RÉGIMEN SANCIONATORIO DEL IMPUESTO AL CONSUMO - Trámite para la legalización de tornaguías de movilización / Síntesis del caso: El caso se originó en la imposición de sanciones por parte del Departamento de Antioquia a Bavaria & Cía. S.C.A., por no radicar tornaguías para su legalización dentro de los quince días siguientes a su expedición, según lo previsto en la Ordenanza 029 de 2017 y el Decreto 3071 de 1997.
Las resoluciones sancionatorias se fundamentaron en el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015, que establece multas por no radicar tornaguías, y fueron confirmadas en sede administrativa. Extracto: [ ] Ahora bien, en el ámbito del derecho sancionatorio en materia tributaria, es preciso tener presente que el mismo debe respetar el principio de legalidad, por lo que le corresponde al legislador regular de manera preexistente, la conducta sancionable, la consecuencia por incurrir en ella y el monto o tarifa aplicable. [ ] Es así, que para la aplicación del régimen sancionatorio a nivel territorial ha precisado el Consejo de Estado, que la remisión prevista por el legislador al Estatuto Tributario, no puede utilizarse para llenar vacíos legislativos, en tanto “en vigencia de la Ley 788 de 2002, las entidades territoriales debían ajustar los acuerdos u ordenanzas a las previsiones del Título V del Estatuto Tributario, con la posibilidad de ejercer las facultades anteriormente señaladas y que si la entidad territorial ya contaba con un estatuto de rentas, lo que corresponde es aplicar lo dispuesto por su propia normativa, siempre que las sanciones no sean más gravosas que las establecidas en el Estatuto Tributario Nacional.” [ ] De lo anterior, se concluye que, la mercancía amparada por tornaguía debe ser legalizada dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su expedición, y cuando se trate de tornaguías de tránsito, el término de legalización será de diez (10) días.
Lo anterior, fue ratificado por el Estatuto de Rentas del Departamento de Antioquia (Ordenanza 29 de 2017), en su artículo 139. [ ] De lo anterior se observa que, actualmente el Decreto 1165 de 2019 es el que regula el procedimiento administrativo sancionatorio, en la medida en que derogó el Decreto 2685 de 1999 y, parcialmente, el Decreto 390 de 2016, los cuales establecían el procedimiento administrativo sancionatorio por infracciones aduaneras. [ ] En este orden de ideas y de acuerdo con la normativa en cita, el hecho sancionable previsto en el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015 se materializa cuando el sujeto pasivo o transportador no radique las tornaguías de movilización de la mercancía correspondiente para que sean legalizadas por la autoridad competente, sin que la norma haya condicionado ese hecho a un aspecto temporal.
En esa medida, como la norma sancionatoria no castiga la radicación extemporánea de las tornaguías, sino su falta de radicación, la conducta de la sociedad demandante respecto de dicha disposición es atípica, toda vez que, como se observa en los actos administrativos demandados, las tornaguías fueron radicadas por la demandante ante la entidad territorial correspondiente. [ ] De lo anterior se desprende que en el presente caso no era procedente la imposición de las sanciones por no radicar tornaguías para su legalización dentro del término legal en contra de Bavaria & Cía. S.C.A, teniendo en cuenta que su conducta no se ajusta al supuesto de hecho contemplado en el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015, pues de lo contrario, se vulneraría el principio de tipicidad en materia tributaria, y el principio de prohibición de analogía, por cuanto no procede la aplicación de sanciones por interpretación analógica o extensiva de las normas.
NOTA DE RELATORÍA: El Tribunal concluyó que el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015 sanciona únicamente la falta de radicación, sin prever la extemporaneidad como conducta sancionable. Por tanto, la interpretación extensiva aplicada por la administración vulnera el principio de tipicidad y la prohibición de analogía en materia sancionatoria.
Se declaró la nulidad de las resoluciones sancionatorias y de las que resolvieron los recursos de reconsideración, y se ordenó el restablecimiento del derecho a favor de Bavaria, exonerándola del pago de las multas. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JORGE LEÓN ARANGO FRANCO Medellín, cinco (5) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) RADICADO 05001 33 33 013 2020 00351 01 DEMANDANTE Bavaria & Cía. S.C.A. DEMANDADO Departamento de Antioquia MEDIO DE CONTROL Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Tributario SENTENCIA N° 159 TEMA Sanción por no radicar tornaguías para su legalización dentro del término legal.
Atipicidad de la conducta. DECISIÓN Revoca Resuelve esta Sala de decisión el recurso de apelación interpuesto por LA PARTE DEMANDANTE contra la sentencia proferida el cuatro (04) de mayo de dos mil veintitrés (2023) por el JUZGADO TRECE (13) ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES. 1. PRETENSIONES. Solicita la parte demandante que se declare la nulidad de las Resoluciones N° 2020060023299 del 8 de mayo de 2020, N° 202006003566 del 13 de febrero de 2020, y N° 2020060023448 del 11 de mayo de 2020, proferidas por el Departamento de Antioquia – Secretaría de Hacienda, por medio de las cuales se impuso sanción por no legalizar las tornaguías N° 23-100001, N° 08-116387, y N° 25-606003.
Así mismo, solicita la nulidad de las Resoluciones N° 2020060025503 del 19 de junio de 2020, N° 2020060009939 del 17 de abril de 2020, N° 2020060021813 del 23 de abril de 2020, y N° 2020060027040 del 6 de julio de 2020, por medio de las cuales se resolvieron los recursos de reconsideración presentados contra las sanciones impuestas. Radicado: 05001 33 33 013 2020 00351 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Bavaria & Cía. S.C.A. Demandado: Departamento de Antioquia 2 Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicita que se declare que la sociedad demandante no debe suma de dinero alguna a la entidad demandada. 2.
HECHOS. Manifestó la parte demandante que, presentó declaración del impuesto al consumo ante la Secretaría de Hacienda del Departamento de Antioquia. Por lo que los días 27 de enero de 2020, 1 de noviembre de 2019 y 4 de febrero de 2020, realizó la legalización de la Tornaguías Nos. 23-100001, 08-116387 y 25- 606003, frente a las cuales la Dirección de Rentas Departamentales accedió a su legalización. Indicó que, de forma posterior se recibió notificación de los requerimientos especiales por no legalización de tornaguías, con fundamento en el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015.
Así mismo, fue notificada el 17 de febrero de 2020 de las Resoluciones Nos. 2020060023299, 202006003566, 2020060023448 de los días 08 de mayo, 13 de febrero y 11 de mayo de 2020, respectivamente, proferidas por la Dirección de Fiscalización y Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda del Departamento de Antioquia, mediante las cuales, se impuso sanción por omisión en la legalización de tornaguías por la suma de $113.198.000.
Expuso que frente a dichos actos interpuso recursos de reconsideración, los cuales fueron resueltos desfavorablemente a través de las Resoluciones Nos. 2020060025503, 2020060009939, 2020060021813 y 2020060027040 de los días 19 de junio, 17, 23 de abril y 06 de julio de 2020 respectivamente. 3. OPOSICIÓN. La parte demandada DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA contestó oportunamente la demanda, señalando que los responsables del impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas además de sus obligaciones formales de declarar y pagar el correspondiente impuesto tienen otras obligaciones entre las que se encuentra las relacionadas con el Sistema Único Nacional para el control del transporte de productos generadores del impuesto al consumo del que trata la Ley 223 de 1995, reglamentado por el Decreto 3071 de 1997, hoy compilado en el Decreto 1625 de 2016 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario en Materia tributaria.” Radicado: 05001 33 33 013 2020 00351 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Bavaria & Cía. S.C.A. Demandado: Departamento de Antioquia 3 Indicó que, ningún contribuyente o responsable del impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas puede realizar movilización de sus productos sin la respectiva tornaguía y una vez se ha expedido, ésta también tiene un plazo para iniciar la movilización y para legalizarla en el lugar de destino de las mercancías, plazos que están determinados en los artículos 2.2.1.3.5.
Término para iniciar la movilización de las mercancías amparadas por tornaguías y 2.2.1.3.10. Término para la legalización, del Decreto 1625 de 2016. Expuso que es de tal importancia el control a la movilización de los productos gravados con el impuesto al consumo, para garantizar las rentas de los Departamentos y el Distrito Capital, que el legislador a través de la Ley 1762 de 2015 artículos 21 y 22, estableció unas sanciones específicas para el incumplimiento en los términos de movilización y legalización de las mercancías, lo anterior, en concordancia con la Ordenanza 029 de 2017 artículos 6 y 140.
Expresó que no es dable la interpretación que pretende el demandante frene a que no se aplique la sanción de multa por el simple hecho de radicar la tornaguía para su legalización en cualquier tiempo, toda vez que se incurre en dicha sanción de multa por cada día que trascurre sin que se realice la conducta necesaria y adecuada por parte del administrado, como lo es el radicar la tornaguía para su legalización dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su expedición. Concluyendo que, los referidos actos administrativos no adolecen de nulidad, ni existe una extralimitación de funciones por parte de la administración departamental, quien se acogió en su actuar y su procedimiento al marco normativo.
4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. El Juzgado Trece (13) Administrativo Oral del Circuito de Medellín profirió sentencia el 4 de mayo de 2023, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda, argumentando que, respecto al término para iniciar la movilización de las mercancías amparadas con tornaguía, el artículo 138 de la Ordenanza 029 de 2017, se ciñe al tiempo consagrado en el artículo 5 del Decreto 3071 de 1997, y frente a la legalización de la tornaguía que desarrolla los artículos 139 y 140 de la mencionada ordenanza, dicho contenido corresponde a lo establecido en los artículos 9 y 10 del Decreto 3071 de 1997.
En tales condiciones, se advierte que, contrario a lo expuesto por la parte actora, no se evidencia que la Radicado: 05001 33 33 013 2020 00351 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Bavaria & Cía. S.C.A. Demandado: Departamento de Antioquia 4 Ordenanza 029 de 2017 consagre normas que vayan en contravía de disposiciones superiores o exceden su competencia en la materia.
Señaló que la sanción impuesta a BAVARIA & CIA S.C.A., en los actos administrativos acusados se fundamenta en normas vigentes y observa el procedimiento definido para el efecto, pues la conducta que se atribuye al contribuyente, esto es, no radicar dentro del término legal establecido las tornaguías de movilización de la mercancía para ser legalizadas por la autoridad competente, se encuentra tipificada en el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015.
Indicó que si bien la norma en cita hace referencia a una omisión respecto a la obligación de radicar las tornaguías de movilización correspondientes para su legalización, dicha norma no puede ser interpretada de manera literal y aislada, como ausencia o incumplimiento total como lo sostiene la parte actora, sino que, debe ser analizada e interpretada de manera sistemática y armónica con las demás normas que regulan el caso concreto, es decir, en conjunto con las disposiciones que definen el proceso de legalización y establecen el término con el que cuenta el transportador y/o sujeto pasivo del impuesto para cumplir con el deber específico de radicar las tornaguías que amparan la mercancía para surtir el proceso de legalización. Adujo que una interpretación rígida al artículo 22 de la Ley 1762 de 2015, no se adecuaría a su fin, pues conduciría a relevar de su responsabilidad a quien cumple de manera tardía o extemporánea con esta obligación y habilitaría al contribuyente a radicar en cualquier tiempo la tornaguía, conducta que obstaculiza la labor del ente territorial, tendiente a ejercer un control integral sobre la cadena y recorrido de los productos gravados, que le permita conocer la llegada de los productos a su destino y evitar fraude en el pago del impuesto.
Expuso que, en el caso concreto, no existe discusión respecto a la fecha de radicación de las tornaguías número 23-100001 del 2 de enero de 2020, 08- 116387 del 16 de septiembre de 2019, 25-606003 del 23 de diciembre de 2019 y, además, se acepta que las mismas fueron presentadas ante la Dirección de Rentas Departamentales con 3, 25 y 18 días de diferencia, respectivamente, con relación al término legal establecido, esto es, dentro de los quince (15) días siguientes a su expedición. En consecuencia, dicha omisión da lugar a la sanción de multa consagrada en el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015.
Aunado a ello, la parte actora no dio respuesta a los requerimientos especiales notificados, oportunidad en la que podría demostrar circunstancias particulares constitutivas Radicado: 05001 33 33 013 2020 00351 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Bavaria & Cía. S.C.A. Demandado: Departamento de Antioquia 5 de fuerza mayor o caso fortuito que hayan impedido radicar las tornaguías dentro del término señalado en la norma.
Concluyó que, tampoco se vulneraron los principios de progresividad, equidad, eficiencia, proporcionalidad y razonabilidad del sistema tributario, dado que la sanción impuesta se ajusta a los parámetros establecidos en la norma que la consagra, en cuanto a la tasación de la misma. Sin condena en costas.
5. RECURSO DE APELACIÓN. LA PARTE DEMANDANTE interpuso recurso de apelación señalando que en la sentencia de primera instancia se afirma que del sentido literal de la norma no se puede determinar la tipicidad de la sanción que pretende imponer el Departamento de Antioquia, y parte de una interpretación de las Leyes 223 de 1995 y 1762 de 2015 así como del Decreto 3071 de 1991, para justificar la legalidad y tipicidad de las sanciones impuestas a la demandante.
Afirma que esta posición jurídica vulnera el debido proceso de los demandantes, puesto que la tipificación o configuración del hecho sancionable como elemento de la potestad sancionatoria no puede dejarse a la interpretación sistemática que de la ley realice la administración. Indica que la descripción de la conducta sancionable es uno de los elementos que componen el núcleo esencial de la facultad sancionatoria que tiene la administración y, que en aras de respetar el principio de legalidad y del derecho al debido proceso del contribuyente debe ser un aspecto establecido de forma taxativa por el legislador.
Aduce que lo que el artículo 22 de Ley 1762 de 2015 sanciona no es un hecho, esto es, el registro extemporáneo de la tornaguía, sino una omisión que se concreta en no radicar las tornaguías para la legalización. Con lo cual, el daño consiste en la no radicación de la tornaguía, y no en la extemporaneidad. Afirma que si bien la Ley 1762 de 2015 modificó el régimen aplicable a las tornaguías, que anteriormente se ceñían a las sanciones contempladas en el Estatuto Tributario, en esta norma solamente se consagró una sanción para la omisión en la legalización de las tornaguías, no por su extemporaneidad, razón Radicado: 05001 33 33 013 2020 00351 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Bavaria & Cía. S.C.A. Demandado: Departamento de Antioquia 6 por la cual, existiendo restricción para que los Departamentos creen sanciones o procedimientos, no hay fundamento alguno para la imposición de la sanción que se le impuso a la demandante.
Expresa que el Departamento desconoce los artículos 199 y 221 de la Ley 223 de 1995, puesto que la Asamblea no tenía competencia para establecer, a través de una resolución el régimen sancionatorio por la legalización extemporánea de tornaguías. Por lo anterior, explica que no puede avalarse la interpretación que hizo el a quo, pues resulta contrario a derecho considerar que un hecho sancionable se puede crear de la interpretación sistemática de la Ley, dado que con ello se estaría afectando el núcleo esencial de la sanción, como lo es la tipicidad de la conducta, vulnerándose el principio de legalidad.
Por todo lo anterior, solicita que se revoque la sentencia recurrida y se acceda a las pretensiones de la demanda.
6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA. Teniendo en cuenta que el recurso formulado se rige por las disposiciones contenidas en el CPACA con las modificaciones implementadas por la Ley 2080 de 2021, los sujetos procesales pueden pronunciarse sobre el recurso de apelación hasta la ejecutoria del auto que admite en segunda instancia, término dentro del cual no se recibieron pronunciamientos.
7. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO. La Agente del Ministerio Público, no emitió concepto en esta oportunidad. II. CONSIDERACIONES 1. PRESUPUESTOS PROCESALES. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son competentes los Tribunales Administrativos para resolver el recurso de alzada presentado en contra de la sentencia de primera instancia de los jueces administrativos.
Radicado: 05001 33 33 013 2020 00351 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Bavaria & Cía. S.C.A. Demandado: Departamento de Antioquia 7 Así mismo, encuentra la Sala satisfechos los presupuestos procesales que permiten decidir el presente asunto, en tanto que las partes ostentan la capacidad requerida y comparecieron al proceso.
Igualmente se advierte que, la demanda reúne los requisitos prescritos en el artículo 162 de la precitada codificación, razón por la que fue admitida. Además, el trámite que se le dio es el adecuado, sin que se observen irregularidades en el mismo que tipifiquen causal de nulidad. Frente a la oportunidad del medio de control, se observa que, este fue interpuesto dentro del término de cuatro meses previsto en el artículo 164 del CPACA, en tanto los actos administrativos que resolvieron sobre los recursos de reconsideración interpuestos por la parte actora, fueron notificados el 7 y 27 de julio de 2020, y la demanda fue presentada el 5 de noviembre de 2020, esto es dentro de la oportunidad legal. 2.
PROBLEMA JURÍDICO. Conforme al recurso de apelación interpuesto, deberá la Sala determinar si la solicitud de legalización de tornaguías elevada por Bavaria & Cía. S.C.A., fue presentada de forma extemporánea, además si esta conducta es sancionable, y en caso afirmativo, si se encuentra obligada al pago de las sanciones por no radicar tornaguías para su legalización dentro del término legal impuestas por el Departamento de Antioquia en los actos administrativos demandados.
De acuerdo con lo anterior, determinar si la sentencia de primera instancia debe ser confirmada, modificada, o revocada. 3. MARCO JURÍDICO. 3.1. Régimen sancionatorio del impuesto al consumo. Sin perjuicio de lo establecido en la Ley 223 de 1995, que remitió al régimen sancionatorio y su procedimiento al Estatuto Tributario, en aras de lograr la unificación de los procedimientos y del régimen sancionatorio en materia tributaria, el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 dispuso que los municipios y distritos, para efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicarían los Radicado: 05001 33 33 013 2020 00351 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Bavaria & Cía. S.C.A. Demandado: Departamento de Antioquia 8 procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional.
Posteriormente, el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 hizo extensiva dicha disposición a los departamentos, al disponer: “Artículo 59. Procedimiento Tributario Territorial. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados.
Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos”.
Como se puede apreciar, la norma consagra un mandato imperativo a cargo de los departamentos y municipios, en cuanto utiliza la locución “aplicarán.” Según dicho mandato, los departamentos y municipios deben aplicar los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para los siguientes efectos: - Para la administración de impuestos territoriales - Para la determinación de los impuestos territoriales - Para la discusión de los impuestos territoriales - Para el cobro de los impuestos territoriales - Para la devolución de los impuestos territoriales - Para imponer sanciones referidas a los impuestos territoriales.
Como se ve, la norma es reiterativa, puesto que la Administración de impuestos del orden nacional, que regula el Estatuto Tributario y a que alude y remite el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, comprende su recaudación, fiscalización, liquidación, discusión, cobro, devolución, sanción y todos los demás aspectos relacionados con el cumplimiento de las obligaciones tributarias.1 Por tanto, habría bastado que el legislador hubiera dicho que los departamentos y municipios deben administrar los impuestos territoriales conforme con los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional. 1 Artículo 1º del Decreto 4048 de 2008.
Antes, en el artículo 5º del Decreto Ley 1071 de 1999, modificado por el Decreto 4271 de 2001 Radicado: 05001 33 33 013 2020 00351 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Bavaria & Cía. S.C.A. Demandado: Departamento de Antioquia 9 El artículo 59 de la Ley 788 de 2002 también previó una facultad a favor de los departamentos y municipios, puesto que utilizó la locución “podrán” facultad de acuerdo con la cual, les está dado: - Disminuir el monto de las sanciones, y - Simplificar “el término de la aplicación de los procedimientos” que atañen a la administración de los impuestos territoriales.
En cuanto a la primera facultad, los departamentos y municipios pueden disminuir el monto de las sanciones previstas en el Estatuto Tributario Nacional. Sin embargo, la facultad referida a la simplificación no es muy clara, pues alude a simplificar el término de aplicación de los procedimientos. La norma no alude a los términos que regulen cada uno de los procedimientos que conciernen a la administración de los impuestos territoriales, si no a uno solo y es el de “aplicación de los procedimientos” Por tanto, la frase “el término de aplicación de los procedimientos” a que alude el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 debe entenderse referida a todos los términos de los procedimientos previstos en el Estatuto Tributario que regulan las etapas de la administración de los tributos nacionales.
En esa medida, la facultad de simplificación debe entenderse en el sentido de que los municipios y departamentos pueden simplificar todos los procedimientos o mejor, reducir los términos previstos en el Estatuto Tributario nacional y que regulan las etapas de la Administración de los Tributos nacionales, precisamente para adaptar esos procedimientos y esos términos a las necesidades propias de las entidades territoriales y de los impuestos que éstas administran.
Al respecto, el Consejo de Estado al referirse a la autonomía de las entidades territoriales en materia sancionatoria, explicó: “Para la Sala, la autonomía fiscal de las entidades territoriales abarca tanto la facultad de regulación del impuesto como la de regulación del régimen sancionatorio y de los procedimientos, pues de nada sirve regular el impuesto en los términos de la ley, si no se regulan las consecuencias del incumplimiento de la obligación tributaria sustancial y formal, y los procedimientos para hacer efectivas esas obligaciones y, por ende, el recaudo del tributo.
Con mayor razón, si el régimen sancionatorio y los procedimientos deben ajustarse a las necesidades y realidades de cada entidad territorial. Y, es posible, además, que cierta normativa territorial vigente no consulte, en estrictu sensu, la normativa nacional, pero, no por eso, como lo ha dicho la Sala, la norma es nula o inaplicable.
De manera que, en aquellos casos en que se adviertan posibles antinomias entre los estatutos o normas Radicado: 05001 33 33 013 2020 00351 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Bavaria & Cía. S.C.A. Demandado: Departamento de Antioquia 10 sancionatorias o de procedimiento territorial vigentes y el estatuto tributario nacional, habrá que analizar sí, en realidad, se presenta una real antinomia tal que haga imposible aplicar la norma territorial.
Tratándose del régimen sancionatorio, la Ley 788 de 2002 facultó a las entidades territoriales para que disminuyeran el monto de las sanciones ya previstas en el estatuto tributario nacional. Sin embargo, la facultad otorgada a los municipios en el sentido de disminuir el monto de las sanciones no puede ser interpretada de manera restrictiva.
En efecto, la facultad de las entidades territoriales de disminuir el monto de las sanciones debe entenderse referida a aquellas sanciones que son compatibles con los impuestos territoriales, dada la especialidad y particularidad de tales impuestos. Y la compatibilidad con el régimen sancionatorio nacional se mide por el paralelismo de forma de los impuestos, es decir, se mide por aquello que se predica tanto del impuesto nacional como del impuesto territorial.
Así, por ejemplo, como cuando se exige la presentación de la declaración tributaria, obligación que se predica de ciertos impuestos nacionales, como el de renta o ventas, y de ciertos impuestos territoriales, como el de industria y comercio. En estos casos, entonces, se deberá verificar que la norma territorial no establezca una sanción mayor a la contemplada en el estatuto tributario nacional.
Solo en el caso de que la norma territorial establezca una sanción mayor a la prevista en el estatuto tributario nacional, la norma territorial será inaplicable. Cuando no sea posible establecer la compatibilidad, porque no hay un paralelismo de formas que permita hacerlo, las entidades territoriales tienen autonomía para establezca el régimen sancionatorio de los impuestos territoriales que no resulten compatibles con los impuestos nacionales.
En estos eventos, la norma aplicable siempre será la territorial y, en ausencia de regulación, no habría lugar a aplicar por analogía las sanciones previstas en el estatuto tributario, puesto que esa analogía, en virtud del derecho al debido proceso y de defensa, pero sobre todo, en virtud del principio de legalidad que exige la tipificación previa de la infracción y de la sanción, está proscrita en materia sancionatoria”. 2 Ahora bien, en el ámbito del derecho sancionatorio en materia tributaria, es preciso tener presente que el mismo debe respetar el principio de legalidad, por lo que le corresponde al legislador regular de manera preexistente, la conducta sancionable, la consecuencia por incurrir en ella y el monto o tarifa aplicable.
Sobre este aspecto, ha indicado el Consejo de Estado: “Sobre el principio de legalidad que rige en el ámbito sancionatorio tributario, la Sala ha precisado que “la consagración normativa previa de conductas sancionables en materia tributaria, recibe idéntico tratamiento jurídico al impositivo, y debe hacerse mediante ley, por ser la materia sustancial tributaria de reserva del legislador, por mandato expreso de la Constitución, y porque la sanción es la respuesta jurídica al incumplimiento de la obligación tributaria o infracción a la ley donde ésta se describe. 2 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Magistrado Ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS. Bogotá, D.C., seis (6) de diciembre de dos mil doce (2012). Radicación: 850012331000200700059 01. Radicado: 05001 33 33 013 2020 00351 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Bavaria & Cía. S.C.A. Demandado: Departamento de Antioquia 11 Y de la otra, desde la perspectiva de su naturaleza, dado que el principio de legalidad es pilar fundamental del derecho sancionatorio, en virtud de que es la ley la llamada a establecer responsabilidades de los particulares, por infringir la Constitución y las leyes (art. 6 C.P.) únicamente es ella la que puede definir previamente la infracción y tipificar la sanción, y porque en observancia de dicho principio de legalidad y del debido proceso, conforme al artículo 29 de la Carta, sólo pueden imponerse sanciones por conductas establecidas en “leyes” preexistentes y siendo así, éstas deben estar previstas en normas con categoría o respaldo en la ley.”3.
Es así, que para la aplicación del régimen sancionatorio a nivel territorial ha precisado el Consejo de Estado, que la remisión prevista por el legislador al Estatuto Tributario, no puede utilizarse para llenar vacíos legislativos, en tanto “en vigencia de la Ley 788 de 2002, las entidades territoriales debían ajustar los acuerdos u ordenanzas a las previsiones del Título V del Estatuto Tributario, con la posibilidad de ejercer las facultades anteriormente señaladas y que si la entidad territorial ya contaba con un estatuto de rentas, lo que corresponde es aplicar lo dispuesto por su propia normativa, siempre que las sanciones no sean más gravosas que las establecidas en el Estatuto Tributario Nacional.”4 3.2.
Trámite para la legalización de tornaguías de movilización. La entrada, salida y movilización de los productos gravados con el impuesto al consumo es autorizada y controlada por medio de una tornaguía expedida por las autoridades competentes de los departamentos5. De acuerdo con el Decreto 1625 de 2016, ningún producto gravado “podrá ser retirado de fábrica o planta, del puerto, aeropuerto o de la Aduana Nacional mientras no cuente con la respectiva tornaguía expedida por la autoridad competente”6, que puede ser de tres clases: de movilización7, de reenvíos y de tránsito8.
Así mismo, la tornaguía 3 Sentencia de noviembre 10 de 2000, expediente 10870, Consejero Ponente Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié. 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta. En este sentido, las sentencias del 6 de diciembre de 2012, exp. 17596, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, 26 de mayo de 2016, exp. 20792, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, 6 de septiembre de 2017, exp. 20953, C. P. Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto, 10 de mayo de 2018, exp. 21489, C. P. Dr. Milton Chaves García. 5 Decreto 1625 de 2016, art. 2.2.1.3.3., anteriormente, Decreto 3071 de 1997, art. 3. 6 Ib,, art. 2.2.1.3.2., inc. 2º, anteriormente, Decreto 3071 de 1997, art. 2, inc. 2º. 7 Frente a las tornaguías de movilización, el Consejo de estado ha indicado que “[t]eniendo en cuenta, además, que la causación del impuesto al consumo, en el caso de los productos nacionales, se presenta en el momento en que el productor los entrega en fábrica o en planta, para garantizar que el departamento sujeto activo del impuesto al consumo ha recibido el tributo antes de la movilización de la mercancía hacia otro departamento, resulta necesario ejercer un control de las mercancías, el que se logra mediante la expedición de las tornaguías […]” (Consejo de Estado, Sentencia del 22 de junio de 2000, Rad. 5546). 8 Según el artículo 2.2.1.3.8. del Decreto 1625 de 2016, anteriormente artículo 8 del Decreto 3071 de 1997, “[l]as tornaguías de Movilización (sic) son aquellas a través de las cuales se autoriza el transporte de mercancías gravadas con impuestos al consumo, o que sean objeto del monopolio rentístico de licores, entre entidades territoriales que son sujetos activos de dichos impuestos.
Estos productos deben estar destinados para consumo en la respectiva Entidad Territorial”; “[l]as tornaguías de reenvíos son aquellas a través de las cuales se autoriza el transporte de mercancías gravadas con impuestos al consumo, o que sean objeto del monopolio rentístico de licores, entre entidades territoriales que son sujetos activos de dichos impuestos, cuando dichas mercancías habían sido declaradas para consumo en la entidad territorial de origen” y “[l]as tornaguías de tránsito son aquellas a través de las cuales autoriza el transporte de mercancías al interior de la misma entidad territorial, cuando sea del caso, o de mercancías en tránsito hacia otro país, de conformidad con las disposiciones aduaneras pertinentes.
Igualmente las tornaguías de tránsito amparan la movilización de mercancías gravadas con impuestos al consumo, o que sean objeto del monopolio rentístico de licores, entre aduanas o entre zonas francas o entre aduanas y zonas francas”. Radicado: 05001 33 33 013 2020 00351 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Bavaria & Cía. S.C.A. Demandado: Departamento de Antioquia 12 sirve como mecanismo de control del transporte de la mercancía, pues acredita la procedencia de los productos9.
El Decreto 1625 de 2016 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario en materia tributaria”, define qué es una tornaguía, el funcionario competente para expedir o legalizar las mismas, la legalización de las tornaguías, el término para su legalización: “ARTÍCULO 2.2.1.3.3. Tornaguía. Llámese tornaguía al certificado único nacional expedido por las autoridades departamentales y del Distrito Capital a través del cual se autoriza y controla la entrada, salida y movilización de productos gravados con impuestos al consumo, o que sean objeto del monopolio rentístico de licores, entre entidades territoriales que sean sujetos activos de tales impuestos, o dentro de las mismas, cuando sea del caso.
ARTÍCULO 2. 2.1.3.4. Funcionario competente para expedir o legalizar las tornaguías. El funcionario competente para expedir o legalizar las tornaguías en los departamentos y el Distrito Capital será el Jefe de la Unidad de Rentas, dirección, división o sección de impuestos de la respectiva Entidad Territorial, o los funcionarios del nivel profesional o técnico de la misma dependencia a quienes se les asigne dicha función. (…)
ARTÍCULO 2. 2.1.3.9. Legalización de las tornaguías. Llámese legalización de las tornaguías la actuación del Jefe de Rentas o funcionario competente de la entidad territorial de destino de las mercancías amparadas con tornaguía, a través de la cual dicho funcionario da fe de que tales mercancías han llegado a la entidad territorial propuesta.
Para tal efecto el transportador dejará una copia de la factura o relación al funcionario competente para legalizar la tornaguía.
ARTÍCULO 2. 2.1.3.10. Término para la legalización. Toda tornaguía deberá ser legalizada dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su expedición. El funcionario competente para efectuar la legalización devolverá las relaciones o facturas objeto de tornaguía, al Jefe de Rentas o de Impuestos de la entidad territorial de origen de las mercancías, dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de la legalización. El envío a que se refiere el presente artículo podrá ser realizado por correo certificado, por fax o por cualquier medio ágil generalmente aceptado.
PARÁGRAFO. Cuando se trate de tornaguías de tránsito el término máximo para la legalización será de diez (10) días. (…)
ARTÍCULO 2. 2.1.3.13. Forma física de la tornaguía y su legalización. La tornaguía y el acto de legalización de la misma consistirán, físicamente, en un autoadhesivo o rótulo elaborado en papel de seguridad que se adherirá a la factura o relación de productos gravados. Los departamentos y el Distrito Capital podrán convenir la producción, distribución o imposición de los autoadhesivos o rótulos con entidades públicas o privadas.
PARÁGRAFO. Cuando se convenga la imposición de autoadhesivos o rótulos a que se refiere el presente artículo, no será necesario que en la tornaguía o 9 El parágrafo del artículo 194 de la Ley 223 de 1995 establece que “[e]l transportador está obligado a demostrar la procedencia de los productos. Con ese fin deberá portar la respectiva tornaguía electrónica o el documento que haga sus veces, y exhibirla a las autoridades competentes cuando le sea requerida”.
De igual manera, el parágrafo 1º del artículo 215 de la Ley 223 de 1995 establece que “[e[l transportador está obligado a demostrar la procedencia de los productos”. Radicado: 05001 33 33 013 2020 00351 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Bavaria & Cía. S.C.A. Demandado: Departamento de Antioquia 13 legalización de la misma aparezca el nombre, identificación y firma del funcionario competente.
En este caso aparecerá en su lugar el nombre, identificación y firma del empleado autorizado por la entidad pública o privada respectiva.” De lo anterior, se concluye que, la mercancía amparada por tornaguía debe ser legalizada dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su expedición, y cuando se trate de tornaguías de tránsito, el término de legalización será de diez (10) días.
Lo anterior, fue ratificado por el Estatuto de Rentas del Departamento de Antioquia (Ordenanza 29 de 2017), en su artículo 139. Por su parte, la Ley 1762 de 2015 “Por medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal”, estableció en el artículo 22 la sanción de multa por no radicar tornaguías para su legalización dentro del término legal, indicando en el artículo 25 que el procedimiento administrativo sancionatorio aplicable es el previsto en el Decreto 2685 de 1999 (Estatuto Aduanero) y las demás normas que lo modifiquen o sustituyan: “ARTÍCULO
22. SANCIÓN DE MULTA POR NO RADICAR TORNAGUÍAS PARA LEGALIZACIÓN. El transportador encargado de radicar ante las autoridades la tornaguía de productos con respecto a los cuales deba pagarse impuesto al consumo del que trata la Ley 223 de 1995, y el sujeto pasivo del impuesto al consumo generado por la mercancía transportada por el transportador, serán sancionados cada uno con multa equivalente a cuarenta y seis (46) UVT por día transcurrido, sin que el monto sobrepase el doscientos por ciento (200%) del valor comercial de la mercancía transportada, cuando no radiquen las tornaguías de movilización de la mercancía correspondiente para que sean legalizadas por la autoridad competente, salvo casos de fuerza mayor o caso fortuito.
(…)
ARTÍCULO
25. PROCEDIMIENTO APLICABLE PARA LA IMPOSICIÓN DE LA SANCIÓN DE MULTA. Para la aplicación de las multas de que tratan los artículos 20 a 22 de la presente ley, se seguirá el procedimiento sancionatorio previsto en el Decreto número 2685 de 1999 y las normas que lo modifiquen o sustituyan.” De lo anterior se observa que, actualmente el Decreto 1165 de 2019 es el que regula el procedimiento administrativo sancionatorio, en la medida en que derogó el Decreto 2685 de 1999 y, parcialmente, el Decreto 390 de 2016, los cuales establecían el procedimiento administrativo sancionatorio por infracciones aduaneras. 4.
ACERVO PROBATORIO. Del material probatorio obrante en el expediente se resaltan los elementos que resultan de importancia para resolver la apelación interpuesta: Radicado: 05001 33 33 013 2020 00351 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Bavaria & Cía. S.C.A. Demandado: Departamento de Antioquia 14 4.1.
Prueba documental. • Solicitud radicada el 27 de enero de 2020 ante el Departamento de Antioquia por parte de Bavaria & Cía. S.C.A., para la legalización de tornaguía de movilización expedida el 2 de enero de 2020. (Arch 7 – Fls. 2 a 4 exp dig) • Requerimiento Especial N° 2020080000446 del 20 de febrero de 2020 expedido por el Departamento de Antioquia, por medio del cual se propone la imposición de sanción por no radicar tornaguías para legalización, en contra de Bavaria & Cía. S.C.A. (Arch 7 – Fls. 5 a 17 exp dig) • Resolución N° 2020060023299 del 8 de mayo de 2020 proferida por el Departamento de Antioquia, por medio de la cual se impone una sanción por no radicar tornaguías para su legalización dentro del término legal, al contribuyente Bavaria & Cía. S.C.A, con multa de $4.914.000.
(Arch 7-Fls. 19 a 24 exp dig) En dicho acto administrativo se señaló lo siguiente: Que el día 02 de enero de 2020, se expidió en Montería - Córdoba, la tornaguía de movilización y de tránsito No. 23-100001 que amparaba la movilización de mercancías, sujetas al impuesto al consumo de cerveza, sifones, refajos y mezclas, cuyo sujeto pasivo del impuesto es la empresa BAVARIA & CIA. S.C.A. Que de conformidad con lo establecido en los artículos 10 del Decreto 3071 de 1997 y 140 de la Ordenanza 29 de 2017 Estatuto de Rentas del Departamento de Antioquia, toda tornaguía deberá ser legalizada dentro los quince (15) días hábiles siguientes a la fecha de su expedición, para el caso concreto, el término para legalizar la tornaguía No. 23-100001 correspondía al día 24 de enero de 2020.
Que a través de oficio con radicado Nro. 2020010029101 del 27/01/2020, BAVARIA & CIA S.C.A. presentó para su legalización la tornaguía Nro. 23- 100001 del 02 de enero de 2020. Radicado: 05001 33 33 013 2020 00351 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Bavaria & Cía. S.C.A. Demandado: Departamento de Antioquia 15 Que la Dirección de Rentas del Departamento de Antioquia, luego de estudiar la solicitud presentada por BAVARIA & CÍA. S.C.A. y la documentación aportada, procedió a legalizar la tornaguía No. 23-100001 e iniciar el procedimiento sancionatorio administrativo por no realizar la radicación para legalizar la tornaguía dentro del término señalado por la ley.
Que mediante acto administrativo fechado el 20 de febrero de 2020 con radicado 2020080000446, profirió requerimiento especial a la empresa BAVARIA & CIA. S.C.A., proponiendo la imposición de la sanción por no legalizar la tornaguía No. 23-100001 dentro del término legal establecido en los artículos 10 del Decreto 3071 de 1997 y 140 de la Ordenanza 29 de 2017.
En el aludido acto administrativo, se propuso como sanción la suma de $4.914.000. Frente a este requerimiento no se presentó respuesta por parte de la empresa. • Resolución N° S 2020060025503 del 19 de junio de 2020 expedida por el Departamento de Antioquia por medio de la cual se resuelve un recurso de reconsideración en contra del anterior acto administrativo, confirmando la sanción de multa impuesta a Bavaria & Cía. S.C.A. Notificada por correo electrónico el 7 de julio de 2020.
(Arch 7-Fls. 90 a 116 exp dig) Como fundamentos de la decisión se indicó lo siguiente: Que el fundamento normativo para la imposición de la sanción fue el artículo 199 de la Ley 223 de 1995 que señala que la administración y control del impuesto al consumo se encuentra a cargo de los Departamentos. Así mismo, el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015 mediante la cual se estableció una sanción de multa por no radicar las tornaguías para su legalización, en el término establecido por el artículo 10 del Decreto 3071 de 1997.
Finalmente, los artículos 6 y 140 de la Ordenanza 29 de 2017. Como consecuencia de lo anterior, teniendo en cuenta que Bavaria incumplió con su obligación de radicar las tornaguías para su legalización dentro del término legal, se le impuso sanción multa establecida en el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015, equivalente a 46 UVT por día transcurrido.
Radicado: 05001 33 33 013 2020 00351 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Bavaria & Cía. S.C.A. Demandado: Departamento de Antioquia 16 Para el caso concreto señaló lo siguiente: “(…) Así las cosas, no es dable la interpretación que realiza la apoderada en el sentido de pretender que no se aplique la sanción multa por el simple hecho de radicar la tornaguía para su legalización en cualquier tiempo, toda vez que se incurre en dicha sanción de multa por cada día que transcurre sin que se realice la conducta necesaria y adecuada por parte del administrado, como lo es el radicar la tornaguía para su legalización dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su expedición, pues si solo se exigiese que se realizara la conducta en cualquier tiempo, no tendrían sentido jurídico el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015 y artículo 10 del Decreto 3071 de 1997, al indicar un término y al artículo 22 codificar la sanción por cada día transcurrido, así es que armonizando estas dos disposiciones es claro que se dispuso un término legal para la radicación de las tornaguías, el cual debe ser cumplido por los productores, importadores, distribuidores o transportadores, puesto que no es dable dejar a su arbitrio el momento para radicar la tornaguía, así es que la Ley 1762 de 2015 evitando la evasión fiscal crea la sanción por no radicar las tornaguías, la cual debe ser entendida en el sentido que la misma debe ser radicada dentro del término legal, armonizándola con la normatividad vigente al respecto.
(…)” De igual forma se adujo que, la sanción de multa impuesta a Bavaria por no radicar tornaguías para su legalización cumplió con los requisitos necesarios de tipicidad, la conducta sancionable fue descrita de manera específica y precisa, la cual va en contravía de las obligaciones que deben cumplir los administrados en aras de que la administración tributaria departamental pueda realizar de forma efectiva su labor para cumplir con los fines del Estado. • Solicitud radicada el 1 de noviembre de 2019 ante el Departamento de Antioquia por parte de Bavaria & Cía. S.C.A, para la legalización de las siguientes tornaguías de movilización: (Arch 8 – Fls. 2 a 16 exp dig) Tornaguía Fecha de creación 08-118367 16-10-2019 08-117742 07-10-2019 08-203057 07-10-2019 08-117617 05-10-2019 08-116462 17-09-2019 08-116387 16-09-2019 08-115792 07-09-2019 08-115279 30-08-2019 • Requerimiento Especial N° 2019080009269 del 20 de noviembre de 2019 expedido por el Departamento de Antioquia, por medio del cual se propone la imposición de sanción por no radicar tornaguías para legalización, en contra de Bavaria & Cía. S.C.A. (Arch 8 – Fls. 17 a 27 exp dig) Radicado: 05001 33 33 013 2020 00351 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Bavaria & Cía. S.C.A. Demandado: Departamento de Antioquia 17 • Resolución N° 2020060003566 del 13 de febrero de 2020 expedida por el Departamento de Antioquia por medio de la cual se impone una sanción a Bavaria & Cía. S.C.A por no radicar tornaguías para su legalización dentro del término legal.
(Arch 1 – Fls. 82 a 87 exp dig) En dicho acto administrativo se señaló lo siguiente: Que el día 16 de septiembre de 2019, se expidió en Barranquilla, Atlántico, la tornaguía de movilización y de tránsito No. 08-116387 que amparaba la movilización de mercancías, sujetas al impuesto al consumo de cerveza, sifones, refajos y mezclas, cuyo sujeto pasivo del impuesto es la empresa BAVARIA & CIA S.C.A. Que de conformidad con lo establecido en los artículos 10 del Decreto 3071 de 1997 y 140 de la Ordenanza 29 de 2017 Estatuto de Rentas del Departamento de Antioquia, toda tornaguía deberá ser legalizada dentro los quince (15) días hábiles siguientes a la fecha de su expedición, para el caso concreto, el término para legalizar la tornaguía No. 08-116387 correspondía al día 07 de octubre de 2019.
Que a través de oficio con radicado de la Gobernación de Antioquia Nro. 2019010424908 del 01/11/2019, BAVARIA & CIA S.C.A. presentó para su radicación la tornaguía Nro. 08-116387 del 16 de septiembre de 2019. Que la Dirección de Rentas del Departamento de Antioquia, luego de estudiar la solicitud presentada por BAVARIA & CÍA S.C.A. y la documentación aportada, procedió a legalizar la tornaguía No. 08-116387 e iniciar el procedimiento sancionatorio administrativo por no radicar para legalizar la tornaguía dentro del término señalado por la ley.
Que mediante acto administrativo fechado el 20 de noviembre de 2019 con radicado 2019080009269, profirió requerimiento especial a la empresa BAVARIA & CIA S.C.A., proponiendo la imposición de la sanción por no legalizar la tornaguía No. 08-116387 dentro del término legal establecido en los artículos 10 del Decreto 3071 de 1997 y 140 de la Ordenanza 29 de 2017.
En el aludido acto administrativo, se propuso como sanción la suma de $39.400.000. Frente a este requerimiento no se presentó respuesta por parte de la empresa. Radicado: 05001 33 33 013 2020 00351 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Bavaria & Cía. S.C.A. Demandado: Departamento de Antioquia 18 • Resoluciones N° S 2020060009939 del 17 de abril de 2020 y N° S 2020060021813 del 23 de abril de 2020, expedidas por el Departamento de Antioquia, por medio de las cuales se resuelve un recurso de reconsideración en contra del anterior acto administrativo, confirmando la sanción de multa impuesta a Bavaria & Cia S.C.A. Notificada por correo electrónico el 27 de julio de 2020.
(Arch 1-Fls. 208 a 226 - 240 exp dig) Como fundamentos de la decisión se indicó lo siguiente: Expuso que es importante diferenciar el marco normativo para fiscalizar el impuesto al consumo del control y vigilancia que debe ejercer el Departamento sobre el transporte de mercancías sujetas al impuesto al consumo, para evitar el contrabando y otra serie de conductas que pueden ir en contravía con el ordenamiento jurídico.
Señaló que, la administración departamental posee la facultad de sancionar a todos los responsables de cometer una conducta típica y reprochable, como lo es no movilizar mercancías dentro del término, tal y como lo indica el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015. Adujo que, la dirección de rentas en desarrollo del procedimiento sancionatorio adelantado, se sujetó a un debido proceso en el cual se contó con garantías de notificación, contradicción, impugnación, entre otras, por lo que no se encuentra vulneración alguna a los principios alegados por el recurrente.
Manifestó que respecto al argumento de indebida tipificación de la conducta porque la Ley 1762 solo hace referencia a productos importados, adujo que dicho marco normativo hace referencia tanto a productos importados como nacionales, y que las sanciones van dirigidas a productos sometidos al impuesto al consumo, sin hacer distinción de su procedencia. • Solicitud radicada el 4 de febrero de 2020 ante el Departamento de Antioquia por parte de Bavaria & Cía. S.C.A, para la legalización de las siguientes tornaguías de movilización: (Arch 9 – Fls. 2 a 8 exp dig) Radicado: 05001 33 33 013 2020 00351 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Bavaria & Cía. S.C.A. Demandado: Departamento de Antioquia 19 Tornaguía 76-119645 25-606003 76-119143 • Requerimiento Especial N° 2020080000568 del 28 de febrero de 2020 expedido por el Departamento de Antioquia, por medio del cual se propone la imposición de sanción por no radicar tornaguías para legalización, en contra de Bavaria & Cia S.C.A. (Arch 9 – Fls. 9 a 20 exp dig) • Resolución N° 2020060023448 del 11 de mayo de 2020 expedida por el Departamento de Antioquia por medio de la cual se impone una sanción a Bavaria & Cia S.C.A por no radicar tornaguías para su legalización dentro del término legal.
(Arch 1 – Fls. 88 a 94 exp dig) En dicho acto administrativo se señaló lo siguiente: Que el día 23 de diciembre de 2019, se expidió en Tocancipá, Cundinamarca, la tornaguía de movilización y de tránsito No. 25-606003 que amparaba la movilización de mercancías, sujetas al impuesto al consumo de cerveza, sifones, refajos y mezclas, cuyo sujeto pasivo del impuesto es la empresa BAVARIA & CIA S.C.A. Que de conformidad con lo establecido en los artículos 10 del Decreto 3071 de 1997 y 140 de la Ordenanza 29 de 2017 Estatuto de Rentas del Departamento de Antioquia, toda tornaguía deberá ser legalizada dentro los quince (15) días hábiles siguientes a la fecha de su expedición, para el caso que nos ocupa la atención, el término para legalizar la tornaguía No. 25-606003 correspondía al día 16 de enero de 2020.
Que a través de oficio con radicado de la Gobernación de Antioquia Nro. 2020010041396 del 04/02/2020, BAVARIA & CIA S.C.A. presentó para su legalización la tornaguía Nro. 25-606003 del 23 de diciembre de 2019. Que la Dirección de Rentas del Departamento de Antioquia, luego de estudiar la solicitud presentada por BAVARIA & CÍA S.C.A. y la documentación aportada, procedió a legalizar tornaguía No. 25-606003 e Radicado: 05001 33 33 013 2020 00351 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Bavaria & Cía. S.C.A. Demandado: Departamento de Antioquia 20 iniciar el procedimiento sancionatorio administrativo por no radicar para legalizar la tornaguía dentro del término señalado por la ley.
Que la Dirección de Rentas Departamentales de Antioquia en uso de sus facultades constitucionales, legales y reglamentarias, mediante acto administrativo fechado el 28 de febrero de 2020 con radicado 2020080000568, profirió requerimiento especial a la empresa BAVARIA & CÍA S.C.A., proponiendo la imposición de la sanción por no legalizar la tornaguía No. 25-606003 dentro del término legal establecido en los artículos 10 del Decreto 3071 de 1997 y 140 de la Ordenanza 29 de 2017.
En el aludido acto administrativo, se propuso como sanción la suma de $29.484.000. Requerimiento que no fue respondido por la parte interesada. • Resolución N° S 2020060027040 del 6 de julio de 2020 expedida por el Departamento de Antioquia por medio de la cual se resuelve un recurso de reconsideración en contra del anterior acto administrativo, confirmando la sanción de multa impuesta a Bavaria & Cia S.C.A. Notificada por correo electrónico el 27 de julio de 2020.
(Arch 1-Fls. 218 a 237 - 240 exp dig) 5. CASO CONCRETO. De acuerdo con el problema jurídico planteado, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de legalización de tornaguías elevada por Bavaria & Cia S.C.A fue presentada de forma extemporánea, además si esta conducta es sancionable, y en caso afirmativo, si se encuentra obligada al pago de las sanciones por no radicar tornaguías para su legalización dentro del término legal impuestas por el Departamento de Antioquia en los actos administrativos demandados.
La parte demandante afirma que del sentido literal y taxativo del artículo 22 de la Ley 1762 de 2015 no se puede determinar la tipicidad de la sanción impuesta por la entidad, lo cual afirma vulnera el principio de legalidad y del debido proceso, como quiera que las sanciones no pueden estar sujetas a interpretación. De la norma en mención, solo se desprende una sanción por no radicar tornaguías para su legalización, y no por el hecho de radicarlas de forma extemporánea.
Radicado: 05001 33 33 013 2020 00351 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Bavaria & Cía. S.C.A. Demandado: Departamento de Antioquia 21 Ahora bien, el derecho administrativo sancionatorio es una manifestación del ius puniendi estatal, que consiste en la aplicación de medidas represivas por parte de las autoridades administrativas frente a los administrados cuando éstos incurren en actuaciones que afectan o amenazan el ordenamiento jurídico, el cual está sometido a los principios de legalidad y tipicidad.
El artículo 29 de la Constitución Política consagra el principio de legalidad, de acuerdo con el cual nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, y de éste se deriva el principio de tipicidad que hace referencia a: “…la descripción completa, clara e inequívoca del precepto -la orden de observar un determinado comportamiento, es decir de no realizar algo o de cumplir determinada acción- y de la sanción -la consecuencia jurídica que debe seguir a la infracción del precepto- y busca que la descripción que haga el legislador sea de tal claridad que permita que sus destinatarios conozcan exactamente las conductas reprochables, evitando de esta forma que la decisión sobre la consecuencia jurídica de su infracción, pueda ser subjetiva o arbitraria.”10 Así las cosas, como lo ha sostenido la jurisprudencia, las circunstancias de hecho de la conducta deben enmarcarse indiscutiblemente en el precepto sancionatorio, para que pueda establecerse un nexo que justifique la aplicación de la sanción, por lo cual, la conducta y su correspondiente sanción deben atender la descripción normativa y no el parecer de la administración tributaria11.
En el caso que nos ocupa, el artículo 10 del Decreto 3071 de 1997 “Por medio del cual se reglamenta el Sistema Único Nacional de control de transporte de productos gravados con impuesto al consumo y se dictan otras disposiciones”, establece que la legalización de la tornaguía, como una actuación propia de la autoridad administrativa (Art 9), debe realizarse dentro de los 15 días siguientes a la fecha de su expedición, a menos que se trate de tornaguías de tránsito, caso en el cual el término máximo para la legalización será de 10 días.
La anterior normativa fue acogida en los mismos términos por el Departamento de Antioquia en los artículos 139 y 140 de la Ordenanza N° 29 de 2017 “Por medio de la cual se establece el estatuto de rentas del Departamento de Antioquia”, en la cual el término previsto está dirigido al funcionario competente para que legalice las tornaguías, y no señala un plazo para que el sujeto pasivo o el transportador las radique. 10 Corte Constitucional.
Sentencia C-713 de 2012, MP. Mauricio González Cuervo. 11 Sentencia del 24 de agosto de 2023 (exp. 26345, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello). Radicado: 05001 33 33 013 2020 00351 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Bavaria & Cía. S.C.A. Demandado: Departamento de Antioquia 22 De otro lado, la Ley 1762 de 2015 “Por medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal”, para contrarrestar la evasión del impuesto al consumo, estableció en el artículo 22 una sanción de multa por no radicar tornaguías para su legalización. En este orden de ideas y de acuerdo con la normativa en cita, el hecho sancionable previsto en el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015 se materializa cuando el sujeto pasivo o transportador no radique las tornaguías de movilización de la mercancía correspondiente para que sean legalizadas por la autoridad competente, sin que la norma haya condicionado ese hecho a un aspecto temporal.
En esa medida, como la norma sancionatoria no castiga la radicación extemporánea de las tornaguías, sino su falta de radicación, la conducta de la sociedad demandante respecto de dicha disposición es atípica, toda vez que, como se observa en los actos administrativos demandados, las tornaguías fueron radicadas por la demandante ante la entidad territorial correspondiente.
Al respecto, se observa que el Consejo de Estado12 se pronunció sobre un caso muy similar al debatido, señalando que no existe disposición legal que consagre sanción por la radicación extemporánea de tornaguías para su legalización. En cuanto a la configuración del hecho sancionable, el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015 solo contempla la sanción en el evento que no se radiquen las tornaguías para su legalización, sin atender a un aspecto temporal, en la medida en que no está definida como hecho sancionable la entrega tardía de las tornaguías, tornándose la conducta en atípica.
De lo anterior se desprende que en el presente caso no era procedente la imposición de las sanciones por no radicar tornaguías para su legalización dentro del término legal en contra de Bavaria & Cía. S.C.A, teniendo en cuenta que su conducta no se ajusta al supuesto de hecho contemplado en el artículo 22 de la Ley 1762 de 2015, pues de lo contrario, se vulneraría el principio de tipicidad en materia tributaria, y el principio de prohibición de analogía, por cuanto no procede la aplicación de sanciones por interpretación analógica o extensiva de las normas. 12 CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN CUARTA - CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN. Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veinticuatro (2024).
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho. Radicación: 25000-23-37-000-2019-00485-01 (28110). Demandante: Bavaria & CIA S.C.A. Demandada: Departamento de Cundinamarca. Radicado: 05001 33 33 013 2020 00351 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Bavaria & Cía. S.C.A. Demandado: Departamento de Antioquia 23 6.
CONCLUSIÓN. Toda vez que los argumentos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante prosperaron en esta oportunidad, al encontrarse acreditada la atipicidad de la conducta sancionada por el Departamento de Antioquia, se procederá a REVOCAR la sentencia proferida el cuatro (04) de mayo de dos mil veintitrés (2023) por el Juzgado Trece (13) Administrativo Oral del Circuito de Medellín. Por lo anterior, SE DECLARA LA NULIDAD de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones N° 2020060023299 del 8 de mayo de 2020, N° 202006003566 del 13 de febrero de 2020, y N° 2020060023448 del 11 de mayo de 2020, proferidas por el Departamento de Antioquia, por medio de las cuales se impuso sanción por no radicar tornaguías para su legalización dentro del término legal.
Así mismo, SE DECLARA LA NULIDAD de las Resoluciones N° 2020060025503 del 19 de junio de 2020, N° 2020060009939 del 17 de abril de 2020, N° 2020060021813 del 23 de abril de 2020, y N° 2020060027040 del 6 de julio de 2020, por medio de las cuales se resolvieron los recursos de reconsideración presentados contra las sanciones impuestas, proferidas por el Departamento de Antioquia.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, SE DECLARA que la parte demandante BAVARIA & CIA S.C.A no debe cancelar suma de dinero alguna por concepto de sanción. 7. COSTAS. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo adoptó la postura del Código General del Proceso, que atiende el criterio objetivo para la condena en costas.
Ahora bien, pese a la disparidad de criterios dentro de la Corporación, la Sección Tercera ratificó recientemente que la condena en costas procede sin consideración a la conducta de las partes. Al respecto indicó: “(…) Conviene señalar que bajo las reglas del código en cita la condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta temeraria de la parte a la cual se le imponen, toda vez que en el régimen actual dicha Radicado: 05001 33 33 013 2020 00351 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Bavaria & Cía. S.C.A. Demandado: Departamento de Antioquia 24 condena se determina con fundamento en un criterio netamente objetivo (…)”13 Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso dispone frente a la condena en costas que: “ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
(…) 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5.
En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. (Resaltos del Tribunal).” De allí que se imponga para la entidad demandada, vencida en el proceso, la condena en costas por ambas instancias, con inclusión de agencias en derecho, las cuáles serán fijadas y liquidadas por la Secretaría del A- quo.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA PRIMERA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el cuatro (04) de mayo de dos mil veintitrés (2023) por el Juzgado Trece (13) Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda; de conformidad con las consideraciones antes expuestas.
SEGUNDO: Por lo anterior, SE DECLARA LA NULIDAD de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones N° 2020060023299 del 8 de mayo de 2020, N° 202006003566 del 13 de febrero de 2020, y N° 2020060023448 del 11 de mayo de 2020, proferidas por el Departamento de 13 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veinticuatro (2024).
Radicación número: 27001-23-33-000-2019-00081-01 (68.981) Radicado: 05001 33 33 013 2020 00351 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Bavaria & Cía. S.C.A. Demandado: Departamento de Antioquia 25 Antioquia, por medio de las cuales se impuso sanción por no radicar tornaguías para su legalización dentro del término legal.
Así mismo, SE DECLARA LA NULIDAD de las Resoluciones N° 2020060025503 del 19 de junio de 2020, N° 2020060009939 del 17 de abril de 2020, N° 2020060021813 del 23 de abril de 2020, y N° 2020060027040 del 6 de julio de 2020, por medio de las cuales se resolvieron los recursos de reconsideración presentados contra las sanciones impuestas, proferidas por el Departamento de Antioquia.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, SE DECLARA que la parte demandante BAVARIA & CIA. S.C.A. no debe cancelar suma de dinero alguna por concepto de sanción derivada de los actos cuya nulidad se declara en este proveído.
CUARTO: De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso, se condena en costas por ambas instancias a la parte demandada, vencida en el proceso, con inclusión de agencias en derecho, las cuales deberán ser fijadas y liquidadas por la instancia previa.
QUINTO: EJECUTORIADA la presente providencia, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta decisión fue discutida y aprobada en Sala de la fecha. LOS MAGISTRADOS, SUSANA NELLY ACOSTA PRADA JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ (salvamento de voto parcial) JORGE LEÓN ARANGO FRANCO P. Radicado: 05001 33 33 013 2020 00351 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Bavaria & Cía. S.C.A. Demandado: Departamento de Antioquia 26 SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA PRIMERA DE ORALIDAD Magistrado: John Jairo Alzate López Medellín, MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEMANDANTE: BAVARIA & CÍA. S.C.A. DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA RADICADO: 05001-33-33-013-2020-00351-01 Con el natural y acostumbrado respeto, manifiesto que salvo parcialmente el voto en la sentencia del proceso de la referencia, toda vez que, si bien estoy de acuerdo con la decisión de fondo, no comparto la posición de la Sala en relación con la condena en costas por las siguientes razones: Al respecto se tiene que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece lo siguiente:
ARTÍCULO 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Del análisis de la anterior norma, es posible concluir que la condena en costas se compone de dos aspectos: uno objetivo y otro valorativo. El primero tiene que ver con el hecho de que en toda sentencia se debe decidir acerca de esta condena, mientras que el segundo hace relación al análisis que se debe hacer de la conducta de la parte al momento de determinar si se condena o no por dicho concepto.
Así mismo, aunque la citada norma solo hace referencia a la condena en costas a la parte demandante, una interpretación armónica de la misma lleva a concluir que la condena en costas en materia contenciosa solo opera para la parte actora cuando la demanda se presenta con manifiesta carencia de fundamento legal o cuando la parte demandada, en el curso del proceso, ejecuta maniobras dilatorias o que entorpecen el desarrollo del mismo.
Radicado: 05001 33 33 013 2020 00351 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Bavaria & Cía. S.C.A. Demandado: Departamento de Antioquia 000-2016-00329-01 (3047 – 2019) 27 La anterior posición se advierte en sentencia del 17 de noviembre de 202214, en la cual la Alta Corporación señaló lo siguiente: Respecto a la condena en costas, La Subsección “B” de esta Corporación en Sentencia de 1.º de diciembre de 201615, manifestó lo siguiente: “En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP)” (Negrilla fuera de texto).
Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe” (Subraya fuera de texto).
En providencia de la misma fecha16, el Consejo de Estado analizó los aspectos objetivo y valorativo de la condena en costas de la siguiente forma: 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección B. Magistrado Ponente: César Palomino Cortés. Bogotá, D. C., 17 de noviembre de dos mil veintidós (2022).
Radicado: 13001-23-33-000-2014-00136-01 (2624-2020) 15 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas. 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección “B”. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Bogotá, D. C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintidós (2022).
Radicación número: 23001-23-33- Radicado: 05001 33 33 013 2020 00351 01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Bavaria & Cía. S.C.A. Demandado: Departamento de Antioquia 28 Por último, como el escrito de apelación la parte demandante solicitó que se condene a las costas, lo cual incluye la condena en costas impuesta; la Sala estima pertinente precisar que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibidem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. Así las cosas, se considera que conforme los documentos que obran en el expediente, si bien se comprobó el pago de gastos ordinarios, sobre la actividad efectivamente realizada por el abogado no se evidenció que haya realizado otro tipo de gastos para la parte demandada, ni conducta que comporte temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder no se condenará en costas a la entidad.
En este sentido, es claro que al momento de decidir sobre la condena en costas, no es posible condenar en costas a la parte vencida en el proceso por el mero hecho de no tener un resultado favorable a sus intereses, sino que se debe verificar la causación de gastos ordinarios y la conducta del apoderado durante el trámite del proceso. Así, entonces, considero que en el presente caso no se debió condenar en costas a la parte vencida, al no haberse demostrado que el apoderado hubiere realizado actuaciones temerarias o dilatorias que dificultaren el curso normal del proceso, ni tampoco la causación de gastos ordinarios.
Se agrega que la sentencia se profiere en vigencia de la Ley 2080 de 2021, que establece que se debe valorar la conducta de las partes. Cordialmente JOHN JAIRO ALZATE LÓPEZ MAGISTRADO