TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, quince (15) de enero de dos mil veintiséis (2026). MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE CARÁCTER LABORAL DEMANDANTE: ALFREDO NEL ROMO GUZMÁN DEMANDADO: MUNICIPIO DE AGUSTÍN CODAZZI - CESAR RADICACIÓN: 20001-23-33-000-2021-00341-00 MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MARIO ARANGO HOYOS I. ASUNTO Procede esta Corporación a dictar sentencia de primera instancia en el proceso de la referencia. II.
ANTECEDENTES 2.1.
HECHOS La parte demandante manifiesta que el señor Alfredo Nel Romo Guzmán se dirige contra el Municipio de Agustín Codazzi, buscando la nulidad del acto administrativo del 2 de octubre de 2020 que negó el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales. El demandante afirma que trabajó para el municipio desde febrero de 2016 hasta diciembre de 2019 como administrador del mercado público, cumpliendo funciones bajo subordinación, con horario fijo de doce horas diarias y órdenes directas, lo que configura una relación laboral real, pese a que formalmente se trató de contratos de prestación de servicios.
Durante este tiempo devengaba un salario mensual de $1.200.000, y además realizaba horas extras. Fue desvinculado sin justificación, presentó derecho de petición sin obtener respuesta favorable. 2.2. PRETENSIONES Solicita la declaratoria de nulidad del Oficio del 02 de octubre de 2020 que negó las acreencias laborales, ordenar el pago de los salarios correspondientes a veintiséis meses, las horas extras y todas las prestaciones sociales (cesantías, intereses, primas y vacaciones), indexar las sumas y condenar al municipio en costas y agencias en derecho.
Se solicita también que se reconozca la continuidad y permanencia del vínculo, equiparable a un contrato laboral. 2.3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO Los fundamentos jurídicos se apoyan en normas constitucionales como los artículos 13, 25 y 53, que consagran la igualdad, el derecho al trabajo y los principios mínimos laborales, así como en disposiciones de la Ley 80 de 1993, Ley 1437 de 2011 y decretos reglamentarios. Se invoca el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, argumentando que la relación contractual se desnaturalizó y adquirió características propias de un contrato laboral, lo que genera derechos salariales y prestacionales.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 20001-23-33-000-2021-00341-00 Sentencia de 1ª Instancia 2 Cita jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional que reconoce que, cuando se cumplen los elementos de subordinación, continuidad y remuneración, el contrato de prestación de servicios se convierte en una ficción que no puede desconocer los derechos laborales.
Se enfatiza que la actuación del municipio vulneró normas superiores y principios de igualdad, generando un trato discriminatorio frente al personal de planta, lo que justifica la protección judicial solicitada. III. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de Agustín Codazzi, reconoce que se celebraron varios contratos de prestación de servicios con el demandante, Alfredo Nel Romo Guzmán, para desempeñarse como administrador del mercado público.
Sin embargo, sostiene que dichos contratos se ejecutaron bajo la modalidad legal prevista en la Ley 80 de 1993, sin que se configurara una relación laboral, pues el contratista actuó con autonomía y no bajo subordinación ni cumplimiento estricto de horarios, como afirma la parte actora. Señala que los honorarios pactados fueron pagados oportunamente y que al finalizar cada contrato se suscribieron actas de terminación y liquidación, declarando paz y salvo entre las partes.
El municipio se opone a todas las pretensiones por carecer de sustento fáctico, jurídico y probatorio, argumentando que la contratación por prestación de servicios no genera vínculo laboral ni prestaciones sociales, conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y la jurisprudencia constitucional que diferencia subordinación de coordinación. Explica que la función pública exige que los empleos estén en planta y provistos mediante nombramiento y posesión, por lo que no basta la ejecución de actividades para adquirir la calidad de empleado público.
Además, indica que la relación contractual no fue continua, pues existieron lapsos entre contratos, lo que desvirtúa la permanencia alegada. Como fundamentos jurídicos, cita normas constitucionales (arts. 122 y 125), leyes y decretos que regulan el empleo público y la contratación estatal, resaltando que la subordinación es el elemento esencial para diferenciar el contrato laboral del de prestación de servicios.
Invoca jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional que exige probar subordinación, permanencia y similitud con empleados de planta para declarar un contrato realidad. Propuso como excepciones la legalidad del acto administrativo que negó las pretensiones, la inexistencia de relación laboral, la prescripción de derechos prestacionales por el término de tres años y una excepción genérica para hechos extintivos o modificativos del derecho.
IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 4.1. Parte Demandante: El apoderado de la parte demandante reafirma los argumentos fácticos y jurídicos expuestos en la demanda, insistiendo en que las pruebas documentales y Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 20001-23-33-000-2021-00341-00 Sentencia de 1ª Instancia 3 testimoniales demuestran que el demandante trabajó de manera continua y permanente desde julio de 2016 hasta diciembre de 2019, cumpliendo jornadas extensas, incluso nocturnas, bajo directrices impartidas por la administración municipal.
