo establecido en el parágrafo 4° del artículo 34 de la Ley 1801, adicionado por el artículo 2 de la Ley 2000 de 2019.
Igualmente, las que figuran en la (sic) listas I y II de la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes y su Protocolo de Modificación, celebrada en Ginebra el 25 de marzo de 1972, aprobada por medio de la Ley 13 del 29 de noviembre de 1974; que se encuentren incorporadas en las listas I, II, III y IV del Convenio de las Naciones Unidas sobre sustancias sicotrópicas, aprobado por medio de la Ley 43 del 29 de diciembre de 1980; o cualquier otra sustancia que se encuentre legalmente prohibida, y las definidas por el Consejo Nacional de Estupefacientes y el Ministerio de salud. c. En el artículo 3: se estableció el ámbito de aplicación y dijo que regía para las personas naturales, en la jurisdicción de todo el Distrito de Medellín, tanto en su área rural como urbana. d. En el artículo 4: se establecieron las zonas y perímetros de restricción, indicando esta norma que se restringe el consumo de sustancias psicoactivas, incluida la dosis personal, en las zonas y perímetros que a continuación se señala: a) Zonas de Restricción 4.1.
Instituciones o establecimientos educativos, tanto públicos como privados. 4.2. Parques y plazas públicas. 4.3. Centros deportivos y recreativos 4.4. En aquellos lugares del espacio público que se encuentren por fuera de las restricciones anteriores, donde se realicen eventos públicos o privados y concurran niños, niñas y adolescentes, mientras dure el evento. b) Perímetro de Restricción Se establece un perímetro de cien (100) metros lineales en el área circundante a las instituciones o establecimientos educativos, tanto públicos como privados, en los cuales se restringe el consumo de sustancias psicoactivas, incluida la dosis personal.
En su parágrafo 1 se precisó que el perímetro se mediría a partir de los linderos laterales, de fondo y frontales del lote donde se ubique la institución o establecimiento educativo, hasta los linderos más próximos: laterales, de fondo y frontales, donde se ubiquen las actividades objeto de restricción. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 22 de 43 e. En el artículo 5: se señalaron las medidas correctivas.
Indicó que las personas que incurran en los comportamientos descritos en la ley y los artículos anteriores, conforme con el artículo 34 y el artículo 140 numerales 7, 13 y 14 de la Ley 1801 de 2016, serían objeto de aplicación de las medidas correctivas establecidas para cada caso. También se indicó que en el caso del numeral 7 sería multa general tipo 2, destrucción de bien y participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia y remisión a los Centros de Atención en Drogadicción (CAD) y Servicios de Farmacodependencia a que se refiere la Ley 1566 de 2012.
Y en los casos de los numerales 13 y 14 sería multa General tipo 4 y destrucción del bien. En su parágrafo 1 se determinó que, si el infractor se trata de una persona menor de edad, además de lo establecido en la Ley 1801 de 2016 para el caso, «se procederá también de conformidad con lo establecido en la Ley 1098 de 2006, en atención a la garantía y restablecimiento de sus derechos». f. En el artículo 6: se estableció una posibilidad de recibir información. Se señaló que toda persona que considere que se encuentra afectada por el consumo de sustancias psicoactivas o tenga conocimiento que un niño, niña o adolescente «pueda verse afectada por el mismo hecho, podrá recibir y solicitar información sobre la oferta institucional que la Alcaldía de Medellín establece para tales efectos, para lo cual, podrá acercarse a la Secretaría de Salud». g. En el artículo 7: aduciendo la finalidad de salvaguardar la seguridad y convivencia ciudadana y en procura de garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, se estableció un control consistente en que «la Policía Metropolitana del Vallé de Aburrá, en coordinación y articulación la Alcaldía de Medellín y sus dependencias, realizará intervenciones permanentes y continuas en los sitios previamente indicados» para verificar el cumplimiento de lo dispuesto en el presente Decreto h. En el artículo 8: se estableció una intervención en casos de presencia efectiva de niños, niñas y adolescentes como criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
Se determina que para propender por la aplicación de medidas preventivas o pedagógicas antes que sancionatorias, así como por el reconocimiento del enfoque de salud pública que también orienta el Decreto, «la imposición de medidas correctivas se priorizarán en aquellos casos en los que se Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 23 de 43 verifique la presencia efectiva de niños, niñas y adolescentes en las zonas donde se restringe el consumo de sustancias psicoactivas».
Por lo que la aplicación de las medidas correctivas obedecería a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Partiendo de lo anterior, recuérdese que según el artículo 287 de la Constitución Política las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley.
De allí que tengan como derechos, entre otros, el gobernarse por autoridades propias y ejercer las competencias que les corresponda. Así el canon 288 Superior prevé que sea la ley la que establezca los términos en los que los diferentes niveles territoriales ejercerán las competencias que les atribuya la Constitución, todo bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
Por ello, la Corte Constitucional ha señalado que la autonomía de que gozan las entidades territoriales debe desarrollarse dentro de los marcos señalados en la Carta Política y con plena observancia de las condiciones que establezca la ley, «como corresponde a un Estado social de derecho constituido en forma de República unitaria. Es decir, no se trata de una autonomía en términos absolutos, sino por el contrario, de carácter relativo»25.
Por otra parte, téngase en cuenta que, según el artículo 121 de la Constitución Política, los servidores públicos solo pueden hacer lo que de forma explícita les permita la Constitución y la Ley. Por eso se ha dicho que la incompetencia es la regla general y la competencia la excepción. De tal manera, si un servidor público realiza una acción sin estar previamente asignada en el ordenamiento jurídico ella se tornaría en inconstitucional, ilegal o irregular por falta de competencia y, si desborda las potestades asignadas, incurre en extralimitación de la función pública.
