05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) · Administrative Court of Antioquia

DE LA PLUSVALÍA - Determinación del tributo / PROCEDIMIENTO PLUSVALÍA - Determinación efecto y liquidación participación – Síntesis del caso: Los demandantes interpusieron medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Rionegro, solicitando la nulidad de las resoluciones que liquidaron el efecto plusvalía sobre cuatro inmuebles, tras la modificación del Plan de Ordenamiento Territorial (Acuerdo 002 de 2018).

Alegaron irregularidades en el procedimiento, errores en áreas, falta de motivación y desconocimiento de la realidad económica de los predios. También cuestionaron la contratación de la Lonja de Propiedad Raíz para los avalúos y la falta de práctica de pruebas en sede administrativa. Extracto: [ ] La doctrina define la participación en plusvalía como “un verdadero tributo inmobiliario que grava el incremento de valor de los inmuebles que resulta de las actuaciones urbanísticas que determina la ley” y en esos términos la considera como una clase de contribución diferente a las usuales contribuciones de valorización”. [ ] De esta manera, el artículo 74 de la norma bajo estudio, establece como hechos generadores que dan derecho a los entes territoriales a participar en la plusvalía, 1.

La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano, 2. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo y, 3. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez.

Para ello, se indicó que el Plan de Ordenamiento Territorial, deberá especificar y delimitar las zonas o subzonas beneficiarias de las acciones urbanísticas aludidas. [ ] Teniendo en cuenta lo anterior y de manera previa al estudio sobre cada una de las causales invocadas por los demandantes, corresponde a la Sala resolver sobre el efecto de los actos administrativos contenidos en la Resolución N° 028 del 26 de enero de 2023 y la Resolución N° 0138 del 10 de abril de 2023, en virtud de las cuales se solicita declarar la configuración del decaimiento de los actos administrativos: [ ] [ ] De lo anteriormente expuesto, se advierte que en este punto no le asiste razón a los demandantes en los argumentos contenidos en los alegatos de conclusión y en memorial de contradicción de la prueba de oficio, por cuanto el trámite de recálculo de la participación en plusvalía corresponde de un lado, a una etapa posterior a aquella sobre al que versan los actos cuestionados y que por tal razón, no puede ser objeto de pronunciamiento, pero además, porque dicho trámite es independiente y no acarrea como consecuencia la modificación de los actos que determinan inicialmente el efecto plusvalía, los mismos que continúan vigentes, sin perjuicio de que a partir de la posibilidad otorgada por el legislador para el recálculo al momento de la exigibilidad del tributo se permita al propietario realizar solicitud para la actualización tanto del área de disfrute efectivo de ese plusvalor que genera el gravamen, como del valor del efecto plusvalía anteriormente calculado.

Visto lo anterior, es claro que no resulta procedente dar aplicación al fenómeno del decaimiento aludido por la parte actora. [ ] De acuerdo con lo anteriormente expuesto, ninguno de los cargos de nulidad invocados por los demandantes bien en el expediente principal o en los acumulados, están llamados a prosperar, razón por la que permanece incólume la presunción de legalidad de los actos administrativos cuestionados, siendo lo procedente NEGAR LA PRETENSIÓN ANULATORIA PRINCIPAL elevada por los accionantes, así como aquellas pretensiones consecuenciales de esta, como son aquellas dirigidas a declarar que los demandantes no están obligados al pago del gravamen plusvalía, el reintegro de los valores pagados entre otras. [ ] Ahora, las pretensiones subsidiarias elevadas dirigidas a que se revise el monto del gravamen o de la participación en plusvalía asignado a cada uno de los inmuebles de propiedad de los demandantes, tampoco están llamadas a prosperar por cuanto según lo expuesto anteriormente, la liquidación de la participación en plusvalía, esto es la determinación del tributo considerado para cada predio de manera individual, corresponde a una etapa posterior a aquella sobre la que versan los actos demandados (de determinación del efecto plusvalía), y que se habilitará de manera individual según la ejecución de uno de los eventos de exigibilidad que están contenidos en el artículo 83 de la Ley 388 de 1997, siendo que en aquellos eventos la parte tendrá la posibilidad de agotar la actuación que corresponda en sede administrativa o acudir a su control judicial, pero que en todo caso como quiera que aún no se surte, no puede ser objeto de decisión dentro del medio de control de la referencia. NOTA DE RELATORÍA: El Tribunal concluyó que el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015 sanciona únicamente la falta de radicación, sin prever la extemporaneidad como conducta sancionable.

Por tanto, la interpretación extensiva aplicada por la administración vulnera el principio de tipicidad y la prohibición de analogía en materia sancionatoria. Se declaró la nulidad de las resoluciones sancionatorias y de las que resolvieron los recursos de reconsideración, y se ordenó el restablecimiento del derecho a favor de Bavaria, exonerándola del pago de las multas.

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JORGE LEÓN ARANGO FRANCO Medellín, tres (3) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) RADICADO 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE Jerónimo Barrientos Saldarriaga y otro DEMANDADO Municipio de Rionegro MEDIO DE CONTROL Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Tributario INSTANCIA Primera SENTENCIA N° 46 TEMA Determinación efecto plusvalía municipio de Rionegro/ Procedimiento plusvalía- causación- determinación efecto y liquidación participación DECISIÓN Niega las pretensiones I.

ANTECEDENTES Procede la Sala a resolver las demandas acumuladas que en ejercicio del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, promovieron JERÓNIMO BARRIENTOS SALDARRIAGA y JUAN SEBASTIÁN BARRIENTOS SALDARRIAGA, en contra del MUNICIPIO DE RIONEGRO. 1.

PRETENSIONES 1.1. Expediente principal (000-2021-01612) El señor Jerónimo Barrientos Saldarriaga solicita que se declare la nulidad de las Resoluciones N° 0008 del 16 de julio de 2020 y N° 0088 del 15 de abril de 2021, a través de las cuales, se liquidó el efecto plusvalía para el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 020-15331 y se resolvió un recurso de reposición. A título de restablecimiento del derecho, pretende que se declare que el demandante no está obligado al pago por concepto de gravamen de plusvalía dispuesto en los actos enjuiciados.

RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 2 Así mismo, pretende que se ordene a la entidad demandada retrotraer cualquier actuación de liquidación, cobro y exigibilidad de la obligación contenida en los actos administrativos demandados, así como la devolución y reembolso de las sumas de dinero que se hayan pagado en exceso, sumas debidamente indexadas y con el reconocimiento de los intereses bancarios corrientes causados entre el momento del pago y la ejecutoria de la sentencia. Como pretensión subsidiaria, manifiesta que de considerarse que de resultar procedente la imposición del gravamen de plusvalía se revise el monto del mismo, se revisen los valor de P1 y P2 establecidos en los actos cuestionados, en virtud de la consideración de la diferencia real entre el valor del predio antes y después de que se produjera la actuación urbanística, se revise el monto de la participación en plusvalía determinada, a efectos de reducir la misma en función del efecto real que el hecho generador tuvo sobre el predio.

Finalmente pretende que se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 y se condene en costas y agencias en derecho a la demandada. 1.2. Expediente acumulado (000-2021-01604) Pretenden los señores Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga que se declare la nulidad de la Resolución N° 0006 del 16 de julio de 2020, por medio de la cual se liquida el efecto plusvalía para el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria N° 020-15327; la Resolución N° 0086 del 15 de abril de 2021 por medio de la cual se resolvió un recurso de reposición contra la anterior; la Resolución N° 0010 del 16 de julio de 2020 por medio de la cual se liquida el efecto plusvalía para el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria N° 020-53660; la Resolución N° 0090 del 15 de abril de 2021 por medio de la cual se resolvió un recurso de reposición contra la anterior.

A título de restablecimiento del derecho, pretenden que se declare que los demandantes no están obligados al pago por concepto de gravamen de plusvalía dispuesto en los actos enjuiciados respecto de los inmuebles identificados con matrículas inmobiliarias N° 020-15327 y 020-53660. Así mismo, pretenden que se ordene a la entidad demandada retrotraer cualquier actuación de liquidación, cobro y exigibilidad de la obligación contenida en los RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 3 actos administrativos demandados, así como la devolución y reembolso de las sumas de dinero que se hayan pagado en exceso, sumas debidamente indexadas y con el reconocimiento de los intereses bancarios corrientes causados entre el momento del pago y la ejecutoria de la sentencia. Como pretensión subsidiaria, pretende que de considerarse procedente la imposición del gravamen de plusvalía se revise el monto del mismo, se revisen los valor de P1 y P2 establecidos en los actos cuestionados, en virtud de la consideración de la diferencia real entre el valor del predio antes y después de que se produjera la actuación urbanística, se revise el monto de la participación en plusvalía determinada, a efectos de reducir la misma en función del efecto real que el hecho generador tuvo sobre el predio.

A título de restablecimiento del derecho, pretende que se declare que no está obligado al pago por concepto de gravamen de plusvalía dispuesto en los actos enjuiciados. Así mismo, pretende que se ordene a la entidad demandada retrotraer cualquier actuación de liquidación, cobro y exigibilidad de la obligación contenida en los actos administrativos demandados, así como la devolución y reembolso de las sumas de dinero que se hayan pagado en exceso, sumas debidamente indexadas y con el reconocimiento de los intereses bancarios corrientes causados entre el momento del pago y la ejecutoria de la sentencia. Como pretensión subsidiaria, pretende que de considerarse procedente la imposición del gravamen de plusvalía se revise el monto del mismo, se revisen RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 4 los valor de P1 y P2 establecidos en los actos cuestionados, en virtud de la consideración de la diferencia real entre el valor del predio antes y después de que se produjera la actuación urbanística, se revise el monto de la participación en plusvalía determinada, a efectos de reducir la misma en función del efecto real que el hecho generador tuvo sobre el predio.

HECHOS 2.1. Expediente principal (000-2021-01612) Como fundamento fáctico de las pretensiones afirma que Jerónimo Barrientos Saldarriaga es propietario del bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 020-15331 y cédula catastral N° 6152002000001100027 de la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Rionegro. Indica que mediante Acuerdo N° 104 del 10 de diciembre de 1999 el Concejo Municipal de Rionegro, adoptó el plan de ordenamiento territorial del municipio, siendo modificado mediante Acuerdos 076 de 2003, 056 de 2011 y 002 de 2018, en los cuales se delimitaron las zonas y subzonas beneficiarias de una o varias acciones urbanísticas que constituyen hechos generadores de participación en plusvalía. Afirma que el 4 de diciembre de 2019 a través de radicado N° 2019RE037978, los señores Jerónimo Barrientos, Juan Sebastián Barrientos y Alina María Gómez Restrepo en calidad de propietaria de los predios identificados con matrículas inmobiliarias Nro. 020-87365 y 020-87359 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Rionegro, solicitaron al Municipio de Rionegro la aprobación de licencia de parcelación de uso comercial y de servicios por etapas y, licencia de construcción en la modalidad de obra nueva para la ejecución de un proyecto de oficinas en el predio denominado “Lote Contex” correspondiente a la etapa 1.

En virtud de la petición, el municipio expidió Resolución N° 0383 del 16 de junio de 2020 a través del cual se otorgó “licencia urbanística de parcelación de uso RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 5 comercial y de servicios por etapas específicamente para la etapa 1 y licencia urbanística de construcción en la modalidad de obra nueva para unas oficinas en el lote denominado Contex- Etapa 1”, dentro de la cual se incluyó el predio identificado con matrícula N° 020-15331, que corresponde a la etapa 3 de la licencia concedida, etapa que no está en desarrollo, no sobre la cual se ha solicitado o asignado licencia de urbanización, únicamente de parcelación, razón por la cual el uso del suelo sigue siendo de vivienda rural.

Añade que los artículos 3 y 4 de la licencia, determinaron la procedencia del cobro de la participación en Plusvalía, previa liquidación y acuerdo de pago con la Secretaría de Planeación y de Hacienda municipales, obligación que solo será exigible a los predios de la etapa 1 sobre los cuales versa la licencia de construcción. No obstante, indica que el ente demandado expidió Resolución N° 008 del 16 de julio de 2020 a través del cual se liquidó el efecto plusvalía sobre el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria N° 020-15331, estimando como hecho generador el cambio en la clasificación de suelo rural a suburbano y una diferencia entre el valor del m2 antes de la acción urbanística (P1) y el valor posterior (P2) de $122.576.

Igualmente dispuso el área neta para el cálculo de 8.322,26m2, la cual afirma no coincide con el área neta del predio. En razón de lo anterior, afirma que el demandante interpuso recurso de reposición solicitando se revocara en su totalidad la determinación o en su lugar, se corrigiera el área bruta del predio, las áreas de retiro, de cesión obligatoria y protección ambiental, solicitando además la realización como prueba de un nuevo avalúo, prueba que fue decretada pero no se practicó. Finalmente, señala que mediante Resolución N° 0088 del 15 de abril de 2021, la entidad resolvió desfavorablemente el recurso de reposición. 2.2.

Expediente acumulado (000-2021-01604) Indican los demandantes que el predio con matrícula inmobiliaria N° 020-15327 es de propiedad de Jerónimo Barrientos Saldarriaga en un 54% y el restante 46% corresponde al señor Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga. Igualmente señalan que son propietarios conjuntos en participación del 50% para cada uno del predio con matrícula N° 020-53660.

RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 6 Aluden a los hechos descritos respecto del expediente principal, referidos a las modificaciones del Plan de Ordenamiento Territorial, a través de las cuales se delimitaron las zonas y subzonas beneficiarias del efecto plusvalía, así como la solicitud elevada de manera conjunta para que les fuera concedida licencia de parcelación y construcción, que fue otorgada a través de Resolución N° 0383 del 16 de junio de 2020 para su realización por etapas, indicando que la determinación de la plusvalía solo procedería para los predios ubicados en la primera etapa.

Afirman que los predios objeto del proceso, hacen parte de las etapas 2 y 4 de la licencia, las cuales no se han desarrollado ni se ha solicitado licencia de urbanización o construcción, por lo que consideran que el uso efectivo del suelo continúa siendo de vivienda rural. No obstante, señalan que el ente demandado expidió Resolución N° 0006 del 16 de julio de 2020 a través del cual se liquidó el efecto plusvalía sobre el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria N° 020-15327, estimando como hecho generador el cambio en la clasificación de suelo rural a suburbano y una diferencia entre el valor del m2 antes de la acción urbanística (P1) y el valor posterior (P2) de $230.825.

Igualmente dispuso el área neta para el cálculo de 3.975,15m2, la cual afirma no coincide con el área neta del predio. A su vez, a través de Resolución N° 0010 del 16 de julio de 2020, liquidó el efecto plusvalía para el predio de matrícula inmobiliaria N° 020-53660, estimando como hecho generador el cambio en la clasificación de suelo rural a suburbano y una diferencia entre el valor del m2 antes de la acción urbanística (P1) y el valor posterior (P2) de $194.803.

Igualmente dispuso el área neta para el cálculo de 3.625,65m2, la cual afirma no coincide con el área neta del predio. En razón de lo anterior, afirman que interpusieron recursos de reposición solicitando que se revocara en su totalidad ambas determinaciones o en su lugar, se corrigiera el área bruta del predio, las áreas de retiro, de cesión obligatoria y protección ambiental, solicitando además la realización como prueba de un nuevo avalúo, prueba que fue decretada pero no se practicó. Finalmente, señala que mediante Resoluciones N° 0086 y 0090 del 15 de abril de 2021, la entidad resolvió desfavorablemente los recursos de reposición. RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 7 2.3.

Expediente acumulado (000-2021-01605) Indica el demandante que el predio con matrícula inmobiliaria N° 020-15329 es de propiedad de Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga. Alude a los hechos descritos respecto del expediente principal, referidos a las modificaciones del Plan de Ordenamiento Territorial, a través de las cuales se delimitaron las zonas y subzonas beneficiarias del efecto plusvalía, así como la solicitud elevada de manera conjunta para que les fuera concedida licencia de parcelación y construcción, que fue otorgada a través de Resolución N° 0383 del 16 de junio de 2020 para su realización por etapas, indicando que la determinación de la plusvalía solo procedería para los predios ubicados en la primera etapa.

Afirma que el predio objeto del proceso, hace parte de la etapa 5 de la licencia, la cual no se ha desarrollado ni se ha solicitado licencia de urbanización o construcción, por lo que considera que el uso efectivo del suelo continúa siendo de vivienda rural. No obstante, señala que el ente demandado expidió Resolución N° 0007 del 16 de julio de 2020 a través del cual se liquidó el efecto plusvalía sobre el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria N° 020-15329, estimando como hecho generador el cambio en la clasificación de suelo rural a suburbano y una diferencia entre el valor del m2 antes de la acción urbanística (P1) y el valor posterior (P2) de $175.926.

Igualmente dispuso el área neta para el cálculo de 7.721,53m2, la cual afirma no coincide con el área neta del predio. En razón de lo anterior, afirma que interpuso recurso de reposición solicitando que se revocara en su totalidad ambas determinaciones o en su lugar, se corrigiera el área bruta del predio, las áreas de retiro, de cesión obligatoria y protección ambiental, solicitando además la realización como prueba de un nuevo avalúo, prueba que fue decretada pero no se practicó. Finalmente, señala que mediante Resolución N° 0087 del 15 de abril de 2021, la entidad resolvió desfavorablemente el recurso de reposición.

3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 8 Como quiera que este acápite de la demanda, coincide para todos los procesos bajo estudio, se aludirá de manera conjunta a los mismos, haciendo las aclaraciones a que haya lugar, en relación con los diferentes actos administrativos que desataron la actuación administrativa respecto de cada uno de los predios.

Considera la parte actora que los actos acusados resultan violatorios del artículo 82 de la Constitución Política y la Ley 388 de 1997. Invoca a su vez, como causales de nulidad las siguientes: 3.1. Expedición irregular por violación de los términos y procedimientos. Afirma que el municipio de Rionegro expidió el Acuerdo 002 del 25 de enero de 2018 a través del cual se modificó el Plan de Ordenamiento territorial, circunstancias que refirió para la administración la ocurrencia del hecho generador del efecto plusvalía por el cambio en la clasificación de suelo rural a suburbano al predio objeto de controversia.

De acuerdo con ello, señala que el artículo 80 de la Ley 388 de 1997 dispone que dentro de los cinco días hábiles siguientes a la adopción del POT, la administración municipal debe solicitar la estimación del mayor valor del inmueble determinado por metro cuadrado y así mismo, prevé que la estimación deberá llevarse a cabo por la entidad en un plazo no mayor a 60 días, so pena de solicitarse un nuevo peritaje, hecho lo cual en un término de 45 días debe realizarse la liquidación del efecto plusvalía para cada inmueble, y notificar el acto administrativo correspondiente en los siguientes 30 días.

No obstante lo anterior, afirma que el ente demandado procede a la determinación del efecto solo a partir del otorgamiento de la licencia urbanística momento en el que habían transcurrido más de dos años desde la modificación del POT. Considera que la omisión del procedimiento en los términos previstos en la norma, vulneran los principios de seguridad jurídica y vician de nulidad la actuación por cuanto el paso del tiempo afecta el valor del metro cuadrado que se toma como base para la determinación de la contribución. 3.2.

Expedición irregular por omisión de elemento sustancial. Contratación de una lonja. RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 9 Afirma en este punto el demandante, que la entidad incumplió el deber jurídico contenido en el artículo 80 de la Ley 388 de 1997, al disponer la contratación de una consultoría con la Lonja de Propiedad Raíz, cuando la norma prevé la necesidad de peritos técnicos que elaboren un dictamen pericial y no una simple consultoría. Asegura que mediante derechos de petición, se solicitó tanto al municipio de Rionegro como a la Lonja de Propiedad Raíz, la documentación de la relación contractual encaminada a obtener los valores de P1 y P2 para el cálculo preciso de la participación en plusvalía, sin haber sido atendidos. 3.3.

Falsa motivación de la Resoluciones N° 006, 007, 008 y 010 del 16 de julio de 2020. Considera que la adopción de un acto administrativo que debió expedirse y notificarse dos años antes, demuestra que la realidad fáctica y jurídica que sirve de sustento a los mismos está distorsionada, en especial en la influencia que el paso del tiempo tiene sobre el valor del metro cuadrado del suelo y el impacto del precio comercial antes y después de la acción urbanística.

Añade que el acto administrativo que liquidó la contribución, omitió referenciar los elementos que permitieron determinar su origen imposibilitando el acceso al debido proceso del propietario, por no haberse dejado claros y explícitos los elementos tenidos en cuenta para la liquidación del tributo, como son la fecha de elaboración del estudio técnico por parte de la Lonja, la actuación de liquidación una vez elaborado el estudio técnico y el valor liquidado como efecto plusvalía aplicado al área objeto de aquella de acuerdo con la tarifa y el valor del metro cuadrado. 3.4.

Falsa motivación por desconocimiento de la realidad económica del predio. Manifiesta que en aplicación del principio de eficiencia del tributo, el cobro de la participación en plusvalía debe considerar los efectos económicos que este pueda implicar para el sujeto pasivo de la obligación fiscal. RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 10 Para el caso concreto indica que respecto del predio con matrícula inmobiliaria 020-15331, tanto el valor del metro cuadrado del inmueble antes de la acción urbanística de cambio del suelo (P1) fijado en $87.777, como el valor del metro cuadrado después de la acción urbanística (P2) fijado en $210.353, difieren de la realidad de mercado que se dio sobre inmuebles en la misma zona antes y después del 25 de enero de 2018, fecha en la cual se produjo la actuación administrativa de cambio de suelo.

Igual situación expone en torno al predio con matrícula 020-15327, afirmando que tanto el valor del metro cuadrado del inmueble antes de la acción urbanística de cambio del suelo (P1) fijado en $87.777, como el valor del metro cuadrado después de la acción urbanística (P2) fijado en $318.602, difieren de la realidad de mercado que se dio sobre inmuebles en la misma zona antes y después del 25 de enero de 2018, fecha en la cual se produjo la actuación administrativa de cambio de suelo.

A su vez, en relación con el predio N° 020-53660, señala que el cambio del valor del metro cuadrado del inmueble antes de la acción urbanística de cambio del suelo (P1) fijado en $135.197, como el valor del metro cuadrado después de la acción urbanística (P2) fijado en $320.000, no resultan acordes con la realidad existente al momento de la actuación administrativa.

Por su parte, sobre el predio N° 020-15329 destaca que el cambio del valor del metro cuadrado del inmueble antes de la acción urbanística de cambio del suelo (P1) fijado en $87.777, como el valor del metro cuadrado después de la acción urbanística (P2) fijado en $263.703, tampoco consultan la realidad existente al momento de la actuación administrativa.

Añaden que la liquidación de la plusvalía no tuvo en cuenta las particularidades de cada predio y afirman que tanto las afectaciones ambientales y de retiro del predio en comento, afectan su valor por metro cuadrado, además de la falta de conexión directa con la vía pública lo que realiza mediante una servidumbre con bienes privados. Afirma que tales aspectos deben tenerse en cuenta en aplicación de la Resolución N° 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi que establece los procedimientos de avalúos. 3.5.

Falsa motivación y desconocimiento de las normas basado en el error en el área objeto de liquidación. RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 11 Asegura que existe un error en las Resolución N° 008 de 2020 en relación con el área estimada por la Secretaría de Planeación para liquidar el efecto plusvalía del predio objeto de la controversia, en primer lugar porque se desconoce el origen del área errónea calculada por la administración de 8.322.26m2, que no corresponde con la plasmada en la licencia otorgada en la que se indicó un área de 5.289,79m2.

Indica que el mismo error está contenido en la Resolución N° 006 de 2020, en la que se determina un área para el predio N° 020-15327 de 3.975,15m2, mientras que la definida en la licencia otorgada corresponde a 2.638,79m2. Al igual que en la Resolución N° 010 de 2020, que respecto del predio N° 020-53660 determinó un área de 625,65 m2, mientras que el área descrita en la licencia corresponde a 546m2.

Así mismo, invocan tal yerro en el contenido de la Resolución N° 007 de 2020, en la que se determina un área para el predio N° 020-15329 de 7.721,53m2, mientras que la definida en la licencia otorgada corresponde a 4.139,21m2. Añaden que al área objeto de liquidación como lo prevé el artículo 78 de la Ley 388 de 1997 deben descontarse las cesiones de espacio público y afectaciones viales o de obras públicas, y según el Decreto 1077 de 2015 en su artículo 2.2.5.1.2. la liquidación debe tener en cuenta el área destinada a un uso más rentable o de mayor aprovechamiento descontando las áreas de retiros, vías y servidumbres. 3.6.

Violación al debido proceso y expedición irregular Resoluciones N° 0086, 0087, 0088, 0090 del 15 de abril de 2021. Indica la parte demandante, que los actos administrativos a través de los cuales se resolvió sobre los recursos de reposición en sede administrativa se expidieron transgrediendo los requisitos de su procedimiento afectando su validez, pues al no haberse atendido los términos y el procedimiento previsto en los artículos 80 y 81 de la Ley 388 de 1997 para la determinación y liquidación de la contribución, la decisión sobre el recurso igualmente constituye una decisión por fuera de los términos previstos por el legislador.

RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 12 3.7. Falsa motivación y desconocimiento de las normas de las Resoluciones N° 0086, 0087, 0088, 0090 del 15 de abril de 2021.

Relata que en el trámite de los recursos de reposición, el municipio de Rionegro expidió autos a través de los cuales decretó la práctica de un nuevo avalúo específico para el predio objeto de discusión que permitiera establecer el valor real, oficiando a la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia, para que procediera a realizar el avalúo a costa del demandante.

Sin embargo, señala que la Longa emitió oficio LPR-052 del 5 de febrero de 2021, donde se advierte que no realizó el avalúo para los fines que fue decretada la prueba, razón por la que en respuesta al traslado dado por auto, se presentaron las objeciones correspondientes, sobre las cuales el municipio no efectuó pronunciamiento, resolviendo sobre el recurso de reposición sin haberse practicado debidamente la prueba decretada.

4. OPOSICIÓN LA PARTE DEMANDADA presentó contestación a cada una de las demandas1, oponiéndose a las pretensiones de los demandantes. Ahora, teniendo en cuenta que los argumentos de defensa, resultan aplicables a la totalidad de procesos acumulados, se realizará mención de aquellos de manera general. Aclara la entidad en primera medida que el inmueble 020-15331 estuvo afecto en los términos de la licencia a la ejecución de la etapa 3 del proyecto y luego fue incluido en la etapa 2, los inmuebles 020-15327 y 020-53660 inicialmente correspondían a las etapas 2 y 4 y posteriormente se ubicaron en las etapas 2 y 3; finalmente, el inmueble 020-15329 se contempló en la etapa 5, siendo modificado a la etapa 4.

Indica que la licencia de parcelación hace las veces de licencia de urbanización para todos los predios incluidos en las cuatro etapas del proyecto, y que la vocación de los predios parcelados/ urbanizados es justamente el desarrollo del nuevo uso del suelo permitido en el POT, por lo que es permitido que en este 1 Archivo 15 expediente digital (expediente principal), Archivo 013 Carpeta 57 (expediente 2021-01604) declarada extemporánea en audiencia inicial y Archivo 10.1 Carpeta 55 (expediente 2021-01605).

RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 13 momento el municipio active sus deberes legales para la determinación y liquidación de las posibles participaciones en plusvalía. Como argumentos de defensa, señala que no existe ninguna norma dentro del ordenamiento jurídico que impida a las autoridades la determinación y liquidación de la plusvalía de manera conjunta, pues tal actuación no quiere decir que las actividades no se hayan agotado de forma sucesiva en el tiempo.

Aclara entonces que a través de los actos administrativos demandados, no se liquida la plusvalía a cargo del predio del demandante, sino que se está estimando, determinando y liquidando el efecto de esa participación que como hecho generador, viene configurada desde el Acuerdo municipal 002 de 2018 y que para el desarrollo constructivo en que está involucrado el predio se concretó al verificarse una de las condiciones de exigibilidad consagradas en el artículo 83 de la Ley 388 de 1997.

Considera necesario aclarar que el artículo 81 de la Ley 388 de 1997, se refiere a la determinación y liquidación del efecto de la participación en plusvalía, pero no el monto definitivo de la obligación tributaria que ocurre con posterioridad y a través de un acto administrativo independiente, a través del cual se lleva a la realidad del predio las decisiones adoptadas en relación con el efecto de participación en plusvalía. Indica que según este artículo la decisión administrativa de todo el ejercicio correspondiente a la estimación, determinación y liquidación del efecto de la participación en plusvalía puede contenerse en un solo acto, sin que ello implique que las distintas fases no se hayan llevado a cabo de manera independiente y sucesiva.

Reitera que la fase de liquidación, cobro y recaudo de la participación en plusvalía a cargo del sujeto pasivo, se activa a partir del momento en que se realiza cualquiera de las condiciones de exigibilidad previstas en el artículo 83 de la Ley 388 de 1997, fase esta que sí está contemplada en un término prescriptivo. Indica que el interesado no impugnó en su momento la determinación de alcance general que configuró acción urbanística, y tampoco la resolución contentiva de la licencia de parcelación por virtud de la cual concretó esa nueva clasificación del suelo para los predios involucrados en las 5 etapas del proyecto, que en su considerando 14 reafirmó el hecho generador de la participación en plusvalía y que en sus artículos tercero y cuarto previó estimar, determinar y liquidar, tanto el efecto, como la obligación a cargo, en los términos de ley, asegurando que no RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 14 es posible de forma posterior, entrar a discutir su legalidad, pues si es su intención materializar los derechos asociados a la ejecución de la licencia de parcelación, en lo que tiene que ver con el desarrollo constructivo de las etapas a que corresponde cada uno de los predios del proyecto, se encuentra en el deber jurídico de soportar las cargas asociadas a la participación en la plusvalía, pues es innegable que la nueva clasificación del suelo le permite un desarrollo mucho más lucrativo a los 6 predios en proceso de parcelación. Considera adicionalmente, que resulta insubstancial para un proyecto por etapas, a efectos de estimar, determinar y liquidar el efecto de la participación en plusvalía, que el predio se encuentre en condiciones de ejecución actual de las obras que concretan el uso, indicando que a partir del registro de la medida en el certificado de tradición y libertad, cualquier acto que implique la realización de una de las condiciones de exigibilidad, debe provocar la liquidación de la carga y la consecuente acreditación del pago.

De otro lado, en lo que toca con el cargo relativo a la no atención de los plazos contenidos en los artículos 75, 80 y 81 de la Ley 388 de 1997 señala que ello por sí solo no vicia de nulidad los actos cuestionados, pues en ningún supuesto el tiempo adicional fue desplazado como costo de oportunidad en el demandante, en términos económicos o de reducción de las oportunidades para proceder con la impugnación de la decisión inicial e indica que en el acto demandado se aclaró que la liquidación se realizaba con precios de referencia de la vigencia fiscal 2018.

Añade que las normas en comento, contemplan las consecuencias de exceder los plazos, refiriéndose a la posibilidad de insistir en la entrada del avalúo, realizar un nuevo encargo, pero en ningún caso prevé tal situación como causal de pérdida de competencia de la administración municipal en su obligación de estimar, determinar, liquidar y cobrar las participaciones en plusvalía, pérdida de competencia que solo opera en caso de la prescripción de la acción de cobro cuando la obligación ya se ha liquidado o por la configuración del silencio administrativo positivo en relación con el recurso procedente.

Señala que no se configuró la alegada violación al debido proceso dentro de las actuaciones administrativas, pues el municipio cumplió con el principio de publicidad y los derechos de audiencia y contradicción, pues se otorgó al demandante la posibilidad de acceder al informe de avalúo y a los demás insumos valorados, además de habérsele permitido impugnar las actuaciones.

Alega RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 15 adicionalmente, que no toda irregular se torna suficiente para comprometer la legalidad del acto administrativo.

Advierte que en todo caso, el demandante no atendió la carga probatoria que le correspondía para acreditar que la demora en las actuaciones del municipio fue injustificada; adicionalmente, pone de presente que no tuvo en cuenta todas las circunstancias de tipo logístico que ello conlleva, además con la necesidad de atender la emergencia por el Covid-19, y que en todo caso reitera, no fueron descargadas en el administrado.

En lo que toca con la modalidad del contrato en virtud del cual se encargó la elaboración de los informes de avalúo, considera que este tema excede la competencia del medio de control sometido a juzgamiento, dentro del cual no es posible evaluar la modalidad de contrato, no obstante aclara que la denominación de consultoría en cuanto a la identificación del objeto contratado, solo responde al verbo rector para el cual el régimen de contratación estatal señaló la necesidad de conocimientos y perfiles especializados, dentro del cual se incluyen los peritos.

Solicita además tener en cuenta que sobre este punto, el demandante no formula objeción o argumento alguno dirigido a controvertir las conclusiones técnicas del informe. Respecto del cargo de nulidad por falsa motivación sustentado en la no alusión a los elementos que sirvieron de sustento al acto, señala que los aspectos que echa de menos el demandante, no están contemplados en la norma como obligatorios dentro de la decisión, no obstante que los mismos sí fueron referidos dentro de aquella.

Sobre los argumentos dirigidos al desconocimiento de la realidad económica del predio, reitera en primer término que el paso del tiempo no fue trasladado como un mayor costo al demandante pues la liquidación se realizó a vigencia 2018. De otro lado, señala que lo que pretendía el demandante a través de la solicitud de avalúos en sede de reposición era lograr un informe individualizado de su predio, cuando el artículo 75 de la Ley 388 de 1997 define la metodología a aplicar que corresponde a la determinación de valores económicos a través del establecimiento de Zonas Geoeconómicas Homogéneas y el análisis de precios de mercado.

RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 16 Añade que en todo caso el demandante tuvo la opción de solicitar la revisión de la estimación del efecto de la participación en plusvalía, no obstante señala que en este escenario la metodología del avalúo hubiese sido la misma.

Aclara que en lo que toca con los reparos frente a las áreas determinadas en el acto administrativo, el demandante no tiene en cuenta que la especificación de estas áreas, bruta y neta, corresponden a una fase ulterior del ciclo tributario que aún no se ha surtido para el predio del demandante y que versa sobre la determinación definitiva del área afectada con la participación, fase que corresponde a la liquidación, cobro y recaudo de aquella, donde se verifican los descuentos aplicables.

Con todo señala que las diferencias registradas en relación con las áreas que fueron tenidas en cuenta para efectos de la expedición de la licencia urbanística; y aquellas incluidas para efectos de la expedición de los actos demandados no hacen la diferencia frente a las decisiones contenidas en el acto enjuiciado, pues tratándose de la acción urbanística consistente en el cambio de la clasificación del suelo, la decisión de alcance general se despliega sobre el predio en su integridad, cabida y linderos, y la diferencia puede surgir de la falta de correspondencia de información en cuanto al binomio catastro y registro, respecto de las cuales le correspondía al demandante solicitar el trámite de corrección de áreas y linderos frente a la autoridad competente.

En todo caso resalta que el área tenida en cuenta para el efecto de plusvalía resultó inferior a la consignada en el folio de matrícula para efectos catastrales. Respecto de los argumentos del demandante que tocan con el trámite impartido a la solicitud probatoria en sede de reposición, señala que la entidad si resolvió sobre las objeciones formuladas por aquel, y afirma que la solicitud particular para que se realizara un avalúo particularizado además de improcedente, se formuló de manera extemporánea y el demandante se negó a asumir el costo del mismo.

Finalmente aclara que sobre la diferencia existente entre el informe técnico que sirvió de sustento a la decisión administrativa y los datos consignados en los encuentros inmobiliarios, los argumentos resultan improcedentes pues estos informes de encuentros no pueden suplir el informe técnico a que se refiere la Ley 388 de 1997 pues su alcance se limita a encuentros académicos y comerciales.

RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 17 Propuso como excepciones: ineptitud sustantiva de la demanda por indebida acumulación de pretensiones y la genérica.

5. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda de la referencia se presentó el 1 de septiembre de 20212 y respecto de aquella, el Despacho ponente a través de auto del 17 de septiembre de 20213 dispuso su admisión, ordenando la notificación a la parte demandada y al Ministerio Público, notificación surtida vía correo electrónico el 27 de septiembre siguiente4.

Vencido el término de traslado de la demanda, por la Secretaría de la Corporación se corrió traslado de las excepciones propuestas el 2 de diciembre de 20215 y seguidamente, a través de auto del 28 de enero de 20226, conforme lo previsto en el artículo 175 de la Ley 1437 de 2011 modificado por la Ley 2080 de 2011 se resolvió sobre las mismas, declarando no probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida acumulación de pretensiones.

Posteriormente, mediante auto del 18 de febrero de 20227, se resolvió sobre la solicitud de acumulación de procesos elevada por la entidad demandada, ordenando la acumulación de los expedientes tramitados en la misma corporación bajo los radicados 05001233300020210160400 y 05001233300020210160500. Contra tal decisión, la parte actora interpuso recurso de reposición que se despachó desfavorablemente a través de providencia del 11 de marzo de 20228.

Recibidos los expedientes acumulados, por auto del 6 de mayo de 20229 se resolvió sobre la excepción previa de inepta demanda formulada por el ente territorial dentro de aquellos, la misma que se declaró no probada. Seguidamente, a través de auto del 17 de junio de 202210, se citó a las partes para la celebración de audiencia inicial conforme lo previsto en el artículo 180 del CPACA. 2 Archivo 03 expediente digital 3 Archivo 05 expediente digital 4 Archivo 14 expediente digital 5 Archivo 32 expediente digital 6 Archivo 33 expediente digital 7 Archivo 41 expediente digital 8 Archivo 47 expediente digital 9 Archivo 59 expediente digital 10 Archivo 65 expediente digital RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 18 La audiencia inicial se llevó a cabo el 12 de octubre de 2022, resolviendo sobre el saneamiento del proceso, la fijación del litigio, agotando la etapa de conciliación y finalmente, decretando las pruebas aportadas por las partes, para cuya práctica se citó a audiencia de pruebas11.

Esta última se inició el 23 de enero de 202312, diligencia en la cual en atención a la solicitud conjunta de las partes, se decretó la suspensión del proceso por el término de tres meses, a fin de dar espera a la decisión de la entidad sobre el trámite de revisión de la liquidación de plusvalía que presentaron los demandantes. Vencido el término de suspensión, a través de auto del 23 de junio de 202313 se dispuso la reanudación del proceso, por lo que se citó para dar continuidad a la audiencia de pruebas, diligencia celebrada el 13 de febrero de 202414 practicando la prueba testimonial decretada, con la cual se declaró agotado el periodo probatorio y se concedió a las partes la oportunidad para presentar alegaciones finales dentro de los diez días siguientes.

Igual término se le otorgó al Ministerio Público para conceptuar. Encontrándose el expediente a Despacho para dictar Sentencia, consideró la Sala necesario en uso de la facultad oficiosa, decretar prueba mediante auto del 26 de septiembre de 2025, recibida la cual, a través de providencia del 10 de octubre de 2025, fue puesta en conocimiento de las partes otorgando la posibilidad de ejercer su derecho de contradicción. Recibida las manifestaciones de la parte demandante, se ingresó nuevamente el proceso a Despacho para proferir decisión definitiva. 5.1.

Medida cautelar Dentro del trámite del proceso, la parte demandante solicitó que se decretara como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados15. 11 Archivo 68 y 69 expediente digital 12 Archivos 84 y 85 expediente digital 13 Archivos 86 expediente digital 14 Archivos 115 y 116 expediente digital 15 Carpeta Medida cautelar Archivo 01 expediente digital RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 19 De la solicitud en comento, se corrió traslado secretarial16 y seguidamente a través de auto del 1 de septiembre de 202317, se resolvió sobre la misma negándose lo peticionado.

Tal decisión fue confirmada a través de providencia del 29 de febrero de 202418 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

6.1. LA PARTE DEMANDADA presentó alegatos de conclusión19, reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la demanda conforme los cuales considera que los demandantes no dieron cumplimiento a las cargas probatorias que les correspondían para acreditar la nulidad de los actos administrativos demandados. Reitera que según el trámite previsto en la Ley 388 de 1997, constituyen hechos generadores de la participación en plusvalía, las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas y que autorizan específicamente a destinar el inmueble a un uso más rentable o a incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada y que se dispone a través del Plan de Ordenamiento Territorial.

A su vez, el artículo 83 de la norma en comento, señala los eventos en que procede el pago de tal participación, entre los que se cuenta la solicitud de licencia de urbanización o construcción, el cambio efectivo de uso del inmueble, la transferencia del dominio y la adquisición de títulos valores representativos de derechos adicionales de construcción y desarrollo.

Resalta que mediante sentencia de unificación del 3 de diciembre de 2020, el Consejo de Estado preciso que para la configuración del hecho generador de la plusvalía se requiere tanto de la decisión administrativa en el POT como de la autorización específica de aprovechamiento de uso del suelo. Insiste que en los actos demandados no se está liquidando la plusvalía a cargo de los predios demandantes, sino que se está estimando, determinando y liquidando el efecto de esa participación y es por ello, que dentro del trámite se advirtió la existencia de la Resolución N° 028 del 26 de enero de 2023, en la que se recalculó el monto de la participación en plusvalía de tales predios, que dieron un efecto 16 Carpeta Medida cautelar Archivo 05 expediente digital 17 Carpeta Medida cautelar Archivo 06 expediente digital 18 Carpeta Medida cautelar- Segunda instancia auto 19 Archivo 120 expediente digital RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 20 menor puesto que los aprovechamientos planteados para aquellos fueron inferiores a los máximos permitidos.

Considera que conforme lo que resultó probado en el proceso, corresponde negar las pretensiones de los demandantes.

6.2. LA PARTE DEMANDANTE alega de conclusión20, ratificándose en las pretensiones de la demanda para lo cual insiste que respecto de los predios 020- 53660 y 020-15331 los actos administrativos cuestionados incurrieron en errores respecto de la determinación de las áreas pues aquellas difieren de las consignadas en las licencias urbanísticas.

Así mismo, insiste en que la falta de la práctica de la prueba decretada durante el trámite de reposición constituye un vicio de nulidad por vulneración al debido proceso. Frente a los predios 020-15327 y 020-15329, expone que como quedó acreditado a partir del testimonio practicado, sobre los mismos se realizó un recalculo de la participación en plusvalía como consecuencia de la no evidencia de la presencia de un uso mejorado o más amplio de los predios, como hecho generador de la plusvalía. Añade que los fundamentos de hecho y de derecho de las Resoluciones N° 006 y 007 de 2020, se vieron afectados por la Resolución N° 028 de 2023, a través de la cual se determinó la improcedencia de la participación en plusvalía de los predios 020-15327 y 020-15329, en tanto el valor de P2 resultó incluso inferior a P1.

Concluye entonces que dentro del proceso se logró probar que no existe un aumento del mejor o mayor aprovechamiento sobre los predios de los demandantes, por lo que no se configuró el hecho generador, siendo igualmente improcedente la determinación y liquidación de la participación en plusvalía, conforme lo cual solicita que se acceda a las pretensiones.

7. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EL MINISTERIO PÚBLICO, no obstante encontrarse debidamente notificada, la representante del Ministerio Público se abstuvo de emitir concepto. 20 Archivo 122 expediente digital RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 21 II.

CONSIDERACIONES

1. PRESUPUESTOS PROCESALES Encuentra la Sala satisfechos los presupuestos procesales que permiten decidir el presente asunto, en tanto que las partes ostentan la capacidad requerida y comparecieron al proceso. Así mismo se advierte, que esta Corporación es competente para resolver, según lo establecido en el numeral 3 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021.

La demanda reúne los requisitos prescritos en el artículo 162 de la precitada codificación, razón por la que fue admitida. Además, el trámite que se le dio es el adecuado, sin que se observen irregularidades en el mismo que tipifiquen causal de nulidad. Finalmente, se advierte que procede emitir pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de los demandantes tanto en la demanda principal como en las acumuladas, como quiera que cada uno de los medios de control de la referencia fue interpuesto dentro del término de cuatro meses previsto en el artículo 164 del CPACA, en tanto los actos administrativos acusados a través de los cuales fueron resueltos los recursos de reposición por parte de los accionantes en cada uno de los trámites administrativos, fueron notificados vía correo electrónico el 6 de mayo de 2021, mientras que las demandas acumuladas se presentaron el 31 de agosto de 2021 y la demanda principal el 1 de septiembre de 2021, esto es, dentro de los cuatro meses siguientes.

2. PROBLEMA JURÍDICO Conforme se anotó al momento de fijar el litigio, corresponde a la Sala determinar si de acuerdo con los cargos formulados en la demanda, procede declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1. Resolución N° 0008 del 16 de julio de 2020 por medio de la cual se liquidó el efecto plusvalía para el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria N° 020- 15331 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Municipio de Rionegro.

Resolución N° 0006 del 16 de julio de 2020 por medio de la cual se liquidó el efecto plusvalía para el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria N° 020- 15327 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Municipio de Rionegro. 4. Resolución N° 0086 del 15 de abril de 2021 por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición contra el anterior acto administrativo. 5.

Resolución N° 0010 del 16 de julio de 2020 por medio de la cual se liquidó el efecto plusvalía para el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria N° 020- 53660 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Municipio de Rionegro. 6. Resolución N° 0090 del 15 de abril de 2021 por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición contra el anterior acto administrativo. 7.

Resolución N° 0007 del 16 de julio de 2020 por medio de la cual se liquidó el efecto plusvalía para el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria N° 020- 15329 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Municipio de Rionegro. 8. Resolución N° 0087 del 15 de abril de 2021 por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición contra el anterior acto administrativo.

De prosperar la nulidad solicitada, como consecuencia se deberá establecer si a título de restablecimiento del derecho, es procedente declarar que los demandantes no están obligados al pago del concepto de gravamen por plusvalía liquidado en los actos administrativos demandados. Así mismo, de forma subsidiaria se debe determinar si es posible revisar el monto liquidado por concepto de gravamen por plusvalía asignado a cada uno de los inmuebles objeto del presente proceso, evaluando los valores de P1 y P2 establecidos por el Municipio de Rionegro, con el fin de reducir su valor.

Adicionalmente, se debe definir si es procedente ordenar al Municipio de Rionegro retrotraer toda actuación administrativa desplegada con ocasión de la determinación y liquidación de la plusvalía tanto en los actos administrativos de liquidación, cobro y exigibilidad, como la devolución y reembolso de las sumas de RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 23 dinero que hayan sido pagadas en exceso por los demandantes, por concepto del gravamen de plusvalía, con la respectiva indexación; igualmente si es posible, definir si es corresponde ordenar el pago de una suma equivalente a la tasa máxima del Interés Bancario Corriente causado entre el momento en el cual se hubiere realizado el pago total o parcial y el momento de ejecutoria de la sentencia, así como los intereses moratorios previstos en el artículo 192 de la ley 1437 de 2011, con el fin de compensar las sumas pagadas en exceso.

Finalmente, se determinará la procedencia de la condena en costas y agencias en derecho.

3. MARCO JURÍDICO 3.1. Plusvalía como tributo. Mediante la Ley 388 de 1997 se estableció el marco general del desarrollo territorial en los municipios y distritos del país, así como los principios del ordenamiento del territorio, los objetivos y acciones urbanísticas, la clasificación del suelo y los instrumentos de planificación y gestión del suelo.

Dispone esta misma norma que la función pública de ordenamiento del territorio se ejerce a través de la acción urbanística de las entidades municipales y distritales, señalando que las mismas deben contenerse y autorizarse a través de los Planes de Ordenamiento Territorial y enuncia algunas de tales acciones susceptibles de adoptarse: “1.

Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana. 2. Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, la, disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos. 3.

Establecer la zonificación y localización de los centros de producción, actividades terciarias y residenciales, y definir los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas. 4. Determinar espacios libres para parques y áreas verdes públicas, en proporción adecuada a las necesidades colectivas.

RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 24 5. Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda. 6.

Determinar las características y dimensiones de las unidades de actuación urbanística, de conformidad con lo establecido en la presente Ley. 7. Calificar y localizar terrenos para la construcción de viviendas de interés social. 8. Calificar y determinar terrenos como objeto de desarrollo y construcción prioritaria. 9. Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes. 10.

Expropiar los terrenos y las mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés social, de conformidad con lo previsto en la ley. 11. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística. 12. Identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del municipio, de común acuerdo con la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, para su protección y manejo adecuados. 13.

Determinar y reservar terrenos para la expansión de las infraestructuras urbanas. 14. Todas las demás que fueren congruentes con los objetivos del ordenamiento del territorio. 15. Identificar y localizar, cuando lo requieran las autoridades nacionales y previa concertación con ellas, los suelos para la infraestructura militar y policial estratégica básica para la atención de las necesidades de seguridad y de Defensa Nacional.

(…)” A su vez, el artículo 73 ibidem señala que las acciones urbanísticas que incrementan el aprovechamiento de la utilización del suelo, generan un beneficio que da lugar a que las entidades públicas participen de tales aprovechamientos, denominados plusvalías. La doctrina define la participación en plusvalía como “un verdadero tributo inmobiliario que grava el incremento de valor de los inmuebles que resulta de las actuaciones urbanísticas que determina la ley” y en esos términos la considera RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 25 como una clase de contribución diferente a las usuales contribuciones de valorización”21.

Por su parte, la Corte Constitucional ha sostenido22, que la plusvalía tiene su fuente constitucional en el artículo 82 superior, conforme con el cual, las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística, y en líneas generales, grava el aumento de valor que tienen los bienes raíces como consecuencia de ciertas acciones urbanísticas.

El Consejo de Estado sobre el particular, ha señalado lo siguiente: “Entonces, según el artículo 82 de la Constitución Política y la Ley 388 de 1997, la plusvalía es un tributo que grava el mayor valor que adquieren los predios como consecuencia de la acción urbanística desarrollada por las entidades públicas en la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano. Por su parte la doctrina ha definido la participación en la plusvalía como “un verdadero tributo inmobiliario que grava el incremento de valor de los inmuebles que resulta de las actuaciones urbanísticas que determina la ley” y en esos términos la considera como una clase de contribución, pero diferente a las tradicionales contribuciones de valorización. Así mismo, conforme al artículo 338 de la Constitución Política la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los tributos.

(…) En el mismo plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, se especificarán y delimitarán las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias de las acciones urbanísticas contempladas en este artículo, las cuales serán tenidas en cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto de la plusvalía o los derechos adicionales de construcción y desarrollo, cuando fuere del caso”23.

De esta manera, el artículo 74 de la norma bajo estudio, establece como hechos generadores que dan derecho a los entes territoriales a participar en la plusvalía, 1. La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano, 2. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo y, 3.

La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez. Para ello, se indicó que 21 CAMACHO MONTOYA Álvaro. LA PLUSVALÍA: UN NUEVO TRIBUTO INMOBILIARIO. Editorial Temis S.A. Bogotá D.C. 2003. Página 11 22 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

SECCION CUARTA. Consejero ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO. Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil once (2011). Radicación número: 25000-23-27-000-2004-02074-01(17083). 23 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION CUARTA. Consejero ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO. Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil once (2011).

Radicación número: 25000-23-27-000-2004-02074-01(17083). RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 26 el Plan de Ordenamiento Territorial, deberá especificar y delimitar las zonas o subzonas beneficiarias de las acciones urbanísticas aludidas. 3.2.

Procedimiento para la determinación, liquidación y cobro de la plusvalía La Ley 388 de 1997, establece igualmente el procedimiento que deben adelantar las entidades territoriales para el cálculo, determinación, liquidación y cobro de esta especie de tributo, y de manera específica para aquel evento derivado de la incorporación del suelo rural al de expansión urbana o de la clasificación de parte del suelo rural como suburbano.24 24 En particular, resultan pertinentes las siguientes disposiciones de la citada ley: “ARTÍCULO

75. EFECTO PLUSVALÍA RESULTADO DE LA INCORPORACIÓN DEL SUELO RURAL AL DE EXPANSIÓN URBANA O DE LA CLASIFICACIÓN DE PARTE DEL SUELO RURAL COMO SUBURBANO. Cuando se incorpore suelo rural al de expansión urbana, el efecto plusvalía se estimará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1. Se establecerá el precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con características geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía. Esta determinación se hará una vez se expida el acto administrativo que define la nueva clasificación del suelo correspondiente. 2.

Una vez se apruebe el plan parcial o las normas específicas de las zonas o subzonas beneficiarias, mediante las cuales se asignen usos, intensidades y zonificación, se determinará el nuevo precio comercial de los terrenos comprendidos en las correspondientes zonas o subzonas, como equivalente al precio por metro cuadrado de terrenos con características similares de zonificación, uso, intensidad de uso y localización. Este precio se denominará nuevo precio de referencia. 3.

El mayor valor generado por metro cuadrado se estimará como la diferencia entre el nuevo precio de referencia y el precio comercial antes de la acción urbanística al tenor de lo establecido en los numerales 1 y 2 de este artículo. El efecto total de la plusvalía, para cada predio individual, será igual al mayor valor por metro cuadrado multiplicado por el total de la superficie objeto de la participación en la plusvalía. Este mismo procedimiento se aplicará para el evento de calificación de parte del suelo rural como suburbano.

ARTÍCULO

80. PROCEDIMIENTO DE CÁLCULO DEL EFECTO PLUSVALÍA. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que haga sus veces o los peritos técnicos debidamente inscritos en las Lonjas o instituciones análogas, establecerán los precios comerciales por metro cuadrado de los inmuebles, teniendo en cuenta su situación anterior a la acción o acciones urbanísticas; y determinarán el correspondiente precio de referencia tomando como base de cálculo los parámetros establecidos en los artículos 75, 76 y 77 de esta ley.

Para el efecto, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial, de su revisión, o de los instrumentos que lo desarrollan o complementan, en el cual se concretan las acciones urbanísticas que constituyen los hechos generadores de la participación en la plusvalía, el alcalde solicitará se proceda a estimar el mayor valor por metro cuadrado en cada una de las zonas o subzonas consideradas.

Una vez recibida la solicitud proveniente del alcalde, el IGAC o la entidad correspondiente o el perito avaluador, contarán con un plazo inmodificable de sesenta (60) días hábiles para ejecutar lo solicitado. Transcurrido este término, y sin perjuicio de las sanciones legales a que haya lugar por la morosidad de funcionario o los funcionarios responsables, y de la responsabilidad contractual en el caso del perito privado, la administración municipal o distrital podrá solicitar un nuevo peritazgo que determinen el mayor valor o monto de la plusvalía de acuerdo con los procedimientos y parámetros instituidos en este mismo artículo.

ARTÍCULO

81. LIQUIDACIÓN DEL EFECTO DE PLUSVALÍA. Con base en la determinación del efecto de plusvalía por metro cuadrado calculado para cada una de las zonas o subzonas objeto de la participación como se indica en el artículo precedente, el alcalde municipal o distrital liquidará, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes, el efecto plusvalía causado en relación con cada uno de los inmuebles objeto de la misma y aplicará las tasas correspondientes, de conformidad con lo autorizado por el concejo municipal o distrital. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> A partir de la fecha en que la administración municipal disponga de la liquidación del monto de la participación correspondiente a todos y cada uno de los predios beneficiados con las acciones urbanísticas, contará con un plazo de treinta (30) días hábiles para expedir el acto administrativo que la determina, y para notificarlo a los propietarios o poseedores, lo cual procederá mediante tres (3) avisos publicados en ediciones dominicales de periódicos de amplia circulación en el municipio o distrito, así como a través de edicto fijado en la sede de la alcaldía correspondiente.

Contra estos actos de la administración procederá exclusivamente el recurso de reposición dentro de los términos previstos para el efecto en el Código Contencioso Administrativo. Para los fines de publicidad frente a terceros, una vez en firme el acto administrativo de liquidación del efecto plusvalía, se ordenará su inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria de cada uno de los inmuebles.

Para que puedan registrarse actos de transferencia del dominio sobre los mismos, será requisito esencial el certificado de la administración en el cual se haga constar que se ha pagado la participación en la plusvalía correspondiente. RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 27 En lo que respecta a la exigibilidad del tributo, mediante Sentencia de unificación del 3 de diciembre de 2020, el Consejo de Estado explicó: “Teniendo en cuenta que la variación en las posiciones de la Sala recae sobre la interpretación de lo que por autorización específica debería considerarse, en esta ocasión, la Sala unificará como regla de decisión ese aspecto, y fijará la consecuencia de tal entendimiento con respecto a la aplicación de la ley en el tiempo, así: 1) A efectos del artículo 74 de la Ley 388 de 1997, la autorización específica que configura el hecho generador de la participación en plusvalía es la acción urbanística, entendida en los términos del artículo 8º ibidem, que permita la destinación del predio a un uso más rentable o incrementar el aprovechamiento del suelo, en los eventos señalados en la disposición. La acción urbanística podrá estar contenida en los planes de ordenamiento territorial, o en los instrumentos que lo desarrollan o complementan (art. 9 Ley 388 de 1997) e, incluso, se podrá generar una nueva acción urbanística en vigencia de un mismo plan.

PARÁGRAFO. A fin de posibilitar a los ciudadanos en general y a los propietarios y poseedores de inmuebles en particular disponer de un conocimiento más simple y transparente de las consecuencias de las acciones urbanísticas generados del efecto plusvalía, las administraciones distritales y municipales divulgarán el efecto plusvalía por metro cuadrado para cada una de las zonas o subzonas geoeconómicas homogéneas beneficiarias.

ARTÍCULO

82. REVISIÓN DE LA ESTIMACIÓN DEL EFECTO DE PLUSVALÍA. Cualquier propietario o poseedor de un inmueble objeto de la aplicación de la participación en la plusvalía, podrá solicitar, en ejercicio del recurso de reposición, que la administración revise el efecto plusvalía estimado por metro cuadrado definido para la correspondiente zona o subzona en la cual se encuentre su predio y podrá solicitar un nuevo avalúo. Para el estudio y decisión de los recursos de reposición que hayan solicitado la revisión de la estimación del mayor valor por metro cuadrado, la administración contará con un plazo de un (1) mes calendario contado a partir de la fecha del último recurso de reposición interpuesto en el cual se haya pedido dicha revisión. Los recursos de reposición que no planteen dicha revisión se decidirán en los términos previstos en el Código Contencioso Administrativo.

ARTÍCULO 83. EXIGIBILIDAD Y COBRO DE LA PARTICIPACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 181 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> La participación en la plusvalía sólo le será exigible al propietario o poseedor del inmueble respecto del cual se haya liquidado e inscrito en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria un efecto de plusvalía, en el momento en que se presente cualquiera de las siguientes situaciones: 1.

Solicitud de licencia de urbanización o construcción, según sea el caso, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por cualquiera de los hechos generadores de que trata el artículo 74 de la Ley 388 de 1997. 2. Cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por la modificación del régimen o zonificación del suelo. 3.

Actos que impliquen transferencia del dominio sobre el inmueble, aplicable al cobro de la participación en la plusvalía de que tratan los numerales 1 y 3 del referido artículo 74. 4. Adquisición de títulos valores representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo, en los términos que se establece en el artículo 88 y siguientes de la presente Ley.

PARÁGRAFO 1. En el evento previsto en el numeral 1, el monto de la participación en plusvalía para el respectivo inmueble podrá recalcularse, aplicando el efecto plusvalía liquidado por metro cuadrado al número total de metros cuadrados adicionales objeto de la licencia correspondiente.

PARÁGRAFO 2. Para la expedición de las licencias de construcción, así como para el otorgamiento de los actos de transferencia del dominio, en relación con inmuebles respecto de los cuales se haya liquidado e inscrito en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria el efecto de plusvalía, será necesario acreditar su pago.

PARÁGRAFO 3. Si por cualquier causa no se efectúa el pago de la participación en las situaciones previstas en este artículo, el cobro de la misma se hará exigible cuando ocurra cualquiera de las restantes situaciones aquí previstas. En todo caso, si la causa es la no liquidación e inscripción de la plusvalía, el alcalde municipal o distrital deberá adelantar el procedimiento previsto en el artículo 81 de la presente ley.

Responderán solidariamente el poseedor y el propietario, cuando fuere el caso.

PARÁGRAFO 4. Los municipios podrán exonerar del cobro de la participación en plusvalía a los inmuebles destinados a vivienda de interés social.” RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 28 La participación en plusvalía se causa siempre y cuando el ente territorial, previo a la acción urbanística, haya adoptado dicha exacción. 2) La anterior regla jurisprudencial de unificación rige para los trámites pendientes de resolver en sede administrativa y judicial.

No podrá aplicarse a conflictos decididos con antelación. En consonancia con esta regla, la Sala puntualiza que la expedición de la licencia y los trámites de englobe, en tanto que no son acciones urbanísticas, corresponden al momento de exigibilidad de la participación en plusvalía. Es decir, tal como lo dispone el artículo 83 de la Ley 388 de 1997 (antes y después de la modificación del Decreto Ley 019 de 2012), surgirá la exigibilidad de dicha obligación, previa liquidación, cuando: (i) el acto administrativo que lo liquide fije el plazo del momento de su pago, como puede suceder cuando se financian obras públicas con ese método de participación en el plusvalor (art. 87 ibidem);

(ii) ante la liquidación que surja para obtener la respectiva licencia llamada en su momento de urbanismo o de construcción y que con ocasión del Decreto 1469 de 2011, en concordancia con el Decreto Ley 019 de 2012, pasaron a denominarse licencias urbanísticas que podrán ser de urbanización, parcelación subdivisión, construcción e intervención y ocupación del espacio público, según sea el caso y de acuerdo con las normas que modifiquen dichas clases de licencias;

(iii) cuando haya transferencia de dominio del inmueble se podrá exigir el pago de la participación en plusvalía en los casos de las acciones urbanísticas establecidas en los numerales 1 y 3 del artículo 74 de la Ley 388 de 1997, previa liquidación, y (iv) cuando las administraciones expidan títulos valores representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo y estos sean adquiridos, el momento de la exigibilidad de la deuda estará atado a las situaciones previstas en el artículo 88 y siguientes de la Ley 388 de 1997.”25

4. ACERVO PROBATORIO Respecto de la controversia sometida a juzgamiento de esta Sala, obran en el plenario los siguientes elementos probatorios que resultan jurídicamente relevantes en orden a resolver el fondo del litigio: 4.1. Prueba documental. 4.1.1. Expediente principal (000-2021-01612) • Resolución N° 0383 del 16 de junio de 2020, a través de la cual se otorga licencia urbanística N° 0172 de parcelación de uso comercial y de servicios por etapas específicamente para la etapa 1 y licencia de construcción en la modalidad 25 CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ. Bogotá, D. C., tres (03) de diciembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-37-000-2012-00375-02(23540) 2020CE-SUJ-4-006 RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 29 de obra nueva para unas oficinas en el Lote denominado Contex- etapa 1 (Carpeta 02 anexos- archivo “20200616” expediente digital). • Resolución N° 0008 del 16 de julio de 2020 por medio de la cual se liquida el efecto plusvalía para el inmueble con matrícula inmobiliaria 020-15331 (Carpeta 02 anexos- archivo “20200716” expediente digital). • Recurso de reposición contra Resolución N° 0008 de 2020 (Carpeta 02 anexos- archivos “20200730”, “20200901” expediente digital). • Auto N° 0040 del 1 de septiembre de 2020 por el cual se decreta práctica de pruebas dentro del trámite que resuelve recurso de reposición (Carpeta 02 anexos- archivo “20200901” expediente digital). • Auto N° 0045 del 17 de febrero de 2021 por el cual se realiza traslado de pruebas dentro del trámite que resuelve un recurso de reposición (Carpeta 02 anexos- archivo “20210217” expediente digital). • Objeciones presentadas al oficio LPR-052 de la Lonja de Propiedad Raíz (Carpeta 02 anexos- archivo “20210226” expediente digital). • Resolución N° 0088 del 15 de abril de 2021 por la cual se resuelve un recurso de reposición (Carpeta 02 anexos- archivo “20210415” expediente digital). • Certificado tradición y libertad inmueble con matrícula inmobiliaria N° 020- 15331 (Carpeta 02 anexos- archivo “Certificado de tradición y libertad” expediente digital). • Estudios del valor del suelo en el Oriente Antioqueño realizados por la Lonja para los años 2017 y 2019 (Carpeta 02 anexos- archivo “Estudios de suelo” expediente digital). • Solicitud de avalúo comercial para determinar un nuevo P2, en virtud de autos 040, 041, 042, 043, 044 y 045 del 1 de septiembre de 2020, dirigido a la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia (archivos 12 y 13 expediente digital). • Respuestas Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia (archivos 17 y 18 expediente digital). • Resolución N° 0138 del 8 de julio de 2021 por la cual se realiza la liquidación particular de la participación en plusvalía (archivo 20 expediente digital).

Expediente acumulado (000-2021-01604) • Acuerdo N° 104 de 2000, por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para el municipio de Rionegro (Carpeta 57 anexos- archivo “199912” expediente digital). • Acuerdo N° 056 del 25 de enero de 2011, por medio del cual se adopta la revisión y ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial para el municipio de Rionegro (Carpeta 57 anexos- archivo “201101” expediente digital). • Acuerdo N° 076 del 28 de abril de 2003, por medio del cual se modifica el Acuerdo N° 104 de 2000 (Carpeta 57 anexos- archivo “202012” expediente digital). • Acuerdo N° 023 del 17 de diciembre de 2012, por el cual se reglamenta la participación del municipio de Rionegro en el tributo de participación en la Plusvalía (Carpeta 57 anexos- archivo “ACUERD~1” expediente digital). • Acuerdo N° 023 del 19 de diciembre de 2018, por el cual se adopta el Estatuto Tributario Municipal (Carpeta 57 anexos- archivo “ACUERD~2” expediente digital). • Acuerdo N° 002 del 25 de enero de 2018, por el cual se modifican excepcionalmente unas normas urbanísticas del POT (Carpeta 57 anexos- archivo “ACUERD~3” expediente digital). • Decreto N° 124 del 9 de abril de 2018 por el cual se compilan los Acuerdos N° 056 de 2011, 023 de 2012, 028 de 2016 y 002 de 2018- Plan de Ordenamiento Territorial de Rionegro (Carpeta 57 anexos- archivo “DECRET~2” expediente digital).

RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 31 • Informe de avalúo inmuebles con matrícula N° 020-87359 y 020-87365 elaborado por Francisco Ochoa Avalúos S.A.S., el 2 de otubre de 2018 para operación de leasing (Carpeta 57 anexos- archivo 04 expediente digital). • Resolución N° 0383 del 16 de junio de 2020, a través de la cual se otorga licencia urbanística N° 0172 de parcelación de uso comercial y de servicios por etapas específicamente para la etapa 1 y licencia de construcción en la modalidad de obra nueva para unas oficinas en el Lote denominado Contex- etapa 1 (Carpeta 57 anexos- archivo 05 expediente digital). • Recurso de reposición contra Resolución N° 0010 de 2020 (Carpeta 57 anexos- archivos 07 expediente digital). • Recurso de reposición contra Resolución N° 0006 de 2020 (Carpeta 57 anexos- archivos 08, 16 expediente digital). • Resolución N° 0010 del 16 de julio de 2020, por medio de la cual se liquida el efecto plusvalía para el inmueble con matrícula inmobiliaria 020-53660 (Carpeta 57 anexos- archivo 09 expediente digital). • Resolución N° 0006 del 16 de julio de 2020, por medio de la cual se liquida el efecto plusvalía para el inmueble con matrícula inmobiliaria 020-15327 (Carpeta 57 anexos- archivo 10 expediente digital). • Auto N° 0044 del 1 de septiembre de 2020 por el cual se decreta práctica de pruebas dentro del trámite que resuelve un recurso de reposición (Carpeta 57 anexos- archivo 11 expediente digital). • Objeciones presentadas al oficio LPR-052 de la Lonja de Propiedad Raíz (Carpeta 57 anexos- archivos 12, 13 expediente digital). • Auto N° 0047 del 17 de febrero de 2021 por el cual se realiza traslado de pruebas dentro del trámite que resuelve un recurso de reposición (Carpeta 57 anexos- archivo 14 expediente digital). • Auto N° 0044 del 17 de febrero de 2021 por el cual se realiza traslado de pruebas dentro del trámite que resuelve un recurso de reposición (Carpeta 57 anexos- archivo 15 expediente digital). • Resolución N° 086 del 15 de abril de 2021, por la cual se resuelve un recurso de reposición contra la Resolución N° 0006 del 16 de julio de 2020 (Carpeta 57 anexos- archivos 18 y 21 expediente digital).

Expediente acumulado (000-2021-01605) • Resolución N° 0007 del 16 de julio de 2020, por medio de la cual se liquida el efecto plusvalía para el inmueble con matrícula inmobiliaria 020-15329 (Carpeta 55- 02 Pruebas- archivo 01 expediente digital). • Resolución N° 0087 del 15 de abril de 2021, por la cual se resuelve un recurso de reposición contra la Resolución N° 0007 del 16 de julio de 2020 (Carpeta 55- 02 Pruebas- archivo 02 expediente digital). • Recurso de reposición contra Resolución N° 0007 de 2020 (Carpeta 55- 02 Pruebas- archivos 03, 04 y 08 expediente digital). • Auto N° 0044 del 1 de septiembre de 2020 por el cual se decreta práctica de pruebas dentro del trámite que resuelve un recurso de reposición (Carpeta 55- 02 Pruebas- archivo 05 expediente digital). • Auto N° 0046 del 17 de febrero de 2021 por el cual se realiza traslado de pruebas dentro del trámite que resuelve un recurso de reposición (Carpeta 55- 02 Pruebas- archivo 06 expediente digital). • Objeciones presentadas al oficio LPR-052 de la Lonja de Propiedad Raíz (Carpeta 55- 02 Pruebas- archivo 07 expediente digital). • Informe de avalúo inmuebles con matrícula N° 020-87359 y 020-87365 elaborado por Francisco Ochoa Avalúos S.A.S., el 2 de otubre de 2018 para operación de leasing (Carpeta 55- 02 Pruebas- archivo 09 expediente digital).

RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 33 • Resolución N° 0383 del 16 de junio de 2020, a través de la cual se otorga licencia urbanística N° 0172 de parcelación de uso comercial y de servicios por etapas específicamente para la etapa 1 y licencia de construcción en la modalidad de obra nueva para unas oficinas en el Lote denominado Contex- etapa 1 (Carpeta 55- 02 Pruebas- archivo 10 expediente digital). • Estudios del valor del suelo en el Oriente Antioqueño realizados por la Lonja para los años 2017 y 2019 (Carpeta 55- 02 Pruebas- archivo 14 y 15 expediente digital). • Acuerdo N° 104 de 2000, por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para el municipio de Rionegro (Carpeta 55- 03 Normas- archivo 01 expediente digital). • Acuerdo N° 076 del 28 de abril de 2003, por medio del cual se modifica el Acuerdo N° 104 de 2000 (Carpeta 55- 03 Normas- archivo 02 expediente digital). • Acuerdo N° 056 del 25 de enero de 2011, por medio del cual se adopta la revisión y ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial para el municipio de Rionegro (Carpeta 55- 03 Normas- archivo 03 expediente digital). • Acuerdo N° 023 del 17 de diciembre de 2012, por el cual se reglamenta la participación del municipio de Rionegro en el tributo de participación en la Plusvalía (Carpeta 55- 03 Normas- archivo 04 expediente digital). • Decreto N° 124 del 9 de abril de 2018 por el cual se compilan los Acuerdos N° 056 de 2011, 023 de 2012, 028 de 2016 y 002 de 2018- Plan de Ordenamiento Territorial de Rionegro (Carpeta 55- 03 Normas- archivo 06 expediente digital). • Acuerdo N° 023 del 19 de diciembre de 2018, por el cual se adopta el Estatuto Tributario Municipal (Carpeta 55- 03 Normas- archivo 03 expediente digital). • Acuerdo N° 002 del 25 de enero de 2018, por el cual se modifican excepcionalmente unas normas urbanísticas del POT (Carpeta 55- 08 Normas- archivo 03 expediente digital). • Resolución N° 0186 del 17 de marzo de 2021, por la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución N° 0089 por la cual se realizó una modificación a la Resolución N° 383 y licencia 0172 del 16 de junio de 2020 (Carpeta 55- 09.2 Antecedentes- archivo “0186” expediente digital). 4.2.

Prueba testimonial RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 34 Dentro de la audiencia de pruebas se practicó la prueba testimonial solicitada por las partes, escuchando la declaración de las siguientes personas: (archivos 115 y 116 expediente digital) • Paola Catalina Castro Gómez quien se desempeñaba como Secretaria de Planeación del municipio de Rionegro a cargo de quien se encontraba la expedición de los actos de estimación, determinación y liquidación del efecto participación en plusvalía correspondiente a los predios objeto de las demandas.

Aclaró que el trámite de reliquidación de la participación en plusvalía, está permitido para aquellos predios que no acceden a través de una licencia urbanística a un mejor y mayor uso, e indica que sobre estos cuatro predios se realizó ese trámite de reliquidación a solicitud de los propietarios, con ocasión de la solicitud de modificación de las licencias de urbanización en la que se redujo las áreas de aprovechamiento e indica que solo sobre dos predios se accedió a recalcular la participación. Sostuvo que aún cuando en esa solicitud de recálculo se estimó que dos predios no participaban en plusvalía, no era procedente levantar el gravamen inscrito sobre los predios, porque debe distinguirse el gravamen como tal cuyo hecho generador consiste en la decisión administrativa que varía el uso del suelo y con el cual se permiten mejores y mayores aprovechamientos del suelo, a la actuación o solicitud de la licencia, con la cual efectivamente se hace uso de esos mejores y mayores aprovechamientos, por lo que se determina el efecto plusvalía. Aclara además que deben diferenciarse los dos momentos que tiene la plusvalía, el primero que tiene que ver con la determinación y liquidación por metro cuadrado y la otra, es la liquidación particular del predio, esta última que solo existe para los dos predios que estaban incluidos en la etapa 1 del proyecto de oficinas de la Constructora Contex, mientras que para los cuatro predios demandantes, solo se ha expedido determinación, liquidación y recálculo, acto este último que se refiere a la posibilidad de hacer exigible la plusvalía por motivo del efectivo aprovechamiento con ocasión de la licencia solicitada.

En razón de lo anterior, afirma que no es posible confundir los actos de determinación (aquí demandados), con aquellos que resuelven el recálculo porque RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 35 estos últimos corresponden al momento de exigibilidad y no a la determinación, actos que continúan en firme a pesar del recálculo. • Néstor Iván Quintero González quien afirmó haber participado de la elaboración de los actos administrativos cuestionados.

Afirmó que tiene conocimiento de que sobre los predios cuestionados se realizó trámite de recálculo de la plusvalía dispuesta en los actos demandados, en virtud del trámite previsto en el artículo 83 de la Ley 388 de 1997. Manifestó que dentro del trámite de los recursos de reposición interpuestos contra los actos de determinación del efecto plusvalía, el municipio decretó prueba dirigida a la Lonja, que generó una propuesta económica que se le hizo llegar a los dueños de los predios, quienes no estuvieron de acuerdo porque manifestaban que no era lo que ellos habían solicitado, razón por la cual mediante adenda reformularon la petición con base en una norma diferente de la Ley 388 frente a la cual la Lonja igualmente emitió respuesta.

Aclaró que en el recurso inicial se realizó solicitud para que se realizara un avalúo puntual del predio, en lo referente únicamente al P2, mientras que en la adenda ya se corrigió la solicitud para señalar que la prueba se solicitaba respecto del valor P1 y P2. • Diana Milena Bernal Rodríguez directora de Avalúos de la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia.

Afirma que coordinó la realización del avalúo de la plusvalía del municipio de Rionegro para el año 2018, los cuales indica se realizaron atendiendo a lo que establece la Resolución 620 del 2008, esto es, por zonas homogéneas, físicas y geoeconómicas, dependiendo el hecho generador, por el método de comparación de mercado, residual o ambos.

Indica que cuando se realizan avalúos por zonas geoeconómicas, no se tienen en cuenta las particularidades de los predios.

5. CASO CONCRETO RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 36 ÁREAS GENERALES PARCELACIÓN (PROYECTO CONTEX) CUADRO DE ÁREAS PROYECTO OFICINAS Para resolver sobre las pretensiones de los demandantes, tanto en la demanda principal como en las acumuladas, del material probatorio recaudado encuentra la Sala probado lo siguiente: • A través de Resolución N° 0383 se concedió licencia urbanística N° 0172 del 16 de junio de 2020, solicitada por Alina María Gómez Restrepo, Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga y Jerónimo Barrientos Saldarriaga, propietarios de los predios identificados con matrícula inmobiliaria N° 020-87365, 020-87359, 020- 53660, 020-15331, 020-15327 y 020-15329, cuyo objeto era la parcelación de uso comercial y de servicios por etapas específicamente para la etapa 1 y licencia de construcción en la modalidad de obra nueva para oficinas en el lote denominado Contex- etapa 1.

Dentro de la licencia en comento fueron incluidas las siguientes consideraciones en torno a la participación en plusvalía: “14. Que el proyecto licenciado se obliga al pago de la participación en plusvalía, según el mapa POT_IG_422 “Áreas generadoras de plusvalía en el suelo rural” del Acuerdo 002 del 2018 Plan de Ordenamiento Territorial vigente.

Parágrafo: El titular de esta licencia podrá pagar la obligación derivada de la plusvalía en obras de infraestructura complementaria en el sector de influencia del proyecto las cuales serán pactadas previamente con la Secretaría de Planeación.” Se detalló a su vez, las áreas generales respecto de las cuales se concedió la licencia indicando: Lote MI Área bruta (m2) Área bruta ETAPA 1 Lote Contex 5462,00 ETAPA 2 Lote Piedras Blancas 020-53660 546,00 ETAPA 5 Lote Piedras Blancas 2 020-15329 5694,00 ETAPA 3 Lote Calandria 020-15331 8971,00 ETAPA 4 Lote Cuneta 020-15327 6320,00 Total Área Bruta 26993,00 La licencia en mención fue modificada a través de Resolución N° 0089 licencia urbanística 0052 del 5 de febrero de 2021, modificada a su vez en virtud de recurso de reposición a través de Resolución N° 0186 del 17 de marzo de 2021, a partir de solicitud de los propietarios de los predios, para la unificación de las RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 37 ÁREAS GENERALES PARCELACIÓN (PROYECTO CONTEX) CUADRO DE ÁREAS MODIFICADO SE UNE LA ETAPA 2 A LA ETAPA 3 etapas 2 y 3 en una sola etapa, lo que a su vez motivó la modificación de las áreas determinadas, en los siguientes términos: Lote MI Área bruta (m2) Área bruta ETAPA 1 Lote Contex 020-87365 5462.00 020-87359 ETAPA 2 FUTURO DESARROLLO Lote Calandria 020-15331 9517.00 ETAPA 4 FUTURO DESARROLLO Lote Piedras Blancas 2 020-15329 5694,00 ETAPA 3 FUTURO DESARROLLO Lote Cuneta 020-15331 6320,00 Total Área Bruta 26993,00 • El 16 de julio de 2020, la Secretaría de Planeación del municipio de Rionegro, liquidó el efecto plusvalía para los inmuebles de los demandantes a través de los siguientes actos administrativos: ACTO ADMINISTRATIVO MATRÍCULA INMOBILIARIA Resolución N° 0006 020-15327 Resolución N° 0007 020-15329 Resolución N° 0008 020-15331 Resolución N° 0010 020-53660 Se consideró en común en todos los actos administrativos, que tales inmuebles se ubicaban dentro de las zonas o sub zonas beneficiarias por un hecho generador de participación en plusvalía prevista en el Acuerdo 002 de 2018, por la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano. Añadió que para la determinación del mayor valor generado sobre los predios, el municipio solicitó a la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia, el avalúo que serviría de fundamento para la liquidación del efecto plusvalía, en el cual se realizó el estudio comparativo del Acuerdo 054 de 2011 (P1) y el Acuerdo 002 de 2018 (P2), definiéndose un total de 197 Zonas Homogéneas Físicas- ZHF-, con las cuales se identificaron las Zonas Homogéneas Geoeconómicas- ZHG- definiendo el valor del metro cuadrado para cada una de ellas.

RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 38 En virtud de ello, se liquidó el efecto plusvalía en los siguientes términos: M.I. Área Hecho Generador P1- Valor/m2 antes de la acción urbanística P2- Valor/m2 después de la acción urbanística Efecto Plusvalía (m2) a enero de 2018 020-15327 3.975,15 Cambio en Clasificación del Suelo Rural a Suburbano $87.777 $318.602 $230.825 020-15329 7.721,53 Cambio en Clasificación del Suelo Rural a Suburbano $87.777 $263.703 $175.926 020-15331 8.322,26 Cambio en Clasificación del Suelo Rural a Suburbano $87.777 $210.353 $122.576 020-53660 625,65 Cambio en Clasificación del Suelo Rural a Suburbano $135.197 $320.000 $184.803 Finalmente, se indicó en el acto administrativo que el porcentaje de participación del municipio o las entidades beneficiarias en la plusvalía generadas por las acciones urbanísticas se liquidaría por la Secretaría de Planeación o hacienda según las disposiciones de los artículos 5.4.1.8 y 5.4.1.9 del Decreto 124 de 2018 y así mismo, ordenó la indexación de los montos del efecto plusvalía establecidos, tomando como base el mes de enero de 2018. • Contra las decisiones anteriores, los demandantes interpusieron recursos de reposición dentro de los cuales se argumentó: i) que los inmueble objeto de la liquidación no se encontraban dentro de la etapa 1 del proyecto para el cual se estaba concediendo licencia urbanística; ii) la falta de precisión respecto de los elementos técnicos y metodológicos tenidos en cuenta para la determinación de los valores P1 y P2, así como la fecha de su determinación; iii) la pérdida de competencia por la desatención de los términos del procedimiento previstos en la Ley 388 de 1997 y; iv) el error en relación con las áreas sobre las cuales se liquidó el efecto por no coincidir con las áreas netas de los predios y no haberse descontado las áreas de cesión, afectaciones entre otras.

Solicitaron además dentro del recurso que se realizara un nuevo avalúo a expensas del interesado en aplicación del artículo 82 de la Ley 388 de 1997 y RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 39 mediante Adenda, corrigieron la solicitud para efectos de señalar que el fin de la prueba era la valoración y corrección del valor de P1 y P2 atendiendo las particularidades del predio. • Mediante Auto N° 0040 del 1 de septiembre de 2020, el ente territorial decretó la práctica de pruebas dentro del trámite del recurso de reposición (020-15331), solicitando a la Lonja de Propiedad raíz de Medellín y Antioquia, la realización de avalúo específico del predio de acuerdo con las áreas reales, los aprovechamientos y obligaciones urbanísticas específicas.

De la misma manera, a través de Auto N° 0042 del 1 de septiembre de 2020, se decretó la misma prueba dentro del trámite de recurso de reposición contra la Resolución N° 0010 de 2020 (020-53660), y en auto N° 0044 de la misma fecha, se decretó la prueba en relación con el trámite del recurso frente a la Resolución N° 007 de 2020 (020-15329).

La Lonja dio respuesta a las solicitudes probatorias a través de Oficio N° LPR-052, en el que se aclaró que los avalúos para la estimación de las zonas homogéneas geoeconómicas tanto en P1 como en P2, se realizó como lo dispone la Resolución N° 620 de 2008, es decir, mediante avalúos de puntos muestra por zonas homogéneas físicas, y de acuerdo a la variación entre zonas, la configuración de zonas homogéneas geoeconómicas dentro de las cuales no se tienen en cuenta características particulares de los predios, por lo que no consideró procedente la revisión de los valores determinados, ratificándose en los mismos. • A través de autos N° 0044 (020-53660), 0045 (020-15331), 0046 (020- 15329), 0047 (020-15327) del 17 de febrero de 2021 la entidad dio traslado del Oficio N° LPR-052 en cada uno de los trámites, concediendo la oportunidad para su aceptación o la realización de observaciones.

En virtud del traslado, los demandantes presentaron objeciones, insistiendo en la falta de claridad en cuanto a los elementos técnicos y metodológicos empleados por la Lonja para determinar el precio de referencia antes y después de la acción urbanística y alegando que no se atendió la decisión de realizar un nuevo avalúo, por lo que solicitó descartar la prueba y reconsiderar el valor estimado por metro cuadrado para el bien inmueble.

RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 40 Con ocasión de tales objeciones, presentaron nueva adenda a los recursos de reposición, con las cuales pretendieron aportar como pruebas los estudios de suelo elaborados por la Lonja para los Encuentros Inmobiliarios de los años 2017 y 2019. • En Resolución N° 0088 del 15 de abril de 2021, el municipio demandado resolvió sobre el recurso de reposición interpuesto contra la resolución N° 0008 del 16 de julio de 2020 (020-15331), confirmando en su integridad la decisión inicial.

Dentro de la decisión, se realizó mención a la solicitud probatoria elevada por el recurrente, para lo cual señaló: “Que como consecuencia de ello, se sostuvo una serie de reuniones virtuales con el recurrente y su apoderada con el fin de aclarar el alcance de la solicitud, siendo estos muy enfáticos al manifestar que se hacía referencia a las ZHG (zonas homogéneas geoeconómicas), por tal razón y en aras de dar solución a la confusa solicitud, se concluyó que lo solicitado por los recurrentes era la revisión de las ZHG según lo preceptuado en el artículo 82 de la ley 388 de 1997 y no lo establecido en el parágrafo 1° del artículo 83, el cual contempla un recálculo del avalúo teniendo en cuenta las particularidades del predio.

Con base en lo anterior se procedió a desestimar el oficio 2020EN017413 del 10 de septiembre de 2020, a través del cual se solicitó el avalúo comercial para determinar un nuevo P2 (…). Por consiguiente, mediante radicado 2020EN028605 de 17 de diciembre de 2020, este despacho solicitó a la Lonja de propiedad raíz la revisión de las Zonas Homogéneas Geoeconómicas P1 y P2 (…).

(…) Respecto a la práctica de pruebas solicitada por el recurrente, y las pruebas decretadas por este despacho en virtud a las diferentes comunicaciones y reuniones sostenidas por este despacho con el recurrente, debe de indicarse que la Lonja expidió respuesta LPR-052 con radicado 2021 RE004035 de 09 de febrero de 2021, en la cual se ratifica en los valores de las ZHG, exponiendo los motivos, el cual fue trasladado al recurrente para su conocimiento por medio de la resolución 044 del 17 de febrero de 2021, no obstante el recurrente presentó objeciones a través del Radicado 2021RE008013 de 09 de marzo de 2021, en la cual básicamente insiste en los argumentos expuestos en el recurso interpuesto, las cuales ya han sido resueltas a lo largo de este acto administrativo.

(…) Para finalizar para este despacho es importante ahondar, que en vista de la incongruencia en la solicitud sobre la cual aún se insiste, se informa al recurrente RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 41 que no es procedente solicitar un nuevo avalúo invocando el artículo 82 de la Ley 388 de 1997, el cual trata sobre ZHG, en vista de que la solicitud presentada se argumenta sobre las particularidades propias del predio, haciendo inviable dicha solicitud.

Igualmente, la lonja valida dicho criterio al desestimar lo pretendido por el recurrente en razón de que no se encontraron argumentos válidos para revisar las ZHG, toda vez que erróneamente se exponen las particularidades como elementos de prueba.” Ahora, como sustento de la decisión indicó: “Antes de iniciar con el análisis de los fundamentos de derecho indicados por el recurrente, debemos partir de la base que el cobro de la participación en plusvalía se compone de dos fases acorde con lo establecido el Ley 388 de 1997, la primera, se emite acto administrativo a través del cual se practica la determinación y liquidación del efecto plusvalía, informándole al propietario del inmueble objeto de participación el valor del efecto por metro cuadrado, basado en un avalúo de ZHG practicado para tales fines.

Una vez superada dicha fase de la actuación administrativa se procede a inscribir la anotación del efecto plusvalía en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria del inmueble. Posteriormente una vez se cumplan los presupuestos del artículo 83 de la Ley 388 de 1997, se procede con la segunda fase, mediante la cual se realiza liquidación particular de la plusvalía, en dicha fase se procederá a descontar las cesiones públicas obligatorias correspondientes a vías y espacio público, según lo preceptuado en el Artículo 78 de la citada normatividad.

(…) Además, en esta etapa del proceso, se tendrán en cuenta las particularidades con las que cuenta el predio afectado, que para el caso en concreto sería la Licencia Urbanística aprobada con N° 0172 del 16 de junio de 2020 y con Resolución 0383, así como las características intrínsecas del mismo. Es importante aclarar al recurrente que a la fecha nos encontramos en la primera etapa, es decir, en la determinación y liquidación del efecto plusvalía por metro cuadrado, conforme a lo establecido en la Resolución N° 0008 del 16 de julio de 2020, la cual se encuentra recurrida al día de hoy, existiendo en el recurrente una confusión entre estas dos etapas.

Una vez sentado el anterior concepto, se procederá resolver los fundamentos de hecho y de derecho que se centran en 4 ítems, así: 1. Violación de los términos y procedimiento establecido en la Ley 388 de 1997. Respecto a la presunta violación de los términos y del procedimiento establecidos en la Ley 388 de 1997, en razón a que el Municipio de Rionegro procedió a determinar y liquidar el efecto de la participación en plusvalía por fuera de los tiempos establecidos en los artículos 80 y 81 dicha ley, y por consiguiente presuntamente haber perdido su competencia temporal para liquidar el tributo, es menester de este despacho señalarle al recurrente que según la Sentencia 2008- RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 42 00043 de septiembre 13 de 2012 del Consejo de Estado, el plazo previsto en esta disposición es un plazo perentorio, más no preclusivo, en la medida en que la ley no previó la pérdida de competencia derivada de su incumplimiento.

(…). 2. Error en el área objeto de liquidación de la Plusvalía: (…) En este sentido debe indicársele al recurrente que en dicho argumento se está haciendo alusión al momento de la liquidación particular de la participación en Plusvalía. y no al momento en el que se encuentra la actuación administrativa, a la fecha nos encontramos en la determinación y liquidación del efecto.

(…) 3. Falta de motivación: (…) Adicionalmente se tuvo en cuenta la normatividad del POT Acuerdo 056 de 2011 y Acuerdo 002 de 2018, además nos remitimos a lo establecido en la Ley 388 de 1997 específicamente los Artículos 80 y 81, que se refieren al cálculo y liquidación del efecto plusvalía, en los cuales se indica claramente que la obligación del Municipio está referida a la divulgación del efecto plusvalía por metro cuadrado para cada una de las zonas o subzonas geoeconómicas homogéneas, lo cual quedó suscrito en la Resolución N° 0008 de 16 de julio de 2020, donde se indicó la metodología usada, la delimitación de las Zonas Homogéneas Geoeconómicas, el valor de referencia para cada ZHG, el valor del efecto plusvalía por metro cuadrado, el predio beneficiario de la acción urbanística, el hecho generador y fecha a la que se presenta los valores del P1 y P2, todo conforme a lo establecido en la norma.

(…) 4. Falta de motivación en relación con la realidad económica del predio: Reitera este despacho que, cuando el recurrente emite este tipo de afirmaciones, está haciendo clara alusión al momento de la liquidación particular de la participación en Plusvalía, y no al momento en el que se encuentra la actuación administrativa, siendo este el de la determinación y liquidación del efecto, no siendo esta la instancia para manifestarse respecto a particularidades del predio.

(…)” En los mismos términos, a través de Resolución N° 0086 del 15 de abril de 2021 se resolvió el recurso de reposición contra la Resolución N° 0006 del 16 de julio de 2020 (020-15327), en Resolución N° 0090 de la misma fecha se resolvió sobre el recurso contra la Resolución N° 0010 del 16 de julio de 2020 (020-53660) y, en Resolución N° 0087 del 15 de abril de 2021 se resolvió sobre la Resolución N° 0007 del 16 de julio de 2020 (020-15329).

RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 43 Teniendo en cuenta lo anterior y de manera previa al estudio sobre cada una de las causales invocadas por los demandantes, corresponde a la Sala resolver sobre el efecto de los actos administrativos contenidos en la Resolución N° 028 del 26 de enero de 2023 y la Resolución N° 0138 del 10 de abril de 2023, en virtud de las cuales se solicita declarar la configuración del decaimiento de los actos administrativos: 5.1.

Del trámite de recálculo de la participación en plusvalía A partir de la prueba testimonial recaudada, se evidenció dentro del trámite que a través de Resolución N° 028 del 26 de enero de 2023, la entidad accionada dio trámite a la solicitud de recálculo elevada por los demandantes, resolviendo a su vez sobre el recurso de reposición interpuesto contra aquella mediante Resolución N° 0138 del 10 de abril de 2023, aspecto este por el cual, dentro de las alegaciones finales, los demandantes consideran que se presenta el fenómeno de decaimiento del acto administrativo al haber desaparecido los fundamentos de hecho y de derecho de los actos administrativos aquí enjuiciados.

En razón de ello y en virtud de la facultad oficiosa, se solicitó a la entidad la remisión de tales actos administrativos, encontrando que efectivamente los propietarios de los predios identificados con matrículas inmobiliarias N° 020- 15329, 020-53660, 020-15331 y 020-15327, solicitaron el recálculo de la participación en plusvalía a que hace referencia el parágrafo primero del artículo 83 de la Ley 388 de 1997, ello con fundamento en la modificación realizada sobre la licencia de urbanismo concedida a través de Resolución N° C2-0078 del 6 de junio de 2022.

Ahora para resolver sobre el efecto de tales actos administrativos en el estudio de legalidad que corresponde al medio de control de la referencia, es necesario realizar precisión en torno al procedimiento administrativo que surge de la plusvalía como tributo, para lo cual debe tenerse en cuenta que a luces del artículo 74 de la Ley 388 de 1997, la plusvalía surge a partir de la realización de uno de los hechos generadores que consiste en una acción urbanística, que en este caso corresponde a la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano, tal hecho generador que está contenido en el Plan de Ordenamiento Territorial activa el procedimiento administrativo, que consta de dos etapas, la primera para la determinación del RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 44 efecto plusvalía, que consiste en la determinación de la diferencia en el valor por metro cuadrado del predio antes y después de la acción urbanística; y la segunda etapa, que tiene que ver con la liquidación del monto de la participación en plusvalía que corresponde al municipio, etapa que solo se activa a la realización de uno de los eventos previstos en el artículo 83 de la Ley 388 de 1997 y que se refieren específicamente al uso o aprovechamiento de ese mayor valor otorgado al predio, evento que para el caso concreto corresponde a la solicitud de licencia de urbanismo o construcción. Teniendo claro lo anterior, se advierte que los actos administrativos sobre los que versan las pretensiones anulatorias de los demandantes, tienen que ver con la primera de las etapas descritas, esto es, la determinación del efecto plusvalía, mientras que las Resoluciones N° 028 del 26 de enero de 2023 y N° 0138 del 10 de abril de 2023, están dirigidas al trámite de liquidación de la participación en plusvalía, esto es la determinación concreta del monto a pagar por el gravamen plusvalía, etapa ésta dentro de la cual, el parágrafo primero del artículo 83 ibidem, habilita a los propietarios para solicitar el recálculo del monto de la participación aplicando el efecto plusvalía liquidado sobre el total de los metros cuadrados objeto de la licencia correspondientes, lo que se originó en el presente asunto, a partir de la modificación de la licencia solicitada por los accionantes.

Es por ello que tales actos administrativos, generaron un recálculo del monto de la participación únicamente para los predios identificados con matrículas inmobiliarias N° 020-53660 y 020-15331, por corresponder aquellos a la etapa 2 del proyecto en mención, respecto del cual se configuró uno de los eventos de exigibilidad o liquidación del monto de participación en plusvalía por haberse concedido licencia de urbanismo para aquella etapa, mientras que para los predios N° 020-15327 y 020-15329 se indica que no generan valor a pagar, por corresponder a las etapas 3 y 4 sobre las que no se ha concedido licencia. De lo anteriormente expuesto, se advierte que en este punto no le asiste razón a los demandantes en los argumentos contenidos en los alegatos de conclusión y en memorial de contradicción de la prueba de oficio, por cuanto el trámite de recálculo de la participación en plusvalía corresponde de un lado, a una etapa posterior a aquella sobre al que versan los actos cuestionados y que por tal razón, no puede ser objeto de pronunciamiento, pero además, porque dicho trámite es independiente y no acarrea como consecuencia la modificación de los actos que determinan inicialmente el efecto plusvalía, los mismos que continúan vigentes, RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 45 sin perjuicio de que a partir de la posibilidad otorgada por el legislador para el recálculo al momento de la exigibilidad del tributo se permita al propietario realizar solicitud para la actualización tanto del área de disfrute efectivo de ese plusvalor que genera el gravamen, como del valor del efecto plusvalía anteriormente calculado.

Visto lo anterior, es claro que no resulta procedente dar aplicación al fenómeno del decaimiento aludido por la parte actora. De tal manera, que es posible en el presente asunto, proceder con el estudio de los cargos de nulidad invocados, reiterando que por resultar coincidentes en todos los procesos se resolverán de manera conjunta. 5.2.

Expedición irregular por violación de los términos y procedimientos. Frente a este punto, consideran los demandantes que el trámite administrativo dirigido a la determinación del efecto plusvalía, se realizó por fuera de los términos previstos en la Ley 388 de 1997, siendo entonces que la entidad había perdido competencia para tal asunto.

Al respecto, tal como se anotó en apartado anterior, en efecto la Ley 388 de 1997 contiene el procedimiento que debe adelantar el ente territorial para la determinación de la participación en plusvalía que corresponden a (i) 5 días hábiles para solicitar al IGAC o al perito avaluador la estimación del mayor valor por metro cuadrado en cada zona o subzona afectada con la acción urbanística generadora de participación en plusvalía;

(ii) 60 días hábiles para que el avaluador (IGAC o perito) ejecute lo solicitado; (iii) estimado el mayor valor, la autoridad municipal tiene 45 días para liquidar el efecto plusvalía y aplicar la tarifa adoptada por el concejo municipal o distrital, y (iv) a partir del acto de liquidación, dentro de los 30 días siguientes, liquidar para cada predio individualmente considerado la participación en plusvalía y proceder a su notificación. Así las cosas, lógico sería señalar que el procedimiento y los términos así previstos por el legislador, debe adelantarse una vez se configura la acción urbanística que en este caso, corresponde al cambio en la Clasificación del Suelo Rural a Suburbano, contenida en el Acuerdo 002 de 2018, a través del cual se modificó el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Rionegro; no obstante, tal como lo afirma la entidad en su defensa, es necesario tener en cuenta que el incumplimiento de tales términos no acarrea la consecuencia que pretende derivar la parte actora, pues en ningún caso el legislador previó como consecuencia de la RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 46 desatención, la pérdida de competencia de la autoridad para proceder a la determinación del efecto plusvalía. Es por ello, que el Consejo de Estado sobre este aspecto, ha fijado una posición pacífica26 según la cual, los términos contenidos en la Ley 388 de 1997 son perentorios más no preclusivos, y bajo este entendido, de manera reciente señaló: “Esta Corporación ha sostenido que los plazos previstos en la Ley 388 de 1997 son perentorios, mas no preclusivos, en la medida en que la ley no previó la pérdida de competencia del municipio derivada de su incumplimiento27.

Por ello, la inobservancia de estos términos no acarrea la nulidad de los actos expedidos en desarrollo del trámite de la estimación del efecto plusvalía, como quiera que no fue especificado así en la ley.”28 Lo anterior resulta suficiente para declarar no probado el cargo de nulidad bajo estudio. 5.3. Expedición irregular por omisión de elemento sustancial.

Contratación de una lonja. Alega la parte demandante que la contratación de la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia, obedeció a un encargo de simple consultoría y no como lo prevé la normatividad, para actuar en condición de perito avaluador a efectos de elaborar el dictamen para la determinación de los mayores valores de los predios con ocasión de la acción urbanística.

Para resolver se tiene en cuenta que el artículo 80 de la Ley 388 de 1997, establece dentro del procedimiento para calcular el efecto de la plusvalía, que el Instituto Agustín Codazzi, la entidad que haga sus veces o bien los peritos técnicos inscritos en las Lonjas, serán los responsables de establecer los precios por metro cuadrado de los inmuebles para determinar ese mayor valor que se genera a partir de la acción urbanística. 26 Ver sentencias: CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION CUARTA. Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ. Bogotá D. C., veinticinco (25) de febrero de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 66001-23-33-000-2016-00081-01(24281); Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO. Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 25000-23-27-000-2011-00018-02(21682); Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS. Bogotá D.C., trece (13) de septiembre de dos mil doce (2012). Radicación número: 66001-23-31-000-2008- 00043-01(18063) 27 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencias del 12 de febrero de 2020, exp. 21682, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; 13 de septiembre de 2012, exp. 18063, M.P Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, y del 25 de febrero de 2021, exp. 23536, M.P. Milton Chaves García. 28 CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA. Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023). Radicación: 76001-23-33-000-2018-00893-01 (26966) RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 47 Para el caso concreto, se allegó al expediente copia del Contrato de Prestación de Servicios celebrado entre la Fundación Ambiente y Vida, quien actúa como administrador delegado en virtud del Convenio N° 127 de 2017, con la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia, que tuvo por objeto la “estimación del cálculo del efecto plusvalía urbano y rural del Municipio de Rionegro”.

Dentro de las obligaciones del contratista se incluyeron aquellas relacionadas con la determinación de las zonas generadoras de plusvalía, el estudio de las Zonas Homogéneas Físicas (ZHF), el cálculo del valor comercial P1 y P2, la determinación del efecto en Zonas Homogéneas Geoeconómicas (CHG), la determinación de los efectos plusvalía en predios individuales por m2, entre otras.

Ahora bien, dentro de la audiencia de pruebas, se recibió declaración de la Directora de la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia, quien describió el procedimiento utilizado para la realización del avalúo necesario para la determinación del efecto plusvalía del municipio de Rionegro, señalando que para ello, se siguió el procedimiento expresamente previsto en la Resolución N° 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi que al efecto, dispone: “Artículo 25º.- Cálculo del efecto plusvalía resultado de la incorporación del suelo rural al de expansión urbana o de la clasificación de parte del suelo rural como suburbano. Para establecer el efecto de plusvalía debe observarse el siguiente procedimiento: 1.

El precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias con características geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía, se determinará teniendo en cuenta las condiciones jurídicas, físicas y económicas vigentes antes de la adopción del plan de ordenamiento territorial.

Para la estimación del valor comercial deberá emplearse el método de mercado y/o de renta. Este valor se denominará precio de referencia (P1). 2. Una vez se apruebe el plan parcial o las normas específicas de las zonas beneficiarias, mediante las cuales se asignen usos, intensidades y zonificación se determinará el nuevo precio comercial de los terrenos comprendidos en las correspondientes zonas o subzonas como equivalente al precio por m2 de terrenos con características similares de zonificación, uso, intensidad de uso y localización. Este valor se determinará haciendo uso del método (técnica) residual y el método de comparación o de mercado.

Este valor se denominará nuevo precio de referencia (P2). 3. El mayor valor generado por m2, se estimará como la diferencia entre el nuevo precio de referencia (P2) y el precio comercial antes de la acción urbanística (P1), RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 48 ajustado a valor presente aplicando el IPC a la fecha de adopción del plan parcial o de las normas específicas de las zonas o subzonas beneficiarias. 4.

El efecto total de la plusvalía, para cada predio individual, será igual al mayor valor por metro cuadrado multiplicado por el total de la superficie objeto de la participación en la plusvalía.” De lo anterior, se concluye que la contratación de la Lonja en este evento no se ciñó a una simple consultoría, sino que tal como se desprende del contrato mencionado, aquella estuvo dirigida expresamente a realizar el avalúo que dispone tanto la Ley 388 de 1997, como la Resolución N° 620 de 2008, para efectos de la determinación de la plusvalía, por lo que este cargo tampoco está llamado a prosperar. 5.4.

Falsa motivación de la Resoluciones N° 006, 007, 008 y 010 del 16 de julio de 2020. Consideran los demandantes que debido al tiempo transcurrido entre la configuración de la acción urbanística y la decisión contenida en los actos administrativos cuestionados, estos últimos se basan en una realidad fáctica y jurídica distorsionada, lo que influye directamente sobre el valor del metro cuadrado determinado que se ve afectado por la fecha de determinación del mismo.

Añaden que los actos cuestionados omitieron la mención de los elementos tenidos en cuenta para la liquidación del tributo, como son la fecha de elaboración del estudio técnico por parte de la Lonja, la actuación de liquidación una vez elaborado el estudio técnico y el valor liquidado como efecto plusvalía aplicado al área objeto de aquella de acuerdo con la tarifa y el valor del metro cuadrado.

En relación con los fundamentos fácticos y jurídicos que sirven de fundamento a la determinación del efecto plusvalía contenida en los actos administrativos demandados, considera la Sala necesario advertir que como bien se dejó expuesto en el contenido de estos, el contenido del estudio realizado por la Lonja de Propiedad Raíz tuvo como parámetro la comparación de dos escenarios precisos como son el Acuerdo 056 de 2011 (P1) y el Acuerdo 002 de 2018 (P2) y tal efecto, al momento de determinar el efecto plusvalía preciso para los inmuebles de los demandantes, a partir de las Zonas Homogéneas Geoeconómicas, señaló que tal determinación correspondía al año 2018, siendo precisamente tal situación la que RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 49 originó que al disponer la procedencia de la actualización de los precios, se indicara de manera expresa que se tomaría como base el mes de enero de 2018, por ser aquella la fecha que se tomó como referencia para el avalúo. Adicionalmente, obran en el plenario los formatos de avalúo de puntos de muestra realizados por la Lonja, que dan cuenta de la realización de las visitas a los puntos y la realización de los informes, en el mes de abril de 2018, con lo que igualmente se descarta la afectación económica invocada por los accionantes, en relación con los valores tenidos en cuenta para efectos de la base de los avalúos y concretamente la determinación de los valores P2.

De allí que en relación con la segunda parte del reparo formulado por los accionantes, relativo a la falta de discriminación de los elementos en el acto administrativo, tampoco se advierta que les asiste razón, pues como ya se indicó dentro de tales actos sí se refirió claramente la fecha de determinación del efecto plusvalía (2018) y la elaboración del estudio por parte de la entidad habilitada, en este caso la Lonja, siendo necesario nuevamente precisar que el paso del tiempo entre la fecha del avalúo y la expedición del acto de liquidación, de un lado no deja sin efecto el avalúo y de otro, no incide en la determinación del efecto plusvalía buscado pues aquel valor dictaminado para el año 2018 correspondía en todo caso a la fecha definida como P2, esto es, aquella inmediatamente posterior a la acción urbanística de cambio de clasificación del suelo.

Finalmente, en lo que toca con la determinación de la tarifa y el valor por metro cuadrado que echan de menos los demandantes, encuentra la Sala que en este punto le asiste razón a la entidad accionada, y tal reparo corresponde a un momento posterior a la determinación del efecto plusvalía sobre el que versan los actos administrativos aquí cuestionados.

Al efecto, se reitera que de acuerdo con los artículos 74 y siguientes de la Ley 388 de 1997, el trámite en general de la plusvalía inicia con la acción urbanística que tiene que ver con la decisión administrativa, contenida en el Plan de Ordenamiento Territorial, que corresponde en este caso al cambio de la clasificación del uso del suelo, momento a partir del cual, el ente territorial debe adelantar el procedimiento para el cálculo del efecto de la plusvalía, esto es, la determinación del mayor valor o plusvalor que se genera para los bienes ubicados en aquellas zonas o subzonas que se determinan generadoras de esa plusvalía. Para ello, se determinan la diferencia entre los valores de los predios antes (P1) y después (P2) RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 50 de la acción urbanística, encontrando que el efecto plusvalía corresponde a la diferencia entre tales valores.

Cumplido lo anterior, la entidad debe realizar el registro del efecto, que tal como lo explicó la testigo Paola Catalina Castro, corresponde a la consecuencia de la determinación del efecto plusvalía, efectuada mediante los actos aquí demandados, y que deriva en el registro directamente en los predios, permitiendo que se realice el cobro posterior al momento de la realización de uno de los eventos de exigibilidad de la plusvalía, con los cuales se hace exigible el tributo como tal.

Es por ello que una vez inscrito o registrado el efecto de la plusvalía, a la realización de uno de los eventos de exigibilidad, se habilita la liquidación individual del predio y la exigibilidad de su pago, siendo este el momento en que se determina el valor y tarifa con la que participa el municipio de la plusvalía, siendo claro que este momento no ha acaecido dentro del presente asunto, por lo que no es dable derivar de ello una irregularidad que acarree la nulidad de los actos administrativos cuestionados.

Igualmente, a partir de lo expuesto se advierte que tampoco resultan acertados los pedimentos de los demandantes al señalar que no era dable la liquidación del efecto plusvalía para aquellos predios que corresponden a las etapas 2 a 5 del proyecto Contex (o 2 a 4 con posterioridad a la modificación de la licencia de urbanismo), por cuanto la licencia inicial solo versa sobre la etapa 1.

Ello porque debe tenerse en cuenta que el efecto plusvalía, se repite, sobre el que versan los actos demandados, corresponde a una etapa previa a la liquidación de la participación o del monto como tal del gravamen, que se activa a la realización de uno de los eventos de exigibilidad como es el otorgamiento de la licencia de construcción, lo que quiere decir, que la etapa a que corresponde cada uno de los predios del proyecto, adquiere relevancia es para efectos de la exigibilidad del gravamen y no para la liquidación del efecto como tal.

Por lo anterior, el cargo no está llamado a prosperar. 5.5. Falsa motivación por desconocimiento de la realidad económica del predio. RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 51 Sostienen en este punto los demandantes, que la determinación del efecto plusvalía en lo que toca con el valor del metro cuadrado antes y después de la acción urbanística no corresponde con la realidad de mercado y adicionalmente, no tiene en cuenta las particularidades de cada predio.

Frente a los argumentos de los demandantes relativos a la falta de correspondencia en relación con el valor del metro cuadrado antes y después de la acción urbanística, advierte la Sala que más allá de tal afirmación, el cargo de nulidad adolece de cualquier esfuerzo argumentativo y probatorio, pues se limitan aquellos a invocar la discordancia entre el avalúo que sirve de fundamento a la determinación del efecto plusvalía y la realidad de mercado, sin que de manera precisa se refiera o sustente como en efecto, tal realidad resulta disímil de la determinada para efectos de la plusvalía. Se advierte que el único esfuerzo probatorio de los demandantes, está dirigido a aportar los Estudios del valor del suelo en el Oriente Antioqueño que fueron elaborados por la Lonja para los Encuentros Inmobiliarios de Oriente que contienen datos para los años 2015 a 2020, sin embargo, tal como se determinó a partir de la prueba testimonial, no es posible asimilar este tipo de informes que corresponden a estudios de carácter académico y empresarial a aquellos, que de manera formal y para efectos en este caso, de la determinación del tributo exige tanto la Ley 388 de 1997 como la Resolución N° 620 de 2008 a partir de un procedimiento preciso.

Se allegó además por parte de los accionantes, avalúos comerciales realizados sobre los inmuebles 020-87359 y 020-87365, que tenían por finalidad la realización de una operación de Leasing, nuevamente con lo que se confirma que no pueden asimilarse. Ahora bien, es necesario además precisar que la realización de avalúos para efectos de la determinación del efecto plusvalía, según lo establecido en los artículos 75 de la Ley 388 de 1997 y el artículo 25 de la Resolución N° 620 de 2008 arriba citado, no se realizan de manera individual para cada predio, sino a partir de la determinación de Zonas Homogéneas Geoeconómicas, esto es a partir de la determinación de zonas o subzonas beneficiarias con características similares y es precisamente por ello que los avalúos se debe realizar a partir de puntos muestra.

RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 52 De lo anterior, es evidente que la alegación de los accionantes en lo que se refiere a la falta de avalúos individuales e incluso a la falta de relación entre el efecto plusvalía determinado y la realidad económica de los bienes individualmente considerados, no está llamado a prosperar, reiterando que ningún esfuerzo argumentativo o probatorio se realiza para efectos de desvirtuar la correspondencia por ejemplo con las Zonas Homogéneas Físicas y las Zonas Homogéneas Geoeconómicas y los avalúos determinados por zonas.

Es por ello, que este cargo tampoco está llamado a prosperar. 5.6. Falsa motivación y desconocimiento de las normas basado en el error en el área objeto de liquidación. Invocan los demandantes que la determinación del efecto plusvalía incluido en las Resoluciones demandadas, contiene información sobre las áreas de los predios que no se corresponden con la información que respecto de las áreas está definida en la licencia de urbanismo otorgada.

Adicionalmente, señalan que la liquidación dispuesta desconoce lo previsto en el artículo 78 de la Ley 388 de 1997 que dispone que la liquidación deberá ceñirse al área destinada al uso más rentable o de mayor aprovechamiento, descontando las áreas de retiro, vías y servidumbres. Al realizar el análisis del cargo en lo que se refiere a las áreas tenidas en cuenta para la liquidación, encuentra la Sala que en efecto, las mismas difieren de aquellas relacionadas tanto en la Resolución N° 0383 licencia 0172 del 16 de junio de 2020 y en los certificados de libertad y tradición de cada bien, así: INMUEBLE ÁREA LIQUIDACIÓN EFECTO PLUSVALÍA ÁREA LICENCIA 0172 Y CERTIFICADO LIBERTAD 020-15331 8.322,26 m2 8.971m2 020-15327 3.975,15m2 6.320m2 020-53660 625,65m2 546m2 020-15329 7.721,53m2 5.694m2 Sobre este aspecto, señaló la entidad en su contestación que tales diferencias no repercuten desfavorablemente en los demandantes, al haberse considerado áreas inferiores a las que efectivamente se registran en la licencia. Con todo indicó que tal situación, se debe a la falta de correspondencia de información en cuanto al binomio catastro y registro, siendo que la determinación de la plusvalía por parte RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 53 del municipio se realiza tomando en consideración la información oficial de catastro, que de poseer errores corresponde al propietario el trámite para su corrección. Teniendo en cuenta lo anterior, considera la Sala que pese a ser clara la disparidad entre las áreas en mención, tal situación no puede derivar en la nulidad de los actos administrativos cuestionados, en primer lugar porque es claro que para los inmuebles con matrículas inmobiliarias N° 020-15331, 020-15327 y 020-15329, las áreas consideradas en la determinación del efecto plusvalía resultan inferiores a las registradas en la licencia y el certificado de libertad y tradición, por lo que acceder a su cambio en los términos de estos últimos, derivaría en una decisión desfavorable a los demandantes.

Ahora en lo que tiene que ver con el predio 020-53660 respecto del cual sí se considera un área superior a la registrada en la licencia, es necesario precisar que al derivar la plusvalía de una decisión de cambio en la clasificación del uso del suelo, es claro que el efecto de la misma, debe calcularse a partir de la totalidad del área del mismo, pues todo aquel quedará afectado o beneficiado por ese mayor valor por metro cuadrado, máxime si se repite, la determinación de ese mayor valor parte de la determinación de Zonas Homogéneas Geoecómicas y no de características o propiedades individualmente consideradas respecto del bien.

Con todo, claro está que la decisión a partir de la cual se realiza la determinación del tributo plusvalía, tal como lo afirma la entidad, debe derivarse de la información que de manera oficial se encuentra contenida en el censo catastral, pues de allí es donde se deriva la identificación tanto física, como jurídica, fiscal y económica de los inmuebles (Decreto 3496 de 1983), por lo que la corrección en relación con tal información corresponde realizarla al interesado29.

De otro lado, en lo que tiene que ver con el cargo relacionado a la obligación de descontar del área total del terreno, aquellas destinadas a retiro, vías y servidumbres, según lo establece el artículo 78 de la Ley 388 de 1997, se reitera que la fase de determinación y liquidación del tributo plusvalía corresponde a escenarios diferentes, siendo que la determinación e identificación del área respecto de la cual se genera específicamente la participación en plusvalía, 29 Resolución Conjunta 11344 de 2020 Superintendencia de Notariado y Registro - Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC.

Por medio de la cual se establecen los lineamientos para la aplicación de los procedimientos catastrales con efectos registrales, la corrección y/o inclusión de cabida en procesos de ordenamiento social de la propiedad, y la corrección de área y/o linderos mediante escrituras aclaratorias RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 54 corresponde como tal a la fase de liquidación individual del predio, que no se ha llevado a cabo dentro del asunto de la referencia, reiterando que los actos administrativos aquí enjuiciados responden a la determinación del efecto plusvalía. Sobre el punto, vale la pena citar decisión del Consejo de Estado sobre un asunto de similares connotaciones en el que se explicó la diferencia, en los siguientes términos: “Según lo anterior, la propia Ley 388 de 1997 diferencia entre el cálculo del efecto plusvalía, y el cálculo de la participación en la plusvalía: El efecto plusvalía (esto es, el mayor valor obtenido por cada predio como resultado de la acción urbanística del municipio) será igual al mayor valor por metro cuadrado del predio, multiplicado por el total de la superficie del mismo; mientras que para el cálculo de la participación en plusvalía (el tributo derivado de tal acción urbanística), debe partirse de la totalidad del área del mismo, y a ello debe descontarse el área correspondiente a las cesiones urbanísticas obligatorias y a las eventuales afectaciones que recaigan sobre el inmueble, siempre que se encuentren contempladas en el Plan de Ordenamiento Territorial.

Por tanto, el efecto plusvalía comprende la totalidad del predio, en tanto se estima teniendo en cuenta “…el total de la superficie del predio objeto de la participación en la plusvalía”, conforme lo expresa el numeral 3 del artículo 76 de la Ley 388 de 1997. Ello supone que el cálculo del efecto plusvalía no debe incluir las afectaciones o zonas de retiro que afecten al inmueble, en tanto debe estimarse sobre la superficie total del predio.

En contraste, el cálculo de la participación en la plusvalía sí debe tener en cuenta las afectaciones que recaen sobre el predio. Para la Sala, el artículo 78 de la Ley 388 de 1997 es claro al permitir descontar, en el cálculo de la participación en plusvalía, el área correspondiente a las afectaciones que recaen sobre cada predio, aún si tienen un carácter meramente eventual o no definitivo.

Lo anterior no supone que deban tenerse en cuenta afectaciones o zonas de retiro arbitrarias o generales, pues la misma norma exige que tales zonas deben estar contempladas en el POT correspondiente, como forma de garantizar la viabilidad o seriedad de la afectación cuya área se pretende detraer de la cabida total del predio afectado.

Por ello, si las áreas de afectación se encuentran establecidas en el POT, hay lugar a descontar el área afectada por las mismas del área.”30 (Negrillas de la Sala) Lo anterior, resulta suficiente para descartar el cargo de nulidad propuesto. 5.7. Violación al debido proceso y expedición irregular Resoluciones N° 0086, 0087, 0088, 0090 del 15 de abril de 2021. 30 CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA. Bogotá D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022). Radicación: 05001-23-31-000-2010-01339-01 (25384) RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 55 Reiteran en este punto los demandantes, que al haberse excedido los términos del procedimiento previstos en la Ley 388 de 1997, la decisión sobre los recursos de reposición interpuesto resulta igualmente afectada por el fenómeno de pérdida de competencia, aspecto este que quedó resuelto en torno al cargo 5.2., reiterando que según la línea jurisprudencial del Consejo de Estado, tales términos son perentorios y no preclusivos y por lo tanto, no derivan como consecuencia de su desatención la pérdida de competencia de la administración municipal.

De allí que el cargo, en los mismos términos del anterior, no esté llamado a prosperar. 5.8. Falsa motivación y desconocimiento de las normas de las Resoluciones N° 0086, 0087, 0088, 0090 del 15 de abril de 2021. Frente a este cargo, alegan los demandantes que en el trámite de los recursos de reposición interpuestos, se solicitó y se decretó la realización de un avalúo para cada uno de los predios, dirigido a obtener el valor real de aquellos, no obstante que la prueba dirigida a la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia, no se practicó efectivamente.

Para resolver se considera que pese a que se acreditó efectivamente la solicitud probatoria así como su decreto dentro de cada uno de los trámites de reposición interpuestos por los demandantes, se advierte que omiten aquellos la referencia a las consideraciones plasmadas dentro de las Resoluciones N° 0086, 0087, 0088, 0090 del 15 de abril de 2021 que resolvieron los recursos y en las cuales quedó plasmado, que en razón de lo confuso de lo solicitado, la entidad efectuó con aquellos diferentes reuniones virtuales en las que se determinó que lo pretendido, era la realización de avalúo para la revisión de las ZHG, lo que corresponde al trámite de revisión de la estimación del efecto plusvalía que consagra el artículo 82 de la Ley 388 de 1997.

Se señaló igualmente que a partir de la confirmación de lo peticionado por los demandantes, la prueba se dirigió a solicitar a la Lonja la revisión de las Zonas Homogéneas Geoeconómicas y los valores P1 y P2, siendo que frente al objeto de la prueba la entidad se pronunció en Oficio LPR-052, en el cual la Lonja confirmó los valores avaluados para la determinación de los valores P1 y P2 y expuso de manera concreta la imposibilidad de revisar tales valores para analizar RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 56 características particulares de cada predio, siendo que sobre tales puntos, como ya se señaló con anterioridad le asiste razón, como quiera que los avalúos dirigidos a la determinación del efecto plusvalía no se realizan respecto de los predios individualmente considerados sino a partir de puntos muestra con referencia a las ZHG determinadas.

Así las cosas, contrario a lo argumentado por los demandantes, lo que se advierte por parte de la Sala es que la solicitud probatoria si fue analizada, atendida y debidamente resuelta al momento de adoptar la decisión sobre el recurso de reposición interpuesto por cada uno de los demandantes, no resultando próspero el cargo de nulidad invocado. 5.9.

Conclusiones De acuerdo con lo anteriormente expuesto, ninguno de los cargos de nulidad invocados por los demandantes bien en el expediente principal o en los acumulados, están llamados a prosperar, razón por la que permanece incólume la presunción de legalidad de los actos administrativos cuestionados, siendo lo procedente NEGAR LA PRETENSIÓN ANULATORIA PRINCIPAL elevada por los accionantes, así como aquellas pretensiones consecuenciales de esta, como son aquellas dirigidas a declarar que los demandantes no están obligados al pago del gravamen plusvalía, el reintegro de los valores pagados entre otras.

Ahora, las pretensiones subsidiarias elevadas dirigidas a que se revise el monto del gravamen o de la participación en plusvalía asignado a cada uno de los inmuebles de propiedad de los demandantes, tampoco están llamadas a prosperar por cuanto según lo expuesto anteriormente, la liquidación de la participación en plusvalía, esto es la determinación del tributo considerado para cada predio de manera individual, corresponde a una etapa posterior a aquella sobre la que versan los actos demandados (de determinación del efecto plusvalía), y que se habilitará de manera individual según la ejecución de uno de los eventos de exigibilidad que están contenidos en el artículo 83 de la Ley 388 de 1997, siendo que en aquellos eventos la parte tendrá la posibilidad de agotar la actuación que corresponda en sede administrativa o acudir a su control judicial, pero que en todo caso como quiera que aún no se surte, no puede ser objeto de decisión dentro del medio de control de la referencia. 6.

COSTAS RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 57 En relación con el criterio aplicable a la condena en costas, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 acogió un criterio objetivo, al señalar que en las sentencias se dispondrá sobre la condena en costas en los términos del Código General del Proceso, criterio este conforme el cual, no se deberá evaluar el comportamiento de la parte vencida, quedando de lado la mala fe o temeridad con la que haya podido actuar.

Ahora, pese a la disparidad de criterios dentro de la Corporación, la Sección Tercera ratificó recientemente que la condena en costas procede sin consideración a la conducta de las partes. Al respecto indicó: “(…) Conviene señalar que bajo las reglas del código en cita la condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta temeraria de la parte a la cual se le imponen, toda vez que en el régimen actual dicha condena se determina con fundamento en un criterio netamente objetivo (…)”31 En los mismos términos, el 23 de septiembre de 202532, la Sección Cuarta reiteró dicho criterio objetivo, indicando que según el artículo 188 del CPACA, solo se prohíbe la imposición de costas en las acciones públicas, salvo en los casos de carencia manifiesta de fundamento legal según la adición del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.

Concluyó entonces que siempre que exista una parte vencida en el juicio o a la que se le resuelva desfavorablemente el recurso interpuesto habrá lugar a la condena en costas. De acuerdo con ello, en relación con la condena en costas en esta instancia, el artículo 365 numeral 4 del Código General del Proceso, a su tenor literal prescribe: “ARTÍCULO 365.

CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. (…)” De allí que considerando individualmente cada uno de los expedientes sobre los 31 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veinticuatro (2024).

Radicación número: 27001-23-33-000-2019-00081-01 (68.981) 32 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN. Bogotá, D C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinticinco (2025). Radicación: 08001-23-33-000-2020-00668-01 (28292) RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 58 que versa la presente decisión, se imponga para cada uno de los demandantes, vencidos en juicio, la condena en costas en esta instancia, con inclusión de agencias en derecho; las costas serán liquidadas por la Secretaría de esta Corporación. Las agencias en derecho se fijan en el equivalente al 3% del valor de lo pedido, según estimación razonada de la cuantía elaborada en cada una de las demandas33, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo No. PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura.

En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA PRIMERA DE DECISIÓN-, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: NEGAR LAS PRETENSIONES tanto de la demanda principal como de las acumuladas, conforme los argumentos expuestos en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso, se condena en costas de primera instancia a la parte demandante en cada uno de los procesos individualmente considerados, las cuales serán liquidadas por la Secretaría de la Corporación. Las agencias en derecho se fijan en el equivalente al 3% del valor de lo pedido según estimación razonada de la cuantía elaborada en cada una de las demandas, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo No. PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura.

TERCERO: En firme esta providencia archívese el expediente

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta decisión fue discutida y aprobada en Sala de la fecha 33 Expediente principal 000-2021-01612- Pág. 34- Archivo 01 expediente digital ($510.054.670,88) Expediente acumulado 000-2021-01604 Pág. 41- Archivo 001 Carpeta 57 expediente digital ($516.592.998) Expediente acumulado 000-2021-01605 Pág. 35- Archivo 01 Carpeta 55 expediente digital ($679.208.943,39) RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 59 LOS MAGISTRADOS, SUSANA NELLY ACOSTA PRADA JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ (con salvamento parcial de voto) JORGE LEÓN ARANGO FRANCO Cgo RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 60 SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA PRIMERA DE ORALIDAD Magistrado: John Jairo Alzate López Medellín, MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEMANDANTE: JERÓNIMO BARRIENTOS SALDARRIAGA Y OTRO DEMANDADO: LUZ ELENA GÓMEZ DE HERRERA RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) Con el natural y acostumbrado respeto, manifiesto que salvo parcialmente el voto en la sentencia del proceso de la referencia, toda vez que, si bien estoy de acuerdo con la decisión de fondo, no comparto la posición de la Sala en relación con la condena en costas por las siguientes razones: Al respecto se tiene que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece lo siguiente:

ARTÍCULO 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.

Del análisis de la anterior norma, es posible concluir que la condena en costas se compone de dos aspectos: uno objetivo y otro valorativo. El primero tiene que ver con el hecho de que en toda sentencia se debe decidir acerca de esta condena, mientras que el segundo hace relación al análisis que se debe hacer de la conducta de la parte al momento de determinar si se condena o no por dicho concepto.

Así mismo, aunque la citada norma solo hace referencia a la condena en costas a la parte demandante, una interpretación armónica de la misma lleva a concluir que la condena en costas en materia contenciosa solo opera para la parte actora cuando la demanda se presenta con manifiesta carencia de fundamento legal o cuando la parte demandada, en el curso del proceso, ejecuta maniobras dilatorias o que entorpecen el desarrollo del mismo.

RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 61 La anterior posición se advierte en sentencia del 17 de noviembre de 202234, en la cual la Alta Corporación señaló lo siguiente: Respecto a la condena en costas, La Subsección “B” de esta Corporación en Sentencia de 1.º de diciembre de 201635, manifestó lo siguiente: “En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.

Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP)” (Negrilla fuera de texto).

Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe” (Subraya fuera de texto). 34 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección B. Magistrado Ponente: César Palomino Cortés. Bogotá, D. C., 17 de noviembre de dos mil veintidós (2022). Radicado: 13001-23-33-000-2014-00136-01 (2624-2020) 35 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas.

RADICADO: 05001 23 33 000 2021 01612 00 (Principal) 05001 23 33 000 2021 01604 00 (Acumulado) 05001 23 33 000 2021 01605 00 (Acumulado) DEMANDANTE: Jerónimo Barrientos Saldarriaga y Juan Sebastián Barrientos Saldarriaga 62 En providencia de la misma fecha36, el Consejo de Estado analizó los aspectos objetivo y valorativo de la condena en costas de la siguiente forma: Por último, como el escrito de apelación la parte demandante solicitó que se condene a las costas, lo cual incluye la condena en costas impuesta; la Sala estima pertinente precisar que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibidem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.

En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. Así las cosas, se considera que conforme los documentos que obran en el expediente, si bien se comprobó el pago de gastos ordinarios, sobre la actividad efectivamente realizada por el abogado no se evidenció que haya realizado otro tipo de gastos para la parte demandada, ni conducta que comporte temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder no se condenará en costas a la entidad.

En este sentido, es claro que al momento de decidir sobre la condena en costas, no es posible condenar en costas a la parte vencida en el proceso por el mero hecho de no tener un resultado favorable a sus intereses, sino que se debe verificar la causación de gastos ordinarios y la conducta del apoderado durante el trámite del proceso. Así, entonces, considero que en el presente caso no se debió condenar en costas a la parte vencida, al no haberse demostrado que el apoderado hubiere realizado actuaciones temerarias o dilatorias que dificultaren el curso normal del proceso, ni tampoco la causación de gastos ordinarios.

Se agrega que la sentencia se profiere en vigencia de la Ley 2080 de 2021, que establece que se debe valorar la conducta de las partes. Cordialmente JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ MAGISTRADO 36 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección “B”. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Bogotá, D. C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintidós (2022).

Radicación número: 23001-23-33- 000-2016-00329-01 (3047 – 2019)