Esto, según el escrito, evidencia subordinación y dependencia, elementos esenciales de un contrato laboral. El apoderado señala que el municipio adeuda veintiséis meses de salario y todas las prestaciones sociales (cesantías, intereses, primas, vacaciones), además de aportes a seguridad social en salud y pensión. Argumenta que los contratos de prestación de servicios se desnaturalizaron, convirtiéndose en un contrato realidad, pues se acreditan los tres elementos esenciales: prestación personal del servicio, remuneración y subordinación. Resalta que la temporalidad propia de los contratos de prestación de servicios desapareció, ya que las actividades fueron continuas y permanentes, propias de la función misional de la entidad.
El escrito invoca el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades y cita jurisprudencia reiterada que establece que, cuando se desvirtúa la naturaleza del contrato de prestación de servicios, procede el reconocimiento de derechos salariales y prestacionales. Refiere que la labor desempeñada por el demandante se realizó en condiciones similares a las de los servidores de planta, lo que refuerza la tesis de la relación laboral.
Además, se menciona que la práctica de indemnizar como resarcimiento debe superarse, reconociendo el verdadero vínculo laboral y aplicando los principios constitucionales de igualdad e irrenunciabilidad de derechos. Destaca que el análisis probatorio debe hacerse bajo el principio de sana crítica, valorando la pertinencia y conducencia de las pruebas.
Señala que los testimonios confirman la presencia del demandante en las instalaciones del mercado público, cumpliendo horarios y funciones asignadas por la administración, lo que demuestra la subordinación. También subraya que la jurisprudencia exige acreditar los tres elementos de la relación laboral, especialmente la subordinación, y que en este caso se cumplen plenamente.
Finalmente, solicita declarar la existencia del contrato realidad, ordenar el pago de las acreencias laborales causadas y aplicar el artículo 53 de la Constitución, que consagra la protección de los derechos laborales. Argumenta que el reconocimiento de esta relación laboral encubierta es una medida de justicia que garantiza la igualdad y la irrenunciabilidad de derechos, superando prácticas que desconocen la verdadera naturaleza del vínculo entre el trabajador y la administración. 4.2.
Municipio de Agustín Codazzi- Cesar: Reafirma la legalidad del acto administrativo acusado y desvirtúa la existencia de una relación laboral entre el demandante y la entidad. Señala que los contratos suscritos fueron de prestación de servicios, ajustados a la Ley 80 de 1993, y que en ningún momento se configuraron los elementos esenciales de un contrato de trabajo, como la subordinación y la permanencia. Argumenta que el demandante actuó con autonomía, sin estar sujeto a órdenes jerárquicas ni a un horario impuesto, y que los honorarios pactados fueron cancelados en su totalidad, con actas de liquidación que acreditan el paz y salvo.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 20001-23-33-000-2021-00341-00 Sentencia de 1ª Instancia 4 El municipio insiste en que la función pública exige que los empleos estén en planta y provistos mediante nombramiento y posesión, por lo que no basta la ejecución de actividades para adquirir la calidad de empleado público.
Reitera que la contratación por prestación de servicios es una figura legal para atender necesidades temporales y que no genera derechos salariales ni prestacionales. Además, subraya que hubo interrupciones entre los contratos, lo que desvirtúa la continuidad alegada por la parte actora. En cuanto a los fundamentos jurídicos, se apoya en normas constitucionales (arts. 122 y 125), la Ley 80 de 1993 y la Ley 1437 de 2011, así como en jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional que establece que la subordinación es el elemento determinante para declarar un contrato realidad.
Invoca el principio de legalidad y la presunción de validez de los actos administrativos, señalando que la carga probatoria recae en el demandante, quien no demostró la existencia de una relación laboral. Finalmente, solicita que se nieguen todas las pretensiones, se mantenga la legalidad del acto acusado y se condene en costas a la parte actora.
Argumenta que acceder a las pretensiones implicaría desconocer el régimen de empleo público y la normativa contractual vigente, generando un precedente contrario a la ley y a la jurisprudencia reiterada sobre la naturaleza de los contratos de prestación de servicios. El Ministerio Público no se pronunció. V. CONSIDERACIONES 6.1. Prelación de fallo Antes de entrar a estudiar el asunto de fondo planteado en esta oportunidad, se debe señalar que, en la actualidad, la Sala tiene a su conocimiento procesos que entraron para proferir fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que, en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al Despacho.
No obstante, tal orden puede modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos, por solicitud del Ministerio Público dada su importancia jurídica y trascendencia social, o cuando el asunto a debatir sea de aquellos que ya han tenido pronunciamientos similares. Así mismo, tenemos que la Ley 1285 de 2009, en el artículo 16, permite decidir, sin sujeción al orden cronológico de turno, los procesos en relación con los cuales su decisión definitiva “entrañe sólo la reiteración de la jurisprudencia”.
De igual forma, el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010, dispone: “Facúltese a los jueces, tribunales, altas cortes del Estado, Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura para que cuando existan precedentes jurisprudenciales, conforme al artículo 230 de la Constitución Política, el artículo 10 de la Ley 153 de 1887 y el artículo 4° de la Ley 169 de 1896, puedan fallar o decidir casos similares que estén al Despacho para fallo sin tener que respetar el turno de entrada o de ingreso de los citados procesos, conforme a lo señalado en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998”.
Así también, en la reciente modificación a la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, la Ley 2430 de 2024 estableció:
ARTÍCULO 27. Adiciónese el artículo 74J en el Capítulo VII de la Ley 270 de 1996, el cual establece lo siguiente: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 20001-23-33-000-2021-00341-00 Sentencia de 1ª Instancia 5 ARTÍCULO 74J. AGRUPACIÓN TEMÁTICA. Las altas cortes, los tribunales y los jueces podrán agrupar temáticamente los procesos para fallo, aunque los expedientes no se encuentren acumulados de acuerdo con las normas procesales.
Las consideraciones del primer fallo podrán ser reiteradas en los demás, los cuales podrán ser expedidos de manera simultánea, sin sujeción al orden cronológico de turnos. (Subraya la Sala) En el presente asunto, el tema objeto de debate se refiere a la nulidad de actos administrativos que niegan el reconocimiento del contrato realidad y el consecuencial pago de prestaciones sociales y demás emolumentos derivados de la relación laboral encubierta, por parte de entidades estatales, tema que ha venido siendo reiterativo y puesto en conocimiento de esta Corporación. Motivo por el cual, con fundamento en la normativa citada, la Sala se encuentra habilitada para dar prelación al fallo en el presente asunto sin que se haga necesario agotar el turno de los procesos a despacho para dictar sentencia. 5.2.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si se declara la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio de fecha 02 de octubre de 2020, expedido por el Secretario Jurídico del Municipio de Agustín Codazzi - Cesar, que negó al demandante las prestaciones sociales y demás emolumentos solicitados, al considerar que no existió relación laboral entre el actor y el mencionado ente territorial.
En caso de prosperar la pretensión anterior, a título de restablecimiento del derecho, se establecerá si hay lugar a condenar al Municipio de Agustín Codazzi - Cesar, a reconocer, liquidar y pagar al demandante las prestaciones sociales y demás acreencias laborales por el tiempo que prestó sus servicios, debidamente indexadas en su valor.
También deberá establecerse si hay lugar a condena a favor de la demandante al pago de los salarios correspondientes a las mensualidades durante las cuales prestó sus servicios y el pago de horas extras. 5.3. Marco normativo y jurisprudencial. 5.3.1. De los contratos de prestación de servicios. El ingreso al servicio público se puede realizar de tres maneras: vinculación legal y reglamentaria, laboral contractual o contrato de prestación de servicios1.
Esta última modalidad, es celebrada por “las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”2. La Corte Constitucional3 ha explicado las características de esta clase de vinculación: “(…) - El contratista adquiere una obligación de hacer. Goza de autonomía e independencia desde el punto de vista técnico y científico.
Por ende, con conlleva subordinación para el cumplimiento del objeto contractual. - Estos contratos sólo pueden celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 26 de septiembre de 2019, Rad No. 25000-23-25-000- 2011-01310-02(5133-16), C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 2 Ley 80 de 1993, art. 32, núm. 3 3 Corte Constitucional, Sala Plena, M.P. Hernando Herrera Vergara, Sentencia C-154 de 1997.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 20001-23-33-000-2021-00341-00 Sentencia de 1ª Instancia 6 - No da derecho al reconocimiento de prestaciones sociales, ya que estas son consecuencias inherentes de los contratos de trabajo. - Se trata de una vinculación de tipo excepcional. Si se prorroga indefinidamente “la entidad tiene la obligación de adoptar las medidas y provisiones pertinentes para dar cumplimiento al artículo 122 de la Carta Política”4.
Este tipo contratación pública puede ser desfigurada por los entes nominadores. Por eso, el ordenamiento jurídico ha prohibido su utilización para encubrir auténticas relaciones laborales. El Decreto 2400 de 19685 y la Ley 790 de 20026 señalan que no se puede celebrar contratos de prestación de servicios para desempeñar funciones de carácter permanente.
En caso de que se configure la existencia de una relación laboral, la administración puede declarar la nulidad del contrato7. La Ley 734 de 2002 (Código Único Disciplinario) refiere como falta gravísima celebrar contratos de prestación de servicios cuando el cumplimiento de sus funciones implique “subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales”8.
Esta falta disciplinaria fue replicada por la Ley 1952 de 20199, la cual derogó el anterior Estatuto Disciplinario. La filosofía de estas normas es salvaguardar los derechos laborales de las personas que se vinculan al Estado. De igual manera, buscan preservar la moralidad administrativa, toda vez que el Estado no puede valerse de los contratos de prestación de servicios para ocultar relaciones laborales.
La forma habitual en que se debe vincular a las personas es a través de los empleos públicos, ya sea mediante carrera administrativa o libre nombramiento y remoción. 5.3.2. Del contrato realidad. En aras de hacer efectivo el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, el trabajador puede acudir a la administración de justicia. Su pretensión debe ir encaminada a probar la existencia de la relación laboral.