Precisamente en el artículo 122 de la Constitución Política se establece que no «habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la Ley y el reglamento». Por su parte, el Consejo de Estado se ha pronunciado de forma similar y ha precisado que no puede haber competencias implícitas ni supuestas. Esto porque 25 Corte Constitucional.
Sentencia C-520 del 21 de noviembre de 1994. Magistrado ponente: Hernando Herrera Vergara. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 24 de 43 «se impone en todas las actuaciones administrativas -y de las autoridades estatales en general- el principio de legalidad, que, como es bien sabido, es configurativo del Estado de Derecho y constituye el pilar fundamental dentro de las garantías de los asociados frente al Poder Público»26.
Conforme a los artículos 314 y 315 de la Constitución Política en cada municipio habrá un alcalde y será el jefe de la administración local. Dentro de las atribuciones que tiene, están las de dirigir la acción administrativa del municipio y conservar el orden público por ser primera autoridad de policía de la respetiva entidad territorial.
Justamente el artículo 84 de la Ley 136 de 1994 determina que el alcalde ejercerá la autoridad política, será el jefe de la administración local y representante legal de la entidad territorial. Además, precisa que es la primera autoridad de policía del municipio o distrito y el canon 91 ibidem le asigna unas funciones en materia de orden público, tales como: a. Conservar el orden público en el municipio, conforme la ley y las instrucciones del Presidente de la República y del respectivo gobernador27. b. Dictar distintas medidas para el mantenimiento del orden público o su restablecimiento según la ley.
Algunas de ellas como la restricción o prohibición del expendio y consumo de bebidas embriagantes28. c. Promover la seguridad y convivencia ciudadana mediante la armónica relación con las autoridades de policía y la fuerza pública para preservar el orden público y la lucha contra la criminalidad y el delito29. Mientras que el artículo 198 de la Ley 1801 de 2016 establece que los alcaldes distritales o municipales son autoridades de policía a los que les corresponde el conocimiento y la solución de los conflictos de convivencia ciudadana.
Además, el canon 204 ibidem dispone que el alcalde es la primera autoridad de policía del distrito o municipio y le incumbe garantizar la convivencia y la seguridad en su jurisdicción. Y el artículo 205 ibidem le asigna unas funciones, entre otras, las siguientes: 26 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 30 de julio de 2008.
Radicación nro. 11001-03-26-000-2004-00003-00(26520). Actor: Corporación Liga de Usuarios de Servicios Públicos Domiciliarios en Barranquilla. Demandado: Nación – Comisión de Regulación de Energía y Gas. 27 Literal b) numeral 1. 28 Literal b) numeral 2. 29 Literal b) numeral 3. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 25 de 43 a. Dirigir y coordinar las autoridades de Policía en el municipio o distrito30. b. Ejercer la función de policía para garantizar el ejercicio de los derechos y libertades públicas, así como el cumplimiento de los deberes de conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas31. c. Velar por la aplicación de las normas de policía en el municipio y por la pronta ejecución de las órdenes y las medidas correctivas que se impongan32. d. Conocer de los asuntos a él atribuidos en el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana y en la ley, las ordenanzas y acuerdos33.
Al verificarse el acto administrativo atacado se concluye que realmente el acto administrativo acusado fue expedido por el alcalde del Distrito, sin las debidas competencias, como pasará a explicarse. Como se precisó en acápites anteriores, el poder de policía radica en el Congreso de la República, las asambleas departamentales o los concejos distritales y municipales según se trate del poder principal, subsidiario o residual.
Por el contrario, la función de policía está asignada al Presidente de la República, los gobernadores y los alcaldes. En virtud del poder de policía se expiden normas de policía de carácter general, impersonal y abstracto para fijar las reglas de conducta en el ejercicio de los derechos, deberes y libertades ciudadanas para la convivencia. Además, con ellos se establecen los medios y las medidas correctivas en caso de su incumplimiento.
Por su parte, la función de policía concreta ese poder de policía. A través de la función de policía se hacen cumplir las disposiciones dictadas en ejercicio del poder de policía por medio de la expedición de reglamentos generales y de acciones apropiadas para garantizar la convivencia. Esa potestad reglamentaria, como expresión de la función de policía, estará supeditada al tipo de norma a regular.
De tal suerte que, una ley de policía será 30 Numeral 1. 31 Numeral 2. 32 Numeral 3. 33 Numeral 15. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 26 de 43 reglamentada por el Presidente de la República, si es una ordenanza le competerá al gobernador y si es un acuerdo le incumbirá al respectivo alcalde.
De esa forma, un alcalde no podrá reglamentar una ley u ordenanza de policía porque estaría apropiándose de una competencia que no le corresponde. A menos que una ley le asigne expresamente la regulación de una situación que en principio le correspondería al Presidente de la República. Justamente ello es lo que acontece con el numeral 3 y parágrafo 3° del artículo 34 y numeral 14 del canon 140 de la Ley 1801 de 2016.
Estas les asignaron a los alcaldes la función de delimitar los perímetros para la restricción del consumo, porte, distribución, ofrecimiento o comercialización de sustancias psicoactivas en los lugares que establecen esas normas. Los sitios en los que debería hacerse esa demarcación tendrían que corresponder a: a. Espacios públicos o lugares abiertos al público ubicados dentro del área circundante a la institución o centro educativo. b. Áreas o zonas del espacio público definidas por el alcalde del municipio, como zonas históricas o declaradas de interés cultural u otras establecidas por motivos de interés público.
