DECLARACIÓN DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Devolución de dineros pagados en exceso / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD – Síntesis del caso: El caso se originó en la solicitud de Cryogas S.A.S. para que se declarara la nulidad de las resoluciones 30909 de 2017 y 201950009184 de 2019, mediante las cuales el Municipio de Medellín negó la devolución de pagos en exceso del ICA correspondientes a los años gravables 2014 y 2015.
La empresa alegó que las liquidaciones oficiales de revisión que modificaron sus declaraciones no estaban en firme, pues habían sido demandadas ante la jurisdicción contenciosa. Extracto: [ ] De esta forma, el hecho generador del ICA está constituido por el ejercicio o realización directa o indirecta de cualquier actividad industrial, comercial o de servicios, ya sea que se cumpla de forma permanente u ocasional, en inmueble determinado, con establecimiento de comercio o sin ellos, siendo los sujetos pasivos las personas naturales, jurídicas y sociedades de hecho, que realizan el hecho gravado, independientemente de la naturaleza jurídica que ostenten, salvo que la ley las exceptúe. [ ] Es importante precisar que la solicitud de devolución no constituye la única alternativa disponible para el contribuyente al identificar un saldo a favor.
De manera facultativa, también puede optar por iniciar el procedimiento de compensación o imputación correspondiente, conforme a lo establecido en el artículo 815 del Estatuto Tributario. No obstante, dichas opciones no deben entenderse como concurrentes. [ ] De lo anterior se desprende que, frente a la existencia de un saldo a favor, el contribuyente cuenta con tres alternativas: i) solicitar su devolución, ii) compensarlo con deudas existentes ante la administración tributaria, o iii) imputarlo al período gravable siguiente.
En caso de que la Administración Tributaria emita una decisión desfavorable respecto de la opción inicialmente escogida por el contribuyente, este podrá recurrir a los demás mecanismos disponibles, siempre que cumpla con los requisitos establecidos para cada procedimiento. [ ] Así las cosas, en atención a la correlación de los procesos, se deben tener en cuenta los fallos referenciados para la determinación de la existencia del saldo a favor, en los que se declaró la firmeza de las declaraciones privadas presentadas por la sociedad demandante por el ICA de los años gravables 2014 y 2015.
En tal sentido se deberá declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, pues con la declaratoria de nulidad de las liquidaciones oficiales de revisión, quedan sin efectos los ajustes al ICA de los años 2014 y 2015, así como las sanciones por inexactitud correspondientes en dichas anualidades y que fueron tenidas en cuenta en los actos enjuiciados. [ ] Es claro que la autoridad tributaria se encuentra autorizada para realizar la compensación de las deudas y obligaciones que se encuentren a cargo del contribuyente dentro del proceso de devolución de los saldos a favor, esto significa que antes de devolver cualquier saldo a favor, la autoridad tributaria verifica si existen obligaciones pendientes y, de ser así, compensa automáticamente dichas deudas con el saldo a favor, todo en el mismo procedimiento y acto administrativo. [ ] En esas condiciones, la nulidad de las Liquidaciones Oficiales de Revisión Nros. 19743 de octubre 2 de 2017 y 19744 proferida el 2 de octubre de 2017, declaradas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, implica que desaparece el supuesto de hecho en que se fundó la Administración para ordenar el cobro de las sumas indicadas en la Resolución Nro. 30909 del 5 de diciembre de 2017, lo cual trae como consecuencia su nulidad parcial, pues frente los cobros realizados por los periodos gravables 2016 y 2017, la parte actora no cumplió con la carga de la prueba que lograra desvirtuar la presunción de legalidad del acto.
NOTA DE RELATORÍA: La Sala Tercera de Oralidad del Tribunal concluyó que los beneficios reclamados solo fueron reconocidos para empleados públicos del nivel territorial a partir de los Decretos 2351 de 2014 y 2418 de 2015, posteriores a la desvinculación de la demandante. Por tanto, no le asistía derecho a los emolumentos solicitados. Se confirmó la sentencia de primera instancia sin condena en costas, ni en primera ni en segunda instancia, por no acreditarse su causación. 004-2019-00226-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-IMPUESTOS 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD MAGISTRADA PONENTE: MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Medellín, veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) REFERENCIA RADICADO 05001 23 33 004 2019 00226 01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - IMPUESTOS DEMANDANTE CRYOGAS S.A.S DEMANDADO DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN TEMA Declaración del impuesto de industria y comercio / Devolución de dineros pagados en exceso / Principio de favorabilidad SENTENCIA N° 309 DECISIÓN Revoca sentencia de primera instancia Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia expedida el 24 de noviembre de 2021 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda interpuesta por la sociedad Gases Industriales de Colombia S.A. (CRYOGAS) contra el DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN, teniendo en cuenta los siguientes, I.
ANTECEDENTES 1.- PRETENSIONES La parte demandante pretende que se declare la nulidad de la Resolución No. 30909 del 5 de diciembre de 2017 y la Resolución Nro. 201950009184 de febrero 8 de 2019, mediante las cuales se negó la solicitud de devolución y/o compensación del pago en exceso generado en las declaraciones del Impuesto de Industria y Comercio de los años gravables 2014 y 2015 y se resolvió el recurso de reconsideración. En consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho solicita se ordene la devolución de los pagos en exceso realizados por la Compañía por concepto de Impuesto de Industria y Comercio, de los períodos gravables 2014 y 2015, así como el pago de los intereses de mora liquidados desde la fecha en que se solicitó la devolución de los pagos en exceso, hasta el momento en que se haga efectiva la misma. 2.- HECHOS 004-2019-00226-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-IMPUESTOS 3 2.1.
Señaló que la parte actora durante el año 2014 pagó el impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, acorde con los documentos de cobro expedidos por la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín, por valor de $82.980.344. 2.2. Indicó que, el 23 de abril de 2015 CRYOGAS presentó la declaración privada del Impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros del año gravable 2014 en el que se registró en el renglón 30 por valor de $11.968.000. 2.3.
Expuso que en el año 2015 la demandante pagó el impuesto de industria y comercio, avisos y tableros de acuerdo con los documentos de cobro expedidos por la Secretaría de Hacienda en un valor total de $35.199.654 y el 25 de abril de 2016 se presentó declaración privada del mencionado impuesto, correspondiente al periodo gravable 2015, dentro de la que se registró en el renglón 30 el valor de $15.585.000. 2.4.
Relató que el 23 de septiembre de 2016 solicitó devolución de saldo a favor en cuantía de $63.281.834 y el 28 de septiembre siguiente la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín expidió requerimiento de información Nro. 48644, que fue notificado el 6 de octubre de 2016 en el que solicitó información relacionada con la declaración privada de ICA.
Frente al mismo indica que se dio respuesta dentro del término. 2.5. Sostuvo que, a través de Resolución Nro. 30909 del 5 de diciembre de 2017 el Municipio de Medellín resolvió no ordenar la devolución del saldo a favor solicitado por la sociedad demandante y por el contrario ordenó el cobro de la suma de $547.345.475 por ajustes realizados en la declaración del ICA de los periodos gravables 2014, 2015, 2016 y 2017, así como de sanciones e intereses por los años 2014 y 2015. 3.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte demandante argumenta que los actos demandados violan las disposiciones consagradas en los artículos 6 y 95 de la Constitución Política, 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, 275 del Decreto Municipal Nro. 1018 de 2013, 2 del Acuerdo 64 de 2012 y 683 del Estatuto Tributario.
La parte actora invocó los siguientes cargos de nulidad: • Infracción de las normas de carácter superior Indica la sociedad demandante que la Secretaría de Hacienda no tuvo en cuenta los valores aplicados en las Liquidaciones Oficiales de Revisión de los años 2014 y 2015, así 004-2019-00226-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-IMPUESTOS 4 como que según la administración tributaria se genera para cada período un aumento del valor a pagar, adicional a la sanción por inexactitud y los intereses.
Menciona que la Resolución Nro. 30909 del 5 de diciembre de 2017 fue proferida de acuerdo con el estado de cuenta de la sociedad demandante para la fecha en que se realizó, la solicitud, por lo que no existía saldo a favor, en tanto el mismo fue compensado por la presunta deuda, sin embargo, no se tuvo en cuenta que dichas liquidaciones se encuentran en discusión. Considera que los pagos mensuales realizados por la sociedad demandante se hicieron en virtud de los documentos de cobro que fueron enviados por la administración tributaria, con base en lo señalado en el artículo 26 del Acuerdo 64 de 2012, que establece que la administración municipal debe emitir una cuenta de cobro que determina un impuesto provisional con base en los ingresos obtenidos por el contribuyente durante el mes.
Señala que el Municipio calcula el impuesto de Industria y Comercio con base en un promedio mensual estimado y la información declarada por la empresa. Posteriormente, la Secretaría de Hacienda ajusta el impuesto según los ingresos reales, lo que puede resultar en un mayor o menor valor a pagar. Finalmente, se indica que la empresa realizó los pagos correspondientes a los años 2014 y 2015.
Considera que se presenta una inconsistencia en la Resolución que negó la devolución, pues la Administración Municipal indica que en 2014 la empresa pagó $42.460.334 por impuesto y $8.890.044 por avisos, pero la empresa realmente pagó $69.734.504 y $13.245.840 respectivamente, generando una diferencia de $31.629.966. Además, según las declaraciones, el impuesto registrado como “Total a pagar” fue de $11.968.000 en 2014 y $15.585.000 en 2015.
Adicionalmente, indica la sociedad demandante que la Subsecretaría de Ingresos no puede negar la devolución de saldos a favor derivados de declaraciones que se presumen veraces, salvo que exista una decisión en firme que indique lo contrario. Aunque la Administración Municipal fundamenta el rechazo en las liquidaciones oficiales de revisión, dichas resoluciones (19743 y 19744 del 2 de octubre de 2017) se encuentran en discusión ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.
Por tanto, las declaraciones privadas de Industria y Comercio correspondientes a los años 2014 y 2015 mantienen su presunción de veracidad, pues se interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 720 del Estatuto Tributario y dentro 004-2019-00226-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-IMPUESTOS 5 del término previsto en el artículo 164 del CPACA, lo que implica que los actos administrativos no están ejecutoriados.
En consecuencia, la Subsecretaría no puede considerar definitivos los ajustes realizados ni utilizarlos como fundamento para negar la devolución solicitada. • Violación del principio de legalidad Considera que las afirmaciones de la Administración Tributaria del Municipio de Medellín no se ajustan a la normativa aplicable ni a la realidad jurídica del Impuesto de Industria y Comercio.
Los impuestos deben determinarse conforme a la ley, por lo que cualquier cobro que exceda los límites legales vulnera el principio de legalidad, especialmente cuando las liquidaciones oficiales no están en firme. Asimismo, menciona que, al comparar los pagos efectuados con las cuentas de cobro y las declaraciones de ICA correspondientes a los años 2014 y 2015, se evidencia que la compañía realizó pagos en exceso, los cuales deben ser devueltos.
Inferir lo contrario, como lo hace la Administración Tributaria, constituye una violación al principio de legalidad, dado que existen montos pagados en exceso susceptibles de devolución. • Violación del debido proceso y el derecho de defensa Señala que la Administración de Impuestos Municipal, además de negar la devolución de pagos en exceso solicitados por la Compañía, ordenó el cobro de $547.346.475, correspondientes a ajustes del impuesto de los años 2014 a 2017, así como sanciones e intereses derivados de los años 2014 y 2015.
Considera que estos cobros no pueden ejecutarse coactivamente, en tanto os valores de los períodos 2014 y 2015 se encuentran en discusión ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, por lo que los actos administrativos no están ejecutoriados y los ajustes de 2016 y 2017 no han sido objeto de debate ni cuentan con decisión firme, lo que vulnera el debido proceso y el derecho de defensa.
Menciona que conforme lo prescrito en los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario Nacional, las liquidaciones oficiales solo constituyen título ejecutivo cuando se encuentran ejecutoriadas, lo que ocurre una vez se resuelvan definitivamente los recursos o acciones judiciales. Por lo tanto, indica que la Administración Tributaria Municipal carece de título ejecutivo para iniciar cobro coactivo, pues la ejecutoria del acto administrativo es requisito 004-2019-00226-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-IMPUESTOS 6 indispensable, conforme lo ha reiterado el Consejo de Estado.
En consecuencia, cualquier intento de cobro anticipado resulta improcedente y contrario a la normativa vigente. Hizo referencia a que la sociedad demandante realizó el pago anticipado del impuesto municipal y presentó oportunamente las declaraciones correspondientes a los años gravables 2016 y 2017. Dichos períodos no han sido objeto de discusión ni se han solicitado modificaciones por parte de la Administración Tributaria.
Por lo tanto, considera que no es procedente que la Administración de Impuestos Municipal inicie un proceso de cobro sobre valores que no han sido discutidos con la empresa. El cobro coactivo solo procede cuando existe un acto administrativo en firme que constituya título ejecutivo. • Falsa motivación La Compañía sostiene que la autoridad tributaria del municipio de Medellín aplicó indebidamente el artículo 275 del Decreto 1018 de 2013, el cual establece un plazo de cinco años para solicitar la devolución de pagos en exceso.
La Administración omitió aplicar esta disposición, lo que evidencia falta de fundamento en su actuación administrativa. Se considera que la Administración incurrió en falsa motivación al basar su decisión en hechos no ciertos, desconociendo derechos legales de la Compañía. La ausencia de una debida motivación convierte los actos administrativos en nulos, dado que este elemento es esencial para su validez.
Indica que la motivación debe responder a criterios de legalidad, certeza y razonabilidad, aspectos que no fueron tenidos en cuenta por la Administración al rechazar la solicitud de devolución. En consecuencia, se demuestra la indebida aplicación de la ley y la falta de motivación, lo que genera la nulidad de los actos expedidos. • Violación al principio de equidad y justicia Hace referencia a que el artículo 95 numeral 9 de la Constitución Política de Colombia establece que las personas deben contribuir con las cargas del Estado, de acuerdo con los conceptos de justicia y equidad.
Asimismo, menciona que el artículo 683 del E.T. establece que las actuaciones de la administración deben tener en cuenta el principio de justicia. 004-2019-00226-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-IMPUESTOS 7 Señala que la Administración pretende que la Compañía pague un impuesto superior al que realmente debía cancelar en la jurisdicción de Medellín, lo que constituye una vulneración de normas superiores como el artículo 363 de la Constitución, el artículo 683 del Estatuto Tributario y el Acuerdo 64 de 2012 del municipio.
Esta actuación desconoce el derecho de la Compañía a solicitar la devolución de pagos en exceso, afectando el principio de equidad y el “espíritu de justicia” que debe regir las actuaciones tributarias. Menciona que los actos administrativos demandados imponen una carga económica desproporcionada, sin que exista obligación formal que la sustente, lo que vulnera garantías constitucionales y genera inseguridad jurídica.
La Administración omitió su deber de devolver los pagos en exceso, actuando de manera arbitraria y contraria a la ley, lo que configura una violación al marco constitucional que rige la imposición de tributos. • Enriquecimiento sin justa causa por parte de la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín Argumenta que la Compañía CRYOGAS pagó anticipadamente el impuesto de industria y comercio y presentó las declaraciones correspondientes a los años gravables 2014 y 2015, configurando un saldo a favor susceptible de devolución, sin embargo, la Subsecretaría de Ingresos pretende modificar dichas declaraciones, las cuales no están en firme.
Indica que la negativa de la devolución genera un enriquecimiento sin causa a favor de la Administración y un detrimento patrimonial para CRYOGAS, lo que constituye un enriquecimiento injustificado del Estado, contrario al principio de buena fe consagrado en el artículo 83 de la Constitución. En este caso considera que concurren los tres elementos del enriquecimiento sin justa causa: • Incremento del patrimonio de la Administración. • Empobrecimiento correlativo de la Compañía. • Inexistencia de una causa legal que lo justifique. • Pago de intereses a favor de los demandantes 004-2019-00226-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-IMPUESTOS 8 Hace referencia a que el procedimiento tributario nacional establece que, vencido el plazo para efectuar la devolución, se causan intereses moratorios a cargo de la Subsecretaría de Ingresos.
La Corte Constitucional, en la Sentencia C-118 de 1999, precisó que el Estado debe pagar intereses por sumas adeudadas a los ciudadanos, en igualdad de condiciones que exige a los contribuyentes por pagos morosos, dado que el perjuicio económico es idéntico. De acuerdo con el artículo 863 del Estatuto Tributario, vencido el plazo para efectuar la devolución del saldo a favor, se causan intereses moratorios a cargo de la Administración de Impuestos y a favor de la Compañía. Si la Administración Tributaria Municipal mantiene su postura, se generará un detrimento patrimonial al municipio, ya que deberá asumir: 1.
El valor de la indexación del monto que debió ser devuelto. 2. Los intereses moratorios calculados desde el vencimiento del término para la devolución. Considera que situación evidencia que una decisión arbitraria por parte de la Administración Tributaria Municipal no solo afecta a la Compañía, sino que también ocasiona perjuicios patrimoniales al municipio, que podrá repetir contra los funcionarios responsables.
II. POSICIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA La entidad demandada DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN, argumenta que los actos demandados se ajustan plenamente a la Constitución, a las leyes que regulan el impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, así como a los acuerdos municipales y al trámite de solicitudes de devolución. Indica que la a Resolución N°30909 del 5 de diciembre de 2017 no presenta vicios sustanciales ni procedimentales, ya que el contribuyente realizó pagos con base en los valores declarados para los períodos gravables 2014 y 2015.
Sin embargo, no canceló el valor restante tras la aplicación de las liquidaciones oficiales de revisión. Menciona que el análisis de la Resolución de Devolución evidencia que para dichos períodos se aplicaron liquidaciones oficiales de revisión, generando ajustes que aumentaron el valor a pagar, junto con sanciones por inexactitud. Estos actos 004-2019-00226-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-IMPUESTOS 9 administrativos fueron incorporados al estado de cuenta y cobrados, por lo que es necesario aclarar la naturaleza de la liquidación de revisión frente al demandante.
Indica que la percepción de la demandante carece de sustento jurídico, pues la Resolución N°30909 del 5 de diciembre de 2017 informó valores parciales sin incluir los pagos compensados del período gravable 2013, reconociéndose finalmente que el total pagado por el contribuyente en 2014 fue de $82.980.044. La afirmación sobre un saldo a favor de $90.626.998 es incorrecta, ya que, del total pagado en 2014, $31.629.966 se compensaron con impuestos del período gravable 2013, quedando para 2014 un pago neto de $51.350.378.
Para 2015, el valor pagado y compensado fue de $35.199.654. Señala que la diferencia entre valores pagados y declarados corresponde al cálculo realizado con base en las liquidaciones oficiales de revisión, lo que generó un ajuste aumentando el valor a pagar y no un saldo a favor, tal como se indicó en la Resolución de Devolución N°30909 del 5 de diciembre de 2017.
Hace referencia al artículo 278 del Decreto Municipal 1018 de 2013 que establece que cuando se efectúe una liquidación de corrección que genere saldo a pagar, la Administración de Impuestos puede rechazar la solicitud de devolución. Asimismo, el artículo 281 indica que la devolución o compensación solo procede si el saldo a favor se plantea en el requerimiento especial.
En este caso, no se presentó saldo a favor en los requerimientos especiales, por lo que la devolución no era procedente. Relata que las resoluciones mediante las cuales se practicaron las Liquidaciones Oficiales de Revisión se encuentran en firme, conforme al artículo 87 de la Ley 1437, que establece que los actos administrativos adquieren firmeza cuando no procede recurso alguno, se vencen los términos para interponerlos o se acepta el desistimiento.
Este fenómeno implica que la decisión es incuestionable en sede administrativa y conlleva su ejecutoriedad. En consecuencia, considera que las resoluciones N°19743 y N°19744, relacionadas con los períodos gravables 2014 y 2015, están en firme y ejecutoriadas, por lo que no asiste razón al demandante para afirmar lo contrario. Menciona que la información solicitada mediante requerimientos se realiza en ejercicio de las facultades de investigación y fiscalización otorgadas por la normativa, con el fin de obtener pruebas documentales necesarias para iniciar el procedimiento de devolución o compensación de saldos a favor.
Dentro de estas etapas, la Administración tiene la facultad de requerir toda clase de documentación al contribuyente o a terceros respecto 004-2019-00226-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-IMPUESTOS 10 de los períodos gravables que considere pertinentes, garantizando la certeza sobre la existencia o inexistencia de los hechos y fundamentos jurídicos que originan la solicitud.
Menciona que cualquier decisión de la Administración Tributaria Municipal debe basarse en pruebas documentales obtenidas y practicadas conforme a la normativa, sin limitaciones para el ejercicio fiscalizador. Se regulan los medios de prueba permitidos, como prueba documental, contable, cruce de información, inspección contable y tributaria, así como prueba pericial.
Además, corresponde al contribuyente —en este caso, el pretensor— demostrar fáctica y jurídicamente el saldo a favor solicitado. Asimismo, que, aunque los contribuyentes tienen derecho a solicitar la devolución de saldos a favor, la Subsecretaría de Ingresos está legalmente obligada a investigar, estudiar, fiscalizar y verificar el estado de cuenta del contribuyente y los actos administrativos proferidos en su nombre, para contar con argumentos fácticos y jurídicos que permitan tomar una decisión de fondo.
Estas facultades se ejercen conforme a los artículos 273 y 277 del Decreto 1018 de 2013. Hace referencia a que la normativa establece que la devolución de saldos a favor no procede automáticamente; antes de ordenar el pago, la Administración debe verificar la solicitud para determinar su procedencia. En este caso, indica que se agotaron las etapas de requerimientos especiales, liquidaciones oficiales de revisión, resolución de devolución y respuesta a auto de pruebas; así como ajuste al cobro y ajuste adicional por la aplicación de Liquidaciones Oficiales de Revisión. Indica que, si bien la normativa tributaria consagra principios de equidad, justicia e igualdad, su aplicación exige que la Administración Municipal realice investigación y fiscalización para verificar la capacidad del contribuyente y el pago de la deuda tributaria según el hecho imponible.
Estos principios deben interpretarse de forma sistemática, garantizando que las decisiones se basen en la normativa y en la situación fáctica reflejada en el estado de cuenta del contribuyente, razón por la cual se negó la solicitud de devolución. Concluye que la Resolución de Devolución no presenta vicios sustanciales ni formales que afecten su validez, por lo que no procede alegar nulidad.
Asimismo, no se configura enriquecimiento sin causa, ya que la Administración Tributaria actuó conforme al procedimiento legal, reflejando en el estado de cuenta los pagos y sanciones derivados del proceso de determinación de impuestos. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 004-2019-00226-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-IMPUESTOS 11 El Juzgado Cuarto Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín en sentencia del 24 de noviembre de 2021, negó las pretensiones de la demanda, argumentando que la Secretaría de Hacienda del municipio es competente para expedir resoluciones de devolución de tributos, una vez compensadas las obligaciones vencidas del contribuyente.
El Despacho de instancia concluyó que no le asiste razón al demandante, dado que los actos administrativos emitidos en el marco del procedimiento tributario —específicamente las Resoluciones No. 19743 y 19744 del 2 de octubre de 2017— se encuentran regulados por los artículos 87 a 89 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
En virtud de dichas disposiciones, los actos quedaron en firme al no haberse interpuesto oportunamente el recurso de reconsideración, lo que los hace ejecutoriados y exigibles. Respecto al artículo 829 del Estatuto Tributario, se precisó que este resulta aplicable únicamente en el contexto del procedimiento de cobro coactivo, una vez concluida la formación del acto administrativo que contiene la obligación, por lo que no es pertinente en el procedimiento de determinación tributaria seguido en este caso.
El Despacho también señaló que los actos administrativos en firme gozan de presunción de legalidad y pueden ser ejecutados mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción contenciosa administrativa, lo cual no ha ocurrido en este proceso. Se acreditó que, al momento de la solicitud de devolución, la sociedad CRYOGAS no había efectuado pagos correspondientes a los períodos 2016 y 2017, lo que justificó el rechazo de la solicitud por parte del municipio de Medellín. No se generaron liquidaciones oficiales ni ajustes, y se consideraron únicamente los valores declarados y facturados por la sociedad.
En cuanto a la Resolución No. 201950009184 de 2019, se explicó que para las vigencias 2014 y 2015 se realizaron liquidaciones de revisión que incrementaron el impuesto a pagar, incluyendo sanciones e intereses. Para los años 2016 y 2017 no se efectuaron ajustes, ya que no se habían realizado pagos al momento de la solicitud de devolución. Por ello, se tomaron únicamente los valores declarados y facturados para 2017.
La Resolución No. 30909 del 5 de diciembre de 2017 se expidió conforme al estado de cuenta del contribuyente, en el cual se evidenció que no existía saldo a favor para devolver, dado que este había sido compensado con parte de la deuda generada por las liquidaciones de revisión. El equipo de facturación indicó que los ajustes facturados en 004-2019-00226-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-IMPUESTOS 12 julio de 2015 generaron un saldo a favor que fue compensado mensualmente hasta agotarse en noviembre de 2017.
Respecto a la solicitud de devolución, indicó que se observó que CRYOGAS no especificó el período gravable ni discriminó los valores que originaban el saldo a favor, lo que obligó a la Administración a verificar el cumplimiento de las obligaciones tributarias en los últimos años gravables. Conforme al artículo 283 del Decreto 1018 de 2013, toda devolución debe realizarse una vez compensadas las deudas del contribuyente, incluyendo aquellas con acuerdos de pago.
Mencionó el Juzgado que, aunque inicialmente correspondería iniciar el procedimiento de aforo, la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha admitido la procedencia de la liquidación de revisión para adicionar ingresos no declarados en el impuesto de industria y comercio. Por tanto, el municipio de Medellín estaba facultado para incluir los valores de los años 2016 y 2017 en la Resolución No. 30909 de 2017.
Finalmente, el Despacho concluyó que las cifras contenidas en las resoluciones cuestionadas fueron debidamente explicadas y sustentadas. Se verificó que existía un saldo a favor de $31.547.574 por concepto de retenciones de los años 2013 a 2016, pero al incluir los ajustes, sanciones e intereses de 2016 y 2017, la obligación tributaria ascendió a $578.893.049, resultando un valor neto a pagar de $547.345.475, conforme a lo resuelto en las Resoluciones No. 30909 de 2017 y No. 201950009184 de 2019.
El Despacho consideró que dichas resoluciones conservan su legalidad, al no evidenciarse falsa motivación ni falta de fundamentación, ya que los hechos fueron probados y las razones expuestas por la Administración fueron claras y detalladas, respetando el debido proceso y el derecho de defensa del contribuyente. IV. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante, GASES INDUSTRIALES DE COLOMBIA S.A., interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín, alegando la existencia de un defecto sustantivo en la aplicación normativa.
Señaló que el despacho judicial aplicó incorrectamente los artículos 87 a 89 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) para determinar la ejecutoriedad de las Resoluciones No. 19743 y 19744 del 2 de octubre de 2017, ignorando que, por tratarse de actos administrativos de contenido tributario —Liquidaciones Oficiales de Revisión del impuesto de industria y comercio (ICA) 004-2019-00226-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-IMPUESTOS 13 de los años gravables 2014 y 2015—, su firmeza se rige por el artículo 829 del Estatuto Tributario (E.T.), el cual condiciona su ejecutoria a la decisión definitiva de las acciones judiciales interpuestas.
La apelante argumentó que el Juzgado desconoció la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en especial la Sentencia 24730 de 2021, que distingue entre actos administrativos tributarios y no tributarios, estableciendo que solo estos últimos se rigen por el CPACA en cuanto a su ejecutoriedad. En consecuencia, las resoluciones mencionadas no podían considerarse firmes, máxime cuando fueron posteriormente anuladas mediante sentencia judicial, lo que confirma su falta de ejecutoria.
Asimismo, se alegó una omisión sustancial por parte del Juzgado al no considerar las sentencias definitivas que declararon la nulidad de las resoluciones objeto de controversia, las cuales fueron notificadas antes de la expedición de la sentencia recurrida. Esta omisión llevó al despacho a negar las pretensiones de la demanda, desconociendo que los saldos a favor de la sociedad CRYOGAS fueron reconocidos judicialmente y que los actos administrativos que los rechazaron carecen de fundamento legal.
La apelación también plantea la existencia de un defecto procedimental, al haberse vulnerado los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción de la sociedad CRYOGAS en relación con el tratamiento del ICA de las vigencias 2016 y 2017. El Juzgado omitió el procedimiento de aforo previsto en el artículo 717 del E.T., basándose en una interpretación errónea de la Sentencia 19239 de 2013, y permitió que el Municipio compensara obligaciones tributarias sin haber iniciado un proceso de determinación válido para dichos años, lo que vulnera el principio de legalidad y el carácter garantista del procedimiento tributario.
Finalmente, se alegó la existencia de un defecto por violación directa de la Constitución, conforme a la Sentencia T-459 de 2017 de la Corte Constitucional, al haberse vulnerado los artículos 6, 83, 95, 363 y 29 de la Carta Política. También se cuestionó la condena en costas impuesta a la Compañía, por falta de prueba sobre su procedencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso.
V. CONSIDERACIONES 1. PROBLEMA JURÍDICO. En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar la legalidad de los actos administrativos demandados, analizando si en este caso, los actos administrativos relacionados con las Liquidaciones Oficiales de Revisión que modificaron las declaraciones de ICA de los 004-2019-00226-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-IMPUESTOS 14 años 2014 y 2015 no habían cobrado ejecutoria y si se tuvieron en cuenta las decisiones adoptadas por la jurisdicción contencioso administrativo, sobre dichos actos; y si procedía o no la compensación de deudas respecto de declaraciones que no habían sido objeto de modificación.
2. MARCO JURÍDICO APLICABLE.
2.1. DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO. El impuesto de industria y comercio recae, según el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, «sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.» De esta forma, el hecho generador del ICA está constituido por el ejercicio o realización directa o indirecta de cualquier actividad industrial, comercial o de servicios, ya sea que se cumpla de forma permanente u ocasional, en inmueble determinado, con establecimiento de comercio o sin ellos, siendo los sujetos pasivos las personas naturales, jurídicas y sociedades de hecho, que realizan el hecho gravado, independientemente de la naturaleza jurídica que ostenten, salvo que la ley las exceptúe. La Corte Constitucional, en relación con el estudio de constitucionalidad del mencionado artículo 32 de la Ley 14 de 1983 compilado por el Artículo 195 del Decreto 1333 de 1986, en Sentencia C-121 de 2006, se pronunció indicando: «[…] Así las cosas, la Corte encuentra que la norma acusada -artículo 32 de la Ley 14 de 1983, compilado por el 195 del Decreto 1333 de 1986- establece una regla general conforme a la cual el municipio llamado a percibir el impuesto de industria y comercio, es decir el sujeto activo de este tributo, es aquel donde se lleva a cabo la actividad comercial, industrial o de servicios.
Empero, existen otras disposiciones, también de rango legal, que hacen indicaciones más precisas en torno a dónde deben entenderse realizadas algunas de las actividades gravadas […]» En lo que atañe a los elementos que estructuran el impuesto de industria y comercio, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 14 de 1983, se determinan como tales los siguientes: Hecho generador: La realización o ejercicio de actividades industriales comerciales o de servicios en el territorio del municipio.
Sujeto Activo: El municipio respectivo. 004-2019-00226-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-IMPUESTOS 15 Sujeto Pasivo: Las personas naturales o jurídicas o las sociedades de hecho que realicen directa o indirectamente el hecho generador de la obligación tributaria. Base gravable: El monto del promedio mensual de ingresos brutos del año anterior obtenidos por el sujeto que desarrolla la actividad gravada.
Estos elementos del tributo en mención, se integran a su vez por el ente territorial que los contrae al ámbito de cada municipio, lo cual ha sido fijado por la ley y no puede ser modificado por los acuerdos o normas locales que lo regulan en cada jurisdicción, y menos por los funcionarios administrativos encargados de aplicarlas. El mencionado Decreto Extraordinario 1333 de 1986 por el cual se expidió el Código de Régimen Municipal, ratificó además a partir del artículo 195 las disposiciones atinentes al impuesto de Industria y Comercio contenidos en la Ley 14 de 1983 al disponer:
ARTICULO 195. El impuesto de industria y comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.
Dicho Decreto otorgó la facultad a los Concejos Municipales de realizar la correcta liquidación y pago del precitado impuesto, para expedir los Acuerdos que garanticen el efectivo control y recaudo de este; sin embargo, se precisa, las entidades territoriales que ostentan potestad de imposición de gravámenes se encuentran sometidas a la Constitución y a la Ley.
Por ello, para establecer un impuesto municipal se necesita de una ley previa que autorice su creación, pues sólo cuando se crea el tributo, los municipios adquieren el derecho a administrarlo, manejarlos y utilizarlo. Ello es el reflejo de lo dispuesto en el artículo 338 de la Carta Política, que señala que «la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos», por lo que la competencia de los entes territoriales para la fijación de los elementos de los impuestos, la concede la Constitución Política en la citada norma.
De lo anterior se desprende, que tanto el Congreso de la República, como las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales, están facultados para determinar en forma autónoma y directa los elementos mínimos y fundamentales de una contribución o gravamen que por dichas Corporaciones de elección popular se impongan.
Ahora bien, para la liquidación del impuesto de industria y comercio, se estableció en el artículo 33 de la precitada ley, que ésta se realiza sobre el promedio mensual de los 004-2019-00226-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-IMPUESTOS 16 ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados en moneda nacional y obtenidos por las personas y sociedades de hecho indicadas en el artículo 32.
La ley que se ha venido citando, consagró cuáles son las actividades que se consideran industriales y cuáles comerciales, para efectos de la Ley 14 de 1983, en los artículos 34 y 35, que contemplan: Artículo 34º.- Para los fines de esta Ley, se consideran actividades industriales las dedicadas a la producción, extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, reparación, manufactura y ensamblaje de cualquier clase de materiales o bienes.
Artículo 35º.- Se entienden por actividades comerciales, las destinadas al expendio, compraventa, o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor, y las demás definidas como tales por el Código de Comercio siempre y cuando no estén consideradas por el mismo Código o por esta Ley, como actividades industriales o de servicios.1
2.2. DEVOLUCIONES DE SALDOS A FAVOR EN LAS DECLARACIONES TRIBUTARIAS El artículo 850 del E.T. dispone que los contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias pueden solicitar su devolución, así:
ARTICULO 850. DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR. Los contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias podrán solicitar su devolución. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá devolver oportunamente a los contribuyentes, los pagos en exceso o de lo no debido, que éstos hayan efectuado por concepto de obligaciones tributarias y aduaneras, cualquiera que fuere el concepto del pago, siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor.
PARÁGRAFO 1 o. <Parágrafo modificado por el artículo 114 de la Ley 2010 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando se trate de responsables del impuesto sobre las ventas, la devolución de saldos originados en la declaración del impuesto sobre las ventas solo podrá ser solicitada por aquellos responsables de los bienes y servicios de que trata el artículo 481 de este Estatuto, por los productores de los bienes exentos a que se refiere el artículo 477 de este Estatuto, y los productores y vendedores de que tratan los numerales 4 y 5 del artículo 477 de este Estatuto, por los responsables de los bienes y servicios de que tratan los artículos 468-1 y 468-3 de este Estatuto y por aquellos que hayan sido objeto de retención. En el caso de los productores de bienes exentos de que trata el artículo 477 de este Estatuto, los productores y vendedores de que tratan los numerales 4 y 5 del artículo 477 de este Estatuto y los responsables de los bienes y servicios de que tratan los artículos 468-1 y 468-3 de este Estatuto, los saldos a favor originados en la declaración del impuesto sobre las ventas por los excesos de impuesto descontable por diferencia de tarifa solo podrán ser solicitados en devolución una vez presentada la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios correspondiente al período gravable en el que se originaron dichos saldos, salvo que el responsable ostente la calidad de operador económico autorizado en los términos del Decreto 3568 1 Disposición normativa que en forma similar trae el artículo 197 del Decreto 1333 de 1986 y el artículo 198 Ibidem 004-2019-00226-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-IMPUESTOS 17 de 2011, o las normas que lo modifiquen o sustituyan, caso en el cual la devolución podrá ser solicitada bimestralmente, de conformidad con lo previsto en el artículo 481 de este Estatuto.
Adicionalmente, los productores de los bienes exentos de que trata el artículo 477 de este Estatuto, los productores y vendedores de que tratan los numerales 4 y 5 del artículo 477 de este Estatuto podrán solicitar en devolución, previas las compensaciones que deban realizarse, los saldos a favor de IVA que se hayan generado durante los tres primeros bimestres del año a partir del mes de julio del mismo año o periodo gravable, siempre y cuando hubiere cumplido con la obligación de presentar la declaración de renta del periodo gravable anterior si hubiere lugar a ella.
Es importante precisar que la solicitud de devolución no constituye la única alternativa disponible para el contribuyente al identificar un saldo a favor. De manera facultativa, también puede optar por iniciar el procedimiento de compensación o imputación correspondiente, conforme a lo establecido en el artículo 815 del Estatuto Tributario.
No obstante, dichas opciones no deben entenderse como concurrentes. Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado: En aras de atender esa cuestión, se debe partir de considerar que los artículos 815 y 850 del ET les ofrecen a los obligados tributarios tres alternativas de utilización de los saldos a favor declarados en sus autoliquidaciones de impuestos, pues pueden «imputarlos dentro de su liquidación privada del mismo impuesto, correspondiente al siguiente período gravable», compensarlos con deudas o sanciones tributarias o, finalmente, solicitarlos en devolución. Con todo, se trata de opciones excluyentes, de modo que los sujetos pasivos no pueden disponer dos veces del mismo saldo a favor.
De ahí, que un saldo a favor cuya solicitud de devolución esté pendiente de resolver no pueda ser imputado dentro del periodo siguiente ni viceversa. No obstante, si una de las opciones se ejerce sin éxito, el interesado queda habilitado para llevar a cabo alguna de las restantes (o, incluso, la misma que resultó infructuosa), si hay lugar a ello.
En ese sentido, que las alternativas sean excluyentes implica que los sujetos pasivos no pueden ejercer dos de ellas de manera concomitante. Por tanto, una vez la Administración ha tomado la decisión de negar la devolución de un saldo a favor, los contribuyentes pueden insistir en su petición subsanando el error que motivó el rechazo o, en su lugar, imputar el saldo a favor dentro de la declaración del periodo siguiente o solicitarlo en compensación. Así, porque en tanto que no sea desvirtuado mediante una liquidación oficial de revisión, el saldo a favor representa una obligación dineraria a cargo de la Administración de la que es acreedor el obligado tributario, de suerte que no se extingue por el hecho de que la alternativa elegida por el sujeto pasivo haya resultado infructuosa.
Lo anterior, sin perjuicio de que se tenga que acreditar el cumplimiento de los requisitos exigidos por la normativa para la procedencia de la imputación, la compensación o la devolución; y sin perder de vista que respecto de la devolución de saldos a favor la ley prevé causales de rechazo de la solicitud que obedecen a aspectos formales, que no desvirtúan la existencia o el importe del saldo a favor.
Consecuentemente, una solicitud de devolución de saldos a favor no puede ser rechazada con fundamento en una supuesta imputación indebida, pues si la Administración desea controvertir el saldo a favor debe iniciar un procedimiento de revisión de la declaración respectiva (sentencia del 26 de febrero del 2015, exp. 19569, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez). 004-2019-00226-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-IMPUESTOS 18 De modo que cuando se solicita sin éxito la devolución o compensación de un saldo a favor, este no se extingue por ese solo hecho, razón por la cual el interesado puede optar por disponer nuevamente de dicho saldo, a menos de que sea desvirtuado mediante una liquidación oficial.
En suma, si la Administración pretende cuestionar un saldo a favor, debe promover un procedimiento de determinación oficial del impuesto. […] Así las cosas, encuentra la Sala que la decisión administrativa de rechazar la primera de las solicitudes de devolución presentada por la demandante no extinguió el saldo a favor objeto del presente litigio, de modo que, la actora se encontraba facultada para disponer de dicho saldo mediante los mecanismos previstos por la legislación tributaria para ese propósito (i. e. solicitarlo nuevamente en devolución, en compensación o imputarlo en la declaración del IVA del periodo siguiente)”2 (Subrayas y negrillas de la Sala) De lo anterior se desprende que, frente a la existencia de un saldo a favor, el contribuyente cuenta con tres alternativas: i) solicitar su devolución, ii) compensarlo con deudas existentes ante la administración tributaria, o iii) imputarlo al período gravable siguiente.
En caso de que la Administración Tributaria emita una decisión desfavorable respecto de la opción inicialmente escogida por el contribuyente, este podrá recurrir a los demás mecanismos disponibles, siempre que cumpla con los requisitos establecidos para cada procedimiento. Por su parte el Decreto 1018 de 2013 expedido por el Distrito Especial de Medellín y vigente para la época de los hechos, en sus artículos 270 a 287 regula lo relacionado con la devolución y compensación de los saldos a favor.
3. DEL ACERVO PROBATORIO. Los hechos relevantes al proceso, se encuentran soportados en las siguientes pruebas documentales que obran en el expediente: - Certificado de existencia y representación de GASES INDUSTRIALES DE COLOMBIA S.A. emitido por la Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia (archivo digital 001 – páginas 26 a 44). - Resolución de devolución Nro. 30909 del 5 de diciembre de 2017, por medio de la cual se niega una solicitud de devolución y/o compensación (archivo digital 001 – páginas 47 a 50 – archivo digital 004 – páginas 7 a 11). - Resolución Nro. 201950009784 de 2019, por medio de la cual se resuelve un recurso.
(archivo digital 001 – páginas 52 a 66 - archivo digital 004 – páginas 12 a 26). - Facturas de Impuesto de Industria y Comercio y Avisos 2014 (archivo digital 001 – páginas 68 a 92). 2Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez. Providencia del siete (07) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-33-000-2014-01013-01(22842). 004-2019-00226-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-IMPUESTOS 19 - Declaración privada del impuesto de industria y comercio y avisos, período gravable 2014, ante el Municipio de Medellín, por GASES INDUSTRIALES DE COLOMBIA S.A (archivo digital 001 – página 94). - Facturas de Impuesto de Industria y Comercio y Avisos 2014 (archivo digital 001 – páginas 96 a 115). - Declaración privada del impuesto de industria y comercio y avisos, período gravable 2015, ante el Municipio de Medellín, por GASES INDUSTRIALES DE COLOMBIA S.A (archivo digital 001 – página 117). - Expediente administrativo (archivo digital 09 – páginas 41 a 113).
4. DEL CASO CONCRETO. Procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado, en los términos del recurso de apelación interpuesto, para lo cual se analizará lo relacionado con errores en la aplicación normativa sobre la ejecutoriedad de resoluciones tributarias y la aplicación del artículo 829 del Estatuto Tributario. Asimismo, también se analizarán las omisiones sustanciales, defectos procedimentales y violaciones constitucionales, incluyendo la indebida compensación de obligaciones tributarias y la condena en costas impuesta. 4.1.
Indebida aplicación de las normas relacionadas con la ejecutoria del acto administrativo Considera la parte demandante que no se aplicaron de manera adecuada las normas relacionadas con la ejecutoria de los actos administrativos contenidas en los artículos 87 a 89 del CPACA, así como tampoco el artículo 829 del E.T., en tanto considera que los actos por medio de los cuales se realizó la Liquidación Oficial de Revisión del ICA de los años gravables 2014 y 2015 no se encuentran ejecutoriados al haber sido demandados ante la jurisdicción contencioso administrativa a través del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Tal como se acreditó en el plenario, la sociedad demandante interpuso demandas de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos de determinación del tributo que sirven de fundamento para la expedición del acto por medio del cual se negó la solicitud de saldo a favor. De acuerdo con lo anterior, es preciso mencionar en primer lugar, que no resulta acertado afirmar que la administración tributaria debía esperar la culminación de dichos procesos judiciales para resolver sobre la solicitud de devolución. Si bien el procedimiento que concluye con la expedición de las liquidaciones oficiales de revisión, 004-2019-00226-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-IMPUESTOS 20 constituyen el sustento fáctico y jurídico de la negativa de la devolución —en tanto implica la modificación del valor del impuesto declarado en los años gravables 2014 y 2015—, el Decreto 1018 de 2015, expedido por el Distrito Especial de Medellín, vigente para la época de los hechos, estableció en su artículo 281 que: […] Si se produjere requerimiento especial, sólo procederá la devolución o compensación sobre el saldo a favor que se plantee en el mismo, sin que se requiera de una nueva solicitud de devolución o compensación por parte del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante.
Este mismo tratamiento se aplicará en las demás etapas del proceso de determinación y discusión tanto en la vía gubernativa como jurisdiccional, en cuyo caso bastará con que el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante presente la copia del acto o providencia respectiva […] Es así como se advierte que la norma aplicable señaló que, en caso de requerimiento especial, únicamente es procedente la devolución sobre el saldo a favor que se plantee en el mismo.
En tal sentido no resulta ser un requisito la ejecutoria de los actos administrativos por medio de los cuales se modifica la liquidación privada del impuesto. Ahora bien, es claro que en el caso de la referencia con el recurso de apelación la parte demandante allegó las sentencias por medio de las cuales se decidió sobre las Liquidaciones Oficiales de Revisión que modificaron las declaraciones privadas del Impuesto de Industria y Comercio y Avisos correspondientes a los años gravables 2014 y 2015, en las que el Consejo de Estado decidió lo siguiente: Declaración año 2014: 1.
Revocar la sentencia apelada, proferida el 11 de diciembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad. En su lugar se dispone: “1. Declarar la nulidad de la Resolución 19743 de octubre 2 de 2017 “por medio de la cual se practica una Liquidación Oficial de Revisión” de la Subsecretaría de Ingresos del Municipio de Medellín. 2.
A título de restablecimiento del derecho, se declara en firme la declaración del impuesto de industria y comercio correspondiente al año gravable 2014, presentada por GASES INDUSTRIALES DE COLOMBIA S.A. CRYOGAS en el Municipio de Medellín”.3 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejera Ponente: Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
Bogotá, D. C., cuatro (4) de noviembre de dos mil veintiuno (2021). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho. Radicación: 05001-23-33-000-2018-00366-01 (24375). 004-2019-00226-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-IMPUESTOS 21 Declaración año 2015: 1. REVOCAR la sentencia del 27 de julio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad.
En su lugar: DECLARAR la nulidad de la Resolución 19744 proferida el 2 de octubre de 2017 por la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín, por medio de la cual se profirió liquidación oficial de revisión a la declaración del ICA del año gravable 2015, presentada por el contribuyente Gases Industriales de Colombia S.A. CRYOGAS.
A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR la firmeza de la declaración del ICA del año gravable 2015 presentada por el contribuyente Gases Industriales de Colombia S.A. CRYOGAS.4 De acuerdo con lo anterior, es claro que el Consejo de Estado declaró la nulidad de las Resoluciones Nros. 19743 de octubre 2 de 2017 y 19744 proferida el 2 de octubre de 2017, por medio de las cuales se profirieron las Liquidaciones Oficiales de Revisión de las declaraciones de ICA de los años gravables 2014 y 2015, respectivamente.
Así las cosas, en atención a la correlación de los procesos, se deben tener en cuenta los fallos referenciados para la determinación de la existencia del saldo a favor, en los que se declaró la firmeza de las declaraciones privadas presentadas por la sociedad demandante por el ICA de los años gravables 2014 y 2015. En tal sentido se deberá declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, pues con la declaratoria de nulidad de las liquidaciones oficiales de revisión, quedan sin efectos los ajustes al ICA de los años 2014 y 2015, así como las sanciones por inexactitud correspondientes en dichas anualidades y que fueron tenidas en cuenta en los actos enjuiciados.
Ahora bien, en relación con las sumas cobradas por la administración tributarias correspondientes al ICA de los años gravables 2016 y 2017, señala la parte actora, que no se efectuó requerimiento o procedimiento administrativo alguno de determinación del tributo por parte de la administración, por lo que considera que no era procedente la compensación de este dentro del acto administrativo que resolvió sobre la solicitud de devolución de saldo a favor.
En relación con el procedimiento para la devolución de los saldos a favor o de los dineros pagado en exceso, se tiene que el artículo 270 del Decreto 1018 de 2013, establece lo siguiente: 4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejera Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. Bogotá, D.C., Dieciocho (18) De Noviembre De Dos Mil Veintiuno (2021).
Referencia: Nulidad Y Restablecimiento Del Derecho. Radicación: 05001-23-33-000-2018-00365-01 (25510). 004-2019-00226-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-IMPUESTOS 22 ARTÍCULO 270. DEVOLUCIÓN DE TRIBUTOS. <Artículo derogado por el artículo 250 del Decreto 350 de 2018 de la Alcaldía de Medellín> Los contribuyentes, responsables, agentes retenedores o declarantes podrán solicitar la devolución y/o compensación de los saldos a favor generados por el proceso de la liquidación privada.
La Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Hacienda Municipal deberá devolver oportunamente a los contribuyentes, responsables, agentes retenedores o declarantes, los pagos en exceso o de lo no debido, que éstos hayan efectuado por concepto de obligaciones tributarias, cualquiera que fuere el concepto del pago, siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor.
En todos los casos, la devolución de saldos a favor se efectuará una vez compensadas las deudas y obligaciones de plazo vencido del contribuyente. En el mismo acto que ordene la devolución, se compensarán las deudas y obligaciones a cargo del contribuyente.
PARÁGRAFO 1. Los contribuyentes sujetos a retención del impuesto de industria y comercio, que obtengan un saldo a favor en su declaración del impuesto de industria y comercio, podrán solicitar la devolución del respectivo saldo, o imputarlo en la declaración correspondiente al período fiscal siguiente.
PARÁGRAFO 2. La Subsecretaría de ingresos podrá establecer sistemas de devolución de saldos a favor de los contribuyentes, responsables, agentes retenedores o declarantes que opere de oficio, con posterioridad a la presentación de las respectivas declaraciones tributarias. (Negrilla fuera del texto original) Ahora bien, dentro del mismo compendio normativo, se estableicó lo siguiente:
ARTÍCULO 283. COMPENSACIÓN PREVIA A LA DEVOLUCIÓN. <Artículo derogado por el artículo 250 del Decreto 350 de 2018 de la Alcaldía de Medellín> En todos los casos, la devolución de saldos a favor, pagos en exceso o de lo no debido se efectuará una vez compensadas las deudas y obligaciones de plazo vencido del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, incluyendo aquellas sobre las cuales se haya suscrito acuerdo de pago con la Subsecretaría de Tesorería de la Secretaría de Hacienda Municipal.
En el mismo acto que ordene la devolución, se compensarán las deudas y obligaciones a cargo del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante. Es claro que la autoridad tributaria se encuentra autorizada para realizar la compensación de las deudas y obligaciones que se encuentren a cargo del contribuyente dentro del proceso de devolución de los saldos a favor, esto significa que antes de devolver cualquier saldo a favor, la autoridad tributaria verifica si existen obligaciones pendientes y, de ser así, compensa automáticamente dichas deudas con el saldo a favor, todo en el mismo procedimiento y acto administrativo.
Por lo que en principio se advierte que la entidad territorial tenía la facultad para realizar la compensación de manera oficiosa de las deudas y obligaciones que se encontraban vencidas. Sin embargo, indica la sociedad demandante haber realizado las declaraciones correspondientes a los años gravables 2016 y 2017 dentro de la oportunidad y que tales declaraciones no han sido objeto de discusión por parte de la autoridad tributaria, por 004-2019-00226-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-IMPUESTOS 23 lo que considera que no es procedente realizar cobro sobre valores que no han sido objeto de discusión. Frente a ello, corresponde mencionar, en primer lugar, que la parte no acreditó en el plenario el cumplimiento de las obligaciones tributarias relacionadas con el ICA de los periodos gravables 2016 y 2017 y que considera que no debían ser cobradas en el acto objeto de debate.
Advierte la Sala que el artículo 167 del Código General del Proceso establece que corresponde a la parte interesada probar los hechos que sustentan su afirmación, así si el contribuyente considera que presentó dentro del término las declaraciones del ICA correspondientes a los periodos gravables 2016 y 2017, debió hacer aportado al plenario la prueba que lo respalde.
Con el material probatorio obrante en el plenario no le es dable a la Sala determinar si los cobros realizados por la Administración Tributaria por los mencionados periodos gravables corresponden a una modificación de lo declarado, en tanto no reposa las declaraciones que afirma la sociedad demandante, fueron presentadas de manera oportuna.
En conclusión, no hay lugar a declarar la nulidad en lo relacionado con la determinación de los valores imputados a compensación por obligaciones tributarias correspondientes a los periodos gravables 2016 y 2017. En esas condiciones, la nulidad de las Liquidaciones Oficiales de Revisión Nros. 19743 de octubre 2 de 2017 y 19744 proferida el 2 de octubre de 2017, declaradas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, implica que desaparece el supuesto de hecho en que se fundó la Administración para ordenar el cobro de las sumas indicadas en la Resolución Nro. 30909 del 5 de diciembre de 2017, lo cual trae como consecuencia su nulidad parcial, pues frente los cobros realizados por los periodos gravables 2016 y 2017, la parte actora no cumplió con la carga de la prueba que lograra desvirtuar la presunción de legalidad del acto.
Así las cosas, habrá lugar a la declaratoria de nulidad parcial de los actos administrativos demandados, únicamente en relación con el cobro 4.2. Restablecimiento del derecho. 004-2019-00226-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-IMPUESTOS 24 Con motivo de la declaratoria de nulidad parcial de los actos administrativos demandados, la Sala procederá entonces a reliquidar el valor que se ordenó pagar en éstos, en el sentido de descontar los valores correspondientes a los ajustes del ICA 2014 y 2015, así como las sanciones por inexactitud e intereses correspondientes esos dos años gravables.
Corresponde indicar que, si bien la parte actora solicitó como restablecimiento del derecho que se ordene la devolución de los pagos en exceso realizados por la Compañía por concepto de Impuesto de Industria y Comercio, de los períodos gravables 2014 y 2015, así como el pago de los intereses de mora liquidados desde la fecha en que se solicitó la devolución de los pagos en exceso, hasta el momento en que se haga efectiva la misma, nos obstante, no resulta procedente acceder a la misma, en tanto no acreditó el demandante el origen de los dineros frente a los que solicita devolución. Es claro que dentro de la Resolución de Devolución Nro. 30909 del 5 de diciembre de 2017, se hizo referencia a que la solicitud realizada por GASES INDUSTRIALES DE COLOMBIA S.A estaba relacionada con la devolución de saldo a favor, así: Sin embargo, dentro de las pretensiones el demandante indica que el origen de las sumas frente a las que solicitó devolución corresponden a unos pagos en exceso, por lo que no hay claridad frente a ello, y si bien la norma establece el mismo procedimiento para su devolución, el término con que se cuenta para elevar la solicitud no es igual.
Sumado a ello, dentro del acto administrativo demandado se indicó que las sumas que generaron un saldo a favor por impuesto de industria y comercio corresponden a las siguientes: 004-2019-00226-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-IMPUESTOS 25 Es así como se advierte que fueron tenidos en cuenta por la administración tributaria como saldo a favor, las sumas equivalentes a $31.547.574, si bien este monto no corresponde al valor frente al que la parte actora indica que solicitó la devolución, tampoco acreditó ante este despacho la existencia de sumas superiores como saldo a favor o dineros pagados o retenidos en exceso, que permitieran concluir que las sumas indicadas por la entidad no corresponden, se encuentran erradas o incompletas.
De acuerdo con lo anterior, atendiendo a que no se cumplió con la carga de acreditar de donde provienen las sumas que indica se solicitaron, el periodo gravable en el que se originaron, entre otros, no hay lugar a ordenar ninguna modificación respecto de las sumas reconocidas como saldo a favor. Así las cosas, ante la declaratoria de nulidad parcial, de los actos administrativos únicamente en relación con los cobros originados en las liquidaciones oficiales que fueron declaradas nulas pro el Consejo de Estado, se ordena la reliquidación de las sumas de dinero que se ordenaron cobrar así: CONCEPTO DISTRITO ESPECIAL DE MEDELLÍN TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Retención 2013 $16.806.574 $16.806.574 Retención 2014 $7.552.000 $7.552.000 Retención 2015 $3.199.000 $3.199.000 Retención 2016 $3.990.000 $3.990.000 TOTAL SALDO A FAVOR $31.547.574 $31.547.574 DINEROS A DESCONTAR AL CONTRIBUYENTE Ajuste impuesto 2014 RAD 472621 $126.561.816 0 Ajuste aviso 2014 RAD 472621 $16.463.278 0 Ajuste impuesto 2015 RAD 15032 $62.784.132 0 Ajuste aviso 2015 RAD 15032 $62.784.132 0 Ajuste impuesto 2016 $29.207.820 $29.207.820 004-2019-00226-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-IMPUESTOS 26 Ajuste aviso 2016 $4.381.188 $4.381.188 Ajuste impuesto 2017 facturado $15.942.982 $15.942.982 Ajuste aviso 2017 facturado $2.391.444 $2.391.444 Sanción 2014 Liq revisión $104.913.822 0 Sanción 2015 Liq revisión $53.170.442 0 Intereses impto 2014 liq revisión $101.841.013 0 Intereses aviso 2014 liq revisión $15.276.153 0 Intereses impto 2015 liq revisión $31.775.079 0 Intereses aviso 2014 liq revisión $4.766.262 0 TOTAL SALDO A COBRAR $547.345.475 $20.375.860
6. SOLUCIÓN AL PROBLEMA JURÍDICO. Concluye la Sala que procede revocar la sentencia de primera instancia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, al determinar que ante la declaratoria de nulidad de las liquidaciones oficiales de revisión que modificaban las declaraciones privadas de impuesto de Industria, Comercio y Complementarios de los años gravables 2014 y 2015, habrá lugar a la nulidad parcial de los actos administrativos y por tanto a reliquidar las sumas de dinero cobradas por la administración Tributaria.
De otro lado, se advierte que no se cumplió con la carga de probar los cargos de apelación relacionados con las sumas de dinero que se ordenó compensar correspondientes al impuesto de Industria, Comercio y Complementarios de los años gravables 2016 y 2017, en tanto la parte afirmó haber presentado la declaración en término, sin embargo, ello no fue acreditado en el plenario.
Así mismo, tampoco se logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto en relación con el monto de saldo a favor reconocido por la entidad, pues no se acreditó documento alguno que permitiera determinar el origen de los montos frente a los que se solicitó la devolución.
7. DE LA CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA. Teniendo en cuenta que la norma faculta al Juez para condenar en costas, pero no impone necesariamente su condena, en cada caso concreto debe efectuarse un análisis particular con el objeto de determinar si aquella procede o no. Esta Sala estima que en esta instancia no procede en contra de la parte vencida porque no se advierte conducta procesal que así lo justifique. 004-2019-00226-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-IMPUESTOS 27 En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD- administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia expedida el 24 de noviembre de 2021 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín y su lugar se dispone: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL de la la Resolución No. 30909 del 5 de diciembre de 2017 y la Resolución Nro. 201950009184 de febrero 8 de 2019, mediante las cuales se negó la solicitud de devolución y/o compensación del pago en exceso generado en las declaraciones del Impuesto de Industria y Comercio de los años gravables 2014 y 2015 y se resolvió el recurso de reconsideración, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SE ORDENA FIJAR en VEINTE MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y CINCO MIL OCHOCIENTOS SESENTA ($20.375.860) el saldo a cobrar ordenado por la entidad.
SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen para lo de su cargo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia se estudió y aprobó en Sala según acta de la fecha. L O S M A G I S T R A D O S Firmado electrónicamente MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Firmado electrónicamente GONZALO JAVIER ZAMBRANO VELANDIA 004-2019-00226-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-IMPUESTOS 28 Firmado electrónicamente CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRI MMLG “Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”