Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrada ponente: CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Bucaramanga, veintitrés (23) de enero de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONTROL CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS – USPEC, con NIT 900.523.392-1 buzonjudicial@uspec.gov.co; oscar.segura@uspec.gov.co;
DEMANDADOS -UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA – UNAL, con NIT 899.999.063-3 ofijuridica_bog@unal.edu.co; notificaciones_juridica_nal@unal.edu.co; notificaciones_juridica_bog@unal.edu.co -SEGUROS GENERALES SURAMERICANA S.A identificada con NIT 890903407-9 jbuitrago@dlblanco.com notificacionesjudiciales@sura.com.co; MINISTERIO PÚBLICO XIRYS MARÍA MORA ALVARADO Procuradora 160 Judicial II para Asuntos Administrativos xmora@procuraduria.gov.co RADICADO Y ENLACE DEL EXPEDIENTE DIGITALIZADO 680012333000-2017-00214-00 TEMA AUSENCIA DE SALVEDADES EN LA LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO.
No se comprueban circunstancias sobrevinientes, desconocidas al momento de la liquidación, que puedan justificar la omisión de salvedades en el acta. La detección tardía de problemas en los productos contratados se pudo evitar mediante una adecuada supervisión técnica. Se niegan las pretensiones. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, procede la Sala a dictar sentencia. I.
ANTECEDENTES A. La demanda1 1. Pretensiones La parte demandante pretende que se declare responsable a la Universidad Nacional de Colombia por el incumplimiento del contrato interadministrativo No. 043 de 2013, y que, en consecuencia, se le condene al pago de los perjuicios ocasionados, los cuales calcula en $498´372.055. Asimismo, pide que, en aplicación de la garantía constituida para el desarrollo del mencionado contrato, se condene solidariamente a Seguros Generales Suramericana S.A., en calidad de aseguradora.
Solicita que la condena que se profiera se ajuste a lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA, y que se impongan las costas y agencias en derecho a los demandados. 2. Hechos y argumentos La UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS (en adelante USPEC) señala que el 18 de junio de 2013 celebró el contrato interadministrativo No. 043 de 2013 con la Universidad Nacional de Colombia, cuyo objeto consistía en la elaboración de diseños para la construcción de un nuevo edificio en el Establecimiento Penitenciario de 1 Ver Demanda subida al Expediente Digitalizado en SAMAI.
Índice 79 en Documento 002 ONEDRIVE. SIGCMA-SGC RADICADO: 680012333000-2017-00214-00 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS USPEC DEMANDADOS: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Y OTRO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Girón. La garantía de cumplimiento, agrega, fue contratada con Seguros Generales Suramericana S.A. Refiere que en la cláusula cuarta del contrato se fijaron los productos que la UNAL debía entregar, entre otros, el levantamiento topográfico, el estudio de suelos, el proyecto general y de detalle de arquitectura para obras exteriores y edificaciones, el proyecto de ingeniería estructural, el proyecto de ingeniería eléctrica, el proyecto de ingeniería hidráulica y sanitaria, el proyecto de manejo de aguas lluvias, el proyecto de seguridad electrónica, voz y datos, el proyecto de plan de manejo ambiental y seguridad industrial para la obra, el proyecto de luminotecnia, el proyecto de redes contra incendio, el proyecto de aire acondicionado y el cálculo de movimiento de tierras.
Sostiene que el 21 de julio de 2013 se firmó el acta de inicio, y que, posteriormente, se acordó una prórroga inicial que extendió el contrato del 23 de diciembre de 2013 al 1 de marzo de 2014. Manifiesta que luego se suscribieron siete prórrogas adicionales, que permitieron la entrega definitiva de los productos el 7 de diciembre de 2014.
Añade que el 23 de diciembre de 2014 se suscribió el acta de liquidación bilateral del contrato, en la que se dejó constancia de que el supervisor designado verificó el recibo de los productos, sin perjuicio de que las partes quedaran sujetas a eventuales acciones penales, civiles, fiscales o administrativas derivadas de omisiones o actuaciones durante la ejecución del proyecto.
Dice que, más adelante, para implementar y ejecutar los diseños entregados por la Universidad Nacional, suscribió el contrato No. 402 de 2014 con el Consorcio Cyg-Disico- Proing, pero el contratista identificó problemas en el lote recibido para la construcción, lo que hizo inviable la ejecución del contrato. Manifiesta que, ante esta situación, el consorcio propuso ajustar los diseños mediante nuevos planos, propuesta que fue aceptada y plasmada a través del Otrosí No. 2 para la inclusión de ítems no previstos.
Con base en lo anterior, la USPEC sostiene que la Universidad Nacional incurrió en un incumplimiento contractual, porque le entregó productos deficientes que no permitieron la ejecución de la obra. Específicamente le imputa el incumplimiento de la obligación de recopilar la información necesaria y realizar el estudio de títulos del terreno destinado al desarrollo del proyecto.
También, dice que por el predio corría un cuerpo de agua, y se encontró bastante flora y fauna. Según expone, las escrituras del predio evidencian que parte del área donde se diseñó la implementación de la obra les pertenece a terceros. Asimismo, señala fallas de índole técnica, particularmente en el levantamiento topográfico. Afirma que, por esta razón, inició el proceso de afectación de las pólizas constituidas para respaldar el contrato, elaboró un informe detallado sobre los incumplimientos atribuidos a la universidad, y la citó junto a su garante a la audiencia prevista en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, en la que se evidenciaron deficiencias en la calidad de los productos entregados.
Sin embargo, archivó el proceso al no contar con competencia para adelantar la actuación administrativa y optó por acudir a la vía judicial. Como fundamentos jurídicos, la parte demandante cita los artículos 2, 6, 121 y 123 de la Constitución Política, los artículos 3, 5, 23, 26.8, 27 y 28 de la Ley 80 de 1993, así como los artículos 1602 y 1603 del Código Civil.
También se apoya en las cláusulas del contrato No. 043 de 2013. B. Contestaciones2 La demanda fue admitida el 9 de mayo de 20173. Surtida la notificación, el demandado y su aseguradora se pronunciaron así: 1. La Universidad Nacional de Colombia4 se opone a las pretensiones. Asegura que cumplió rigurosamente con las obligaciones pactadas en el contrato interadministrativo No. 043 de 2013 y que no es responsable de los incumplimientos que se le atribuyen. 2 Ver Expediente Digitalizado cargado a SAMAI.
Índice 79. 3 Ver Expediente Digitalizado cargado a SAMAI. Índice 79.Documento 007. 4 Ibidem. Documento 0019. RADICADO: 680012333000-2017-00214-00 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS USPEC DEMANDADOS: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Y OTRO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Afirma que elaboró y entregó los 19 productos contratados conforme a la información suministrada por la demandante, y, asimismo, atendió las observaciones de la supervisión de la entidad, la cual aprobó el programa arquitectónico, el esquema básico de implantación, el anteproyecto y el proyecto arquitectónico final.
Advierte que todos los productos fueron recibidos a satisfacción, lo que permitió la liquidación bilateral del contrato. Considera improcedente y extemporáneo que la USPEC le impute el incumplimiento de obligaciones que no fueron previstas en el contrato ni acordadas durante su ejecución o en la etapa de liquidación, cuando en el acta de entrega y recibo de los procesos de consultoría, así como del acta de liquidación, quedó consignado el cumplimiento a satisfacción de sus obligaciones.
Manifiesta que no le correspondía determinar el área de desarrollo del proyecto, ya que esta era responsabilidad de la entidad contratante, la cual definió el polígono correspondiente el 2 de julio de 2013 e informó sobre ello a través de sus ingenieros supervisores. Agrega que llevó a cabo la consultoría de buena fe con base en dicha información. En cuanto al estudio de los títulos de los predios dentro del polígono, sostiene que esta tarea era competencia de la USPEC, mientras que su obligación se limitaba a recopilar las normas de uso del suelo contenidas en el POT.
En relación con la tala y reposición de árboles, señala que estas acciones fueron contempladas en el plan de manejo y seguridad industrial de la obra, cuyo seguimiento correspondía a la etapa de ejecución. Asimismo, aclara que en el predio no se contemplaba un área de reserva forestal y que, sobre la existencia de un cuerpo de agua, informó oportunamente a la entidad y tomó previsiones necesarias para evitar su intervención. Advierte que no tenía la obligación de entregar una licencia ambiental, como lo plantea la USPEC, porque lo que se pactó en el contrato fue la elaboración del plan de manejo y seguridad industrial de la obra.
Reprocha el desinterés de la USPEC en buscar soluciones y delimitar de manera adecuada las responsabilidades derivadas del negocio celebrado. Argumenta que su contraparte ha sobredimensionado el impacto de un problema técnico específico que pudo haber sido corregido durante la etapa de construcción, posibilidad que le concede el Decreto 2090 de 1989.
Con base en lo expuesto, propone las siguientes excepciones: «cumplimiento de las obligaciones establecidas en el contrato interadministrativo», «entrega extemporánea por parte de la demandante de los documentos necesarios para la cabal ejecución de las obligaciones a cargo de la demandada», «inexistencia de incumplimiento», «cumplimiento del contrato y la ejecución de buena fe por parte de la demandada», y una «causal genérica». 2.
Seguros Generales Suramericana S.A.5 señala que las pretensiones carecen de fundamentos fácticos y jurídicos, porque la Universidad Nacional de Colombia cumplió íntegramente con las obligaciones establecidas en el contrato interadministrativo No. 043 de 2013; en particular, entregó todos los productos pactados, los cuales fueron elaborados conforme a la información suministrada por la USPEC.
Señala que, una vez recibidos los productos, se procedió a la liquidación bilateral del contrato sin que se hubieran consignado salvedades, lo que, a su juicio, implica que no se configuró el incumplimiento alegado. Afirma, además, que no existe solidaridad entre ella y la Universidad Nacional, dado que su vinculación se limita exclusivamente a la garantía otorgada mediante la póliza de seguro de cumplimiento, cuyos alcances y límites están claramente definidos.
Sostiene, asimismo, que corresponde a la USPEC la carga de demostrar que los productos entregados presentan defectos y que estos han ocasionado un perjuicio patrimonial, circunstancia que, a su juicio, no fue acreditada. Finalmente, enfatiza que su 5 Ibidem. Documento 0021. RADICADO: 680012333000-2017-00214-00 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS USPEC DEMANDADOS: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Y OTRO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander responsabilidad como aseguradora está restringida al valor asegurado de $213.012.704, por lo que una eventual condena no puede exceder dicho monto.
C. Alegatos de conclusión Mediante auto del 14 de junio de 20246 se corrió traslado para alegar. Las partes manifestaron lo siguiente: 1. La parte demandante7 reitera que la Universidad Nacional de Colombia incumplió las obligaciones establecidas en el contrato interadministrativo No. 043 de 2013, al no entregar productos ajustados a la realidad del terreno destinado a la ampliación del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Girón. Afirma que los informes de la interventoría evidencian inconsistencias en los estudios y diseños, lo que obstaculizó la ejecución adecuada del proyecto y obligó a replantear su ubicación debido a las afectaciones ambientales identificadas por la Corporación Autónoma Regional de la Meseta de Bucaramanga.
Señala que, aunque el contrato fue liquidado bilateralmente, dicha liquidación no exime a las partes de las responsabilidades derivadas de acciones u omisiones durante su ejecución. Enfatiza que la Universidad, como entidad pública, estaba obligada a actuar con diligencia y profesionalismo, lo que no cumplió, según las significativas deficiencias evidenciadas en los productos entregados.
Por lo anterior, solicita que se declare administrativamente responsable por el incumplimiento del contrato. 2. La parte demandada8 sostiene que la responsabilidad de recopilar información suficiente y fiable en los estudios previos recaía exclusivamente en la USPEC. Argumenta que esta debía realizar las actividades necesarias, tales como estudios de títulos y verificación de linderos, tanto en el terreno como en la documentación pertinente, para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones contractuales.
Afirma que las deficiencias señaladas en la demanda, relacionadas con la obligación de garantizar la titularización de los predios, gestionar el licenciamiento ambiental y entregar de manera oportuna el acopio de información, no le son imputables, pues las responsabilidades de este tipo fueron expresamente asignadas a la parte contratante.
Aclara que las actividades de tala de vegetación y reposición de especies forestales se encuentran reguladas por la ley y bajo la competencia de la Corporación Autónoma Regional, y que estas fueron contempladas en el «Plan de Manejo y Seguridad Industrial de la Obra». Asimismo, resalta que la zona asignada para el proyecto no se encuentra clasificada como área de protección o reserva forestal, según lo dispuesto en la licencia urbanística.
Finalmente, rechaza cualquier responsabilidad en relación con la obtención de licencias ambientales, argumentando que dicha obligación no formaba parte de la propuesta contractual ni resulta exigible conforme al marco normativo vigente. Concluye que las dificultades en el cumplimiento del contrato derivaron de la entrega tardía de documentos clave por parte de la USPEC, situación que no puede ser utilizada ahora para imputarle responsabilidades adicionales.
II. CONSIDERACIONES A. Acerca de la competencia De acuerdo con el artículo 152, numeral 4º, del CPACA, este Tribunal es competente para conocer del asunto en primera instancia, como quiera que se trata de una controversia contractual derivada de un contrato celebrado entre entidades públicas, cuya cuantía supera los 500 smlmv9. 6 Ver Expediente Digital cargado a SAMAI.
Índice 121. 7 Ver Expediente Digital cargado a SAMAI. Índice 127. 8 Ver Expediente Digital cargado a SAMAI. Índice 126. 9 Las pretensiones ascienden a $498´372.055. Para el año 2017, esta cifra era superior a 500 SMLMV ($737.717 x 500= $368.858.500) RADICADO: 680012333000-2017-00214-00 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS USPEC DEMANDADOS: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Y OTRO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander B. El problema jurídico y su resolución Con base en los antecedentes y la fijación del litigio realizada en la audiencia inicial, la Sala plantea y resuelve el siguiente problema jurídico: ¿La USPEC puede alegar en sede judicial el incumplimiento del contrato interadministrativo No. 043 de 2013 por parte de la Universidad Nacional de Colombia, considerando que no consignó salvedades ni inconformidades explícitas en la liquidación bilateral? Tesis: No. Fundamento jurídico: La omisión de salvedades explícitas y suficientes en el acta de liquidación bilateral de un contrato impide la formulación de reclamaciones judiciales posteriores.
El contrato celebrado entre las partes fue liquidado sin que se consignaran salvedades ni inconformidades relacionadas con un presunto incumplimiento contractual de la Universidad Nacional de Colombia, ni con los perjuicios que ahora reclama la USPEC. Por tanto, no es posible controvertir este asunto en el proceso judicial, dado que hacerlo contravendría los efectos jurídicos del acta de liquidación, así como los principios de autonomía de la voluntad de las partes y buena fe negocial.
Si bien existen excepciones que eximen al contratista de la obligación de consignar salvedades, como la imposibilidad de advertir deficiencias imprevistas, en este caso no se demostró que la USPEC hubiese afrontado una situación semejante. Por el contrario, los problemas pudieron haberse detectado con una supervisión más rigurosa durante la ejecución del contrato.
De hecho, la Contraloría General de la República señaló deficiencias en la supervisión y coordinación, lo que dificultó la detección temprana de los problemas. Para sustentar la tesis planteada, la Sala analizará, en primer lugar, la naturaleza jurídica y los efectos del acta de liquidación bilateral. En segundo lugar, examinará las reglas jurisprudenciales sobre la obligación de consignar salvedades en el acta de liquidación, junto con las excepciones aplicables cuando surgen hechos imprevistos o que no pudieron ser conocidos razonablemente al momento de la liquidación. Finalmente, con base en las pruebas válidamente recaudadas, se demostrará que la USPEC no incluyó salvedades en el acta de liquidación ni acreditó la existencia de una situación excepcional que hubiese impedido advertir, para la época en que suscribió el acuerdo extintivo, los hechos de incumplimiento alegados.
C. Marco jurídico 1. La naturaleza y efectos del acta de liquidación bilateral 1.1. De acuerdo con jurisprudencia reiterada de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la liquidación de un contrato es una rendición final de cuentas, mediante la cual las partes determinan las obligaciones pendientes a favor o en contra de cada una, o se declaran a paz y salvo, con el propósito de extinguir el negocio jurídico celebrado10. 1.2.
En esta etapa postcontractual, las partes acuerdan asumir y recibir los resultados de la ejecución, considerando el cumplimiento o incumplimiento de las obligaciones pactadas y, en algunos casos, los hechos o circunstancias externas que pudieron afectar la ejecución del contrato, con el fin de establecer el estado en que quedan frente a éste. 1.3.
El acta de liquidación debe incluir un análisis detallado de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, así como el estado de créditos o deudas de cada parte, de manera que se garantice el cierre adecuado de la relación contractual11. 10 Consejo de Estado, sala de consulta y servicio civil, consejero ponente: Álvaro Namén Vargas, providencia del 28 de junio de 2016, radicación número: 11001-03-06-000-2015-00067-00(2253). 11 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 19 de agosto de 2021, C.P Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2021-04494-00(AC) RADICADO: 680012333000-2017-00214-00 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS USPEC DEMANDADOS: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Y OTRO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander 1.4.
En virtud de lo expuesto, la liquidación bilateral constituye un verdadero negocio jurídico que refleja la voluntad de las partes, orientada a extinguir las obligaciones derivadas del contrato original. Por ende, dicho acuerdo produce los efectos propios de los actos jurídicos bilaterales, lo que obliga a las partes a respetar su contenido y abstenerse de obrar de forma que desconozcan el acuerdo alcanzado.
Cuestionar posteriormente la situación jurídica definida en la liquidación bilateral resulta abiertamente desleal y contrario a los postulados de la autonomía de la voluntad y buena fe negocial. 12 2. La obligación de consignar salvedades cuando se pretende efectuar reclamaciones judiciales posteriores 2.1. Para que esta Jurisdicción pueda estudiar una controversia sobre un contrato finalizado mediante una liquidación bilateral, es indispensable que la parte interesada haya dejado consignadas las respectivas salvedades de manera explícita y suficiente13. 2.2.
El artículo 11 de la Ley 1150 de 200714 establece el deber y la obligación de las partes de formular salvedades al momento de la liquidación por mutuo acuerdo. Esta regla, aplicable a los contratos estatales regidos por el EGCP, también encuentra fundamento en los principios de la autonomía de la voluntad y buena fe que rigen la actividad contractual15.
De ahí que la exigencia de las salvedades también resulte aplicable a los contratos estatales sujetos al derecho común16. 2.3. La Sección Tercera del Consejo de Estado17 ha sistematizado las reglas sobre la materia, así: (i) Ambas partes tienen el derecho y la obligación de manifestar sus inconformidades al momento de la liquidación. (ii) No es válido declararse a paz y salvo o guardar silencio frente a reclamaciones existentes al suscribir el acta de liquidación bilateral.
(iii) La acción contractual solo podrá versar sobre aquellos aspectos respecto de los cuales se haya manifestado expresamente la disconformidad. Esta manifestación debe ser clara, precisando cuales son las reclamaciones que no fueron transigidas en la liquidación. De este modo, se le otorga a la firma del acta de liquidación de un contrato sin salvedades o con salvedades generales el efecto de renuncia tácita a todas las reclamaciones que pueda tener el contratista como consecuencia de la ejecución del contrato18.
(iv) La liquidación constituye un balance definitivo de cuentas entre las partes (v) Este criterio se fundamenta en la doctrina de los actos propios según la cual a nadie le es lícito venir contra sus propios actos «venire contra factum proprium non valet» y el principio de buena fe contractual. 2.4. De conformidad con lo expuesto, la Sala no puede acoger la postura de la USPEC, según la cual una advertencia genérica sobre la posibilidad de promover eventuales acciones civiles en el acto de liquidación habilita la vía judicial.
Tal como ha sido expuesto, la posibilidad de que esta Jurisdicción estudie una controversia relacionada con un contrato liquidado de mutuo acuerdo depende de que las partes hayan manifestado de manera expresa, clara y suficiente sus inconformidades al momento de la liquidación. En ausencia de dicha manifestación, se entiende que han renunciado tácitamente a cualquier pretensión posterior. 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 10 de febrero de 2021, M.P. Alberto Montaña Plata, Rad. 13001-23-31-000-2008- 00719-01 (56.178) 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 8 de mayo de 2019, rad. 41.868, entre otras. 14 Ley 1150 de 2007. por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos. 15 artículos 83 C.P., 1603 del C.C. y 871 del C.Co. 16 St. cit.
Rad. 13001-23-31-000-2008-00719-01 (56.178) 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 18 de noviembre de 2021, CP: Martín Bermúdez Muñoz, radicación número: 25000- 23-26-000-2007-00348-01(43015); sentencia del 10 de octubre de 2010, CP: Martín Bermúdez Muñoz, radicado: 25000 23-36-000-2018-01171-01 (70487) 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 10 de febrero de 2021, CP: Alberto Montaña Plata, radicación número: 13001-23- 31-000-2008-00719-01(56178).
RADICADO: 680012333000-2017-00214-00 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS USPEC DEMANDADOS: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Y OTRO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander 3.
La excepción a la obligación de consignar salvedades no cobija circunstancias relacionadas con fallas en la supervisión del contrato 3.1. El Consejo de Estado19 ha reconocido la posibilidad de formular reclamaciones judiciales derivadas de contratos liquidados bilateralmente sin salvedades cuando se demuestran circunstancias sobrevinientes que no pudieron ser advertidas por las partes al momento de acordar los términos de la culminación del negocio. 3.2.
En este evento, es válido que se pueda hacer la reclamación judicial de los derechos e indemnizaciones correspondientes, ya que no se afecta el principio de buena fe contractual. Las partes no tenían conocimiento de estas circunstancias, de manera que no se les puede exigir una conducta diferente. 3.3. Las razones que justifican el desconocimiento del deber de consignar las salvedades no pueden estar relacionadas con descuidos en la supervisión o interventoría del contrato a cargo de la entidad pública contratante, porque ello atentaría contra el principio de buena fe.
Asimismo, resulta inadmisible que alguien invoque en su favor su propia negligencia (nemo auditur propriam turpitudinem allegans). 3.3.1. De acuerdo con el artículo 83 de la Ley 1474 de 201120, para velar por la moralidad administrativa, prevenir actos de corrupción y garantizar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas deben vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado, a través de un supervisor o interventor, según corresponda. 3.3.2.
La supervisión del contrato consiste en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico del cumplimiento del objeto contratado, cuando no se requieran conocimientos especializados. En caso de que la supervisión implique conocimientos específicos en una materia determinada, o que la complejidad o la extensión del contrato así lo exijan, la entidad debe contratar una interventoría con una persona natural o jurídica que cuente con la idoneidad requerida. 3.3.3.
En este caso, la USPEC optó por la supervisión del contrato. La supervisión, dice la jurisprudencia, es principalmente una «intermediación entre la entidad contratante y el contratista, dirigida a cumplir el control y vigilancia de la correcta ejecución de las obligaciones surgidas del contrato y no la de sustituir o reemplazar a la entidad en la toma de las decisiones, quien conserva dicha potestad y la ejerce a través de su propio representante legal, que adelanta las actuaciones que le corresponden en virtud de su posición de parte dentro de la relación negocial»21.
La supervisión se ejerce con personal de planta o, cuando este resulta insuficiente o la entidad carece de conocimientos especializados, se puede apoyar en personal vinculado a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios22. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 20 de octubre de 2014, C.P Enrique Gil Botero, Rad. 05001-23-31-000-1998-00038-01(27777), ver también: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 31 de enero de 2019, C.P Carlos Alberto Zambrano Barrera, Rad. 25000-23-26-000- 2004-01933-01(38568), y sentencias No. 21483, 23788, y 28744. 20 «ARTÍCULO 83.
SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA CONTRACTUAL. Con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y de tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda.
La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados. Para la supervisión, la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos.
La interventoría consistirá en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del contrato realice una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal, cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen. No obstante, lo anterior cuando la entidad lo encuentre justificado y acorde a la naturaleza del contrato principal, podrá contratar el seguimiento administrativo, técnico, financiero, contable, jurídico del objeto o contrato dentro de la interventoría. Por regla general, no serán concurrentes en relación con un mismo contrato, las funciones de supervisión e interventoría. Sin embargo, la entidad puede dividir la vigilancia del contrato principal, caso en el cual en el contrato respectivo de interventoría, se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor.
El contrato de Interventoría será supervisado directamente por la entidad estatal…» 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 28 de febrero de 2013, exp. 25.191 22 Ley 80 de 1993, artículo
32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES (…) 3° Contrato de prestación de servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
RADICADO: 680012333000-2017-00214-00 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS USPEC DEMANDADOS: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Y OTRO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander 3.3.4.
De acuerdo con el artículo 84 de la Ley 1474 de 201123, los interventores y supervisores tienen el deber de mantener informada a la entidad contratante de los hechos o circunstancias que constituyan incumplimiento contractual. Para cumplir con dicho propósito, están facultados para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecución contractual.
También les corresponde exigir la calidad de los bienes y servicios adquiridos por la entidad estatal, o en su defecto, los exigidos por las normas técnicas obligatorias. Además, únicamente pueden certificar como recibida a satisfacción la obra que haya sido ejecutada a cabalidad. Cualquier desconocimiento de estos deberes constituye falta disciplinaria. 3.3.5.
El supervisor tiene la obligación de manifestar por escrito, en el acta de recibo final o de terminación, las objeciones u observaciones que considere necesarias, ya que esta acta se concibe como un medio para verificar la ejecución del objeto contractual y determinar si se cumplió cabalmente y conforme a las especificaciones pactadas en el contrato.
Por ello, dicho documento constituye un elemento previo y esencial para la liquidación de los contratos. Mediante el acta se verifica, tanto cualitativa como cuantitativamente, el cumplimiento de las prestaciones a cargo del contratista, lo que sirve como base para efectuar el corte de cuentas necesario en la liquidación del contrato. Aunque en algunos casos las partes liquidan de facto el contrato a través del acta de recibo final, la manifestación de conformidad en este documento implica que la entidad llevó a cabo una verificación adecuada y un control riguroso del cumplimiento de las obligaciones asumidas por el contratista24. 3.3.6.
Cuando una entidad pública asume directamente la supervisión de un contrato, debe garantizar que esta sea realizada por personal idóneo y capacitado, conforme a los requisitos legales y técnicos inherentes a la figura del supervisor. Como se analizó atrás, la supervisión estatal no solo implica el seguimiento administrativo, financiero, contable y jurídico del contrato, sino también la verificación técnica y material de su ejecución. Por tanto, no es admisible que la entidad contratante justifique la ausencia de salvedades en el acta de liquidación bilateral alegando la imposibilidad de detectar errores en la obra recibida a satisfacción, cuando dichos errores pudieron ser advertidos por el supervisor.
Esta situación constituye una clara negligencia por parte de la entidad contratante, cuyas consecuencias deben ser asumidas exclusivamente por esta, y no trasladadas al contratista que de buena fe entrega los bienes o servicios y suscribe la liquidación del contrato sin recibir objeción alguna. D. Análisis de las pruebas De acuerdo con las pruebas válidamente recaudadas, la Sala encuentra acreditado lo siguiente: 1.
Celebración del contrato, obligaciones de las partes y conformidad mutua durante su ejecución 1.1. Entre la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC y la Universidad Nacional de Colombia se celebró el contrato interadministrativo No. 043 de 201325. El objeto del contrato era desarrollar un modelo de edificación para un sector de mediana 23 ARTÍCULO 84.
FACULTADES Y DEBERES DE LOS SUPERVISORES Y LOS INTERVENTORES. La supervisión e interventoría contractual implica el seguimiento al ejercicio del cumplimiento obligacional por la entidad contratante sobre las obligaciones a cargo del contratista. Los interventores y supervisores están facultados para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecución contractual, y serán responsables por mantener informada a la entidad contratante de los hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato, o cuando tal incumplimiento se presente.
PARÁGRAFO 1 o. El numeral 34 del artículo 48 de la Ley 734 de 2000 <sic, es 2002> quedará así: No exigir, el supervisor o el interventor, la calidad de los bienes y servicios adquiridos por la entidad estatal, o en su defecto, los exigidos por las normas técnicas obligatorias, o certificar como recibida a satisfacción, obra que no ha sido ejecutada a cabalidad.
También será falta gravísima omitir el deber de informar a la entidad contratante los hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato, o cuando se presente el incumplimiento.
PARÁGRAFO 2 o. Adiciónese la Ley 80 de 1993, artículo 8o, numeral 1, con el siguiente literal: k) <sic> <Literal CONDICIONALMENTE exequible> El interventor que incumpla el deber de entregar información a la entidad contratante relacionada con el incumplimiento del contrato, con hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato.
Esta inhabilidad se extenderá por un término de cinco (5) años, contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo que así lo declare, previa la actuación administrativa correspondiente. 24 Consejo de Estado, Sección Primera, sent. del 16 de diciembre de 2020, C.P Nubia Margoth Peña Garzón, Rad. 85001-23-33-000-2019-00023-01 25 Ver Expediente Digitalizado cargado a SAMAI.
Índice 79. Documento 004. RADICADO: 680012333000-2017-00214-00 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS USPEC DEMANDADOS: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Y OTRO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander seguridad en el Establecimiento Penitenciario de Girón, con capacidad para 700 internos, en los siguientes términos: realizar aplicación del modelo de edificaciones de un sector de mediana seguridad en el establecimiento penitenciario y carcelario de Girón (…) elaborar los documentos de construcción derivados de la implantación del proyecto piloto del prototipo de infraestructura para un sector de mediana seguridad, con capacidad de setecientos internos […] a partir de un proceso de diseño sistemático de elementos, espacios y edificaciones. 1.2.
De acuerdo con lo pactado, la Universidad Nacional tenía la obligación de entregar un diseño integral y funcional, incluyendo levantamiento topográfico, estudio de suelos, proyecto arquitectónico, ingeniería estructural, plan de manejo ambiental y seguridad industrial. También se especificó que, durante la ejecución de estas labores, la contratista debía contar con el acompañamiento constante de la USPEC, tal como lo ordena el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011.
Además, la Universidad debía responder a cualquier observación técnica, financiera o administrativa planteada por el supervisor durante el desarrollo del proyecto. Se señala expresamente en el contrato: (i) proporcionar edificios con altas calidades arquitectónicas y espaciales, orientados a una larga vida útil; (ii) desarrollar y tipificar elementos replicables que pudieran aplicarse de manera sistemática en el centro penitenciario;
(iii) diseñar instalaciones con bajos costos de mantenimiento y eficiencia energética para reducir gastos operativos; (iv) coordinar los aspectos técnicos, arquitectónicos y operacionales de los diseños y estudios, y (v) desarrollar los proyectos con sus respectivas cantidades de obra y APU para el proceso de licitación. Además, la cláusula tercera del contrato detalla los requisitos específicos de los productos a entregar por la universidad, incluyendo (i) el levantamiento topográfico, (ii) el estudio de suelos, (iii) el proyecto arquitectónico general y detallado, (iv) el proyecto de ingeniería estructural, (v) el plan de manejo ambiental y seguridad industrial, y (vi) las especificaciones técnicas de construcción […] 2) Desarrollar las actividades propias de la gestión para la ejecución del objeto del presente contrato interadministrativo con el acompañamiento permanente de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -SPC. 3) Hacer entrega de los documentos y/o productos que se desprendan del objeto del presente Contrato interadministrativo. […] 12) Dar respuesta al supervisor sobre las observaciones técnicas, financieras y administrativas que surjan en el desarrollo del Contrato. […] 14) Cumplir cabalmente las especificaciones técnicas requeridas. […] 18) A la terminación del Contrato LA UNIVERSIDAD se obliga a entregar los documentos que se relacionan a continuación: Planos, diseños y especificaciones técnicas, según los productos a entregar señalados en las especificaciones técnicas, debidamente relacionada 1.3.
En la cláusula sexta se definieron las obligaciones de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, como entidad contratante. Se indicó que debía proporcionarle a la Universidad la información pertinente y adecuada para que aquella pudiera realizar los estudios técnicos necesarios para el desarrollo del proyecto. Asimismo, designaría un supervisor para el seguimiento técnico, administrativo, logístico y humano a lo largo de todo el proceso de ejecución del contrato.
También estaba obligada a suministrar, de manera oportuna, los documentos, la información y la normatividad vigente necesarias para el adecuado desarrollo del contrato26. Además, garantizaría que el área destinada al proyecto estuviera legalizada y fuera jurídicamente viable para obtener la licencia de construcción, cumpliendo con los requisitos del Plan de Ordenamiento Territorial (POT), lo que incluiría la autorización para el uso del terreno y una capacidad mínima de ocupación. 26 La USPEC tenía un papel fundamental en la provisión de información y recursos necesarios para el desarrollo del proyecto conforme a los requisitos legales y técnicos establecidos.
Veamos la literalidad del contrato: 1. Proporcionar información pertinente y apropiada a la Universidad para que pueda adelantar los estudios técnicos. […] 5. Designar el supervisor del contrato, quien se encargará de la supervisión y el seguimiento técnico, administrativo, logístico y humano al desarrollo de las actividades del mismo, de acompañar el proceso, y de las gestiones necesarias para la ejecución del mismo. […] 7.
Suministrar y facilitar oportunamente a la Universidad los documentos, información y normatividad vigente necesaria para el buen desarrollo del presente contrato. 8. La Unidad deberá hacer entrega del área a intervenir cumpliendo con los siguientes requisitos: a) legalizada y jurídicamente viable para realizar el trámite de obtención de licencia de construcción para obra nueva. […] C) el POT (plan de ordenamiento territorial) debe permitir el uso y tener una capacidad mínima de ocupación del 25% del área neta urbanizable (área neta = área bruta - área de cesión y afectaciones). […]. 9.
La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -SPC deberá pagar las tarifas requeridas para la obtención de las licencias y/o permisos, necesarios para la adecuada ejecución del objeto del Contrato. RADICADO: 680012333000-2017-00214-00 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS USPEC DEMANDADOS: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Y OTRO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Igualmente, la entidad contratante era la responsable de abonar las tarifas correspondientes para la obtención de las licencias y permisos requeridos para la ejecución del proyecto. 1.4.
En la cláusula vigésima, relativa a la supervisión y correcta ejecución del contrato, se estableció que «cada una de las partes designaría un funcionario encargado de adelantar la coordinación y supervisión del mismo, en cuanto a lo de su competencia, la cual tendrá por objeto asegurar la correcta ejecución del contrato». 1.5. Finalmente, la cláusula vigésima cuarta dispuso que «la liquidación del presente contrato se efectuará de acuerdo con lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, dentro de los cuatro meses contados a partir de la finalización de la ejecución, previo el visto bueno dado por el supervisor del contrato». 1.6.
En la cláusula décima, se puntualizó la obligación de constituir una garantía de cumplimiento con el fin de amparar las obligaciones relativas a los aspectos relacionados con los deberes contractuales del contratista, al pago de salarios y prestaciones sociales, y frente a la calidad de los diseños y productos por un valor del 20% valor del contrato, en aras de asegurar la calidad de los mismos, por una vigencia de 2 años. 1.7.
En cumplimiento de la cláusula anterior se constituyó la póliza No. 0892722-627 expedida el 18 de junio de 2013 por Suramericana S.A por concepto de seguro de cumplimiento a favor de entidades estatales, suscrita a favor de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), por un valor total asegurado de $319.978.692. 1.8.
El 7 de diciembre de 2014 se suscribió el acta de entrega y recibo de los productos de consultoría por la USPEC28, en la cual se dejó consignado lo siguiente: La USPEC declara que el alcance de esta acta comprende el recibo de los productos de manera de inventario, toda vez que a verificación de su contenido, numeración, aplicabilidad, cumplimiento normativo y consistencia corresponde exclusivamente al contratista consultor» y por consiguiente, señaló: «La Supervisión hace constar que los productos han sido entregados de acuerdo con la descripción y cantidades del siguiente cuadro (…)». 2.
De la liquidación bilateral del contrato interadministrativo No. 043 de 2013 sin salvedades. Inexistencia de circunstancias posteriores, desconocidas para las partes, que justifiquen la omisión de salvedades en el acta de liquidación 2.1. El 23 de diciembre de 2014, las partes suscribieron el acta de liquidación bilateral del contrato interadministrativo no. 043 de 2013, en la cual no se dejaron salvedades, pues las partes contratantes manifestaron su conformidad, sin formular objeciones.
En respaldo de lo anterior se dejó consignado en el acta lo siguiente: 2.1.1. «la Universidad Nacional de Colombia hizo entrega de los productos, planos y documentos correspondientes al proyecto sector de mediana seguridad en el establecimiento penitenciario y carcelario de GIRÓN, del Contrato Interadministrativo No.043 de 2013». 2.1.2. «los productos pactados en el contrato inicial fueron entregados por la Universidad el 7 de julio de 2014 como consta en el oficio SPCUN 414 - 2014 y, que el 5 de diciembre de 2014 fue entregado el diseño de la línea Expresa de Acueducto’, producto que fue lo convenido en la Adición No.1 del contrato». 2.1.3. «mediante acta del 7 de diciembre de 2014 la dirección de infraestructura de la USPEC verificó la entrega y recibo de los productos entregados por la Universidad Nacional de Colombia correspondientes al Contrato Interadministrativo No 043 de 2013». 2.1.4. «mediante certificación del 20 de octubre de 2014 la USPEC deja constancia del cumplimiento a satisfacción y dentro de los términos contractuales de las 27 Ver Expediente Digitalizado cargado a SAMAI.
Índice 79. Documento 0023. 28 Ver Expediente Digitalizado cargado a SAMAI. Índice 79. Documento 004. Folio 226. RADICADO: 680012333000-2017-00214-00 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS USPEC DEMANDADOS: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Y OTRO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander obligaciones establecidas en el contrato o sus anexos para la cancelación de los dos últimos pagos del contrato». 2.1.5. «el recibo de los productos hace parte del objeto contractual y su alcance, fue verificado por el supervisor designado, lo cual no exime a las partes de las eventuales acciones y actuaciones civiles, penales, fiscales y administrativas producto de las actuaciones u omisiones realizadas durante la ejecución del proyecto, de conformidad con los artículos 52 y 53 (Modificado por el art. 82, Ley 1474 de 2011) de la Ley 80 de 1993». 2.1.6. «la suscripción de la presente acta de liquidación, no releva al contratista de las responsabilidades y obligaciones a que hace referencia el contrato, las correspondientes de ley, de cada disciplina profesional y las establecidas en las normas legales vigentes, hasta el término de vigencia de la póliza de calidad del contrato». 2.2.
Posteriormente la entidad suscribió el contrato No. 402 de 201429 con el consorcio CYD-DISICO-PROING Girón, para la construcción de un sector de mediana seguridad y obras conexas en el EPAMS Girón, de acuerdo con los estudios, diseños, planos y especificaciones suministrados por la USPEC y que fueron elaborados por la Universidad Nacional. 2.3.
El 24 de junio de 2015, la USPEC30 a través de sus funcionarios revisó la documentación del Contrato Interadministrativo No. 043 de 2013, así como los informes de los Consorcios Jasan 3 y CYG - Disico - Proing Girón. En dicha revisión, señaló que los documentos mostraban posibles problemas en la recolección de información sobre el lugar donde se iba a realizar el proyecto.
Fue con posterioridad a la etapa de liquidación del contrato interadministrativo que la entidad observó la presencia de imprevistos que imposibilitaban continuar con la ejecución de la obra. 2.4. De esta nueva contratación, se destaca que en reunión del 24 de julio de 2015 las partes pactaron el Otrosí No. 231, por el cual se procedió a suspender el mencionado contrato por las solicitudes del interventor y contratista, quienes refirieron los siguientes hallazgos: «Una vez se recibe el lote para construcción, se vislumbran a primera mano los siguientes problemas como son: Ambientales Una vez se recibe el lote para construcción, se vislumbran a primera mano los siguientes problemas como son: 1.
En el lote escogido por el diseñador se encuentra un cauce de agua que atraviesa el proyecto por una cañada medianamente profunda, y que vierte sus aguas a un cuerpo de agua que se encuentra identificado por la CDMB con el número 178-314 2. Se encuentra bastante flora, correspondiente a vegetación propia del sector, árboles y arbustos, así como presencia de fauna (alevinos, patos y reptiles).
Por todo lo encontrado se hizo necesaria la presencia de la autoridad ambiental representada por la Corporación para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga CDMB, con el fin de que se pronunciara al respecto y emitiera un concepto de la viabilidad para construir sobre este sector. La CDMB ratifica que se debe mantener el cause y el cuerpo de agua.
Topográficas Luego de la implantación del proyecto, y realizar la topografía correspondiente se hacen los siguientes hallazgos: 1. El levantamiento topográfico correspondiente a la altimetría del sector basado en las curvas de nivel que nos dan los diferentes niveles donde se construirá, están ajenos a la realidad encontrada, con diferencias de altura hasta de 6m en algunos puntos donde se desarrollarán los edificios.
Estructurales Debido a que no se tuvo en cuenta la topografía real del predio como se expuso anteriormente se presentan también problemas de tipo estructural así: 29 Ver Expediente Digitalizado cargado a SAMAI. Índice 79. Documento 004. 30 Ver Expediente Digitalizado cargado a SAMAI. Índice Índice 79. Documento 0004. Folio 350 y ss. 31 Ver Expediente Digitalizado cargado a SAMAI.
Índice 79. Documento 0004. Folio 87 y ss. RADICADO: 680012333000-2017-00214-00 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS USPEC DEMANDADOS: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Y OTRO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander 1.
La cimentación propuesta correspondiente a zapatas aisladas y vigas de cimentación no funcionaria, pues se apoyarían sobre rellenos que no garantizan su estabilidad, o en su defecto tocaría llegar con esta hasta el nivel de terreno natural, lo que llevaría a cambiar totalmente el diseño estructural y una mayor cantidad de obra, elevando el costo del proyecto. […] 3.
La parte arquitectónica también sufriría cambios que se tendrían que solucionar indefectiblemente. Hidráulicas 1. Construcción de un canal y cunetas para dirigir el agua hacia el cuerpo de agua en la parte de abajo dándole un manejo ambiental adecuado, de conformidad a viabilidad que le pueda dar la CDMB. […] Rediseño de la Tubería que recoge las aguas servidas de la edificación, pues está pasando por la mitad del cuerpo de agua. 2.5.
Con fundamento en las irregularidades advertidas las partes concluyeron que era inviable la ejecución de la obra y por esto se propuso la contratación y aprobación de un grupo de especialistas para ajustar los diseños mediante la realización de nuevos planos que fueran pagados como un ítem del contrato. Allí se lee: como se puede determinar luego de analizar detalladamente las pruebas, se concluye muy fácilmente que en el lote donde se desarrolló el proyecto por parte del diseñador, presenta demasiados inconvenientes de todo tipo, lo cual hace inviable su realización en este lugar, además en caso de subsanar todos estos problemas, sería demasiado oneroso para la entidad y demorado el inicio de su ejecución por todos los factores que hay que superar. 2.6.
En respaldo de la póliza del contrato interadministrativo 043 de 2013, la USPEC llevó a cabo el procedimiento de afectación de pólizas, en la cual presentó un informe detallando el incumplimiento por parte de la Universidad en relación con dicho contrato. En el informe, se señala que el CONSORCIO CYG - DISICO - PROING GIRON, encargado de ejecutar los diseños, informó que era necesario modificar el proyecto, ya que algunas de las obras fueron diseñadas en un terreno que, en realidad, pertenece a otra persona.
Esto implica que los diseños de las obras no se ajustaban al terreno originalmente previsto, y la USPEC responsabiliza a la Universidad por esta situación. Se describe textualmente: «En cumplimiento de la obligación No. 36 dispuesta en el contrato de obra, y que establece: […] revisar junto con el interventor, en caso de suministrarse la calidad, cantidad y coherencia de la totalidad de los planos, estudios técnicos y especificaciones de construcción para la mejor definición del alcance técnico de cada frente, el CONSORCIO CYG - DISICO - PROING GIRON manifestó la necesidad de replantear el proyecto, dado que algunas obras se encuentran diseñadas en el lote adyacente de propiedad del señor Pedro Nel Martínez».
Sin embargo, la reclamación no pudo ser atendida, ya que el plazo de cobertura de la garantía había expirado. 2.7. En el mes de julio de 2016 se presentó un informe de auditoría por parte de la Contraloría General de la República con radicado CGR-CDDJS-No. 012, en el cual se relacionan algunos hallazgos frente al contrato interadministrativo 043 de 201332, los cuales se sintetizan a continuación: 2.7.1.
La USPEC era la encargada de gestionar los permisos ambientales, pero no hay pruebas de que eso se haya hecho. Además, se resalta que se hubiera rechazado la construcción que planeaba la Universidad Nacional, sin que se le pidiera explicación del por qué quería construir en ese lugar. Dice textualmente el informe: «Según el contrato No. 043 de 2013, los permisos ambientales eran de entera responsabilidad de la USPEC y al respecto no se cuentan con elementos para corroborar la gestión de los mismos, por el contrario es llamativo que de plano se rechaza la construcción planificada por la Universidad Nacional, sin que se aprecie un requerimiento a este contratista para que precise la razón de proyectar la implantación de la obra en 32 Ver Expediente Digitalizado Cargado a SAMAI.
Índice 79. Documento 0009. RADICADO: 680012333000-2017-00214-00 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS USPEC DEMANDADOS: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Y OTRO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander ese sector, ante los presuntos inconvenientes manifestados en la referida acta de suspensión». 2.7.2.
La entidad también explicó que la suspensión del contrato ocurrió porque el interventor señaló que algunos de los diseños se incluían en un terreno privado. Sin embargo, la comisión de auditoría no tenía evidencia de que esto fuera cierto. La universidad contratista presentó un estudio de títulos que confirmaba que el terreno era propiedad del INPEC.
Por lo tanto, no se entendió el motivo legal para modificar el lugar donde finalmente comenzó el proyecto. Asimismo, la entidad identificó que una de las razones de la suspensión del contrato, se dio en razón a que el interventor advirtió que parte de los diseños realizados se abarcaban un predio particular, por lo que señaló que «en lo que tiene que ver con la posible invasión de un terreno que se reputa de propiedad privada, que la comisión de auditoría no tuvo conocimiento de un documento que certifique tal situación, por el contrario la universidad contratista realizo un estudio de títulos en el cual se manifiesta que esa área del terreno es propiedad del INPEC, por lo que no se entiende cual fue el fundamento jurídico para decidir modificar el sitio donde finalmente empezó a desarrollarse el proyecto constructivo. 2.7.3.
El ente de control concluyó que las irregularidades mencionadas se deben a una mala comunicación y coordinación entre la USPEC (entidad encargada) y el INPEC. Esto, para la Contraloría, evidencia que la USPEC no siguió los principios de eficiencia, planificación y responsabilidad que deben guiar la contratación estatal. Además, se evidencia que no se hicieron las actividades necesarias entre ambas entidades antes de comenzar los contratos, lo que causó problemas con el presupuesto, los plazos y las características de la obra: Las anteriores irregularidades obedecen a una deficiente comunicación, articulación y coordinación entre la USPEC y el INPEC, con lo que se observa que la Entidad no atiende los principios de Economía, Planeación y Responsabilidad que orientan la contratación pública, puesto se evidencia que no se desarrollaron las actividades necesarias entre la USPEC y el INPEC con antelación al inicio de los procesos contractuales para planear el Proyecto Constructivo, de manera tal que no fuera afectado el presupuesto, plazo y características de la obra.
De acuerdo con las pruebas analizadas, la Sala observa que el contrato interadministrativo No. 043 de 2013, suscrito entre la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios y la Universidad Nacional de Colombia, estableció un marco de colaboración claramente definido para el desarrollo de un modelo de edificación en el Establecimiento Penitenciario de Girón. Este contrato delimitó de manera precisa las responsabilidades de las partes, los mecanismos de supervisión y las garantías necesarias para asegurar la calidad y el cumplimiento del proyecto.
Al momento de la liquidación bilateral del contrato, en diciembre de 2014, no se consignaron salvedades explícitas en el acta de liquidación, lo que inicialmente reflejaba una conformidad entre las partes, evidenciada en la certificación emitida por la USPEC, a través de su supervisor, sobre el cumplimiento satisfactorio de las obligaciones contractuales y la entrega de los productos pactados.
Posteriormente, la USPEC alegó la existencia de graves deficiencias en los estudios y diseños realizados por la UNAL. Según el informe de auditoría de la Contraloría General de la República, dichas deficiencias podrían haberse originado en falencias durante la planeación y supervisión del contrato, así como en la falta de coordinación con el INPEC.
En este contexto, la Sala concluye que la ausencia de salvedades en el acta de liquidación bilateral del contrato interadministrativo No. 043 de 2013 imposibilita atender en este proceso la reclamación económica presentada por la USPEC, dados los efectos jurídicos propios del negocio extintivo celebrado entre las partes, que se interpreta como una renuncia tácita a cualquier reclamación derivada de la ejecución del contrato.
Aunque la jurisprudencia prevé una excepción que habilita reclamaciones por deficiencias originadas en circunstancias desconocidas al momento de la liquidación, la RADICADO: 680012333000-2017-00214-00 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS USPEC DEMANDADOS: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Y OTRO Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Sala considera que dicha excepción no aplica en el presente caso.
No se demostró que las deficiencias alegadas fueran imposibles de conocer al momento de la liquidación. Por el contrario, estas pudieron ser detectadas mediante una supervisión diligente durante la etapa de ejecución. De haber sido identificadas oportunamente, habrían podido corregirse en el desarrollo del proyecto, como insistentemente alega la Universidad Nacional.
Sin embargo, todo indica que estas deficiencias no se evidenciaron sino hasta el año 2015, durante la ejecución del contrato de obra No. 402 de 2015, suscrito con el consorcio CYD-DISICO-PROING Girón, cuando se inició la construcción de la obra diseñada. Esta circunstancia refleja una evidente falta de diligencia por parte de la entidad contratante, cuyas repercusiones deben recaer únicamente sobre ella.
No es procedente trasladar la responsabilidad a la Universidad Nacional de Colombia, que cumplió con la entrega de los productos contratados y suscribió el acta de liquidación del contrato de buena fe, sin que se le formularan objeciones en su momento. En consecuencia, se negarán las pretensiones de la demanda. E. De la condena en costas El legislador en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, dispuso la condena en costas como consecuencia jurídica para quien es vencido en juicio dentro de los procesos declarativos en los cuales no se ventila un asunto de interés público.
No obstante, en atención al precedente horizontal de este Tribunal, no se condenará en costas como quiera que no se advierte un actuar temerario o de mala fe de quien fue derrotado en el proceso. En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. Sin condena en costas.
TERCERO. Archivar el expediente, una vez ejecutoriada esta decisión y previas las anotaciones en SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala ordinaria de decisión de la fecha, según Acta No. 2 de 2025 [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada ponente [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CAROLINA ARIAS FERREIRA MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada Magistrada