En este caso, la delimitación debía obedecer a principios de razonabilidad y proporcionalidad. Y en el análisis de la sentencia C-127 de 2023, sobre la exequibilidad de los apartes del numeral 14 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, la Corte Constitucional afirmó que las zonas o áreas de espacio público serían determinables a partir de la definición que hiciera el alcalde.
Por tanto, el Decreto 44 del 17 de enero de 2024, expedido por el alcalde del Distrito Especial de Medellín, obedeció a la función asignada por las citadas normas pese a tratarse del ejercicio del poder de policía. Tal como quedó plasmado y señalado en el artículo 1 en el que se fijó el objeto de esa norma territorial. Sin embargo, al revisarse en detalle se evidencia que en algunas disposiciones el mandatario local se excedió en la facultad que se le fijó, conforme a lo siguiente: Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 27 de 43 a. En el artículo 2, de las definiciones, claramente especificó lo que debía entenderse por espacio público y relacionó algunas zonas que se entendían comprendidas en ello como fueron los parques, plaza y equipamiento o centro deportivo y recreativo.
Pero en el numeral 2.5 se relacionó lo que comprendería las sustancias psicoactivas lo cual escapa del ámbito de sus competencias ya que solo podía delimitar las zonas de prohibición y lo que podría entenderse por espacio público. b. En el primer inciso del artículo 4 el alcalde Distrital plasmó una prohibición, de manera categórica, consistente en la restricción del consumo de sustancias psicoactivas, incluidas la dosis personal.
Pero no tenía competencia para ello dado que no ostenta el poder de policía porque solo el Congreso, las asambleas y los concejos distritales o municipales pueden restringir algún comportamiento de la ciudadanía, según sus competencias principales, subsidiarias o residuales, respectivamente. Además, el artículo 34 numeral 3 y parágrafo 3° y el canon 140 numeral 14 de la Ley 1801 de 2016 tampoco lo autorizaron para ello.
Es decir, en ese primer inciso el mandatario local se abrogó una facultad que no tenía puesto que exclusivamente debía definir los límites en que operaban las restricciones establecidas en las mencionadas normas de la Ley 1801 de 2016. c. El artículo 5 determinó las medidas correctivas a imponer en caso de incurrir en los comportamientos descritos en la ley y los anteriores artículos de ese Decreto 44 de 2024.
Si bien se citan las normas de la Ley 1801 de 2016 lo cierto es que no podía definir o relacionar ello por cuanto únicamente podía delimitar zonas y perímetros según lo previsto en los artículos 34 numeral 3 y parágrafo 3° y 140 numeral 14 de la citada Ley. Asimismo, el hecho de establecer unas medidas correctivas implicó que se hizo uso de un poder de policía que no estaba asignado al mandatario local.
Y no podía hacer una reglamentación de tal aspecto dado que su función de policía solo le permite regular normas de carácter distrital o municipal. d. En el artículo 8 se hizo una reglamentación en ejercicio del poder de policía principal, residual y subsidiario. Esta norma estableció las medidas que se debía imponer pues advirtió que antes de las sancionatorias se tendría que acudir a las preventivas y pedagógicas.
Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 28 de 43 Únicamente al Congreso de la República, de manera principal, le corresponde definir las medidas a imponer en caso de que un particular incurra en comportamientos prohibidos por el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.
De manera subsidiaria o residual las asambleas departamentales y concejos distritales o municipales también pueden definir las medidas que se pueden aplicar. Pero de ninguna manera el alcalde distrital puede hacerlo ya que solo tiene funciones de policía y, con base en esa competencia, únicamente puede reglamentar una norma de carácter distrital.
En este punto se debe aclarar que el artículo 173 de la Ley 1801 de 2016 enlista las medidas correctivas que se pueden aplicar por las autoridades de policía en el marco de esa Ley. La disposición enlista veinte dentro de las cuales se encuentra la amonestación, el decomiso, la multa general o especial y la destrucción de bien34. Y en los artículos 34 y 140 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana se fijaron las medidas correctivas a imponer por incurrir en los comportamientos que en ellos se regula.
Precisamente, para las faltas de los cánones 34 numeral 3 y 140 numerales 7, 13 y 14 se determinaron que serían multa general tipo 2 y 4 y destrucción del bien. Así como participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia y remisión a los Centros de Atención en Drogadicción (CAD) y Servicios de Farmacodependencia a que se refiere la Ley 1566 de 2012.
Ello tal cual como se dijo en acápites anteriores de este fallo. En suma, encuentra esta Corporación que los artículos y apartes anteriormente mencionados, del Decreto 44 de 2024, se expidieron en desarrollo del poder de 34 Artículo 173. Las medidas correctivas. < Las medidas correctivas a aplicar en el marco de este Código por las autoridades de policía, son las siguientes: 1.
Amonestación. 2. Participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia. 3. Disolución de reunión o actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas. 4. Expulsión de domicilio. 5. Prohibición de ingreso a actividad que involucra aglomeraciones de público complejas o no complejas. 6. Decomiso. 7. Multa General o Especial. 8.
Construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble. 9. Remoción de bienes. 10. Reparación de daños materiales de muebles o inmuebles. 11. Reparación de daños materiales por perturbación a la posesión y tenencia de inmuebles o muebles. 12. Restablecimiento del derecho de servidumbre y reparación de daños materiales. 13.
Restitución y protección de bienes inmuebles. 14. Destrucción de bien. 15. Demolición de obra. 16. Suspensión de construcción o demolición. 17. Suspensión de actividad que involucre aglomeración de público compleja. 18. Suspensión temporal de actividad. 19. Suspensión definitiva de actividad. 20. Inutilización de bienes. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 29 de 43 policía que no ostenta el alcalde del Distrito Especial de Medellín. Es decir, esas normas se dictaron sin competencia material ni funcional, según lo explicado en líneas anteriores, ya que debía ser el Congreso, la asamblea departamental o el concejo distrital el que definiera los aspectos allí regulados.
Cosa distinta sucede con las demás disposiciones de ese acto administrativo las cuales se consideran expedidas con competencia del mandatario local de Medellín, por lo siguiente: a. El artículo 1 se dictó en ejercicio de la facultad asignada por los artículos 34 numeral 3 y parágrafo 3° y 140 numeral 14 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.
Allí se limitó a señalarse el objeto del Decreto el cual fue establecer las zonas y perímetros en los que se restringía el consumo de sustancias psicoactivas, incluida la dosis personal, según lo determinado por la Ley 1801 de 2016, modificada por la Ley 2000 de 2019. b. En el artículo 2, con excepción del numeral 2.5., se hace una definición de espacio público y otras zonas de espacio público tal como advirtió la Corte, en la sentencia C-127 de 2023, que debía hacer el alcalde.
Así como el artículo 140 numeral 14 de la Ley 1801 de 2016. c. En el artículo 3 se establece el ámbito de aplicación del Decreto 44 de 2024 que claramente deriva de la función otorgada por los artículos 34 numeral 3 y parágrafo 3° y 140 numeral 14 de la Ley 1801 de 2016. Esto porque no resultaría lógico que la delimitación de las zonas en que opera la restricción se hiciera sobre un espacio que no está dentro de la jurisdicción del Distrito Especial de Medellín. d. Con excepción de lo precisado frente el inciso primero del artículo 4, los literales a) y b) de éste establecen las zonas y perímetro de restricción. Ello claramente obedece a la competencia que se asignó por las citadas normas de la Ley 1801 de 2016. d. El artículo 6 estableció la posibilidad de obtener información de la Secretaría de Salud de Medellín por parte de personas afectadas por el consumo de sustancias psicoactivas o porque se están afectando NNA.
Para este Tribunal no es más que la expresión que tiene el alcalde distrital como autoridad política y jefe de la administración local, así como su atribución de dirigir la acción administrativo de la entidad territorial. Ello porque no está fijando una regla de Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 30 de 43 conducta o limitación de derechos o libertades ni está concretando una norma dictada en ejercicio del poder de policía. e. En el artículo 7 se establece una orden a la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá consistente en realizar intervenciones permanentes y continuos en los sitios previamente indicados en el Decreto 44 de 2024.
Ello con la finalidad de verificar el cumplimiento de lo que allí se dispone y de manera coordinada y articulada con la Alcaldía de Medellín. Claramente ello no obedece al ejercicio del poder de policía ni de la función de policía, sino que es una facultad propia del Alcalde como primera autoridad de policía en el Distrito Especial de Medellín. Recuérdese que el numeral 1 del artículo 205 de la Ley 1801 de 2016 determinó que al alcalde le corresponde «Dirigir y coordinar las autoridades de Policía en el municipio o distrito».
Así las cosas, el cargo de falta de competencia prospera de forma parcial. 2. Indebida motivación. Argumentó el actor que en el acto administrativo atacado el alcalde desarrolló funciones propias de policía residual del concejo distrital y se estableció una prohibición bajo condiciones irrazonables y desproporcionadas. Se interpretó erróneamente la sentencia C-127 de 2023, no se detallaron las circunstancias espaciales, temporales y modales en que operaba la restricción y no se cumplió la exigencia de razonabilidad y proporcionalidad de la medida.
Evidencia este Tribunal que el vicio alegado corresponde a una de las manifestaciones de la falsa motivación. La motivación se refiere a los fundamentos de hecho y de derecho que tiene en cuenta la administración para proferir el acto administrativo. Entonces, la falsa motivación afecta el elemento causal del acto referido a esos fundamentos que se tienen en cuenta para su expedición. El Consejo de Estado35 ha considerado que este vicio tiene tres enfoques: • Falsa motivación de hecho el cual supone un juicio de certeza, esto es, el cuestionamiento acerca de si son ciertos los hechos que se esgrimen como 35 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 18 de julio de 2024. Consejero ponente: Oswaldo Giraldo López. Radicación nro. 52001-23-33-000-2013-00319-01. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 31 de 43 fundamento para expedir la decisión cuestionada.
De «advertir que son falsos, el Juez no tiene opción diferente que acoger la pretensión de nulidad que se funda en la mencionada argumentación, si ellos son determinantes para la decisión que el acto toma»36. • Falsa motivación en derecho que está orientado a atacar los supuestos jurídicos empleados en la parte emotiva y que sustentan la expedición del acto.
De modo que «si llega a acreditarse que la normativa que invoca la Administración no tiene el alcance para definir la situación jurídica en el acto, la suerte que corre en un juicio de nulidad será la de desaparecer del orden jurídico por ilegal»37. • Indebida motivación que surge del análisis del acto a partir de cinco tipos de inferencias lógicas que se excluyen entre sí ya que cada una depende de la tesis y sus fundamentos.
Estos son38: […] la primera se presenta cuando la decisión vertida en la parte resolutiva del acto no es la causa eficiente de lo expuesto en la parte motiva. El impugnante entonces puede controvertir la certeza de lo expuesto en cada una de ellas para determinar que lo definido en el acto no es eficiente para producir la decisión, lo que se traduce en una relación causa - efecto.
La segunda se formula asegurando que la motivación del acto administrativo no es suficiente ni adecuada con el fin que se pretende alcanzar con su expedición, aspecto este último que tendría que estar contenido en la parte resolutiva. En este contexto, la discusión vendría a darse sobre las razones aducidas por la Administración para la expedición de la decisión y no sobre lo resuelto, pues este es una meta a alcanzar.
Se trataría entonces de una relación teleológica, pues se establece a partir de un fin que pretende alcanzar la Administración con los medios que allí enlista, pero en donde se demuestra que éstos no resultan adecuados ni suficientes para ello, lo que se enmarca en una relación de medio a fin. Como tercer criterio para aducir un cargo de falsa motivación encontramos aquél en donde lo resuelto se sustenta exclusivamente en que las demás probabilidades o hechos que se dan alrededor de ella no son posibles o no son probables, en otras palabras, supone una exclusión de todas las demás posibilidades.
Así, lo que busca este tipo de relación excluyente es atacar el juicio de descarte de las otras posibles alternativas que tuvo en cuenta la entidad al expedir el acto para la validez de lo resuelto. Acontece también la falsa motivación cuando del postulado general que invoca la autoridad demandada en la parte motiva no se deduce el resultado pragmático que se vierte en la parte resolutiva, lo que indica que la estructura de la argumentación se sustenta en el resultado que puedo obtener de la premisa. 36 Sentencia ibidem. 37 Sentencia ibidem. 38 Sentencia ibidem.
Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 32 de 43 Por último, la quinta inferencia lógica que conduciría a adelantar un análisis de invalidez por falsa motivación sería la concerniente a la relación de equivalencia significativa, que parte de un presupuesto consistente en que el acto predica una condición de un sujeto en las consideraciones para entenderla semejante o análoga a otro en lo que resuelve o lo que es lo mismo se estructura cuando la tesis y el fundamento gozan de las mismas cualidades.
En tal medida, demostrar la nulidad por esta relación lógica llevaría a analizar si es cierto tanto lo afirmado en la parte motiva como en la resolutiva, y entonces definir la validez de la decisión. (Subrayado de origen). Teniendo en cuenta el análisis efectuado en el vicio de falta de competencia, encuentra este Tribunal que se resolvió en gran medida lo argumentado por la parte actora.
Sin embargo, es necesario verificar si el artículo 4 del Decreto 44 de 2024 respeta los criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Por tanto, el análisis del vicio alegado debe ser frente a la causa eficiente entre la parte motiva con la resolutiva del acto atacado, primera inferencia lógica de la indebida motivación que se precisó en párrafos anteriores.
Como se ha advertido a lo largo de la presente providencia, el Decreto 44 de 2024 se expidió en virtud de la función otorgada a los alcaldes por el artículo 34 numeral 3 y parágrafo 3° y el canon 140 numeral 14 de la Ley 1801 de 2016. Esto es la delimitación de las zonas en que opera las restricciones que esas disposiciones establecen.
En esa forma, la norma local atacada determina dos situaciones: • En el literal a) se establecieron unas zonas de restricción lo que claramente se refiere a la competencia asignada por el artículo 140 numeral 14 de la Ley 1801 de 2016. Según esta, el alcalde debía definir las áreas o zonas de espacio público en las que operaría la restricción lo cual podría ser en zonas históricas o declaradas de interés cultural u otras establecidas por motivos de interés público.
Sin embargo, la delimitación debía obedecer a principios de razonabilidad y proporcionalidad. • En el literal b) se estableció un perímetro de restricción de sustancias psicoactivas, incluida la dosis personal de cien metros lineales en el área circundante a las instituciones o establecimiento educativos, tanto públicos como privados.
Ciertamente esa determinación obedeció a lo ordenado por el numeral 3 y parágrafo 3° del artículo 34 de la Ley 1801 de 2016. Según estas normas el mandatario local debía delimitar los Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 33 de 43 espacios públicos o lugares abiertos al público ubicados dentro del área circundante a la institución o centro educativo.
No obstante, esas disposiciones no supeditaron esa delimitación a los principios de razonabilidad o proporcionalidad. Respecto de lo previsto en el literal b), es claro que no puede hablarse de juicios de razonabilidad o proporcionalidad puesto que por ninguna parte del artículo 34 de la Ley 1801 de 2016 se habla de ello. Tampoco se determina que la delimitación se haga bajo esos principios y la Corte Constitucional no analizó ese canon ni esa facultad del alcalde en la sentencia C-127 de 2023.
Pero, en lo que respecta al literal a) del artículo 4 del Decreto 44 de 2024, si se requería que se detallaran fundamentos de proporcionalidad y razonabilidad para considerar procedente la restricción en esas zonas. Se debe precisar que la Ley 1801 de 2016 no estableció los criterios de razonabilidad y proporcionalidad que debían tener en cuenta los alcaldes en el ejercicio de la función que se les asignó por el numeral 14 del artículo 140.
Esto, a su vez, fue advertido por la Corte en la sentencia C-127 de 2023, sin embargo, es posible aproximarse a cada uno desde lo determinado por la jurisprudencia Constitucional y del Consejo de Estado. En virtud del principio de razonabilidad se ha entendido que la administración no puede encontrar solo justificaciones racionales, desde el punto de vista lógico o técnico, sino también desde un enfoque ético.
Esto es, no solamente se debe justificar la decisión a la luz de una razón instrumental, sino también a la luz de una razón ponderada con la cual no se sacrifiquen valores constitucionales significativos e importantes, por proteger con mayor empeño otros de menor valía. Así, la razonabilidad «busca evitar conclusiones y posiciones que, si bien pueden ser lógicas, no son adecuadas a la luz de esos valores constitucionales»39.
Por su parte, el principio de proporcionalidad busca examinar la necesidad, idoneidad y conducencia de la medida adoptada por la administración para lograr 39 Corte Constitucional. Sentencia T-108 del 20 de febrero de 2012. Magistrada ponente: María Victoria Calle Correa. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 34 de 43 los fines que «el Ejecutivo se propone, así como la repercusión de las medidas en términos de derechos fundamentales y otros principios constitucionales»40.
Según la Corte Constitucional, dicho principio tiene la finalidad de que la medida no solo tenga un fundamento legal, sino que sea aplicada de tal manera que los intereses jurídicos de otras personas o grupos no se vean afectados «o que ello suceda en grado mínimo. De esta forma, la comunidad queda resguardada de los excesos o abusos de poder que podrían provenir del empleo indiscriminado de la facultad legislativa o de la discrecionalidad atribuida a la administración»41.
Partiendo de lo anterior, se procede a verificar las consideraciones del Decreto 44 del 17 de enero de 202442: El alcalde distrital de Medellín señaló que la Convención sobre los Derechos de los Niños y la Convención Americana de los Derechos Humanos reconocen que ellos son individuos con derecho de pleno desarrollo físico, mental y social.
Se precisó que los Estados firmantes tienen la obligación de adoptar medidas necesarias para hacer efectivos todos los derechos reconocidos en tales instrumentos, como consta en el artículo 3 de la Convención sobre los Derechos de los Niños. Además, que las instituciones encargadas del cuidado o protección de los niños deben cumplir las normas que las autoridades establezcan.
Se destacó el artículo 2 de la Constitución Política y los fines del Estado que allí se plasman. También se invocó el canon 44 ibidem sobre la prevalencia de los derechos de los niños, niñas y adolescentes y la prohibición de cualquier violencia en contra de ellos por ser sujetos de especial protección constitucional. Asimismo, se relacionó el canon 209 Superior acerca de la función administrativa y que está al servicio de los intereses generales, entre otros aspectos.
Igualmente se citó el artículo 315 de la Carta en el cual se determina que el alcalde es la primera autoridad de policía del ente territorial y le corresponde cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos, las ordenanzas y los acuerdos. 40 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Octava Especial de Decisión. Sentencia del 29 de noviembre de 2021.
Consejera ponente: Nubia Margoth Peña Garzón. Radicación nro. 11001-03-15- 000-2020-02846-00. 41 Corte Constitucional. Sentencia C-403 del 27 de mayo de 2010. Magistrada ponente: María Victoria Calle Correa. 42 Páginas 4 a 8 del archivo 002 de la carpeta «C01Principal». Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 35 de 43 De la misma manera, se relacionó el canon 84 de la Ley 136 de 1994 que establece que el alcalde es quien ejerce la autoridad política, es jefe de la administración local, representante del ente territorial y primera autoridad de policía del municipio.
También se mencionó el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 que fija las funciones del alcalde, resaltando que debe servir como agente del Presidente en el mantenimiento del orden público y actuar como jefe de policía. Por otra parte, citó los artículos 2 y 204 de la Ley 1801 de 2016 que establecen el objeto del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana y al alcalde como primera autoridad de policía del distrito o municipio.
Se destacaron los artículos 34 y 140 numerales 7, 13 y 14 de esa Ley y su contenido referidos a los comportamientos que afectan la convivencia en establecimientos educativos y contrarios al cuidado e integridad del espacio público. Así como también las medidas correctivas por incurrir en esos comportamientos. Además, se relacionó la parte resolutiva de la sentencia C-127 de 2013 sobre la exequibilidad condicionada de algunas expresiones del canon 140 numerales 13 y 14 de la Ley 1801 de 2016.
Se precisó la postura de la Corte Constitucional acerca del derecho al libre desarrollo de la personalidad y el porte y consumo de la dosis mínima de cara al delito del tráfico, fabricación o porte de estupefacientes. Al mismo tiempo, se precisó que ese derecho no podía impactar derechos de otras personas y que el porte de estupefacientes, incluso la dosis personal, para la comercialización, tráfico o distribución la conducta sería penalizada por afectar bienes jurídicos como el de la salud pública.
Se destacó la expedición del Protocolo para la aplicación de los numerales 13 y 14 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016 que hizo el Ministerio de Justicia y del Derechos en enero de 2024. Y se precisó que este dispuso lineamientos y recomendaciones para la regulación de los entes territoriales sobre las restricciones que podrían aplicarse al consumo de sustancias psicoactivas en espacio público y en procura de los derechos de los NNA.
Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 36 de 43 Del mismo modo, se acudió a los artículos 25 y 172 de la Ley 1801 de 2016 sobre las medidas correctivas a imponer por incurrir en comportamientos contrarios a la convivencia. Así como la definición de esas medidas, que no tienen carácter sancionatorio.
Se relacionaron los artículos 17 y 32 de la Ley 1098 de 2006 sobre los derechos que tienen los niños, niñas y adolescentes como la vida, ambiente sano en condiciones dignas, reunión y asociación fines sociales, culturales, deportivos, recreativos, religiosos, entre otros. Igualmente se dijo que el consumo de sustancias psicoactivas en los «establecimientos educativos, parques y plazas, centros recreativos y deportivos, constituye un factor de riesgo para que los niños, niñas y adolescentes, sean víctimas de acciones o conductas que causen daño o sufrimiento físico, sexual, psicológico, o, incluso, cualquier hecho punible».
También se precisó que hay zonas del espacio público que, por sus características especiales, facilitan la concurrencia de niños, niñas y adolescentes. Por ello, además de los establecimientos educativos y su perímetro cercano, también se establecen parques, plazas, escenarios deportivos y recreativos por facilitar la integración y desarrollo de los NNA.
De allí que se haga necesario restringir el consumo de sustancias psicoactivas en tales lugares. Se advirtió que el consumo de sustancias psicoactivas debía abordarse desde una perspectiva de salud pública pero también se debía garantizar la protección especial a NNA, como se determinó en la sentencia C-127 de 2013. Por tanto, «en procura de dicha garantía, desde la alcaldía deben fijarse restricciones al consumo en ciertos lugares públicos, solo con el ánimo de salvaguardar los intereses de este grupo poblacional que goza de especial protección».
Se precisó que las medidas correctivas debían obedecer a criterios de razonabilidad y proporcionalidad y que la autoridad competente tenía que verificar la posible afectación de los niños, niñas y adolescentes como condicionante de la aplicación de la medida correctiva. En esa forma, destacó que no se podía entender como una prohibición absoluta del consumo de sustancias psicoactivas en ciertos lugares públicos y que «con base en criterios de necesidad se determinaron espacios donde concurren niños, niñas y adolescentes, quienes son el objeto de protección del presente decreto».
Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 37 de 43 Asimismo, se dijo que el uso de sustancias psicoactivas produce graves consecuencias en la salud de los NNA que requerían la adopción de medidas encaminadas a la protección de ese grupo poblacional y garantizar sus derechos que prevalecen sobre los de los demás. Por ello se debía establecer el perímetro del espacio público de uso cotidiano de NNA en el que «se restringirá el consumo de sustancias psicoactivas, incluida la dosis personal, en pro de contribuir al disfrute de sus derechos, en desarrollo de lo previsto en la Ley 1801 de 2016, modificada por la Ley 2000 de 2019».
Finalmente, se relacionan los resultados de unos estudios, así: El segundo estudio periódico de salud mental del adolescente y consumo de sustancias psicoactivas (2019), presentó un panorama preocupante sobre la situación del consumo de sustancias psicoactivas entre menores de edad de la ciudad, así: En comparación con estudios previos, se encontró una tendencia al incremento de la prevalencia de consumo de sustancias ilegales y legales.
El consumo de sustancias psicoactivas ilegales presentó los siguientes datos: Marihuana 11,4%, popper 6,9%, cocaína 4,0%, inhalables 3,1%, hongos y rohypnol 2,4%, éxtasis 2,2%; cacao sabanero 1,5%, basuco 0,9% y heroína con 0,7%. Aunque ésta última es la menos consumida, la presencia del consumo de esta sustancia entre jóvenes de la ciudad representa una seria amenaza para la salud pública por su inmenso poder adictivo y sus nefastos efectos sociales y biológicos.
Con relación al consumo de drogas ilícitas, el 3,2% de los jóvenes presenta adicción y el 11,9% se catalogan en riesgo de sufrirla. Por primera vez se incluyó el juego patológico y se encontró una prevalencia de 13.8% y una enorme cantidad (37,8%) están en riesgo de padecerlo, lo cual es preocupante y señala la necesidad de iniciar programas de prevención. Entre los factores asociados a la presencia de trastornos mentales y/o consumo de sustancia psicoactiva entre jóvenes escolarizados, se observa una tendencia de reporte de maltrato verbal, físico y sexual, contra niños y niñas;
El maltrato verbal pasa de 21.2% a 25.8%, el físico de 6.8% a 8.9% y el sexual de 1.2% a 1.7%. En lo que tiene que ver con la activación de código dorado por sustancias psicoactivas (emergencia en salud mental), durante el año 2023 se realizaron 319 activaciones derivadas de la intoxicación o abstinencia por consumo de sustancias psicoactivas.
Ahora bien, en la parte resolutiva del Decreto 44 de 2024 se dijo que las zonas de restricción serían las siguientes: a. Las instituciones o establecimientos educativos públicos y privados. b. Parques y plazas públicas. c. Centros deportivos y recreativos. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 38 de 43 d. Aquellos lugares del espacio público que se encuentren por fuera de las restricciones anteriores, pero en los que se realicen eventos públicos o privados y concurran niños, niñas y adolescentes, mientras dure el evento.
Al verificarse los fundamentos del acto con las zonas efectivamente determinadas como restringidas en el literal a) del artículo 4 del Decreto 44 de 2024, este Tribunal no observa que se cumplan con los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Obsérvese que la argumentación que se da por el Distrito Especial de Medellín no está direccionada a explicar cómo esas zonas, bajo el principio de razonabilidad, debían ser restringidas en atención al numeral 14 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016.
Tampoco se dan motivos de necesidad, idoneidad o conducencia, como elementos integradores del principio de proporcionalidad, para considerar esos lugares restringidos según los comportamientos previstos en el citado canon. Por ejemplo, teniendo en cuenta que la jurisprudencia constitucional considera que los centros educativos son espacios semi privados y no espacios públicos43, no se dan razones suficientes para delimitarlos dentro de las restricciones que señala el numeral 14 del artículo 140.
Los fundamentos del acto están dirigidos a dar conceptos generales sobre las competencias que tiene el alcalde como primera autoridad de policía en los distritos y municipios y los fines del Estado. También destacan los derechos de los NNA y la protección que tienen desde los convenios internacionales suscritos por Colombia y por el mismo Estado, así como algunos comportamientos que se consideran contrarios a la convivencia y sus medidas correctivas.
Y se citan algunos apartes de la sentencia C-127 de 2023 y la protección de los NNA frente al consumo de sustancias psicoactivas que ese fallo establece. De forma genérica indican la necesidad restringir el consumo de sustancias psicoactivas en lugares públicos por la presencia de NNA y que el uso de esas sustancias afecta a ese grupo poblacional.
Y se insistió en la obligación que tenía el Distrito de fijar restricciones al consumo de esas sustancias, facultad frente a la cual, se reitera, no tiene el alcalde distrital por no ser titular de ningún poder de policía. 43 Al respecto verificar las sentencias T-407 de 2012 y C-204 de 2019 de la Corte Constitucional. Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 39 de 43 En suma, el Decreto 44 de 2024 adolece de falsa motivación por indebida motivación en la fijación de las zonas de restricción señaladas en el literal a) del artículo 4.
El mandatario local, bajo los principios de razonabilidad y proporcionalidad, no da explicaciones suficientes de por qué cada zona allí delimitada debía ser cobijada por la restricción prevista en el numeral 14 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016. 6. La decisión. Conforme a todo lo expuesto, estima la Sala que al demandante le asiste parcialmente razón acerca de la ilegalidad del Decreto 44 del 17 de enero de 2024.
Como quedó advertido, en algunas de sus disposiciones el alcalde del Distrito Especial de Medellín actuó con falta de competencia y falsa motivación por indebida motivación. Bajo ese entendido, la Sala revocará la sentencia apelada y en su lugar accederá parcialmente a las pretensiones de la siguiente manera: • Se declarará la nulidad del numeral 2.5. del artículo 2 y los artículos 5 y 8 del Decreto 44 de 2024 por carecer el alcalde del Distrito de Medellín de competencia material y funcional. • Se declarará la nulidad de la expresión «Se restringe el consumo de sustancias psicoactivas, incluida la dosis personal», contenida en el artículo 4 del Decreto 44 de 2024 por carecer el alcalde del Distrito de Medellín de competencia material y funcional. • Se declarará la nulidad del literal a) del artículo 4 del Decreto 44 de 2024 por haberse expedido con falsa motivación por indebida motivación. • Se negarán las demás pretensiones de la demanda. 7.
Condena en costas en segunda instancia En el artículo 188 de la ley 1437 de 2011 se determina que, salvo en los procesos donde se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas. Su liquidación y ejecución se regirá por lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil, actualmente, Código General del Proceso.
Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 40 de 43 Precisa también que, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta que el medio de control de nulidad es una acción pública, no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA QUINTA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia nro. 54 del 28 de julio de 2025, dictada por el Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Medellín, por las razones expuestas. En su lugar se dispone:
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de la expresión «Se restringe el consumo de sustancias psicoactivas, incluida la dosis personal» contenida en el artículo 4 del Decreto 44 del 17 de enero de 2024, expedido por el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, por las razones expuestas.
TERCERO: DECLARAR LA NULIDAD de los artículos 5 y 8 del Decreto 44 del 17 de enero de 2024 expedido por el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, «Por medio del cual se establecen las zonas y perímetros en el Distrito de Medellín, tanto en su área rural como urbana, en lugares concurridos por niños, niñas y adolescentes; en los que se restringe el consumo de sustancias psicoactivas, incluida la dosis personal, de conformidad con lo preceptuado por la Ley 1801 de 2016, modificada por la Ley 2000 de 2019».
Esto conforme las razones expuestas.
CUARTO: DECLARAR LA NULIDAD del numeral 2.5 del artículo 2 y del literal a) del artículo 4 artículo 25 del Decreto 44 del 17 de enero de 2024 expedido por el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, «Por medio del cual se establecen las zonas y perímetros en el Distrito de Medellín, tanto en su área rural como urbana, en lugares concurridos por niños, niñas y adolescentes; en los que se restringe el consumo de sustancias psicoactivas, incluida la dosis personal, de conformidad con lo preceptuado por la Ley 1801 Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 41 de 43 de 2016, modificada por la Ley 2000 de 2019».
Esto conforme las razones expuestas.
QUINTO: NEGAR LAS DEMÁS PRETENSIONES DE LA DEMANDA.
SEXTO: Sin condena en costas en esta instancia.
SÉPTIMO: En firme este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen. CÓPIESE Y
NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en ACTA Nro. 112. LAS MAGISTRADAS, (firmado electrónicamente) SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO (firmado electrónicamente) JULIANA NANCLARES MÁRQUEZ (firmado electrónicamente) LILIANA PATRICIA NAVARRO GIRALDO CAGG Medio de control: Demandante: Demandado: Radicado: Nulidad Alberto Náder Galeano Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín 05001-33-33-028-2024-00119-01 42 de 43 Firmado Por: Sandra Liliana Perez Henao Magistrada 003 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Juliana Nanclares Marquez Magistrada 018 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Liliana Patricia Navarro Giraldo Magistrada Tribunal Administrativo De Antioquia Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 7c7d9a0cd7e0e278c0c1c4083f4e5760c8234cb2235ab0c4f261ebbb42494b22 Documento generado en 01/12/2025 11:25:46 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://firmaelectronica.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica