República de Colombia Rama Judicial Tribunal Administrativo del Valle del Cauca SENTENCIA No. Santiago de Cali, diez (10) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 76001-23-33-000-2022-00425-00 Demandante: Distribuidora y comercializadora de energía electrica DICEL SA.
ESP Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS Asunto: CONTRIBUCION ESPECIAL ADICIONAL ARTICULO 314 LEY 1955 DE 2019 Decisión: SENTENCIA ANTICIPADA - ACCEDE – EFECTOS DE LA NULIDAD DE ACTO GENERAL Sentencia 11 I. OBJETO DE DECISIÓN. Procede la Sala de Decisión de esta Corporación a expedir sentencia anticipada que dirima el debate suscitado entre DISTRIBUIDORA Y COMERCIALIZADORA DE ENERGÍA ELECTRICA y SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS (SSPD).
II ANTECEDENTES 2.1 LA DEMANDA1 Solicita la parte Demandante que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1. Resolución 20215000669415 de fecha 08 de noviembre de 2021, expedido por la secretaria general de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante el cual se confirmó la Liquidación Adicional F.E No. 20205340059896 del 01 de septiembre de 2020. - Se declare la nulidad de la LIQUIDACIÓN ADICIONAL F.E. N.° 20205340059896 de fecha 01 de septiembre de 2020, expedida por el director Financiero de la Superintendencia de Servicios Públicos (SSPD), por medio de la cual se liquida una contribución adicional a cargo de DICEL S.A ESP por valor de $502.096.000. 1 Índice 3, expediente digital Samai.
Rad: 76-001-23-33-000-2022-00425-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 2 - Se declare la nulidad de todos y cada uno de los actos administrativos complementarios que precedieron a la expedición de la LIQUIDACIÓN ADICIONAL F.E. N.° 20215000669415 de fecha 08 de noviembre de 2021 2.- Se condene a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICOS PUBLICOS DOMICILIARIOS al restablecimiento del derecho que le asiste a la sociedad DICEL S.A. E.S.P. dejando sin efectos jurídicos los actos demandados.
Como fundamentos de orden factico señaló: Que a través de la Resolución No. SSPD20201000033335 del 20 de agosto de 2020, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios estableció el monto de la tarifa de la contribución especial a la cual se encuentran sujetos los prestadores de servicios públicos domiciliarios para el año 2020.
Con fundamento en la resolución anterior, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD), expidió la liquidación adicional FE No. 20205340059896 del 01 de septiembre de 2020 por valor de $502.096.000 a cargo de la sociedad DICEL S.A; dicha liquidación fue objeto de recurso de reposición y en subsidio de apelación con fecha del 18 de septiembre de 2020.
La Dirección Financiera de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios resolvió el recurso de reposición por medio de la Resolución No. SSPD20215300300405 del 09 julio de 2021 confirmando la liquidación adicional. Posteriormente, la secretaria general de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios resolvió el recurso de apelación a través de la Resolución SSPD 20215000669415 del 08 de noviembre de 2021, confirmando la Liquidación Adicional F.E 20205340059896 del 01 de septiembre de 2020.
Se ordenó a la Distribuidora y Comercializadora de Energía Eléctrica S.A. E.S.P. – Dicel S.A. E.S.P., el pago de la contribución adicional dentro de los cinco días siguientes. El acto administrativo fue notificado por aviso el día 22 de noviembre de 2021. 2.2 Violación de principios y normas de derecho La parte actora invocó como normas violadas los artículos 158, 229 y 388 de la Constitución Nacional, el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, y la Ley 142 de 1994.
Señaló que con la liquidación adicional se violó el principio de legalidad y certeza tributaria, porque no se definieron los costos asociados al servicio que prestan las entidades titulares de las contribuciones contempladas en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. Señaló que el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución Nacional dispone que la ley puede permitir que las autoridades fijen la tarifa de las contribuciones que cobren para la recuperación de los costos de los servicios que presten a los contribuyentes, pero en el caso de las contribuciones a que hace referencia el artículo 18 de la ley 1955 de 2019, Rad: 76-001-23-33-000-2022-00425-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 3 la disposición no establece con claridad qué costos, en cada una de las entidades titulares, se van a financiar con el tributo.
También refirió que con la liquidación adicional se transgrede el artículo 338 de la Constitución Nacional, por falta de definición del servicio prestado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios; así mismo aseguró que la norma constitucional no estipula que sea permitido que las contribuciones sean creadas para financiar inversiones por parte de las entidades administradoras del recurso tributario.
Aunado a lo anterior, indicó que la liquidación adicional viola el principio de reserva de Ley y de unidad de materia. El primero por remisión a la técnica contable en la determinación de la base gravable de las contribuciones contempladas en los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 y el segundo, en el sentido de que la Ley 1955 de 2019, por medio de la cual el Congreso de la República expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, denominado por el Gobierno Nacional como “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, en sus artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, constituyen una modificación al régimen tributario de las empresas de servicios públicos domiciliarios, consagrado en la Ley 142 de 1994.
Finalmente, señaló que con la liquidación adicional se transgredió el derecho fundamental superior del debido proceso y el de acceso a la justicia, si se tiene en cuenta que el cobro de la contribución se realiza con fundamento en unos artículos declarados inexequibles, es decir, los artículos 18 y 314 de la ley 1955 de 2019. 2.4 Fundamento jurisprudencial Citó como fundamento jurisprudencial la Sentencia C- 147 de 2021, que declaró inexequible el artículo 314 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, el cual, establecía la contribución adicional a la contribución especial a cargo de las entidades vigiladas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD. 2.5 Concepto de violación La demandante expuso que, a través de la sentencia C-147 de 2021, se declaró la inexequibilidad con efectos inmediatos y hacia futuro del artículo 314 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, el cual, establecía la contribución adicional a la contribución especial a cargo de las entidades vigiladas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD.
Como argumentos para cuestionar la legalidad de los actos acusados señaló los siguientes: A. Decaimiento de normas reglamentarias: Dado que el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 fue declarado inexequible, por medio de la Sentencia Rad: 76-001-23-33-000-2022-00425-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 4 C-147 de 2021, las normas reglamentarias de dicha disposición perdieron fuerza ejecutoria y así debe reconocerlo la entidad que las expidió, al no existir ya en el ordenamiento jurídico la norma legal que sirvió de fundamento a su expedición. B. Ineficacia de la decisión judicial que determinó mantener la vigencia de la contribución adicional del art. 314 de la Ley 1955 de 2019 hasta el 1° de enero de 2023. - Es preciso señalar que con posterioridad a esta declaratoria de inexequibilidad la Corte expidió la Sentencia C-147 de 2021, por medio de la cual declaró la inexequibilidad del citado artículo 314, por violación del art. 338 de la Constitución Nacional, esta vez con efectos inmediatos y hacia futuro.
En consecuencia, en virtud de lo dispuesto en la Sentencia C-147 de 2021, ya no opera el diferimiento en el tiempo de la inexequibilidad decretada por la sentencia C-464 de 2020. C. Decaimiento de las liquidaciones de la contribución adicional contemplada en el art. 314 de la Ley 1955 de 2019, correspondientes al año 2020, por efecto de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 de dicha ley y del mismo artículo 314. – afirmó que las liquidaciones efectuadas con fundamento en unas normas que fueron declaradas inexequibles perdieron sustento legal y no están ajustadas a derecho.
D. Las liquidaciones de la contribución adicional del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, por el año 2020, que fueron impugnadas no constituyen situaciones jurídicas consolidadas – señaló que La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha establecido que una situación jurídica consolidada es "un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando estos no se hayan extinguido aún".
De acuerdo con esta definición y con lo dispuesto en la Sentencia C-484, es claro que los actos administrativos ejecutoriados en el año 2020, es decir, aquellos que quedaron en firme de conformidad con lo establecido en el artículo 87 del CPACA y respecto de los cuales no se ejerció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho corresponden a situaciones jurídicas consolidadas, que no se ven afectadas con el fallo de inexequibilidad.
Según la apreciación del demandante no ocurre lo mismo en el caso de las liquidaciones de la contribución adicional que no quedaron en firme en el año 2020, porque habiendo sido objeto de recursos estos no fueron resueltos o porque, habiéndose agotado la vía gubernativa, fueron objeto de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho o están aún en término para el ejercicio de dicha acción judicial.
Estos casos no corresponden a situaciones jurídicas consolidadas y, por lo tanto, sí están cobijados por la declaratoria de inexequibilidad de la Sentencia C-484 de 2020. E. Los efectos de la Sentencia C-147 de 2021 obran sin perjuicio de la aplicación de la figura de las situaciones jurídicas consolidadas. Rad: 76-001-23-33-000-2022-00425-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 5 Los procesos administrativos y judiciales que aún no han concluido respecto de las liquidaciones de la contribución adicional correspondiente al año 2020, no constituyen situaciones jurídicas consolidadas, de tal forma que las susodichas liquidaciones quedan cobijadas por la declaratoria de inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019.
En virtud de ello señaló que las liquidaciones de la contribución adicional correspondientes al año 2020, que fueron objeto de impugnación en vía administrativa y judicial, no corresponden a situaciones jurídicas consolidadas y, por lo tanto, deben ser anuladas y declarada su pérdida de fuerza ejecutoria, con base en la misma decisión de la Corte Constitucional que declaró inexequible la norma legal que les sirve de fundamento.
F. La base gravable de la contribución adicional no puede incluir los rubros adicionales contemplados en el parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994. Manifestó que no se podían incluir dichos rubros toda vez que la norma señala que esta adición procede en el caso de la contribución especial que normalmente se paga a la Superintendencia de Servicios públicos y a las Comisiones de Regulación, únicamente cuando se presenten faltantes presupuestales.
Destacamos que la contribución adicional no se destina a cubrir el presupuesto de la Superintendencia, sino, únicamente, al Fondo Empresarial (inciso final del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019) cuya finalidad es “apoyar a la salvaguarda de la prestación del servicio y la financiación de las empresas en toma de posesión”. Por lo tanto, la base gravable de la contribución adicional sólo podría corresponder a los gastos de funcionamiento menos los gastos operativos, las compras de electricidad, las compras de combustibles, los peajes y los gastos de naturaleza similar a éstos según el caso.
En consecuencia, la decisión adoptada por la Corte, permite que las empresas de servicios públicos domiciliarios que aún no han pagado la contribución adicional, ya sea porque se encuentran aun discutiendo en la vía administrativa, o porque decidieron demandar las resoluciones en la vía judicial, soliciten la terminación de los procesos de cobro por haber acaecido el fenómeno de la perdida ejecutoria de los actos administrativos de cobro respectivos, al haber sido declarada la inexequibilidad de la norma que dio base a los mismos.
G. Aplicación del principio de favorabilidad en materia tributaria ante la declaración de inexequibilidad de la norma. El principio de favorabilidad en materia tributaria consiste en que los contribuyentes, puedan aplicar la norma sustantiva que más le favorezca a sus intereses, aunque esta norma sea posterior a la restrictiva o desfavorable, más aún cuando en el caso particular las normas en las cuales se fundamentó la liquidación adicional expedida por la SSPD, es Rad: 76-001-23-33-000-2022-00425-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 6 decir, los artículos 18 y 314 de la ley 1955 de 2019 fueron declarados inexequibles.
En consecuencia, estas normas han sido expulsadas del ordenamiento jurídico por contrariar la Constitución al no estar de conformidad con sus principios, por lo que la entidad administrativa al requerir el pago de la liquidación adicional, claramente se encuentra por fuera del marco jurídico vigente, luego su actuar constituye una flagrante violación al debido proceso. 2.2 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 De acuerdo con lo señalado en la parte resolutiva del auto interlocutorio No. 075 del 19 de marzo de 20243, la entidad demandada no contestó la demanda. 2.3 TRÁMITE DEL PROCESO La Corporación por medio del auto interlocutorio No. 203 del 5 de julio de 20224 admitió la demanda y ordenó su notificación, la cual se llevó a cabo el 7 de julio de 20225.
Mediante auto Interlocutorio No. 075 del 19 de marzo de 2024 se prescindió de la Audiencia Inicial, se fijó el litigio, se incorporaron las pruebas y se corrió traslado para alegar de conclusión6. 2.4 ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 2.4.1. PARTE DEMANDANTE7: La sociedad actora al momento de rendir sus alegatos de conclusión reiteró los argumentos expuestos en la demanda y señaló que no existe fundamento alguno que soporte el cobro de la liquidación adicional emitida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, para la vigencia 2020.
Así mismo, se refirió al principio de favorabilidad tributaria afirmando que con base en los contribuyentes, puedan aplicar la norma sustantiva que más le favorezca a sus intereses, aunque esta norma sea posterior a la restrictiva o desfavorable, más aún cuando en el caso particular las normas en las cuales se fundamentó la liquidación adicional expedida por la SSPD, es decir, los artículos 18 y 314 de la ley 1955 de 2019 fueron declarados inexequibles.
Afirmó que “la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha establecido que una situación jurídica consolidada es "un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características 2 Anexo 14, expediente digital samai. 3 Anexo 29 expediente digital samai. 4 Índice 05, expediente digital samai. 5 Índice 10 expediente digital samai. 6 Índice 28, expediente digital samai. 7 Índice 38, expediente digital samai.
Rad: 76-001-23-33-000-2022-00425-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 7 jurídicas y a sus efectos, aun cuando estos no se hayan extinguido aún". De acuerdo con esta definición y con lo dispuesto en la Sentencia C-484 de 2020, es claro que los actos administrativos ejecutoriados en el año 2020, es decir, aquellos que quedaron en firme de conformidad con lo establecido en el artículo 87 del CPACA y respecto de los cuales no se ejerció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho corresponden a situaciones jurídicas consolidadas, que no se ven afectadas con el fallo de inexequibilidad.
No ocurre lo mismo en el caso de las liquidaciones de la contribución adicional que no quedaron en firme en el año 2020, porque habiendo sido objeto de recursos estos no fueron resueltos o porque, habiéndose agotado la vía gubernativa, fueron objeto de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho o están aún en término para el ejercicio de dicha acción judicial.
Estos casos no corresponden a situaciones jurídicas consolidadas y, por lo tanto, sí están cobijados por la declaratoria de inexequibilidad de la Sentencia C-484 de 2020. Para apoyar esta noción, simplemente habrá que leer lo dispuesto en el artículo 829 del CPACA (sic)”. 2.4.2 PARTE DEMANDADA8: La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a través de apoderado judicial presentó sus alegatos de conclusión oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones solicitadas argumentando para ello que los actos administrativos acusados fueron expedidos conforme a derecho.
Señaló que se debe establecer si la Superintendencia está o no obligada a aplicar el artículo 18 de la ley 1955 de 2019 mientras estuvo vigente la norma, para las contribuciones causadas que debían pagarse en el año 2020. Afirmó que los cargos expuestos por el demandante se refieren, a la inconstitucionalidad de los artículos 18 y 314 de la ley 1955, los cuales fueron el fundamento de los actos acusados.
También señaló que la Corte Constitucional en las sentencias C-464 y C-484 de 2020, y C-147 de 2021, dirimió la controversia frente a la obligación de aplicar los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Señaló que <<no obstante los artículos 18 y 314 de la ley 1955 de 2019 fueron declarados inexequibles, la Corte decidió expresamente preservar la aplicación de la norma garantizando que produjera efectos durante el período 2020, lo que en efecto hizo, primero difiriendo los efectos de la inexequibilidad al 1º de enero de 2023, como quedó establecido en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia C-464, así: “Tercero.- DISPONER que la declaratoria de inexequibilidad prevista en el resolutivo 8 Índice 37, expediente digital samai.
Rad: 76-001-23-33-000-2022-00425-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 8 segundo surtirá efectos a partir del primero (1º) de enero de dos mil veintitrés (2023). Este diferimiento no es aplicable al resolutivo primero, el cual surte efectos hacia el futuro.”; y luego, al declarar inexequible la norma en su integridad en la sentencia C-484, cuando al referirse a las situaciones jurídicas consolidadas, sostuvo: “Por lo cual, es claro para este tribunal que los tributos causados en la anualidad 2020 corresponden a situaciones jurídicas consolidadas.
Asimismo, la Corte destaca que los efectos hacia futuro de esta decisión de inexequibilidad, cubren las situaciones jurídicas consolidadas en el año 2020, incluidos aquellos tributos que se sirvan de los elementos establecidos por el artículo 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 para el año 2020.”>> Así mismo, manifestó que “la Corte dejó a salvo los efectos producidos por la norma durante su vigencia, a través del reconocimiento expreso de situaciones jurídicas consolidadas como consecuencia de la aplicación del artículo 18 y 314 de la ley 1955 para el período 2020.
No de otra manera se explican la precisión hecha por la Corte Constitucional sobre la plena vigencia para el año 2021 del artículo 85 original de la Ley 142 de 1994 antes de su modificación, y la relacionada con la seguridad jurídica que enfrentan los sujetos activos respecto del recaudo de tal tributo para el año 2020.” Finalmente señaló que el pronunciamiento de la Corte deja claro que la Superintendencia estaba facultada para liquidar y cobrar, con fundamento en el artículo 18 y 314 de la ley 1955, las contribuciones que, como las definidas en los actos demandados, se hubieren causado antes del 14 de julio de 2021, fecha en que se notificó por edicto la sentencia C- 147 de 2021.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia Por la naturaleza del proceso y al tratarse del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, este Tribunal es competente para decidir el asunto en primera instancia conforme lo dispuesto en los artículos 152 numeral 3 y 156 numeral 7 de la Ley 1437 de 2011, antes de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021. 3.2.
Actos demandados. • Liquidación Adicional FE No. 20205340059896 del 01 de septiembre de 2020 por medio de la cual se liquidó una contribución adicional a cargo de DICEL SA ESP por valor de $502.096.000. • Resolución 20215000669415 del 8 de noviembre de 2021 mediante la cual se confirmó la liquidación adicional FE No. 20205340059896 del 01 de septiembre de 2020. 3.3.
Problema jurídico: Rad: 76-001-23-33-000-2022-00425-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 9 A través de auto interlocutorio No. 075 del 19 de marzo de 20249, se dictó auto anunciando sentencia anticipada. En la oportunidad correspondiente se determinó el problema jurídico, en el cual se dispuso que se debía “determinar si en el presente caso hay lugar a declarar la nulidad de la Liquidación adicional F.E. No. 20205340059896 de 1 de septiembre de 2020, expedida por el Director Financiero de la Superintendencia de Servicios Públicos, por medio de la cual se liquida una contribución adicional al cargo DICEL S.A. ESP por valor de $502.096.000 y de la Resolución No. 20215000669415 de 8 de noviembre de 2021, expedida por la Secretaría General de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante la cual confirmó la anterior, y por ende, si hay lugar a declarar que la demandante no debía pagar la contribución adicional consagrada en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019.” 3.4.
Tesis de la sala La Sala declarará la nulidad de los actos acusados como quiera que el acto general proferido por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios mediante el cual se fijó la base gravable de la contribución adicional, fue declarado nulo por el Consejo de Estado el 26 de junio de 2024, por lo que al desaparecer el fundamento de la base gravable de la contribución, no existe fundamento para continuar el cobro de la liquidación adicional para el periodo 2020, que aun estuviera pendiente de definición. 3.5.
Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso concreto: 3.5.1. Declaratoria de nulidad de la Resolución Nro. SSPD-20201000033335 de 2020. La sección Cuarta del Consejo de Estado10 declaró la nulidad de la resolución No. SSPD-20201000033335 del 20 de agosto de 202011. Para arribar a la decisión pronunció las siguientes consideraciones: “Sobre la base gravable de la contribución especial fijada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el artículo 18 de la Ley 1955 de 20199, que modificó el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, dispuso que, «se determinará con base en los costos y gastos totales devengados de acuerdo con la técnica contable menos los impuestos, tasas, contribuciones y los intereses devengados a favor de terceros independientes, del año inmediatamente anterior al de la fecha de 9 Índice 28 expediente digital samai. 10 Expediente 11001-03-27-000-2023-00019-00 (27733), del 26 de junio de 2024, MP STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO. 11 “Por la cual se establece la tarifa de la contribución especial a la cual se encuentran sujetos los prestadores de servicios públicos domiciliarios para el año 2020, y se dictan otras disposiciones aplicables a esta contribución y a la contribución adicional prevista en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 para el fortalecimiento del Fondo Empresarial” Rad: 76-001-23-33-000-2022-00425-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 10 liquidación, este resultado se denomina costos y gastos totales depurados».
El artículo 18 de la citada ley fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencias C-464 de 28 de octubre de 2020 y C-484 del 19 de noviembre de 2020, cuyos efectos en el tiempo fueron abordados por la Sala en providencia del 26 de mayo de 202212, al advertir que la citada sentencia C-464 de 2020 declaró la inconstitucionalidad con efectos inmediatos y hacia el futuro de la expresión «y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios», por desconocer el principio de legalidad tributaria, al existir indeterminación de los sujetos pasivos de la contribución especial, y la inconstitucionalidad de los demás incisos de dicho artículo con efectos diferidos «a partir del 1 de enero de 2023».
Respecto a la sentencia C-484 de 2020, la Sección destacó que la Corte moduló los efectos en el tiempo de la declaratoria de inexequibilidad, en el sentido de establecer que los tributos causados en el año 2020 correspondían a situaciones jurídicas consolidadas y que los efectos de la sentencia se producirían a partir del año 2021. Por ello, como ha sido criterio pacífico de esta Corporación, el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, surtió efectos jurídicos desde su publicación13, hasta la declaratoria de inexequibilidad -a partir del año 2021-, lapso durante el cual se expidió la Resolución SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, acto general mediante el cual se fijó la contribución especial a cargo de los prestadores de servicios públicos por el año gravable 2020.
En esa misma línea, la Sección, al analizar la legalidad de la Resolución SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, que fijó la contribución especial para el año gravable 2020, precisó que «Bajo la misma ilación, para la Sala, los actos administrativos acusados no decayeron por la expedición de las sentencias C-464 y C-484 de 2020 respecto del período gravable 2020, habida cuenta de que la Corte Constitucional determinó expresamente la inexequibilidad a partir del año 2021, es decir que para el año 2020 la norma era plenamente aplicable».
Sobre la existencia de situaciones jurídicas consolidadas y, pese a que la sentencia C 484 de 2020 señaló que «los tributos causados en la anualidad 2020 corresponden a situaciones jurídicas consolidadas», es criterio de la Sala14 que, respecto del acto administrativo acusado, expedido con ocasión del artículo declarado inexequible, tal consolidación no ha operado, pues el debate en sede judicial sobre la legalidad de este está en curso.
Así las cosas, se precisa que, aunque la Sección tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la legalidad de la Resolución aquí demandada en sentencia del 26 de mayo de 202215, tal pronunciamiento no abordó el estudio del principio de irretroactividad, frente a la base gravable del tributo, por no haber sido un cargo de nulidad propuesto por la 12 Exp. 25441, CP Myriam Stella Gutiérrez Argüello 13 Publicación en el diario oficial 50.964 de 25 de mayo 2019 14 Sentencia del 26 de mayo de 2022, exp. 25441, CP Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 15 Exp. 25441, CP.
Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Rad: 76-001-23-33-000-2022-00425-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 11 demandante16. De lo anterior se colige que no existe cosa juzgada de conformidad con lo previsto en el artículo 189 del CPACA, según el cual «[l]a sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.
La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada». (…) Principio de irretroactividad tributaria - artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. Reiteración de jurisprudencia Esta Sección, en un asunto con similitud fáctica y jurídica, precisó que17: ➢ Para declarar la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, en sentencias C-464 y C-484 de 2020, la Corte Constitucional no estudió el alcance del principio de irretroactividad en materia tributaria, respecto de la contribución especial por el año 2020.
Por ello, para esa Corporación esa norma aplicaba en el año 2020. ➢ Las disposiciones que establecen o modifican los elementos esenciales de los tributos, esto es, sujetos activo y pasivo, hechos generadores, bases gravables, deben preexistir al nacimiento de la obligación, por lo que su aplicación no puede ser retroactiva. ➢ La base gravable de la contribución es el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, que en este caso es anual, y conforme al artículo 338 de la Constitución Política, el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, que entró a regir el 25 de mayo de 2019, debía aplicarse en el período fiscal siguiente (año 2020). ➢ La resolución acusada tomó como base, hechos económicos ocurridos durante el periodo de entrada en vigor de la ley (2019), por lo cual se anuló, al vulnerar el principio de irretroactividad tributaria.
Las anteriores precisiones, siguieron el criterio de la Sección, quien al estudiar la liquidación de la base gravable de una contribución a favor de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, señaló18 que, «Las normas tributarias que regulan elementos esenciales de los tributos de periodo, como la contribución a favor de la demandada, principian a regir a partir del periodo siguiente a aquel en el cual se profieren, de manera que el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 no podía aplicarse a hechos anteriores a ese año ni a los que se desarrollaron durante el mismo, so pena de vulnerar las normas constitucionales dirigidas a que los hechos formalizados jurídicamente y en curso al momento de expedirse una ley, no se vean afectados por los cambios, en aras de la seguridad jurídica.
Si así se hubiere interpretado el artículo mencionado, el literal c) del artículo 4 de la Resolución demandada habría comenzado a aplicarse en el año 2018 con base en los ingresos brutos del 2017, en tanto periodo siguiente al de la promulgación de la Ley 1819 de 2016». Se resalta. 16 A tal conclusión llegó la Sala en la sentencia del 16 de marzo de 2023, exp. 25531, CP Milton Chaves García. 17 Sentencia del 16 de marzo de 2023, exp. 25531, CP.
Milton Chaves García. Reiterada en la sentencia del 02 de mayo de 2024, exp. 28345, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto. 18 Sentencia del 31 de marzo de 2022, exp 23729, CP Stella Jeannette Carvajal Basto. Rad: 76-001-23-33-000-2022-00425-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 12 Recientemente, en hilo con el precedente citado, la Sala reiteró que «la resolución demandada violó el principio de irretroactividad, porque pretendía que la contribución correspondiente al año 2020 se liquidara con base en los costos y gastos correspondientes al año 2019; esto es, el mismo año de la promulgación de la ley que la sustentaba19 […]».
En el caso concreto, la SSPD fijó la base gravable de la contribución especial a cargo de los prestadores de servicios públicos por el año 2020 (artículo 2.º), en aplicación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, con la información del año gravable anterior (2019), y no con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, como correspondía. Así las cosas, siguiendo el precedente de la Sala en casos análogos, en vista de que la SSPD liquidó la contribución cuestionada (2020) con base en información (hechos) del mismo año en el cual se expidió la citada Ley 1955 (2019), se vulneró el principio de irretroactividad tributaria.
En consecuencia, conforme al precedente reiterado de la Corporación y en vista de que la SSPD fijó la base gravable de la contribución conforme a lo señalado en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, la Sala anulará el artículo 2.º de la Resolución SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 202020, por ser contrario al inciso final del artículo 338 y al artículo 363 de la Carta, este último que proscribe la aplicación retroactiva de las leyes tributarias.
Se negará la pretensión de nulidad de los restantes artículos de la resolución demandada.” La Sección Cuarta del Consejo de Estado ha señalado que “la nulidad de un acto de carácter general surte efectos inmediatos para las situaciones jurídicas no consolidadas. Entonces, cuando se declara la nulidad de un acuerdo municipal que reglamenta un tributo local, el monto pagado durante su vigencia pierde su fundamento legal y, por lo tanto, deviene en un pago de lo no debido.
En estos eventos, el contribuyente tiene derecho a obtener la devolución de lo pagado, siempre que lo haga dentro del término previsto en el Decreto 1000 de 1997 (norma vigente al momento de presentarse la petición de devolución en el caso bajo examen)21. En la sentencia del 7 de mayo de 2014, esta Sección declaró la nulidad parcial del Acuerdo 017 del 8 de agosto de 2006 en cuanto a la tarifa y la base gravable del Impuesto de Alumbrado Público aplicable en el Municipio de Yumbo.
En consecuencia, el pago realizado devino en un pago de lo no debido. Además, CENTELSA adquirió el derecho de obtener la devolución de lo pagado, sin que sea relevante si se controvierte la legalidad de actos de determinación del tributo” 22. De conformidad con lo anterior se tiene que las sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo de carácter general generan efectos 19 Sentencia del 18 de abril de 2024, exp. 26656, CP.
Milton Chaves García. En la que se reiteró el criterio de decisión fijado en la sentencia del 16 de marzo de 2023, exp. 25531, CP. Milton Chaves García. 20 «Artículo 2.- Base Gravable para la liquidación de la contribución especial y de la contribución adicional de la vigencia 2020. La base gravable de la contribución especial y de la contribución adicional se calculará de acuerdo con lo establecido en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 modificado por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019.
En este sentido la base gravable “se determinará con base en los costos y gastos totales devengados de acuerdo con la técnica contable menos los impuestos, tasas, contribuciones y los intereses devengados a favor de terceros independientes, del año inmediatamente anterior al de la fecha de liquidación […]». 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Cuarta. Proceso: 25000-23-37-000- 2013-01576-01(24181). Sentencia del 3 de julio de 2020. CP: Milton Chaves García. 22 Radicación 76001-23-33-000-2012- 00349-01(23397), 25 de febrero de 2021, CP. Miryam Stella Gutierrez Arguello. Rad: 76-001-23-33-000-2022-00425-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 13 inmediatos respecto a las situaciones jurídicas no consolidadas, las cuales son pasibles de debate en sede administrativa o judicial. 4.
Caso concreto La sociedad DICEL SA ESP a través de su apoderado judicial, solicita que se declare la nulidad de las Resolución liquidación Adicional FE No. 20205340059896 del 01 de septiembre de 2020 mediante la cual la SSPD liquido la contribución adicional para el año 2020 en $502.096.00; y la nulidad de la Resolución No. SSPD 20215000669415 del 8 de noviembre de 2021, a través de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto y se confirmó la liquidación. De la lectura de los actos administrativos23 se extrae que ambos actos tuvieron como sustento los artículos 18 y 314 de la ley 1955 de 2019 y la Resolución No. SSPD-20201000033335 del 20 de agosto de 2020, que fue declarada nula por violentar el principio de irretroactividad tributaria, transgrediendo de esta forma el artículo 338 de la Constitución Política.
La sección cuarta del consejo de estado en un caso de similares connotaciones a las aquí debatidas señaló que “en los casos en que se anula el acto administrativo de carácter general que reglamenta la base gravable de la Contribución Especial del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, se afectan las situaciones jurídicas no consolidadas”24 y por ello concluyó que “la sentencia del 12 de noviembre de 2020 (que anuló el artículo 2 de la resolución que la SSPD que fijó la base gravable para 2018) tiene efectos inmediatos en este caso, como se indicó en la providencia que se reitera, no es procedente la liquidación del tributo a cargo de la demandante adicionando los gastos operativos”.
En virtud de lo anterior y con fundamento en la declaratoria de nulidad de la Resolución SSPD-20201000033335 del 20 de agosto de 2020, decretada mediante sentencia del 26 de junio de 2024 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, la Sala encuentra que en el presente asunto los actos administrativos cuestionados violaron normas de orden constitucional, toda vez que fijaron la contribución adicional a cargo de la demandante para el periodo 2020 con fundamento en una resolución que, se determinó que había desconocido el principio de irretroactividad de la norma tributaria, por lo que la consecuencia es que se declare la nulidad de los actos acusado y declarará a título de restablecimiento del derecho que la sociedad DICEL SA ESP no está obligada a pagar ninguna suma de dinero por concepto de contribución adicional, como quiera que no existe acto administrativo de carácter general que determine la base gravable y la tarifa de la contribución especial para el año 2020. 23 Anexo 2, pruebas y anexos, expediente digital samai. 24 Sentencia del 9 de septiembre de 2021, exp. 25197, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Rad: 76-001-23-33-000-2022-00425-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 14
5. CONDENA EN COSTAS De conformidad con lo establecido en el artículo 18825 del C.P.A.C.A. la liquidación y ejecución de la condena en costas se sujetará a las reglas del Código de Procedimiento Civil. En este orden de ideas, el numeral 1 del artículo 365 del C.G.P.26 dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, siempre y cuando se demuestren causadas y, en la medida de su comprobación. Aunado a lo anterior, el artículo 361 de la misma normatividad prevé que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el trámite de la controversia, así como por las agencias en derecho, las cuales, se fijan con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo No. PSAA16-10554 de agosto 5 de 201627.
En lo que se refiere al caso concreto la Sala de Decisión se abstendrá de condenar en costas a falta de su comprobación. 6. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: Declarar la nulidad de la liquidación adicional FE No. 20205340059896 del 01 de septiembre de 2020 y la Resolución SSPD No. 20215000669415 del 8 de noviembre de 2021, actos proferidos por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para determinar la contribución adicional de que trata el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 a cargo de DICEL SA ESP, por el año gravable 2020.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, declarar que DICEL SA ESP no debe pagar suma alguna a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios por concepto de la contribución adicional de que trata el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 por el año gravable 2020.
TERCERO: Sin condena en costa de conformidad con lo señalado en precedencia. 25 Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil 26 “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: “1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código”. 27 “Por la cual se establecen las tarifas de agencias en derecho” Rad: 76-001-23-33-000-2022-00425-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 15 CUARTO: Dese cumplimiento a esta sentencia conforme a lo establecido en el artículo 192 del CPACA.
La presente providencia deberá notificarse conforme al artículo 203 del CPACA. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Providencia discutida y aprobada en Sala de decisión de la fecha. Acta No. 08 Los magistrados, (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS OMAR EDGAR BORJA SOTO (firmado electrónicamente) JUAN PABLO DOSSMAN CORTEZ