REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SENTENCIA -ÚNICA INSTANCIA- Santiago de Cali, once (11) de febrero de dos mil veinticinco (2.025) Radicación No.: 76001-23-33-000-2025-00014-00 Solicitante: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA njudiciales@valledelcauca.gov.co dfpalacios@valledelcauca.gov.co gustavoadolfopalasin@gmail.com galapalacios@valledelcauca.gov.co Solicitud: REVISIÓN DEL ACUERDO No. 011 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 20241 notificacionjudicial@launion-valle.gov.co concejolaunionvalle@hotmail.com personeria@launion-valle.gov.co Temas: ADICION Y TRASLADOS PRESUPUESTALES/ COMPETENCIA EXCLUSIVA DE LAS CORPORACIONES PÚBLICAS DE ELECCIÓN POPULAR.
Decisión: DECLARA INVALIDEZ DE LOS ARTÍCULOS DEL ACUERDO REVISADO Mag. Ponente: FERNANDO AUGUSTO GARCÍA MUÑOZ ANTECEDENTES: Por conducto de apoderada judicial, la Gobernadora del Departamento del Valle del Cauca, en ejercicio de la facultad consagrada en los artículos 305 numeral 10 de la Constitución Política, 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986, pide2, que se decida sobre la validez de los artículos 7º, 16 y 20 del Acuerdo No. 011 del 28 de noviembre de 2024 “Por medio del cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos de capital y apropiaciones para los gastos del municipio de la unión - Valle del Cauca, para vigencia fiscal comprendida entre el 01 de enero al 31 de diciembre del año 2025”, expedido por el Concejo Municipal de La Unión. 1 “Por medio del cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos de capital y apropiaciones para los gastos del municipio de la unión - valle del cauca, para vigencia fiscal comprendida entre el 01 de enero al 31 de diciembre del año 2025”. 2 Índice 0003.
Plataforma SAMAI. 2 Expediente Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00014-00 Estas normas son del siguiente tenor: “(…) ACUERDO No. 011 DE 2024 POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE. EL PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y APROPIACIONES PARA LOS GASTOS DEL MUNICIPIO DE LA UNIÓN VALLE DEL CAUCA, PARA LA VIGENCIA FISCAL COMPRENDIDA ENTRE EL PRIMERO DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DEL AÑO 2025.
EL CONCEJO MUNICIPAL DE LA UNIÓN VALLE DEL CAUCA, en uso de sus atribuciones. Legales conferidas en el numeral 5 del artículo 313 y el artículo 352 de la Constitución política de Colombia, la Ley 11 de 1986, Ley 136 de 1994, el Decreto Ley 111 y 568 de 1996, Ley 617 de 2000, Ley 819 de 2003, Ley 1416 de 2010 y el Decreto Municipal No. 2282 1021.
ACUERDA: PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL. (…) Artículo 7. Adición de recursos provenientes de convenios, contratos, recursos de destinación específica, Ingresos para legalizar daciones en pago, y donaciones: Los recursos provenientes de la celebración de convenios, contratos, los de destinación especifica, incluyendo las recuperaciones de los mismos que hayan sido recaudados en vigencias anteriores, y los ingresos para legalizar las daciones en pago, se incorporarán al Presupuesto General mediante Decreto expedido por el alcalde.
Las recuperaciones de rentas de destinación específica y de convenios financiados por entidades externas, correspondientes a vigencias anteriores, se destinarán exclusivamente a financiar aquellos gastos que financiaron estos recursos en la vigencia en la cual se recaudó la renta. El alcalde mediante Decreto adicionará al presupuesto general del Municipio de la Unión Valle, los recursos de balance, correspondientes a los saldos disponibles de recursos con destinación especifica que financiaron apropiaciones no ejecutadas a diciembre 31 de la vigencia anterior, incluyendo saldos de recursos provenientes de la suscripción de convenios y contratos que financiaron gastos específicos.
Los saldos disponibles serán adicionados en los mismos proyectos de inversión en los cuales se encontraban apropiados al cierre de la vigencia fiscal. El recaudo de rentas de destinación específica, incluyendo la recuperación de recursos que financiaron y ejecutaron obligaciones objeto de reintegro a la tesorería del Municipio y cuyo concepto de ingreso no se encuentra aforado para la vigencia, se adicionará al presupuesto mediante Decreto.
Los saldos de apropiaciones de la vigencia anterior financiados con recursos del crédito interno, una vez incorporados al Presupuesto General, podrán trasladarse a otros proyectos destinados a darle cumplimiento al Plan de Desarrollo 2024-2027, siempre y cuando se cumpla que el proyecto que financiaron se haya ejecutado en un 100%, el saldo disponible no se requiera para el propósito que le dio origen.
Acorde con lo dispuesto en el literal g del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, el alcalde incorporará al presupuesto general del Municipio de la Unión Valle, mediante Decreto, los recursos que haya recibido la tesorería Municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales y adelantar su respectiva ejecución. Así mismo, se incorporarán al presupuesto general de inversión mediante acto administrativo expedido por el alcalde las donaciones.
Con el fin de establecer de manera clara y precisa la fuente y la destinación que ha de servir de base para 3 Expediente Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00014-00 adicionar el presupuesto, si éstas exceden de 50 salarios mínimos mensuales, deberán constar por escritura pública, y si su valor es igual o menor de 50 salarios mínimos mensuales, deberá constar su valor en un contrato o convenio previamente suscrito.
Los rendimientos financieros, intereses y sanciones generados por los recursos de destinación especifica se adicionarán al presupuesto general conforme lo disponga la Ley. Ordenanza, Acuerdo que defina la destinación de la renta. No obstante, si dichos actos administrativos no disponen la destinación de dichos recursos, éstos podrán ser adicionados a los proyectos financiados originalmente por la renta de destinación especifica.
En ambos eventos, serán adicionados mediante Decreto. La administración presentará al Concejo un informe trimestral sobre les actos administrativos expedidos en cumplimiento de este numeral. Las actividades específicas y claras relacionadas anteriormente podrán ser desarrolladas por la administración municipal en cabeza de su representante legal durante un periodo con fecha límite el 30 de junio de 2025.
(…) Artículo 16. Traslados presupuestales: El alcalde podrá realizar traslados presupuestales mediante Decreto, entre los agregados de Funcionamiento, Servicio de la Deuda e Inversión del Presupuesto General del Municipio de la Unión Valle. Dichas facultades se conceden hasta el 30 de junio de 2025. Los traslados presupuestales efectuados mediante Decreto por el alcalde no podrán exceder el 30% del total de recursos del Presupuesto Municipal definitiva de la vigencia 2025.
Para el cálculo de este límite no se incluirán las modificaciones presupuestales correspondientes a aclaraciones de leyenda. La administración Municipal, a través de la directora del Departamento administrativo de Hacienda, deberá presentar al Concejo un informe trimestral sobre los actos administrativos expedidos mediante el cumplimiento de dicha potestad.
(…) Artículo 20. Adición de reservas presupuestales excepcionales y financiación de compromisos incluidos en la Resolución de Ajuste al presupuesto 2025: El alcalde incorporará al Presupuesto General, mediante Decreto de adición, las reservas presupuestales excepcionales correspondientes al agregado de inversión, siempre y cuando éstas se encuentren debidamente financiadas.
Los saldos de compromisos no incluidos en las reservas presupuestales se financiarán con cargo a las apropiaciones presupuestales de la vigencia en curso aprobadas en la dependencia que les dio origen a dichos compromisos, este ajuste se hará mediante Decreto de traslado presupuestal. (…)”3 NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Cita como violadas disposiciones de estirpe constitucional y legal contenidas en los siguientes artículos: 313 numeral 3º y 5º, 345, 346, 347 de la Constitución Política; 32 y 91 de la Ley 136 de 1994; 60, 64, 79, 80, 82 del Decreto 111 de 1996; 32 de la Ley 136 de 1994.
El concepto de violación se desarrolló así: 3 Índice 0003. Páginas 69-95. Plataforma SAMAI 4 Expediente Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00014-00 Sostiene el apoderado del Departamento del Valle del Cauca, que los artículos 7, 16 y 20 del acuerdo revisado violan las normas en cita, por cuanto la competencia que tienen los concejos municipales para la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto no se puede trasladar al alcalde municipal como lo hacen las normas en comento.
Transcribe la sentencia C-036 de 2023 emitida por la Corte Constitucional, que a su juicio interpreta así esa prohibición. TRÁMITE PROCESAL El Magistrado Sustanciador admitió la revisión del acuerdo en cuestión mediante auto del 14 de enero de 20254. Dispuso su fijación en lista y simultáneamente corrió traslado a la señora Agente del Ministerio Público, para que rindiera el concepto de su competencia. En dicha providencia interlocutoria, ordenó comunicar el inicio del proceso a la comunidad en general para que intervengan impugnando o defendiendo la legalidad del acto acusado.
También, se ofició al presidente del Concejo Municipal de La Unión para que dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, remitiera copia de los antecedentes administrativos que motivaron la expedición del dispositivo normativo objeto de revisión. La Corporación edilicia atendió la orden judicial enviando los antecedentes administrativos.
Pero, no materializó ningún derecho a la defensa en procura de la validez del acto acusado.5 En cambio, el Municipio de La Unión sí ejerció el derecho de contradicción al cual se hará alusión más adelante.6 La señora Agente del Ministerio Público guardó silencio. RAZONES DE LA DEFENSA El Municipio de La Unión solicitó que se declare la validez de los artículos artículos 7, 16 y 20 del acuerdo No. 0011 de 2024.
Argumentó que si bien si bien son los concejos municipales los encargados de discutir y poner a consideración de manera colectiva los temas que afectan a la comunidad, estos tienen la facultad de permitir que, a iniciativa 4 Índice 0005. Plataforma SAMAI 5 Índice 0012. Plataforma SAMAI. 6 índices 0013, 00014 y 00015. Plataforma SAMAI. 5 Expediente Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00014-00 propia, quien represente a la administración, en este caso, el alcalde municipal de La Unión. Aseguró que, las facultades pro tempore otorgadas por el Concejo Municipal al alcalde son una herramienta valiosa para gestionar situaciones excepcionales que requieren decisiones rápidas y flexibles.
Añadió que la administración municipal, a su vez, deberá respetar y sujetarse a los principios de transparencia, legalidad y eficiencia de la gestión pública. CONSIDERACIONES: 1. Competencia La Gobernadora del Valle del Cauca, tras determinar que el Acuerdo No. 011 del 28 de noviembre de 2024, es contrario a la Constitución Política y a la ley, lo remitió dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo recibió, a este Tribunal Administrativo para que se decida sobre su validez.
En efecto, pues el 10 de diciembre de 2024, fue radicado el Acuerdo No. 011 ante la Gobernación del Valle del Cauca7. De manera que, los veinte (20) días hábiles transcurrieron entre el 11 de diciembre de 2024 y el 31 de enero de 2025. La demanda fue presentada el 13 de enero de 20258, es decir, dentro del término legalmente previsto para ello.
Por lo que, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, es competente para conocer en única instancia de la revisión de acuerdo impetrada, según lo dispuesto por los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 19869 y el numeral 4º del artículo 151 de la Ley 1437 de 2011-CPACA-. 2. Problema jurídico Se plantea así: ¿El Concejo Municipal de La Unión al expedir los artículos 7º, 16 y 20 del Acuerdo No. 011 del 28 de noviembre de 2024, desconoce el contenido del artículo 44 de la Ley 152 de 1994, así como la doctrina constitucional fijada por la Corte Constitucional en estas materias? 2.1.
Tesis de la Sala 7 Índice 0003. Archivo 1ED PDF. Página 45. Plataforma SAMAI 8 Índice 0003. Archivo 2ED PDF. Plataforma SAMAI. 9 “Por la cual se expide el Código de Régimen Municipal.” 6 Expediente Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00014-00 El Concejo Municipal de La Unión al expedir los artículos 7º, 16 y 20 del Acuerdo No. 011 del 28 de noviembre de 2024, desconoce el contenido del artículo 44 de la Ley 152 de 1994, así como la doctrina constitucional fijada por la Corte Constitucional en estas materias. 2.2.
Metodología de la Decisión Para arribar a la respuesta así descrita, la Sala hará lo siguiente: i). Estudiará el artículo 44 de la Ley 152 de 1994 y la interpretación que le ha imprimido a tal disposición la Corte Constitucional. ii) Decidirá, con base en las pruebas aportadas, si el Concejo Municipal de La Unión desconoció la norma en cita al expedir los artículos 7º, 16 y 20 del Acuerdo No. 011 del 28 de noviembre de 2024 y, si por ello, deben invalidarse los acusados preceptos. 3.
Marco normativo 3.1. Armonización presupuestal El artículo 345 de la Constitución Política establece que no puede hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por los concejos municipales u otras corporaciones públicas. El artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, dispone las atribuciones que tienen los concejos municipales, entre las que se encuentra en su numeral 9° las de “dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación.” Los numerales 2° y 3°, literal a) del artículo 91 ibidem, establecen que los alcaldes deben presentar al Concejo Municipal los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo, así como el presupuesto anual de rentas y gastos.
De otra parte, el artículo 44 de la Ley 152 de 199410 prevé que: “En los presupuestos anuales se debe reflejar el plan plurianual de inversión. Las Asambleas y Concejos definirán los procedimientos a través de los cuales los Planes territoriales serán armonizados con los respectivos presupuestos”. 10 Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo 7 Expediente Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00014-00 En punto al tema, la Corte Constitucional en sentencia C-036 de 202311, discurrió que el presupuesto está integrado por tres secciones principales: (i) el presupuesto de rentas;
(ii) el presupuesto de gastos; y (iii) las disposiciones generales12. Que además el ciclo presupuestal comprende 6 etapas: (i) programación del proyecto de presupuesto, (ii) presentación del proyecto al Congreso, (iii) estudio del proyecto y aprobación por parte del Congreso, (iv) liquidación del presupuesto general de la Nación, (v) ejecución y (vi) seguimiento y evaluación13.
Con base en lo anterior, enfatizó el Alto Tribunal que la competencia para la elaboración y aprobación del presupuesto en el orden nacional involucra tanto al gobierno nacional (quien elabora) como al Congreso de la República (quien aprueba), teniendo como límite material sobre su contenido la correspondencia con el Plan Nacional de Desarrollo.
En el ámbito territorial, enfatizó: “…22. Ahora bien, en cuanto a las reglas de elaboración del presupuesto en el ámbito territorial, el artículo 353 superior señala que los principios y las disposiciones en materia presupuestal definidas en la Constitución Política se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.
Por su parte, los artículos 300.5 y 313.5 superiores establecen las competencias de las asambleas y de los concejos para expedir las normas orgánicas de elaboración de los presupuestos departamentales y municipales respectivamente, así como para expedir los presupuestos anuales de rentas y gastos. Finalmente, el artículo 109 del Estatuto Orgánico del Presupuesto señala que las entidades territoriales, al expedir esas normas, deben sujetarse a las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, a las normas constitucionales y a las condiciones de cada entidad territorial.
Con fundamento en las normas descritas, la jurisprudencia constitucional ha señalado que las entidades territoriales están supeditadas, en lo pertinente, tanto a los principios constitucionales que regulan la elaboración y aprobación del presupuesto general de la Nación, como a la ley orgánica del presupuesto…14”. En cuanto al principio de legalidad del presupuesto la Corte Constitucional se refirió a que, si bien este no se menciona de forma expresa en la Constitución, este “parte de la idea de que el presupuesto general de la Nación, en el ámbito nacional, y los presupuestos departamentales y municipales en el ámbito territorial, deben ser aprobados por las corporaciones públicas de elección popular mediante la ley, las ordenanzas y los acuerdos municipales o distritales, respectivamente15.
De esta manera, se asegura que solo en los escenarios de mayor representación y deliberación democrática se aprueben las fuentes de ingresos, y se decrete el monto y la destinación del gasto público16.” En conclusión: La competencia en materia presupuestal está en cabeza de las corporaciones públicas de elección popular, quienes pueden modificar, armonizar, hacer 11 Corte Constitucional. 12 Las secciones del prepuesto están definidas en el artículo 11 del Decreto 111 de 1996. 13 Artículo 2.8.1.2.1 del Decreto 1068 de 2015 14 Sentencias C-186 de 2020 y C-540 de 2001. 15 Ver sentencias C-397 de 2020, C-215 de 2020, C-434 de 2017.
C-006 de 2012, C-1339 de 2001, C-357 de 1994. entre otras. 16 El principio de legalidad del presupuesto ha sido abordado en las sentencias C-268 de 2022, C-186 de 2020, C-206 de 2020, C-434 de 2017, C-274 de 2011, C-442 de 2001, C-050 de 1994, C-206 de 1993, entre otras. 8 Expediente Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00014-00 traslados presupuestales, entre otros.
Dicha competencia no puede transferirse a los gobernantes. 5. Caso concreto La demanda persigue se declare la invalidez de los artículos 7º, 16 y 20 del Acuerdo No. 011 del 28 de noviembre de 2024 “Por medio del cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos de capital y apropiaciones para los gastos del municipio de la unión - Valle del Cauca, para vigencia fiscal comprendida entre el 01 de enero al 31 de diciembre del año 2025”, expedido por el Concejo Municipal de La Unión. El Departamento del Valle del Cauca, aduce que dichos artículos desconocen que la competencia para realizar traslados o adiciones presupuestales recae en el concejo municipal.
El Municipio de La Unión defiende su legalidad bajo el argumento de que las facultades pro tempore otorgadas por el Concejo Municipal al alcalde son una herramienta valiosa para gestionar situaciones excepcionales que requieren decisiones rápidas y flexibles. La Sala acoge la tesis del Departamento del Valle del Cauca, porque el Concejo Municipal de La Unión, al expedir los artículos 7º, 16 y 20 del Acuerdo No. 011 del 28 de noviembre de 2024 desconoce la prohibición genérica consagrada en el artículo 345 de la Constitución Política, en tanto está facultando al alcalde municipal de La Unión para que modifique el presupuesto municipal sin contar con la aprobación del concejo municipal de esa localidad.
Es importante mencionar que las normas revisadas en el fondo contienen una modificación al presupuesto de la vigencia fiscal en que se inicia una nueva administración, es decir, movimientos que pueden dar lugar a adiciones y traslados presupuestales, que modifican los valores aprobados por el Concejo Municipal por la necesidad de incorporar recursos por la creación de nuevos objetos de gastos que se acreditan con las apropiaciones originadas en la eliminación de objetos de gasto que no se ejecutarán. Los valores no ejecutados de los programas, subprogramas y proyectos del plan de desarrollo saliente, existentes en el presupuesto de la vigencia en la cual se aprueba el nuevo plan de desarrollo, se consideran apropiaciones disponibles o “disponibilidades presupuestales” para soportar la ejecución del nuevo plan de desarrollo durante el primer año de gobierno. Las normas censuradas violan de manera directa el artículo 44 de la Ley 152 de 1994, el cual señala que serán las Asambleas y Concejos quienes definirán los procedimientos a 9 Expediente Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00014-00 través de los cuales los planes territoriales serán armonizados con los respectivos presupuestos municipales.
Transgrede la doctrina constitucional fijada por la Corte Constitucional en sentencia C- 036 de 2024, según la cual la competencia en materia presupuestal está en cabeza de las corporaciones públicas de elección popular, quienes pueden modificar, armonizar, hacer traslados presupuestales, entre otros. Dicha competencia no puede transferirse a los gobernantes.
En síntesis: Deben expulsarse del ordenamiento jurídico los artículos 7º, 16 y 20 del Acuerdo No. 011 del 28 de noviembre de 2024 porque habilita al burgomaestre para armonizar el plan de desarrollo con el presupuesto municipal en contravía de lo dispuesto en los artículos 345 de la Constitución Política, 44 de la Ley 152 de 1994 y la hermenéutica trazada por la Corte Constitucional en sentencia C-036 de 2024, según los cuales dicha competencia recae en el concejo municipal.
En razón y mérito de lo expuesto, la Sala Segunda Jurisdiccional de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO. DECLARASE LA INVALIDEZ de los artículos 7º, 16 y 20 del Acuerdo No. 011 del 28 de noviembre de 2024 “Por medio del cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos de capital y apropiaciones para los gastos del municipio de la unión - Valle del Cauca, para vigencia fiscal comprendida entre el 01 de enero al 31 de diciembre del año 2025”, expedido por el Concejo Municipal de La Unión, acorde con lo explicado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO
COMUNÍQUESE la presente decisión al señor alcalde Municipal de La Unión, al señor presidente del Concejo Municipal, al Personero Municipal de dicho ente territorial y a la Gobernadora del Departamento del Valle del Cauca.
TERCERO. ARCHÍVESE el proceso, previa ejecutoria y, anotaciones de rigor en la Plataforma SAMAI y en los demás medios digitales dispuestos para el efecto.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Providencia discutida y aprobada en sesión de hoy. Acta No. 010 10 Expediente Radicación No. 76001-23-33-000-2025-00014-00 Los Magistrados, -Firmado electrónicamente por SAMAI- -Firmado electrónicamente por SAMAI- FERNANDO AUGUSTO GARCÍA MUÑOZ RONALD OTTO CEDEÑO BLUME -Firmado electrónicamente por SAMAI- JHON ERICK CHAVES BRAVO