1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-003-2019-00432-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandante: Carlos Ruth Parra Urrego.
Apoderado: Sandra Milena Sandoval Poloche. Demandado: Municipio de Flandes. Apoderado: Wilyan Jair Galarraga Guzmán. Tema: Contrato realidad ASUNTO Decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia emitida el 30 de junio de 2022 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que denegó las pretensiones contenidas en el escrito introductorio. 1.
ANTECEDENTES Cuestión previa. El magistrado José Andrés Rojas Villa, integrante de esta Sala de decisión, a través de correo electrónico del 19 de febrero del presente año1, advirtió al estudiar el presente asunto, que se configura el impedimento en el numeral 4° del artículo 130 del C.P.A.C.A “4. Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la calidad de asesores o contratistas de alguna de las partes o de los terceros interesados vinculados al proceso, o tengan la condición de representantes legales o socios mayoritarios de una de las sociedades contratistas de alguna de las partes o de los terceros interesados” debido a que su hermano Carlos Obdulio Rojas Villa es celador de esa municipalidad y está vinculado a través de un contrato con una C.T.A., por esta razón, se declaró impedido para participar en la discusión de este proyecto.
En tal orden, se encuentra fundado el impedimento formulado por el magistrado José Andrés Rojas Villa, y se declarará separado del conocimiento del presente asunto. 1.1. La demanda 1SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 19. 2 El señor Carlos Ruth Parra Urrego2, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el municipio de Flandes buscando la nulidad de un acto administrativo y que se declare la existencia de una relación laboral con el ente territorial. 1.1.1.
Pretensiones Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. 1561 del 20 de marzo de 2019, mediante el cual el municipio no accedió al reconocimiento y pago de derechos laborales deprecados, desde el 3 de enero de 2012 al 31 de enero de 2016. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condene al municipio del Flandes a reconocer y pagar al actor la suma de $43.699.363 por concepto de bonificación, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de cesantías, intereses de cesantías, calzado y vestido de labor, seguridad social en pensión y salud, sanción moratoria.
Que condene a la demandada a pagar la indexación de los valores adeudados. Además de ordenar a que se dé cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido por el artículo 192 del CPACA, así como los intereses moratorios. Que se condene a la demandada al pago de costas. 1.1.2. Hechos. 3 Los hechos que motivaron la demanda sucintamente se resumen en: El señor Carlos Ruth Parra Urrego suscribió contrato de prestación de servicios con el municipio de Flandes el 03 de enero de 2012, además del antecitado contrato suscribió los siguientes: Numero de contrato Modalidad Valor Inicio Final 048 de febrero de 2012.
Mínima cuantía $ 4.800.000 16/02/2012 15/08/2012 001 agosto de 2012 Adición $400.000 16/08/2012 30/08/2012 002 de septiembre de 2012 Adición $2.000.000 03/09/2012 15/11/2012 183 de noviembre de 2012 Prestación de servicios $ 1.173.324 16/11/2012 31/12/2012 006 de enero de 2013 Resolución $1.624.912 08/01/2013 30/03/2013 115 de abril de 2013 Resolución $ 1.624.912 02/04/2013 01/07/2013 421 de julio de 2014 Resolución $ 812.456 16/07/2014 15/08/2014 2 Por medio de apoderado. 3SAMAI, expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 2_730013333003201900432011EXPEDIENTEDIGI20220822100036 carpeta A1. 73001333300320190043200.pdf página 3 – 4. 3 564 de agosto de 2014 Resolución $ 850.000 16/08/2014 30/08/2014 072 de enero de 2014 Prestación de servicios $ 5.700.000 16/01/2014 15/07/2014 En el desarrollo de estos contratos las funciones que debía realizar eran de apoyo en los servicios de custodia de la institución educativa alianza, escuela Santander, apoyo a la gestión en actividades operativas en el centro de ayudas educativas del municipio de Flandes, custodia en la alcaldía municipal y de sus dependencias en distintas instalaciones para velar el patrimonio municipal.
Estas funciones y/o labores de las cuales se beneficiaba directamente el municipio de Flandes, las ejecutada el señor Parra Urrego dentro de un horario de lunes a lunes de 06:00 a.m. a 06:00 p.m. y de 06:00 p.m. a 06:00 a.m., los días de descanso dependían del cambio de turno con la supervisión y recepción de órdenes de los señores Over Medina y Claudia Patricia Castrillón, el señor Rodolfo Durán coordinador de los celadores era quien elaboraba los cuadros de turno. El salario inicial que devengó el demandante fue de $ 950.000 y al finalizar el vinculo en el año 2014 de $ 1.500.000.
En los referidos contratos no hubo solución de continuidad. El contrato del actor fue terminado por el Municipio de Flandes a partir del 31 de enero de 2016. En el momento de la terminación del contrato con el ente territorial, este no liquidó ni pagó las prestaciones sociales a que tenía derecho el señor Parra Urrego como lo son: prima de navidad y/o prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, calzado y vestido de labor, recargo nocturno, horas extras, bonificación por servicios prestados, subsidio de alimentación, indemnización moratorio por no consignar las cesantías, que aproximadamente ascienden a la suma de $ 43.699.363, según la liquidación aportada.
El 8 de octubre de 2018 presentó reclamación administrativa ante la entidad solicitando el pago de las prestaciones sociales, petición que fue denegada el 20 de marzo de 2019 mediante Oficio No. 1561. 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1. Municipio de Flandes. 4 A través de apoderado judicial, expresó estar en discrepancia con la prosperidad de las pretensiones de la demanda.
Argumentó que, no existen los elementos suficientes que permitan probar que el municipio de Flandes le adeuda emolumentos al demandante, aclaró que el vínculo contractual primigenio inicio el día 16 de febrero de 2012 y no como se menciona erróneamente en el escrito de demanda, así mismo estipuló que la última vinculación que tuvo Parra Urrego con el ente territorial fue a través de Resolución 4SAMAI, expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 2_730013333003201900432011EXPEDIENTEDIGI20220822100036 descripción del documento A4. 2019-00432 CONTESTACION DEMANDA MUNICIPIO DE FLANDES.pdf 4 564 de 2014 la cual fue por duración de 1 mes y el nombramiento se realizó como supernumerario.
Alegó que debe tenerse en cuenta la prescripción de los emolumentos reclamados por el accionante, seguidamente propuso las excepciones de inexistencia del contrato realidad, improcedencia de la indemnización y/o sanción moratoria, genérica e innominada y prescripción. Explicó el contrato 116 de 2016 fue cedido por la demandante sin reserva de derecho alguno ni a realizar algún cobro por haber cedido el contrato, alegó que se encuentra en curso un proceso de nulidad respecto de la Resolución 346 de junio de 2016 en el Juzgado Décimo Administrativo. 1.3.
Sentencia de primera instancia.5 El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué profirió sentencia de primera instancia el 30 de junio de 2022, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: “PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Carlos Ruth Parra Urrego contra el Municipio de Flandes, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas de esta instancia a la parte demandante y a favor de la demandada. Liquídense, tomando en cuenta como agencias en derecho la suma de UN MILLÓN DE PESOS ($1.000.000)
TERCERO: De no ser apelada esta providencia, se ordena el archivo definitivo del expediente, previo las anotaciones de rigor.” Los argumentos que motivaron la decisión del juez de primera instancia fueron sucintamente: Se acreditó la vinculación del demandante el municipio de Flandes, bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios en los períodos comprendidos entre el 16 de febrero de 2012 al 31 de diciembre de 2012 y del 16 de enero al 15 de julio de 2014, por tanto no se cierne duda alguna acerca de la ininterrumpida prestación del servicio, durante dos periodos de vinculación contractual presentándose interrupción del servicio durante el año 2013 y 2014, pues está probado que el actor estuvo vinculado a través de una relación legal y reglamentaria.
No obstante, no puede decirse lo mismo respecto de la vinculación del señor Parra Urrego con el ente territorial hasta el 31 de enero de 2016 ya que no hay prueba alguna de ello, ni con los documentos aportados junto con la demanda, ni con el expediente administrativo allegado por el municipio de Flandes, por tanto, solo se tendrá en cuenta para el estudio el vínculo hasta el 15 de junio de 2014.
Expresó que de lo aportado al cartulario no queda duda que la labor cumplida por el entonces contratista lo era de manera personal y como se aprecia del clausulado 5SAMAI, expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 2_730013333003201900432011EXPEDIENTEDIGI20220822100036 descripción del documento B9. 2019-00432 SENTENCIA DE MÉRITO.pdf 5 contractual, y también hizo análisis frente a la remuneración ante lo cual concluyó que también estaba acreditada.
Coligió que, con el material probatorio que reposa en el proceso no está probado que el actor cumpliera un horario de trabajo previamente establecido por el ente territorial, o la programación de turnos para cumplir sus labores, pues los documentos aportados con la demanda, por lo cual la única conclusión posible es que no existe prueba que permita evidenciar el elemento más importante para desenmascarar una relación laboral, esto es, la subordinación. 1.4.
Recurso de apelación A través de escrito expuso los argumentos por los cuales estaba en disenso con la decisión tomada en primera instancia por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué. Explicó que los contratos de prestación de servicios suscritos por el demandante y el municipio de Flandes permiten claramente evidenciar la prestación personal continua y permanente de servicios del señor Parra Urrego.
Agregó que se estableció Carlos Ruth Parra Urrego desarrollaba y ejecutaba funciones de apoyo en los servicios de custodia de la institución educativa alianza, escuela Santander, apoyo a la gestión en actividades operativas en el centro de ayudas educativas del Municipio de Flandes, custodia en la alcaldía municipal y de sus dependencias en distintas instalaciones para velar el patrimonio municipal, por lo que es a todas luces claro que el beneficiario directo era el municipio de Flandes.
Explicó que el horario durante el cual debía de cumplir estas funciones era de lunes a lunes de 06:00 a.m. a 06:00 p.m. y de 06:00 p.m. a 06:00 a.m., y que los días de descanso se establecían cuando cambiaban de turno con la supervisión, reseñó que recibía ordenes de los señores Over Medina y Claudia Patricia Castrillón, a su vez comentó que Rodolfo Durán era el coordinador de los celadores y elaboraba los cuadros de turno. En relación con la subordinación como elemento integrante de la relación laboral consideró que de las pruebas documentales aportadas al proceso se logró probar que el demandante estaba sujeto al cumplimiento de horarios, la prestación del servicio personal en la entidad territorial, ejecutando esta labor de manera continua e ininterrumpida y debía permanecer en su lugar de trabajo a órdenes de sus jefes inmediatos.
Alegó que el actor pese a vincularse a cargos de apoyo a la gestión regulados por el estatuto general de contratación Ley 80 de 1993, la ejecución de su actividad necesariamente implicó la prestación de sus servicios personales de manera directa y sin independencia en el cumplimiento de su labor, pues requerían de su presencia en las instalaciones de la entidad accionada, tal como se desprende de cada uno de los objetos de los contratos.
Insistió en que con las pruebas aportadas al cartulario se extrae que el demandante estuvo sometido al cumplimiento del horario de atención de la entidad, no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas, desarrolló funciones y labores similares a los empleados de planta y en sus mismas condiciones, ejerció sus funciones en las instalaciones y con los instrumentos, materiales, insumos y equipos de la accionada. 6
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos, así como de las apelaciones de autos susceptibles de este recurso.
En igual sentido, esta se ajustará de acuerdo con lo establecido en el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012 Código General del Proceso, por remisión del artículo 306 del CPACA. De acuerdo con dicha disposición, se realizará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante en el recurso de alzada, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2.
Procedibilidad del recurso de apelación De acuerdo con lo establecido en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, son apelables las sentencias de primera instancia, circunstancia que se avizora en el presente caso. 2.3. Problema jurídico De acuerdo con el marco de la apelación, corresponde a la Sala decidir: Si en el proceso de la referencia si acreditaron los elementos necesarios para declarar la existencia de contrato realidad entre la parte accionante y el ente territorial.
Por lo cual en caso de que la respuesta sea afirmativa se pasará a revisar en que periodos fue causado el contrato realidad y las prestaciones sociales derivadas de la declaración de este. 2.3.1. Tesis de la Sala Se revocará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, debido a que se encontraron acreditados los elementos del contrato laboral, teniendo en cuenta la posición del Consejo de Estado respecto del servicio prestado por vigilantes o celadores a través de contratos de prestación de servicios, no obstante, se declaró la caducidad del medio de control por haber superado el término de cuatro meses para cuestionar la legalidad del acto administrativo a través del cual se negó el reconocimiento de la relación laboral y pago de las prestaciones sociales, respecto de la prescripción al haber sido el año 2014 en que tuvo el ultimo vinculo contractual los tres años con los que contaba para reclamar el reconocimiento de un contrato realidad y las prestaciones derivadas de esta finalizaron el 30 de agosto de 2017 ya existía prescripción, sin embargo, al no aplicarse a las prestaciones de orden periódicas y de orden pensional siguiendo el criterio de unificación del Consejo de Estado se declaró prescripción respecto de las prestaciones que no tengan relación con los aportes a seguridad social en pensión. Así se reitera que se acreditaron los presupuestos de una relación laboral entre las partes, siendo el accionante vigilante el criterio del máximo órgano de esta 7 jurisdicción ha sido claro en que el desarrollo de este servicio requiere cumplir un horario, seguir ordenes y en consecuencia estar bajo subordinación. 2.4.
Marco normativo 2.4.1. Contrato realidad. Respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: “Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” En otros términos, el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.6 Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones “no puedan realizarse con personal de planta o” y “en ningún caso (…) general relación laboral ni prestaciones sociales”, contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: “Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicación: 63001-23-33-000-2021-00072-01, sentencia del 11 de abril de 2024, demandante: Jaime Chávez Arcila, demandado: Municipio de Armenia. 8 servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.” Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 19687, “[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil (…)”, dispone: “Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratadas por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.” La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
Frente al tema, la Corte expuso: “La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo 7 Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. 9 impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.” De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales8. 2.4.2.
Sentencias de unificación sobre contrato realidad del Consejo de Estado. De igual manera, el Consejo de Estado9 ha recordado que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculada bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine. 8 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 9 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000- 2012-00020-01 (316-2014). 10 En lo que concierne a la prescripción cuando se declara la existencia de un contrato realidad encubierto mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE-SUJ2 No. 5 de 201610, precisó: (…) i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva.” En la misma providencia, además, se unificaron los siguientes criterios: “(…) (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación.” Posteriormente, la misma Corporación, en la sentencia de unificación SUJ-025- CE-S2-202111, precisó las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes mediante contratos de prestación de servicios: “(i) La primera regla define que el concepto de “término estrictamente indispensable”, al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de 10 Expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, demandante: Lucinda María Cordero Causil, demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba). 11 Consejo de Estado, sentencia de unificación del 09 de septiembre de 2021, proceso con radicación: 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: Municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro. 11 la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.” 2.5. Caso concreto En el caso bajo estudio, el accionante pretende la nulidad del acto administrativo 1561 del 20 de marzo de 2019 a través del cual el municipio de Flandes negó el reconocimiento de una relación laboral y pago de las prestaciones sociales derivadas de esta relación laboral, además pretende que a título de restablecimiento del derecho se condene al municipio al pago de las prestaciones sociales.
En primera instancia el juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué denegó las pretensiones de la demanda al encontrar que no hay pruebas que permitan acreditar la subordinación del demandante con el municipio de Flandes, mencionó que no había discusión en cuanto a la prestación personal del servicio, y remuneración, pero al ser de vital importancia para la existencia de un contrato realidad acreditar el elemento de la subordinación en el caso concreto no había lugar a declarar la existencia de un contrato realidad.
Inconforme con esta decisión la parte accionante interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia, y explicó que con las pruebas aportadas al cartulario se extrae que el demandante estuvo sometido al cumplimiento del horario de atención de la entidad, no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas, desarrolló funciones y labores similares a los empleados de planta y en sus mismas condiciones, ejerció sus funciones en las instalaciones y con los instrumentos, materiales, insumos y equipos de la accionada.
Descendiendo al análisis del presento asunto, se hará una relación de las pruebas aportadas por el extremo activo del presente medio de control para posteriormente determinar si con estos pueden acreditarse los elementos constitutivos del contrato realidad. 2.5.1. Hechos probados: - Contrato 048 de 2012.12 - Adición 001 al contrato 048 de 2012.13 12SAMAI, expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 2_730013333003201900432011EXPEDIENTEDIGI20220822100036 carpeta A1. 73001333300320190043200.pdf página 27 – 28. 13SAMAI, expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 2_730013333003201900432011EXPEDIENTEDIGI20220822100036 carpeta A1. 73001333300320190043200.pdf página 29. 12 - Adición 002 al contrato 048 de 2012.14 - Contrato 183 de 2012.15 - Contrato 072 de 2014.16 - Resolución 006 de 2013.17 - Resolución 421 del 2014.18 - Resolución 564 de 2014.19 - Resolución 115 de 2013.20 - Resolución 134 de 2014.21 - Resolución 632 de 2014.22 - Respuesta del ente territorial de fecha 20 de marzo de 2019 al derecho de petición a través el cual el demandante solicitó el pago de prestaciones sociales.23 - Comprobantes de liquidación de nomina de enero de 2013 hasta diciembre de 2013.24 - Comprobantes de liquidación de nomina de enero, julio y agosto de 201425. - Comprobante de egresos de marzo a agosto de 2012.26 - Comprobantes de egresos de septiembre a diciembre de 2012.27 - Órdenes de pago de febrero a diciembre de 2012.28 14SAMAI, expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 2_730013333003201900432011EXPEDIENTEDIGI20220822100036 carpeta A1. 73001333300320190043200.pdf página 30. 15SAMAI, expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 2_730013333003201900432011EXPEDIENTEDIGI20220822100036 carpeta A1. 73001333300320190043200.pdf página 31 – 34. 16SAMAI, expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 2_730013333003201900432011EXPEDIENTEDIGI20220822100036 carpeta A1. 73001333300320190043200.pdf página 35 – 38. 17SAMAI, expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 2_730013333003201900432011EXPEDIENTEDIGI20220822100036 carpeta A1. 73001333300320190043200.pdf página 39 – 41. 18SAMAI, expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 2_730013333003201900432011EXPEDIENTEDIGI20220822100036 carpeta A1. 73001333300320190043200.pdf página 45 – 46. 19SAMAI, expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 2_730013333003201900432011EXPEDIENTEDIGI20220822100036 carpeta A1. 73001333300320190043200.pdf página 47 – 48. 20SAMAI, expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 2_730013333003201900432011EXPEDIENTEDIGI20220822100036 carpeta B2.1. 2019-00432 ANEXOS EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO documento ANEXO 3.pdf 21SAMAI, expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 2_730013333003201900432011EXPEDIENTEDIGI20220822100036 carpeta B2.1. 2019-00432 ANEXOS EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO documento ANEXO 5.pdf 22SAMAI, expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 2_730013333003201900432011EXPEDIENTEDIGI20220822100036 carpeta B2.1. 2019-00432 ANEXOS EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO documento ANEXO 9.pdf 23SAMAI, expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 2_730013333003201900432011EXPEDIENTEDIGI20220822100036 carpeta A1. 73001333300320190043200.pdf página 22 – 26. 24SAMAI, expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 2_730013333003201900432011EXPEDIENTEDIGI20220822100036 carpeta A1. 73001333300320190043200.pdf página 49 – 60. 25SAMAI, expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 2_730013333003201900432011EXPEDIENTEDIGI20220822100036 carpeta A1. 73001333300320190043200.pdf página 61 – 63. 26SAMAI, expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 2_730013333003201900432011EXPEDIENTEDIGI20220822100036 carpeta A1. 73001333300320190043200.pdf página 64 – 68. 27SAMAI, expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 2_730013333003201900432011EXPEDIENTEDIGI20220822100036 carpeta A1. 73001333300320190043200.pdf página 69 – 76. 28SAMAI, expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 2_730013333003201900432011EXPEDIENTEDIGI20220822100036 carpeta A1. 73001333300320190043200.pdf página 77 – 88. 13 - Ordenes de pago de enero a junio de 2014.29 La parte demandante no aportó ninguna otra prueba al cartulario, y así consta en el expediente digital con auto del 10 de septiembre de 202130 a través del cual el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué tuvo como pruebas las documentales aportadas con el escrito de la demanda y la contestación. Así las cosas, se tiene que con las documentales aportadas, está acreditado que el señor Parra Urrego estuvo vinculado desde el 16 de febrero de 201231 hasta el 31 de diciembre de 201232 a través de contrato de prestación de servicios, el cual tenía por objeto contractual “apoyo en los servicios de custodia de la institución educativa alianza del municipio de Flandes” y “prestar apoyo a la gestión en actividades operativas en el centro de ayudas educativas del municipio de Flandes.”, y del 16 de enero de 2014 hasta el 15 de julio de 2014.
Al igual que está acreditado que posteriormente estuvo vinculado bajo la figura de supernumerario desde enero de 2013 hasta el 01 de julio de 2013 y en el año siguiente desde el 16 de julio hasta el 30 de agosto 2014. De esta forma no cabe duda ni esta en discusión que el señor Parra Urrego estuvo vinculado bajo contrato de prestación de servicios desde febrero de 2012 hasta el 31 de diciembre del mismo año y del 16 de enero de 2014 hasta el 15 de julio de 2014.
Respecto de la remuneración esta se encuentra acreditada con las documentales aportadas por el accionante33, motivo por el cual sobre este elemento tampoco hay discusión. Analizado lo anterior, se debe mencionar que el elemento de subordinación en servicios como el de vigilancia o celaduría de acuerdo con el Consejo de Estado34 ha sido claro en declarar que carece de sentido afirmar que un vigilante desarrolla su labor de manera autónoma, mismo motivo por el cual no es admisible afirmar que un vigilante realiza actividades temporales e independientes, siendo que la labor contratada por la entidad exige que se brinde el servicio de seguridad en forma permanente para poder funcionar con total tranquilidad.
Basta con revisar las pruebas, para observar que el objeto contractual de los contratos de prestación de servicios “apoyo en los servicios de custodia de la Institución Educativa Alianza del Municipio de Flandes” “prestación de apoyo a la gestión en actividades operativas en el centro de ayudas educativas en el Municipio de Flandes” “apoyo a la gestión de custodia en la Alcaldía Municipal de Flandes y sus dependencias en sus distintas instalaciones para velar por el patrimonio del municipio” dicho esto, pese a que la redacción es distinta en suma el objeto contractual es el mismo, prestar servicios de apoyo y vigilancia para el municipio en sus diferentes sedes o dependencias, así analizados los contratos en el 29SAMAI, expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 2_730013333003201900432011EXPEDIENTEDIGI20220822100036 carpeta A1. 73001333300320190043200.pdf página 89 – 94. 30SAMAI, expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 2_730013333003201900432011EXPEDIENTEDIGI20220822100036 carpeta B4. 2019-00432 AUTO CORRE TRASLADO PARA ALEGAR.pdf 31SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 2_730013333003201900432011EXPEDIENTEDIGI20220822100036 carpeta A1. 73001333300320190043200.pdf página 27 – 28. 32SAMAI, expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 2_730013333003201900432011EXPEDIENTEDIGI20220822100036 carpeta A1. 73001333300320190043200.pdf página 31 – 34. 33SAMAI, expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4, descripción del documento 2_730013333003201900432011EXPEDIENTEDIGI20220822100036 carpeta A1. 73001333300320190043200.pdf página 51 – 94. 34Consejo de Estado - Sección Segunda, Subsección “A”.
Magistrado Ponente Alfonso Vargas Rincón. Sentencia del 2 de mayo de 2013, Radicación 05001233100020040374201 14 clausulado se lee que el municipio impartía órdenes a través del secretario de desarrollo económico y social, lo que a todas luces es evidencia de que el señor Parra Urrego estaba subordinado en su labor de vigilancia. A través de los contratos de prestación de servicios, se evidenció la continuidad, debido a que el objeto contractual de los contratos 048 de 2012, adición 001, adición 002, modificación 1, contrato 183 de 2012, es el mismo, de manera que al existir máximo 3 días entre el final e inicio del otro contrato, no existió solución de continuidad.
En ese orden, se declarará la existencia de un contrato laboral desde el 16 de febrero de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2012, y del 16 de enero de 2014 hasta el 15 de julio de 2014. Debe entonces estudiarse la caducidad, al tratarse de pretensiones orientadas al reconocimiento y pago de prestaciones de naturaleza unitaria derivadas del contrato realidad, los actos administrativos que las crean, modifican o extinguen deben ser cuestionados dentro del término de cuatro meses establecido en la normativa aplicable, so pena de que opere la caducidad del medio de control, en el presente asunto el acto administrativo a través del cual se negó el reconocimiento de la relación laboral es calendado del 18 de marzo de 2019, fue notificado el 20 marzo del mismo año, el 12 de junio de 2019 momento en que presentó la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría Judicial II 163 para asuntos administrativos habían trascurrido 2 meses y 22 días, la constancia de no conciliación fue dada a los 9 días de agosto de 2019, por lo que a partir de este momento contaba con 1 mes y ocho días para interponer la demanda, esto es el 17 de setiembre de 2019, debido a que la demanda fue radicada el 9 de diciembre de 2019, en ese momento ya se encontraba caducada la acción. Sin embargo, la aplicación de la caducidad en litigios que relacionados con la declaración de existencia de una relación laboral, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre formalidades o contrato realidad-, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE-SUJ25 de 2016 unificó jurisprudencia, en la cual fijó que el término para reclamar el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y el pago de las prestaciones derivadas debe realizarse dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual.
A pesar de que el accionante menciona haber tenido el ultimo vinculo contractual con el municipio en el año 2016, lo cierto es que en el cartulario solo reposan pruebas de que el ultimo vinculo contractual finalizó el 30 de agosto de 2014, así los tres años para reclamar el reconocimiento de un contrato laboral finalizaron el 30 de agosto de 2017, por lo cual se encuentran prescritas las prestaciones derivadas del contrato realidad, no obstante frente a los aportes para pensión de acuerdo con el criterio por el Consejo de Estado no aplica el fenómeno prescriptivo debido a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad.
Por lo anterior se declarará de oficio la caducidad del presente medio de control respecto de las pretensiones relacionadas con prestaciones distintas a aquellas de naturaleza periódica, como las cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones, en relación con la prescripción, al no aplicarse respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensión, se reconocerá por el lapso que resultó probada la relación laboral, esto es desde el 16 de febrero de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2012 y del 16 de enero de 2014 hasta el 15 de julio de 2014. 15 Para dar cabal cumplimiento a lo ordenado en la presente providencia se establece que, deberá tomarse el ingreso base de cotización (IBC) pensional del demandante, correspondiente a la contraprestación recibida por los servicios prestados, durante los períodos laborados bajo la modalidad de contrato realidad, de conformidad con lo dispuesto por el Consejo de Estado35, este cálculo deberá realizarse mes a mes.
En caso de que se evidencie una diferencia entre los aportes realizados por el actor y los que debieron efectuarse, el Municipio deberá consignar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante, exclusivamente en el porcentaje que le correspondía como empleador, en concordancia el accionante deberá realizar lo propio, e decir acreditar las cotizaciones efectuadas al sistema general de seguridad social en pensiones durante el tiempo de su vinculación 16 de febrero de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2012 y del 16 de enero de 2014 hasta el 15 de julio de 2014, si no se realizaron las cotizaciones, o si existe diferencia en su contra, estará obligado a pagar o completar, de acuerdo con el porcentaje que le correspondía como trabajador.
En ese orden se revocará la sentencia de primera instancia, y en lugar se declarará la existencia de un contrato realidad entre el accionante y el municipio de Flandes desde el 16 de febrero de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2012 y del 16 de enero de 2014 hasta el 15 de julio de 2014, declarar la caducidad del medio de control en relación con las pretensiones de restablecimiento del derecho, a excepción de las que están vinculadas con los aportes a la seguridad social en pensiones durante el período de la relación laboral comprendido entre el 16 de febrero de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2012 y del 16 de enero de 2014 hasta el 15 de julio de 2014, condenara al municipio de Flandes a a realizar el reconocimiento y pago de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones en su calidad de empleador, le correspondía cancelar por el señor Carlos Ruth Parra Urrego durante el periodo que va desde el 16 de febrero de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2012 y del 16 de enero de 2014 hasta el 15 de julio de 2014. 2.6.
Costas. De acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Y con lo dispuesto en el artículo 365 de la Ley 1564 de 2012 Código General del Proceso: “ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 35 Radicado: SUJ-025-CE-S2-2021 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) 16 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código.” Teniendo en cuenta que dentro del proceso de la referencia prosperaron los argumentos de la parte accionante, este despacho se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho. En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR fundado el impedimento presentado por el magistrado José Andrés Rojas Villa, de acuerdo a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia emitida el 30 de junio de 2022 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda, en su lugar:
TERCERO: DECLARAR la existencia de un contrato realidad entre el señor Carlos Ruth Parra Urrego y el municipio de Flandes por los periodos comprendidos entre el 16 de febrero de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2012 y del del 16 de enero de 2014 hasta el 15 de julio de 2014.
CUARTO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo expedido el 18 de marzo de 2019 por el municipio de Flandes a través del cual negó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales.
QUINTO: DECLARAR la caducidad del medio de control en relación con las pretensiones de restablecimiento del derecho, excepto aquellas vinculadas a los aportes a la seguridad social en pensiones durante el período de la relación laboral comprendido entre el el 16 de febrero de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2012 y del del 16 de enero de 2014 hasta el 15 de julio de 2014.
SEXTO: CONDENAR a título de restablecimiento del derecho al municipio de Flandes a realizar el reconocimiento y pago de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones que, en su calidad de empleador, le correspondía cancelar por Carlos Ruth Parra Urrego durante los periodos comprendidos desde el 16 de febrero de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2012 y del del 16 de enero de 2014 hasta el 15 de julio de 2014.
Para cumplir con esta orden, la entidad territorial deberá tomar el ingreso base de cotización (IBC) pensional del demandante, correspondiente a la contraprestación recibida por los servicios prestados durante los períodos laborados bajo la modalidad de contrato realidad. Este cálculo lo deberá realizar mes a mes, y en caso de que se evidencie una diferencia entre los aportes realizados por el actor y los que debieron efectuarse, la suma faltante deberá ser consignada al respectivo fondo de pensiones, exclusivamente en el porcentaje que le correspondía como empleador. 17 El demandante deberá acreditar las cotizaciones efectuadas al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones durante el tiempo de su vinculación. En caso de no haber realizado tales cotizaciones, o si existiera alguna diferencia en su contra, estará obligado a pagar o completar, según corresponda, el porcentaje que le correspondía como trabajador.
SÉPTIMO: ORDENAR que las sumas que resulten de las condenas dispuestas en los numerales anteriores sean actualizadas con fundamento en los índices de inflación certificados por el DANE, conforme lo señalado en la parte considerativa de esta providencia.
OCTAVO: ABSTENERSE de condenar en costas de acuerdo con lo expuesto.
NOVENO: La entidad demandada deberá dar cumplimiento a la presente sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
DÉCIMO: Para efectos de la notificación de esta sentencia, la Secretaría deberá realizar las diligencias correspondientes, conforme a lo dispuesto en el artículo 203 del CPACA.
UNDÉCIMO: Ejecutoriada esta providencia, se devolverá el expediente al juzgado de origen, y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx