REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Sentencia de única instancia No. 016 MAGISTRADO PONENTE: JUAN PABLO DOSSMAN CORTEZ ASUNTO Decisión sobre observaciones a un acuerdo municipal EXPEDIENTE: 760012333000-2025-00009-00 DEMANDANTE: Departamento del Valle del Cauca. njudiciales@valledecauca.gov.co gapalacios@valledelcauca.gov.co DEMANDADO: Municipio de Bolivar -Valle del Cauca- notificacionjudicial@bolivar-valle.gov.co TEMAS: Acuerdo No. 013 de 26 de noviembre de 2024 Facultades al alcalde para contratar DECISIÓN: Declarar fundada la observación y dispone la invalidez del Acuerdo acusado.
Procede la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca a resolver sobre la validez del Acuerdo No. 013 del 26 de noviembre de 2024, “POR EL CUAL SE ESTABLECE EL PRESUPUESTO DE RENTAS, RECURSOS DE CAPITAL Y DE GASTOS DEL MUNICIPIO DE BOLÍVAR – VALLE DEL CAUCA, PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1º DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DEL AÑO DOS MIL VEINTICINCO (2025)”.
I.
ANTECEDENTES La señora Gobernadora del Valle del Cauca, por intermedio de apoderado judicial, pidió lo siguiente: Se solicita al Honorable Tribunal se decida sobre la validez del numeral 45 del artículo 3º del Acuerdo No. 013 del 26 de noviembre de 2024. Al respecto, adujo que el Acuerdo enviado para revisión es violatorio del inciso 2º del artículo 150 y numeral 3º del artículo 313 de la Constitución Política, artículo 92 del Decreto 1333 de 1986, literal b, del numeral 3º del artículo 11 de la Ley 80 de 1993 y parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, por cuanto i) existe falta de competencia del Concejo para conferir autorización en materia contractual del alcalde y ii) se vulnera el precedente jurisprudencial alusivo a las autorizaciones para contratar.
Dentro del traslado dado a través de auto del 14 de enero del presente año, el municipio de Bolívar manifestó que, si bien es cierto que el numeral 45 del artículo 3 del Acuerdo Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No. 76-001-23-33-009-2025-00009-00 Sentencia de única instancia Departamento del Valle del Cauca Vs Municipio de Bolívar No. 013 del 26 de noviembre de 2024 adolece de precisión al momento de determinar cuáles son los casos en que se autoriza al Alcalde para contratar, lo cierto es que la autorización del Concejo no es absoluta y existen casos en que no es necesaria.
No obstante, solicita negar las pretensiones, toda vez que el inconveniente es la falta de precisión sobre los casos autorizados, situación que puede ser subsanable si se otorga la condición de modificar el texto, para precisar y delimitar las autorizaciones concedidas. Concepto del Ministerio Público El señor Procurador Judicial 18 Administrativo II, expuso1 que el Concejo Municipal tiene la función de autorizar al Alcalde Municipal para celebrar ciertos contratos, como los de empréstito, los que comprometen vigencias futuras, la venta de bienes inmuebles, concesiones, entre otros.
Esta autorización requiere una reglamentación y se considera una excepción a la norma general, que otorga la competencia al alcalde. La Ley 1551 de 2012 aclaró esta distinción. Además, se menciona que las facultades otorgadas al alcalde de Bolívar para firmar contratos, como los de transferencias para subsidios de servicios públicos, exceden la competencia del Concejo Municipal, por lo que se solicita que se declare no ajustado a derecho.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Es competente este Tribunal para resolver, en única instancia, el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por tratarse de observaciones formuladas por la señora Gobernadora del departamento del Valle del Cauca, acerca de la constitucionalidad y legalidad de un Acuerdo municipal. 2.
Antecedentes normativos de la revisión constitucional, legal y reglamentario de las ordenanzas y los acuerdos territoriales2 La Constitución Política estableció como facultad de los gobernadores la objeción por motivos de inconstitucionalidad, ilegalidad o inconveniencia a los proyectos de ordenanza. Asimismo, les atribuyó la revisión de los actos de los concejos y los alcaldes por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad ordenándole la remisión de los mismos al tribunal administrativo para que este decida sobre su validez (artículo 305, numeral 9 y 10). 1 Índice 00012 del aplicativo SAMAI. 2 Se acogen y, por ende, se reiteran en este acápite las consideraciones expuestas por este Tribunal, en sentencia de 17 de septiembre de 2024, exp. 76001-23-33-000-2024-00567-00, MP.
Omar Edgar Borja Soto, reiteradas recientemente en fallo de 22 de octubre, exp. 76001-23-33-009-2024-00584-00. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No. 76-001-23-33-009-2025-00009-00 Sentencia de única instancia Departamento del Valle del Cauca Vs Municipio de Bolívar Por su parte, los artículos 112, 113 y 114 del Decreto Ley 1333 de 1986 (Código De Régimen Municipal), regula la objeción de los proyectos de acuerdo por inconveniencia o por contrariar la constitución, la ley o las ordenanzas3.
Para la interpretación de estos artículos debe tenerse en cuenta lo dispuesto en los artículos 78, 79 y 80 de la Ley 136 de 1994, "por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios", en cuanto disponen:
ARTÍCULO 78. OBJECIONES. El alcalde puede objetar los proyectos de acuerdo aprobados por el Concejo por motivos de inconveniencia o por ser contrarios a la Constitución, la ley y las ordenanzas. El Alcalde dispone de cinco días para devolver con objeciones un proyecto de no más de veinte artículos, de diez días cuando el proyecto sea de veintiuno a cincuenta artículos y hasta de veinte días cuando el proyecto exceda cincuenta artículos.
Si el Concejo no estuviere reunido, el alcalde está en la obligación de convocarlo en la semana siguiente a la fecha de las objeciones. Este período de sesiones no podrá ser superior a cinco días.
ARTÍCULO
79. OBJECIONES POR INCONVENIENCIA. Si la plenaria del Concejo rechazare las objeciones por inconveniencia, el Alcalde deberá sancionar el proyecto en un término no mayor de ocho (8) días. Si no lo sanciona, el Presidente de la Corporación procederá a sancionarlo y publicarlo.
ARTÍCULO
80. OBJECIONES DE DERECHO. Si las objeciones jurídicas no fueren acogidas, el alcalde enviará dentro de los diez días siguientes, el proyecto acompañado de una exposición de motivos de las objeciones al Tribunal Administrativo que tenga jurisdicción en el municipio. Si el Tribunal las considera fundadas, el proyecto se archivará. Si decidiere que son infundadas, el alcalde sancionará el proyecto dentro de los tres días siguientes al recibo de la comunicación respectiva.
Si el tribunal considera parcialmente viciado el proyecto, así lo indicará al Concejo para que se reconsidere. 3 ARTICULO 112. Los alcaldes pueden objetar los proyectos de acuerdo aprobados por los Concejos, por motivos de inconveniencia o por ser contrarios a la Constitución, la ley o las ordenanzas, dentro de los términos que señala el artículo siguiente.
ARTICULO 113. El alcalde dispone del término de cinco días para devolver con objeciones un proyecto que no conste de más de veinte artículos, y de ocho días cuando el proyecto pase de ese número de artículos. Si el alcalde una vez transcurridos los términos indicados, no hubiere devuelto el proyecto objetado, deberá sancionarlo y promulgarlo.
Si el Concejo se pusiere en receso dentro de esos términos, el alcalde está en la obligación de publicar el proyecto sancionado u objetado, dentro de los seis días siguientes a aquel en que el Concejo haya cerrado sus sesiones.
ARTICULO 114. El alcalde sancionará sin poder presentar nuevas objeciones el proyecto que reconsiderado por el Concejo fuere aprobado. Sin embargo, si el Concejo rechaza las objeciones por violación a la Constitución, la ley o la ordenanza, el proyecto será enviado por el alcalde al Tribunal Administrativo, dentro de los diez (10) días siguientes, acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), para que éste decida conforme al trámite señalado en el artículo 121 de este Código.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No. 76-001-23-33-009-2025-00009-00 Sentencia de única instancia Departamento del Valle del Cauca Vs Municipio de Bolívar Cumplido este trámite, el proyecto se remitirá de nuevo al Tribunal para fallo definitivo. Asimismo, el Decreto 1333 de 1986 (artículos 117 a 121) regula lo relacionado con el trámite de los acuerdos sancionados para revisión por parte del Gobernador y del procedimiento a observar por parte del Tribunal Administrativo.
Finalmente, la Ley 1437 de 2011, en relación con la revisión de ordenanzas y acuerdos territoriales, establece:
ARTÍCULO 151. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN ÚNICA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 4. De las observaciones que formula el gobernador del departamento acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones, por los mismos motivos, a los proyectos de ordenanzas. 5.
De las observaciones que los gobernadores formulen a los actos de los alcaldes, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad. 6. De las objeciones que formulen los alcaldes a los proyectos de acuerdos municipales o distritales, por ser contrarios al ordenamiento jurídico superior. 3. El caso concreto El acto en revisión es del siguiente tenor literal: (…) (…) Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No. 76-001-23-33-009-2025-00009-00 Sentencia de única instancia Departamento del Valle del Cauca Vs Municipio de Bolívar Al respecto, el artículo 313 -numeral 3º4- de la Constitución Política establece la autorización del concejo a los alcaldes para contratar respecto de determinados contratos, en concordancia con lo normado en el parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 -modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012-, que prevé:
PARÁGRAFO 4. De conformidad con el numeral 3º del Artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. Esta Sala se pronunció frente a un caso similar, en los siguientes términos5: (…) frente a la facultad que se confiere a la Alcaldesa de Jamundí para ‘celebrar los contratos y/o convenios nacionales e internacionales, para la ejecución del plan de desarrollo’, se observa que, el alcalde por regla general está autorizado para celebrar los contratos estatales como representante legal de la entidad territorial según lo establecen los artículos 11 y 12 de la Ley 80 de 199322, es decir, no necesita autorización de la corporación administrativa, salvo en los casos expresamente definidos por el legislador.
Precisamente antes de la Ley 1551 de 2012 y frente a los artículos 313 de la Constitución Política y 32 de la ley 136 de 1994 que atribuyen a los Concejos Municipales la competencia para autorizar los contratos del Alcalde otorgándole la facultad para reglamentar dicha función, La Corte Constitucional mediante la sentencia C-738 de 2001, señaló que esa potestad, no es absoluta y discrecional pues debe determinarse en forma específica en cuáles contratos es necesaria la autorización, estableciendo los siguientes parámetros para el ejercicio de esa función: ‘(…) No podrán los Concejos, so pretexto de reglamentar el tema de las autorizaciones, extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta.
Asimismo, deberán tener en 4 ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. 5 Sentencia de 10 de septiembre de 2024, exp. 76001-23-33-000-2024-00460-00, MP Eduardo Antonio Lubo Barros. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No. 76-001-23-33-009-2025-00009-00 Sentencia de única instancia Departamento del Valle del Cauca Vs Municipio de Bolívar cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; y que no se puede interpretar dicha norma en forma tal que se obligue al alcalde a solicitar autorizaciones del concejo en todos los casos en que vaya a contratar, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política.
(…)’. Con la expedición del artículo 8 de la Ley 1551 de 2012 se estableció el tipo de contratos en los que se necesita autorización del concejo municipal, de tal forma que el alcalde de una entidad territorial solo debe solicitar autorización, de acuerdo con lo señalado en el numeral 4° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, en los eventos de contratación de empréstitos, contratos que comprometan vigencias futuras, enajenación y compraventa de bienes inmuebles, enajenación de activos, acciones y cuotas partes, concesiones y las demás que determine la ley.
Ante lo señalado en precedencia se observa que se debe declarar la invalidez del parágrafo 2° del artículo 16, como quiera que en este no se estableció un límite temporal a la facultad conferida a la alcaldesa para modificar la estructura de la administración, la cual está reservada exclusivamente al Concejo Municipal. Igualmente, se declarará su invalidez porque al autorizar a la Alcaldesa para que celebre contratos se está desconociendo que ésta no necesita autorización para celebrar contratos o convenios distintos a los establecidos en el numeral 4 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 con la modificación contenida en la Ley 1551 de 2012 (se destaca).
En línea con lo anterior, en sentencia de 22 de agosto de 2024, este Tribunal señaló6: En cuanto a las facultades en materia de contratación, la Sala considera que si bien es cierto, el numeral 3° del artículo 313 de la CP establece en el Concejo Municipal la potestad de autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer temporalmente funciones asignadas al concejo, el artículo 314 constitucional señala que el alcalde es el jefe de la administración local y el representante legal del municipio, lo que guarda relación con lo prescrito en el artículo 315 de la CP que fija como funciones del alcalde: i) dirigir la acción administrativa del municipio, ii) asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo y iii) ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión del presupuesto.
El Consejo de Estado en reciente pronunciamiento sostuvo7, a partir de un análisis sistemático de los artículos 313 (numeral 3°), 314 y 315 (numerales 3 y 9) de la CP, concluyó que la lectura que se debe dar al numeral 3° del artículo 313 de la CP es que la autorización de los concejos a los alcaldes, para celebrar contratos, no puede ser una regla general, sino que constituye una regla de excepción, ya que solo se requerirá cuando previa y expresamente así lo haya dispuesto el Concejo Municipal y en los eventos en los que la ley lo indique8. 6 Proceso número 76001-23-33-000-2024-00443-00, MP.
Jhon Erick Chaves Bravo. 7 Original de la cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de junio de 2023, radicación 050012333000201300295 01 (52.804). 8 Original de la cita: Corte Constitucional, sentencia C-738 de 2001: “No podrán los Concejos, so pretexto de reglamentar el tema de las autorizaciones, extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta.
Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; y que no se puede interpretar dicha norma en forma tal que se obligue al alcalde a solicitar autorizaciones del concejo en todos los casos en que vaya a contratar, sino únicamente en los que tal corporación disponga, Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No. 76-001-23-33-009-2025-00009-00 Sentencia de única instancia Departamento del Valle del Cauca Vs Municipio de Bolívar Explicó que esa lectura sistemática se acogió por el legislador con el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 que dispone expresamente que, entre las funciones asignadas al Concejo por la CP y la ley, está la de reglamentar la autorización al alcalde para contratar, pero señalando los casos en los que se requiere autorización previa del concejo.
Incluso el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 —que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994— estableció en su parágrafo 4°, de conformidad con el numeral 3° del artículo 313 de la CP, algunos casos excepcionales en los que el concejo municipal o distrital decidirá sobre la autorización al alcalde para contratar, así: 1. Contratación de empréstitos. 2.
Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. Por lo anterior, en efecto, en primer término el Concejo municipal no tiene competencia para facultar o delegar al alcalde municipal para realizar modificaciones en el presupuesto pues esta hace parte de sus competencias, siendo que en cabeza del alcalde se encuentra la iniciativa en esta materia ya que el órgano de representación popular no puede, en virtud del principio democrático, despojarse, por vía de facultades pro tempore, de precisas funciones que son de su esencia, como, por ejemplo, para la aprobación o modificación del presupuesto, por otra parte, no se puede arrogar competencias de manera general para facultar al alcalde en materia de contratación, y solo esta opera en los precisos temas señalados por la ley (énfasis añadido).
Finalmente, en pronunciamiento más reciente -de 13 de noviembre de 20249-, la Corporación sostuvo: Pues bien, en relación con la autorización de los concejos municipales a los alcaldes para la celebración de contratos, el Consejo de Estado10 ha resaltado que esta situación no debe entenderse como una regla general, pues solo se requiere de ella cuando previamente lo haya indicado la corporación y en los casos en los que la ley así lo señale.
Lo dicho quiere decir, que por regla general los alcaldes no necesitan tramitar ante los concejos municipales autorizaciones para ejercer funciones en materia contractual, pues estas fueron conferidas previamente por la ley «literal b) del numeral 3° del artículo 11 de la Ley 80 de 1993». en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política”.
En el mismo sentido se pueden consultar, entre otras, las siguientes sentencias del Consejo de Estado: Sección Primera, sentencia del 19 de septiembre de 2019, Exp. 50001-23-31-000-2010- 00548-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; Sección Tercera, sentencia del 20 de agosto de 2020, Exp. 45331, C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 9 Expediente: 76001-23-33-000-2024-00697-00, MP.
Katia Alexandra Domínguez Garcés. 10 Original de la cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de junio de 2023, radicación 050012333000201300295 01 (52.804). Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No. 76-001-23-33-009-2025-00009-00 Sentencia de única instancia Departamento del Valle del Cauca Vs Municipio de Bolívar Así las cosas, de la revisión de los documentos allegados al expediente y la normatividad y jurisprudencia aplicable, la Sala evidencia que el concejo municipal de Florida, Valle autorizó al alcalde de esa localidad para suscribir un contrato de comodato sin tener la facultad para ello, pues las funciones en materia de contratación ya están dadas al mandatario local por la ley y, por ello, no es necesario acudir, en esta oportunidad, a tramitar la mencionada autorización ante esa corporación (se deja destacado en negrillas y en subrayas).
De acuerdo a los anteriores pronunciamientos -que siguen la línea jurisprudencial trazada por el Consejo de Estado-, es claro que el Concejo Municipal del Bolívar se atribuyó una competencia para facultar al alcalde en materia de contratación, cuando dicho mandatario ya cuenta con ella, la cual solo opera en los precisos temas señalados por la ley y no es este el caso.
En conclusión, las observaciones de la señora Gobernadora son fundadas, dado que no se requiere autorización previa por parte del Concejo Municipal para suscribir convenios interadministrativos, contratos de cooperación interadministrativo, de prestación de servicios comodato y de administración del espacio público, razón por la cual se declarará la invalidez del numeral 45 del artículo 3º del Acuerdo No. 013 del 26 de noviembre de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Bolívar.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Decisión, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR LA INVALIDEZ del numeral 45 del artículo 3 del Acuerdo No. 013 de 26 de noviembre de 2024, expedido por el concejo municipal de Bolívar.
SEGUNDO: COMUNICAR esta decisión al departamento del Valle del Cauca; al Concejo y al alcalde del municipio de Bolívar.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN PABLO DOSSMAN CORTEZ OMAR EDGAR BORJA SOTO (Firma electrónica SAMAI) (Firma electrónica SAMAI) EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS (Firma electrónica SAMAI) vf