Para ello, tiene que acreditar tres elementos esenciales10: a) Servicio personal. El contratista debe demostrar la prestación de sus servicios personales al empleador, en este caso, el Estado. b) Contraprestación económica por el servicio u oficio prestado. c) Subordinación. Implica la imposición de horarios o condiciones de dirección directa del empleador sobre el trabajador.
De lo reseñado, la subordinación constituye la piedra angular que guía al juez para dar por demostrada la relación laboral. La Corte Constitucional ha profundizado el marco teórico de este elemento. 4 Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, Sentencia T-253 de 2015. 5 Decreto 2400 de 1968, artículo 2, inciso final.
(…) Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones”. 6 Ley 790 de 2002, artículo 7. En ningún caso los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos. 7 Ley 190 de 1995, artículo 5.
Nulidad de contratos de prestación de servicios cuando no cumplan con los requisitos para el ejercicio del cargo o para su celebración, por lo que, si se demuestra que verdaderamente se trataba de una relación laboral, el contrato debía dejarse sin efectos. 8 Ley 734 de 2002, artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: (…) 29.
Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales. 9 Ley 1952 de 2019, artículo 54. Faltas relacionadas con la contratación pública. / 1.
Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales. 10 Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, M.P. Alejandro Linares Cantillo, Sentencia T-040 de 2016.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 20001-23-33-000-2021-00341-00 Sentencia de 1ª Instancia 7 “En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente”11.
En esta clase de procesos judiciales la carga de la prueba recae en la parte demandante12. Al igual que las demás ramas del derecho procesal, sigue teniendo plenos efectos el principio de libertad probatoria. Esto permite que pueda utilizarse cualquier medio de prueba para demostrar los supuestos de hecho que se pretenden hacer valer, incluyendo los indicios13.
Si se configuran los presupuestos sustanciales requeridos, el juez administrativo procederá a declarar la existencia de la relación laboral. La orden lleva consigo el reconocimiento de las prestaciones sociales dejadas de percibir. Así mismo, se ordenará el pago de los aportes a pensión cuando no se hayan pagado durante la vinculación contractual del empleado14.
En todo caso, es imperioso examinar si estas prestaciones económicas no se encuentran prescritas. 5.3.3. De los criterios para determinar la permanencia de la función. En el año de 2009, la Corte Constitucional15 declaró la exequibilidad del artículo 2º del Decreto Ley 2400 de 1968. La norma establece la prohibición del Estado de celebrar contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones con carácter permanente.
En esta providencia se establecieron unos criterios que deben tener en cuenta la administración y el juez para determinar el carácter permanente de una función pública. Siguiendo estos parámetros, se puede delimitar cuando un empleo debe proveerse por vinculación legal y reglamentaria, y cuando es factible utilizar la contratación pública.
Los criterios contemplados en la Sentencia C-614 de 2009 fueron replicados en la Sentencia T-392 de 2017. En esta providencia, se estudió el caso de una mujer trans que fue diagnosticada con el virus de inmunodeficiencia humana (VIH/SIDA) en estado avanzado. La accionante solicitó al juez de tutela la existencia de un contrato realidad y el amparo de sus derechos fundamentales de petición y a la estabilidad laboral reforzada.
El Alto Tribunal accedió al amparo solicitado, declarando la existencia de la relación laboral. Sobre los criterios para determinar la permanencia de la función concretó: “En aquella oportunidad, la Sala Plena concluyó que la administración no puede suscribir contratos de prestación de servicios para que se desempeñen funciones de carácter indefinido, pues para ese efecto debe crear los cargos requeridos en la respectiva planta de personal.
En este 11 Corte Constitucional, Sala Plena, M.P. Hernando Herrera Vergara, Sentencia C-154 de 1997. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 30 de mayo de 2019, Rad. No. 66001-23-33-000-2013- 00431-01(0846-15), C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 13 Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, Sentencia T-392 de 2017, párr. 23. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Rad.
No. 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088- 15) CE-SUJ2-005-16, Sentencia del 25 de agosto de 2016. 15 Sentencia C-614 de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 20001-23-33-000-2021-00341-00 Sentencia de 1ª Instancia 8 orden de ideas, la permanencia en el empleo constituye un factor determinante para reconocer si en un caso se presenta una relación laboral.
Así pues, la Corte fijó cinco criterios para determinar el concepto de permanencia de la función, a saber: i) Criterio funcional: implica que, si la función contratada se refiere a aquellas que usualmente debe adelantar la entidad pública, en los términos señalados en el reglamento, la ley y la Constitución, debe ejecutarse mediante un vínculo laboral. ii) Criterio de igualdad: si las labores desarrolladas por el contratista son las mismas que las de los servidores públicos vinculados a la planta de personal de la entidad, debe acudirse a la relación legal y reglamentaria o al contrato laboral y no a la contratación pública. iii) Criterio temporal o de la habitualidad: si las funciones contratadas demuestran el ánimo de la administración de emplear de modo permanente y continuo los servicios de una misma persona y se encuentra que no se trata de un vínculo de tipo ocasional o esporádico, se trata de una relación laboral. iv) Criterio de la excepcionalidad: si la tarea acordada corresponde a una “actividad nueva” que no puede ser desarrollada por el personal de planta, o se requieren conocimientos especializados, o de manera transitoria resulta necesario redistribuir funciones por la excesiva carga laboral para el personal de planta, puede acudirse a la contratación pública.
Es decir que, si la gestión contratada equivale al “giro normal de los negocios” de la entidad, las labores se deben desempeñar por medio de una relación laboral y no contractual. v) Criterio de la continuidad: si la vinculación se realiza mediante contratos sucesivos de prestación de servicios, para desempeñar funciones de carácter permanente, la relación existente es de tipo laboral.”16 Así entonces, se puede concluir que la declaratoria de la existencia de la relación laboral está sujeto al cumplimiento de los siguientes elementos: (i) servicio personal, (ii) subordinación que imponga el Estado como empleador y (iii) la contraprestación económica.
Para reforzar su tesis, el demandante puede valerse de los criterios de la permanencia del empleo para constatar si se está encubriendo una auténtica relación laboral17. 5.4. Del caso concreto. En el presente asunto el demandante afirma que prestó sus servicios al Municipio de Agustín Codazzi - Cesar, como administrador del mercado público desde febrero de 2016 hasta diciembre de 2019, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, figura que fue desnaturalizada, pues en la práctica existió una relación laboral caracterizada por la subordinación, permanencia y dependencia. Por su parte, la entidad demandada asevera que la relación con la demandante se dio únicamente mediante contratos de prestación de servicios, celebrados conforme a la Ley 80 de 1993 y pagados oportunamente, los cuales no generan vínculo laboral ni prestaciones sociales, pues no existió subordinación ni continuidad y las 16 Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, Sentencia T-392 de 2017. 17 Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, M.P. Alejandro Linares Cantillo, Sentencia T-040 de 2016.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 20001-23-33-000-2021-00341-00 Sentencia de 1ª Instancia 9 funciones correspondían al objeto contractual, no a un cargo de planta, por lo que la terminación de los contratos excluye cualquier obligación adicional. Ahora bien, en consonancia con la jurisprudencia mencionada previamente, tenemos que para la prosperidad de las pretensiones dentro de las acciones encaminadas a la declaratoria de un contrato realidad con la administración, es imperativo que se configuren los tres elementos fundamentales de la relación laboral, esto es, prestación personal del servicio, contraprestación o remuneración y subordinación o dependencia. 5.4.1.
La prestación personal del servicio En lo que concierne a la prestación personal del servicio, en el expediente se encuentra el siguiente compendio probatorio, verificable en el expediente administrativo que compone los anexos de la contestación de la demanda del expediente digitalizado: Vinculación* Fecha Duración Valor Contrato de Prestación de Servicios No.129 12-Feb-2016 4 meses $9.000.000 Contrato de Prestación de Servicios Nº 141 20-Oct-2017 2 meses y 10 días $2.340.000 Contrato de Prestación de Servicios No. 037 04-Ene-2018 6 meses $9.000.000 Orden de Prestación de Servicios Nº 101 10-Sep-2018 3 meses y 10 días $7.500.000 Contrato de Prestación de Servicios No. 021 11-Feb-2019 10 meses $12.000.000 *Con la demanda se aportó el Contrato de Prestación de Servicios No. 02 en los mismos términos de vinculación de los demás enlistados, no obstante, no se relaciona en el cuadro por cuanto no aparece su fecha de suscripción y tampoco fue objeto de reclamación en sede administrativa y judicial. 5.4.2.
La contraprestación o remuneración Respecto a la contraprestación entendida como la remuneración que recibe el empleado por la prestación directa del servicio efectuada al Estado empleador, se puede establecer a partir de la tabla que relaciona las órdenes y contratos de prestación de servicios que existieron unos pagos que igualmente se apoyan en las demás pruebas que componen el expediente administrativo, esto es, los estudios de conveniencia y oportunidad, los certificados de disponibilidad, el compromiso presupuestal y las actas de liquidación del contrato aportados con cada uno de los contratos de prestación de servicios. 5.4.3.
La subordinación o dependencia El elemento de la subordinación o dependencia se ha entendido como la situación en la que se exige por la administración el cumplimiento de órdenes en cualquier Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 20001-23-33-000-2021-00341-00 Sentencia de 1ª Instancia 10 momento, en lo que tiene que ver con el modo, tiempo y cantidad de trabajo y la imposición de reglamentos durante el vínculo contractual.
Para el caso concreto, respecto del objeto contractual y las obligaciones del contratista, se observa – en términos generales- en los contratos de prestación de servicios: (…) En cuanto a la prueba testimonial, se tiene: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 20001-23-33-000-2021-00341-00 Sentencia de 1ª Instancia 11 Héctor César Ramírez Gómez, expendedor de carne en el mercado público, llamado a declarar por la parte demandante, afirmó que conocía al accionante desde hacía varios años y que este trabajó como administrador del mercado público durante la administración del alcalde Luisito Peñalosa.
Señaló que su jornada comenzaba a las cuatro de la mañana, cuando abría el mercado, y se extendía hasta las tres o cuatro de la tarde, todos los días, incluyendo domingos, sin descanso. Explicó que sus funciones eran variadas: debía recibir el ganado proveniente del matadero, entregarlo a los dueños, garantizar que las mesas estuvieran limpias y supervisar el orden general del mercado.
Indicó que Alfredo Nel era el responsable de abrir el mercado. Sobre quién le daba órdenes, manifestó que estas provenían del alcalde y del secretario de gobierno, aunque nunca vio documentos escritos que las formalizaran. Aunque no vio comunicaciones oficiales o presenció que se las dieran, pero asumía que como él trabajaba a la Alcaldía, allí le daban las orientaciones.
Comentó que escuchó que el alcalde le pedía que organizara el mercado cuando había quejas por acumulación de basura o problemas en las instalaciones, pero nunca presenció la manera como le daba estas órdenes. También dijo que el demandante le comentó que le quedaron debiendo salarios y prestaciones sociales, y que el pago que recibía era equivalente al salario mínimo.
Humberto Molina Quintero, expendedor de carne en el mercado público, llamado a testimoniar por la parte actora, relató que conoció al demandante cuando este asumió el cargo en febrero de 2016 y que trabajó hasta 2019. Indicó que Alfredo Nel cumplía jornadas de cuatro de la mañana a cuatro de la tarde, y que sus labores incluían recibir el ganado, entregarlo a los dueños, vigilar el orden y atender cualquier situación en el mercado.
Refirió que el demandante no tenía personal de apoyo y que, en ocasiones, él mismo lo ayudaba porque trabajaba solo. Señaló que no tenía conocimiento de que se le pagaran prestaciones sociales y que el salario era el mínimo. Sobre las órdenes, afirmó que provenían del alcalde Luisito Peñalosa y del secretario de gobierno, quienes le pedían que mantuviera el mercado en buen estado, que recibiera el ganado y que garantizara que todo funcionara correctamente, pero esta era su apreciación porque nunca observó de manera directa que se le dieran esas órdenes.
También afirmó que Alfredo Nel fue retirado cuando terminó la administración municipal. Abdul Ramos, llamado a declarar por la parte demandante, manifestó que conocía al demandante desde 2014 y que lo volvió a ver cuando fue nombrado administrador del mercado público en 2016. Señaló que trabajaba todos los días desde las cuatro de la mañana hasta las cinco de la tarde, pendiente del cuarto frío, la basura, el orden.
Indicó que Alfredo Nel debía garantizar que no ingresaran animales en malas condiciones, que se mantuviera la limpieza y que se cobraran los impuestos correctamente. Afirmó que no existían prestaciones sociales y asumió que las instrucciones venían del alcalde y del secretario de gobierno porque era la alcaldía quien lo contrataba, aunque nunca vio contratos ni comunicaciones oficiales.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 20001-23-33-000-2021-00341-00 Sentencia de 1ª Instancia 12 Comentó que las órdenes consistían en mantener el mercado limpio, controlar la basura, vigilar los impuestos y evitar irregularidades en el ingreso de animales. Fue retirado cuando terminó la administración municipal. Yuselfi Araujo Morales, llamada a declarar por el Municipio de Agustín Codazzi, explicó que conoció al demandante en el año 2016, cuando este se vinculó al municipio mediante un contrato de prestación de servicios.
Señaló que se desempeñó como secretaria de gobierno y supervisora del contrato durante parte de la vigencia, entre 2016 y 2018. Indicó que las actividades pactadas eran básicas y específicas, relacionadas con el mercado público, como recibir las carnes en el pabellón, verificar el estado de las instalaciones y atender cualquier eventualidad que surgiera en el lugar.
Aclaró que Alfredo Nel no tenía un horario fijo ni estaba obligado a permanecer todo el día en el mercado, pues no existía subordinación ni un centro de operaciones donde se exigiera control permanente. Explicó que, en la práctica, el demandante cumplía sus tareas y luego podía retirarse, y que cuando se requería su presencia para alguna actividad puntual, se le llamaba por teléfono. Sobre las órdenes, manifestó que nunca impartió instrucciones fuera de lo pactado en el contrato y que no recibió disposiciones del alcalde para transmitirle tareas adicionales.
Añadió que no hizo observaciones por incumplimiento y que el contrato terminó por vencimiento de la vigencia, no por despido. También precisó que las labores de aseo del mercado no estaban a cargo del demandante, sino de los comerciantes, y que su función era más de verificación y reporte. Analizadas las anteriores declaraciones y el objeto y las obligaciones de la contratista en su conjunto, esta Sala de Decisión es considera que no está probada la subordinación, toda vez que con las pruebas aportadas al plenario no resulta suficiente para probar el elemento dependencia y subordinación. Nótese como las manifestaciones de los testigos no permiten establecer el elemento central para se configure la relación laboral, toda vez que, pese a que los traídos como prueba por la parte demandante señalan el cumplimiento de horarios por parte del contratista, de este solo elemento no se puede derivar la subordinación continua y en criterio de la Sala no se presentaron elementos de juicio adicionales que permitan inferir la relación subordinada, veamos: Del objeto contractual y las obligaciones contraídas en los contratos firmados con el Municipio de Agustín Codazzi - Cesar no se evidencian claramente las funciones precisas que desarrollaba el demandante y, de las tareas informadas por el mismo accionante en la presentación de informes, se lee: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 20001-23-33-000-2021-00341-00 Sentencia de 1ª Instancia 13 En ese sentido, si bien la administración, mantenimiento y control de las plazas de mercado de carácter público evidencian una de las actividades misionales de las entidades territoriales en su jurisdicción, lo cierto es que las actividades ejercidas e informadas por el mismo demandante y corroboradas por los testigos no entrañan la subordinación y dependencia pretendidas por el actor, más aún, las tareas mencionadas podían ser disgregadas según las necesidades de la entidad para que se realizaran por uno o varios contratistas, personas naturales o jurídicas, en tanto, se trata de actividades que no requieren la presencia permanente y constante de un empleado a cargo, al observarse que comportan aspectos de coordinación y capacitación frente a los vendedores que ocupan las plaza, que bien pueden ser desarrolladas a través de esta modalidad de contratación. Del mismo modo, según certificación expedida por la Oficina de Talento Humano del Municipio de Agustín Codazzi, no existía dentro de su planta de personal, un empleado disponible para ejecutar las actividades contratadas a través de contratos de prestación de servicios: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 20001-23-33-000-2021-00341-00 Sentencia de 1ª Instancia 14 Así también, en cuanto a la permanencia, se observa en la relación de contratos intermitencias prolongadas en la contratación, lo cual es uno de los rasgos que no permite consolidar la intención de contratar de manera permanente a una misma persona y para las mismas funciones: Vinculación Fecha Duración Interrupción frente al siguiente contrato Contrato de Prestación de Servicios No.129 12-Feb-2016 4 meses 1 año, 4 meses y 8 días Contrato de Prestación de Servicios Nº 141 20-Oct-2017 2 meses y 10 días Sin interrupción Contrato de Prestación de Servicios No. 037 04-Ene-2018 6 meses 46 días hábiles Orden de Prestación de Servicios Nº 101 10-Sep-2018 3 meses y 10 días 23 días hábiles Contrato de Prestación de Servicios No. 021 11-Feb-2019 10 meses No aplica Elementos que sumados a la información aportada por los testigos, de donde no se puede extraer de quien recibía órdenes directas el demandante y en qué consistían las mismas, toda vez que los testigos traídos por la parte demandante asumen o infieren que era del alcalde municipal o del secretario de gobierno porque estaba contratado por la Alcaldía, no hay lugar a dar por probado el elemento subordinación, pues los testigos reconocieron no haber presenciado o conocido de alguna otra manera que se le impusieran órdenes directas, tampoco respecto de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 20001-23-33-000-2021-00341-00 Sentencia de 1ª Instancia 15 llamados de atención, ni orientaciones o cualesquiera otro tipo de direccionamiento por parte de empleados del ente territorial, es decir, no se identificó un superior jerárquico respecto del cual existiera una subordinación manifiesta.
Lo que contrastado con la versión de la testigo traída como prueba por el Municipio, Secretaria de Gobierno y supervisora de los contratos entre 2016 y 2018, quien manifiesta que el demandante no obedecía a orientaciones de un jefe directo y que se limitaba a cumplir las tareas para las que fue contratado, con autonomía e independencia, que el demandante cumplía sus tareas y se retiraba, siendo convocado por teléfono cuando se requería esporádicamente para casos puntuales, mientras la limpieza del mercado era responsabilidad de los comerciantes y que la función del demandante era de verificación y reporte, no permite concluir de manera categórica que sobre el señor Romo Guzmán se ejercía una permanente subordinación y dependencia respecto de los contratos de prestación de servicios suscritos.
En suma, la actividad probatoria de la parte demandante, en quien se encontraba la obligación de probar los tres elementos de la relación laboral y, muy especialmente, el de la subordinación, no fue lo suficientemente contundente para llevar al convencimiento de que nos encontramos ante una relación laboral enmascarada en un contrato de prestación de servicios.
Lo anterior, porque más allá de los contratos de prestación de servicios, no se aportó ningún otro documento del que se pudiera colegir la subordinación laboral, verbigracia, cuadros de turnos o de asistencia a la entidad para cumplir horarios, memorandos, instrucciones o cualquier otro documento que demostrara el obedecimiento de órdenes, que menos aún fue contundente en las manifestaciones de los tres testigos traídos por la parte demandante y desestimado por la testigo traída por la entidad, como ya se analizó. En punto de la obligación de probar “el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen” (artículo 167 del CGP), ha dicho el Consejo de Estado18: 51.
Las consecuencias de la omisión probatoria advertida en el plenario obedecen a lo dispuesto por el artículo 177 del C. de P. Civil17, de conformidad con el cual “[i]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, norma que consagra, en estos términos, el principio de la carga de la prueba que le indica al juez cuál debe ser su decisión cuando en el proceso no se acreditan los hechos que constituyen la causa petendi de la demanda o de la defensa, según el caso18.
Carga de la prueba sustentada, como ha precisado la Sección19, en el principio de autoresponsabilidad20 de las partes, que se constituye en requerimiento de conducta procesal facultativa exigible a quien le interesa sacar avante sus pretensiones y evitar una decisión desfavorable 21. 52. Sobre la carga de la prueba ha señalado la doctrina: La noción de la carga ha sido elaborada principalmente a base de su diferenciación del concepto de obligación; se ha observado acertadamente 18 CONSEJO DE ESTADO -SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO -SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B, Consejero ponente (E): DANILO ROJAS BETANCOURTH, Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil doce (2012), Radicación número: 13001-23-31-000-1992-08522-01(21429) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 20001-23-33-000-2021-00341-00 Sentencia de 1ª Instancia 16 que mientras el incumplimiento de una obligación lleva consigo la aplicación de una sanción, el incumplimiento de una carga no origina nunca sanción alguna sino simplemente un perjuicio para la persona a quien la carga grava (…).
Esto quiere decir que la carga es meramente la consideración del resultado perjudicial que se produce por la falta de ejercicio de un derecho subjetivo, es el mismo derecho subjetivo sub specie de dicho resultado (…). [A]sí, en la prueba interesa, más que el derecho de la parte a probar, la carga de esta prueba, es decir, las consecuencias que produce la falta de ejercicio de tal derecho. 22 53.
Además, ha manifestado la doctrina que son tres las reglas que informan la carga de la prueba, a saber: a) Onus probandi incumbit actori, o sea que al demandante le incumbe el deber de probar los hechos en que funda su acción; b) Reus, in excipiendo, fit actor, o sea que el demandado, cuando excepciona o se defiende, se convierte en demandante para el efecto de tener que probar a su turno los hechos en que funda su defensa; y c) Actore non probante, reus absolvitur, es decir que el demandado ha de ser absuelto de los cargos o acción del demandante, si éste no logró en el proceso probar los hechos constitutivos de su demanda.
Luego entonces, de la prueba documental reseñada contrastada con la prueba testimonial y lo analizado respecto a las particularidades de las tareas contratadas, está claro que las obligaciones como contratista para “administrador del mercado público”, podían desarrollarse a través de un contrato de prestación de servicios, esto es, la administración no estaba en la obligación de suscribir un contrato de trabajo o de crear un cargo en la planta de la entidad para el desarrollo de las mencionadas tareas.
Ahora bien, atendiendo a que era carga procesal de la parte demandante, según lo previsto en el artículo 167 del Código General del Proceso, demostrar la existencia de los tres elementos que configuran la relación laboral para cada uno de los contratos reclamados y no lo hizo, se negarán las pretensiones de la demanda. 5.4. Condena en costas.
Finalmente, en atención a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, se dispondrá la condena en costas en contra de la parte demandante, las cuales se liquidarán conforme lo dispone el Código General del Proceso. Por agencias en derecho se fija un valor equivalente al 3% de las pretensiones negadas, de conformidad con los dispuesto por el Acuerdo PSAA 16.0554 de 2016, artículo 5, numeral 1.
Lo anterior atendiendo al criterio objetivo valorativo que rige la condenas en costas en la Ley 1437 de 2011, en virtud del fracaso de las pretensiones de la demanda, y habida cuenta que resulta obvio que la entidad demandada, asumió la defensa de sus intereses constituyendo apoderado judicial que la representó y participó en todas las actuaciones pre procesales y procesales, todo de manera eficaz para sus intereses.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso No. 20001-23-33-000-2021-00341-00 Sentencia de 1ª Instancia 17 FALLA: Primero: DECLARAR probadas las excepciones de “Legalidad del acto administrativo que negó las pretensiones” e “Inexistencia de relación laboral”, de conformidad con lo explicado en la parte motiva de esta providencia. Segundo: NEGAR las pretensiones de la demanda.
Tercero: Con fundamento en el artículo 188 del CPACA, se condena en costas a cargo de la parte demandante. Por Secretaría, liquídense, incluyendo la suma equivalente al 3% de las pretensiones negadas, por concepto de agencias en derecho. Cuarto: En firme esta providencia, archívese el expediente, previo el registro de las actuaciones correspondientes en el sistema SAMAI.
Notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha, según Acta No. 002. CARLOS MARIO ARANGO HOYOS CARMEN DALIS ARGOTE SOLANO Magistrado Presidenta MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO Magistrado Firmado Por: Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Manuel Fernando Guerrero Bracho Magistrado 005 Tribunal Administrativo De Cesar Carmen Dalis Argote Solano Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 53a39fcd35626022f069d3b7698a4f74b5bd6d5ea3425f5668016ba25d10388b Documento generado en 15/01/2026 02:18:25 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://firmaelectronica.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica