REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Santiago de Cali, veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025) RADICACIÓN No.: 76-001-33-33-017-2019-00012-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y REST. DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: DOUGLAS MERCADO CORRALES. contacto@consultoresenpensiones.com DEMANDADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP. notificacionesjudicialesugpp@ugpp.gov.co; pmartinezp@ugpp.gov.co; ugpp.arellanojaramilloabogados@gmail.com; ap.angelapinzon@gmail.com;
MAGISTRADO PONENTE: OSCAR A. VALERO NISIMBLAT Se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia No. 186 del 04 de septiembre de 2023 proferida por el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito de Cali (V), por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor Douglas Mercado Corrales, actuando por conducto de su apoderada judicial y en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), presentó demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP.
En su escrito, solicitó que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en las siguientes resoluciones: Resolución RDP 024606 del 12 de junio de 2017, mediante la cual la entidad demandada negó el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Resolución RDP 032772 del 22 de agosto de 2017, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión anterior, confirmándola en su integridad.
Radicación No. 2019-00012-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Douglas Mercado Corrales /Ddo: UGPP 2 Como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos impugnados, solicitó que se ordene a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, tomando en consideración la totalidad de semanas cotizadas y aplicando la indexación de los ingresos base de cotización. Asimismo, requirió el pago del retroactivo pensional resultante, con la correspondiente indexación de las sumas reconocidas.
Adicionalmente, solicitó el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA, así como la condena en costas procesales. Como sustento de lo expuesto, se indicó que el señor Douglas Mercado Corrales nació el 19 de octubre de 1941 y laboró para TELECOM en los cargos de mensajero de segunda y telefonista receptor, en el período comprendido entre el 8 de octubre de 1956 y el 31 de mayo de 1965.
Se adujo que, con fecha 21 de febrero de 2017, el actor presentó solicitud de reconocimiento y pago de una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, la cual fue denegada mediante la Resolución RDP 024606 del 12 de junio de 2017, bajo el argumento de que TELECOM no ostentaba la naturaleza jurídica de una caja de previsión social ni de una administradora de pensiones, y que el certificado de tiempos cotizados no precisaba el fondo al cual fueron destinados los aportes pensionales.
Inconforme con dicha determinación, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado mediante la Resolución RDP 032772 del 22 de agosto de 2017, confirmando en su totalidad la decisión adoptada en el acto administrativo recurrido. Como NORMAS VIOLADAS se invocaron las siguientes: - Artículos 53 y 58 de la Constitución Política de Colombia. - Artículo 37 de la Ley 100 de 1993. - Decreto 1730 de 2001.
Dentro del CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN, la parte demandante sostuvo que los actos administrativos impugnados fueron expedidos con vulneración de las normas en que debían fundamentarse, toda vez que la entidad demandada desconoció principios constitucionales y legales al negar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, pese a que el actor cumplía con los requisitos exigidos para su concesión. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA UGPP1 1 Ver archivo 17_RADICACIONOAEXPEDIENTEDIGITALALDESPACHO_05CONTESTACIONUGPP.pdf del expediente de SAMAI.
Radicación No. 2019-00012-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Douglas Mercado Corrales /Ddo: UGPP 3 La parte demandada manifestó que no le constaba la fecha de nacimiento del actor, toda vez que el expediente no contenía un registro civil de nacimiento que lo acreditara. Del mismo modo, indicó que tampoco tenía certeza sobre la relación laboral del demandante con TELECOM en los periodos señalados.
No obstante, reconoció como ciertos los hechos relativos a la solicitud de reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez y a las resoluciones emitidas en respuesta a dicha petición. Respecto de los demás hechos, argumentó que no constituían hechos propiamente dichos, sino apreciaciones jurídicas. En cuanto al fondo del asunto, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, señalando que, antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, existían múltiples cajas o entidades de previsión social encargadas de la administración del sistema pensional.
Asimismo, indicó que algunas entidades no afiliaron a sus trabajadores a caja alguna, por lo que no realizaron descuentos con destino al sistema de pensiones. Explicó que TELECOM no tenía la condición de administradora, fondo de pensiones o caja de previsión social, sino que era una entidad financiera responsable del reconocimiento de pensiones únicamente a aquellos trabajadores que hubiesen laborado en la entidad por 20 o más años.
En consecuencia, sostuvo que la UGPP no tenía obligación alguna de otorgar la indemnización reclamada. Finalmente, propuso como excepciones de mérito las siguientes: "inexistencia de la obligación", "prescripción", "buena fe", "cobro de lo no debido", "imposibilidad jurídica para cumplir lo pretendido" y la excepción "innominada" SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA2.
El Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito de Cali, mediante sentencia No. 186 del 4 de septiembre de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda. Para adoptar dicha decisión, realizó un análisis de los presupuestos legales y jurisprudenciales aplicables a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Seguidamente, tuvo por acreditada la edad del actor con su cédula de ciudadanía y verificó las cotizaciones efectuadas conforme al Certificado de períodos de vinculación laboral para Bonos Pensionales y Pensiones.
El despacho explicó que, antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, los empleadores eran responsables del reconocimiento y pago de las pensiones. En aquellos casos en los que el riesgo pensional no hubiese sido trasladado a una entidad de previsión social, el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva correspondía al último empleador.
En consecuencia, consideró que al demandante le asistía el derecho a que la 2 Ver archivo 032_SENTENCIADEPRIMERAINSTANCIA.pdf del expediente de SAMAI Radicación No. 2019-00012-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Douglas Mercado Corrales /Ddo: UGPP 4 UGPP le reconociera y pagara la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, por cuanto laboró en la Empresa Nacional de Telecomunicaciones - TELECOM entre el 8 de octubre de 1958 y el 31 de mayo de 1965, período en el cual se le efectuaron descuentos por concepto de seguridad social.
En virtud de lo expuesto, el juzgado declaró la nulidad de la Resolución No. RDP 024606 del 12 de junio de 2017 y de la Resolución No. RDP 032772 del 22 de agosto de 2017, y en consecuencia, ordenó a la UGPP reconocer y pagar al actor la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, en los términos del artículo 37 de la Ley 100 de 1993, suma que ordenó ser debidamente indexada.
DEL RECURSO DE APELACIÓN3 La parte demandada, UGPP, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, argumentando que, conforme al Decreto 1730 de 2001, no era procedente acceder al reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez solicitada por el demandante. Señaló que el legislador, al referirse a la pensión de vejez y a la cotización de semanas, hacía alusión exclusivamente a las pensiones otorgadas por el Seguro Social o por cajas de previsión que recibían cotizaciones, y no a los empleadores que otorgaban directamente pensiones de jubilación, como era el caso del extinto TELECOM en la época en que el demandante laboró en dicha entidad.
Sostuvo que TELECOM no era una administradora de pensiones, un fondo de pensiones ni una caja de previsión social, sino una entidad financiera encargada del reconocimiento de pensiones únicamente para aquellos trabajadores que hubiesen prestado sus servicios por 20 años o más. En consecuencia, alegó que la UGPP no tenía la obligación legal de reconocer indemnización alguna.
Asimismo, precisó que con la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema General de Pensiones, el cual introdujo la figura de la indemnización sustitutiva, la cual solo empezó a regir a partir de la entrada en vigencia de dicha norma, es decir, el 1 de abril de 1994. Añadió que no se tuvo en cuenta la fórmula de cálculo aplicable al reconocimiento de la prestación, a saber: Valor de la Indemnización = SBC x SC x PPC, y argumentó que el Certificado de Información Laboral no indicaba la entidad a la cual fueron destinados los aportes, por lo que el actor no cumplía con los requisitos para ser beneficiario de la indemnización sustitutiva. 3 Ver archivo 035_RECEPCIONMEMORIALOAALDESPACHO_201900012DOUGLASME.pdf del expediente de SAMAI.
Radicación No. 2019-00012-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Douglas Mercado Corrales /Ddo: UGPP 5 Por lo expuesto, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. TRÁMITE EN LA SEGUNDA INSTANCIA El Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito de Cali (V) mediante auto No. 454 de 12 de septiembre de 2024 4, concedió el recurso de apelación en el efecto suspensivo y ordenó remitir el expediente al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, correspondiendo por reparto a este magistrado.
El recurso de apelación fue admitido mediante auto No. 444 del 16 de octubre de 20245, mismo en el que se informó a las partes que podían pronunciarse frente al recurso de apelación. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN SEGUNDA INSTANCIA De acuerdo a la constancia secretarial de 25 de octubre de 20246 y dentro del término concedido, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.
Tramitada la segunda instancia, y no observándose causal de nulidad procesal que invalide la actuación, se procede a dictar sentencia, conforme a las siguientes, CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala dilucidar si el fallo proferido por el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito de Cali, a través del cual se accedió a las pretensiones de la demanda se encuentra ajustado a derecho.
PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico que deberá resolver esta Sala consiste en determinar si el señor Douglas Mercado Corrales tiene derecho al reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez y, en caso afirmativo, si dicha obligación corresponde a la UGPP. ARGUMENTOS DEL FALLO Inicialmente, la Ley 6 de 1945 estableció la forma en que debían reconocerse las pensiones en los sectores privado y público.
En el sector privado, la mencionada ley estableció el pago de las llamadas pensiones patronales, que eran reconocidas por empresas que contaban con un capital 4 Ver archivo 053AutoConcedeAp_201900012concedeapel.pdf del expediente de SAMAI. 5 Ver archivo 026Autoadmiterec_20190001201NRDadmite.pdf del expediente de SAMAI de segunda instancia. 6 Ver archivo 029Constanciasecr_20190001201DESFIJACI.pdf del expediente de SAMAI de segunda instancia. Radicación No. 2019-00012-01/ Nulidad y Rest.
Del Derecho Dte: Douglas Mercado Corrales /Ddo: UGPP 6 mínimo7. En el sector público, esas prestaciones estarían a cargo de las propias entidades estatales que fungían como empleadoras, o de cajas de previsión que podían ser del orden nacional o territorial.8 La Ley 90 de 1946, que creó el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, estableció que esa entidad asumiría, paulatinamente, el reconocimiento y pago de pensiones que antes estaban a cargo de los empleadores del orden privado.
Para ello, creó un sistema en virtud del “cual se efectuarían cotizaciones mensuales que soportarían, financieramente, el reconocimiento de la pensión de vejez por parte de esa administradora, una vez se acreditara un mínimo de edad y semanas cotizadas”. 9 La indemnización sustitutiva de pensión de vejez, por su parte, fue reconocida en el artículo 13 10 del Acuerdo 224 de 1966, adoptado por el Consejo Directivo del ICSS y aprobado por el Decreto 3041 del mismo año. A su turno, esta prestación también se reconoció en el artículo 1411 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año. Posteriormente, fue incorporada en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993.12 Ahora bien, los términos del artículo 37 de la Ley 100 de 1993, la indemnización sustitutiva es una prestación subsidiaria que se paga en reemplazo de la pensión de vejez.
Su objeto es reconocer a los afiliados que cumplieron la edad para acceder a la pensión de vejez, los aportes que realizaron en su vida laboral. Esto bajo dos condiciones: (i) que no hubieren cumplido las semanas mínimas requeridas para pensionarse, y (ii) que se encuentren en la imposibilidad de continuar cotizando al sistema. En efecto, la Corte Constitucional ha señalado que esta prestación se reconoce en favor de quienes “pese a haber laborado o cotizado al Sistema de Seguridad Social durante toda su vida productiva, no logran conseguir una pensión 7 Ley 6 de 1945, artículo 14 –literal c–: “La empresa cuyo capital exceda de un millón de pesos ($1.000.000) estará también obligada: // c) A pagar al trabajador que haya llegado o llegue a los cincuenta (50) años de edad después de veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos, una pensión vitalicia de jubilación equivalente a las dos terceras partes del promedio de los salarios devengados, sin bajar de treinta pesos ($30) ni exceder de doscientos pesos ($200), en cada mes (…)”. 8 Ley 6 de 1945.
Artículos 17 y siguientes. 9 Corte Constitucional. Sentencia T-281 de 2020. 10 Acuerdo 224 de 1966. Artículo 13. “Los asegurados que habiendo cumplido las edades mínimas señaladas, se retiraren definitivamente de las actividades sujetas al seguro social y no hubieren acreditado el número suficiente de semanas de cotización requeridas para el derecho a la pensión de vejez, percibirán en sustitución, por cada veinticinco (25) semanas de cotización acreditadas, una indemnización equivalente a una mensualidad de la pensión de invalidez que les hubiere correspondido en el supuesto de haberse invalidado al cumplimiento de la respectiva edad. // Para conceder esta indemnización se requiere que no hayan transcurrido más de diez (10) años entre el período a que corresponde la última cotización acreditada y la fecha de cumplimiento de las edades indicadas y, que el asegurado tenga acreditadas no menos de cien semanas de cotización. // PARAGRAFO.
Los asegurados qué en cualquier tiempo reciban esta clase de indemnización, no podrán ser inscritos nuevamente en los riesgos de vejez, invalidez y muerte”. 11 Acuerdo 049 de 1990. Artículo 14. “Indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Las personas que habiendo cumplido las edades mínimas exigidas para adquirir el derecho a la pensión de vejez, se retiraren definitivamente de las actividades sujetas al seguro social y no hubieren acreditado el número mínimo de semanas de cotización requeridas para que tal derecho se cause, percibirán en sustitución, por cada veinticinco (25) semanas de cotización acreditadas, una indemnización equivalente a una mensualidad de la pensión por invalidez permanente total que les hubiere correspondido en el supuesto de haberse invalidado al cumplimiento de la respectiva edad. // Para conceder esta indemnización se requiere, que no hayan transcurrido más de diez (10) años entre el período a que corresponde la última cotización acreditada y la fecha de cumplimiento de las edades para adquirir el derecho a la pensión de vejez, y que el asegurado tenga acreditadas no menos de cien (100) semanas de cotización. // Parágrafo.
Las personas que en cualquier tiempo reciban la indemnización de que trata este artículo, no podrán ser inscritas nuevamente en el seguro de vejez, invalidez y muerte. Las semanas tenidas en cuenta para efectos de la indemnización, no se computarán para la pensión de jubilación por aportes de que trata la Ley 71 de 1988”. 12 Sentencia SL3694-2021, proferida por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Radicación No. 2019-00012-01/ Nulidad y Rest.
Del Derecho Dte: Douglas Mercado Corrales /Ddo: UGPP 7 para cubrir la contingencia de la vejez y, debido a su edad, no pueden asumir una actividad lucrativa, por lo que tan solo les queda sostenerse con los ahorros que lograron efectuar a lo largo de sus vidas”13 Inicialmente, el artículo 1 del Decreto 1730 de 2001 que reglamentó el artículo 37 de la Ley 100 de 1993- reiteraba que una persona tendría derecho a la indemnización sustitutiva si se retiraba del servicio teniendo la edad para pensionarse por vejez, no teniendo las semanas mínimas requeridas para ese propósito, y manifestando su imposibilidad de continuar cotizando.
De cualquier manera, el artículo referido señalaba que estas condiciones debían cumplirse “con posterioridad a la vigencia del sistema general de pensiones”.14 Del mismo modo, el artículo señalado establecía que la persona que pretendiera obtener el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de pensión de vejez debía estar “afiliada” al Sistema General de Pensiones.
Este requisito se mantuvo en el Decreto 4640 de 2005, artículo 1, que modificó el artículo 1 del Decreto 1730 de 2001. Por ello, algunas administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida negaban el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de pensión de vejez cuando advertían que los tiempos o aportes reclamados eran anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
Sin embargo, el fragmento: “con posterioridad a la vigencia del sistema general de pensiones”, fue declarado nulo por el Consejo de Estado, en sentencia del 14 de abril de 2005. 15 Al mismo tiempo, las palabras “afiliados” y “afiliado” -presentes en el primer inciso y en el literal a del artículo 1 del Decreto 1730 de 2001-, también fueron declaradas nulas por esa misma Corporación, en sentencia del 11 de marzo de 2010.16 En esta última providencia, el Consejo de Estado reflexionó del siguiente modo: “(…) son válidas las acusaciones hechas por el demandante y el Ministerio Público contra el Decreto reglamentario en comento, cuando afirman que con tal exigencia -ser afiliado al Sistema General de Pensiones- se excluye de tal beneficio a las personas que para la fecha de entrada en vigencia no se encontraban vinculadas ya fuera mediante contrato de trabajo, como servidores públicos, como trabajadores oficiales, como empleados públicos, como trabajadores independientes o prestando sus servicios bajo la modalidad de prestación de servicios al Estado o a las entidades o empresas del sector privado. 13 Corte Constitucional.
Sentencia T-080 de 2022. 14 Decreto 1730 de 2001. Artículo 1 -inciso 1-. "Causación del derecho. Habrá lugar al reconocimiento de la indemnización sustitutiva prevista en la Ley 100 de 1993, por parte de las administradoras del régimen de prima media con prestación definida, cuando con posterioridad a la vigencia del sistema general de pensiones se presente una de las siguientes situaciones: a) Que el afiliado se retire del servicio habiendo cumplido con la edad, pero sin el número de semanas de cotización exigido para tener derecho a la pensión de vejez y declare su imposibilidad de seguir cotizando” 15 Consejo de Estado.
Sentencia del 14 de abril de 2005. Expediente: 11001-03-25-000-2003-00112-01 (477- 03). En esa providencia, se indicó lo siguiente: “Es cierto que la opción de la indemnización sustitutiva de la pensión por vejez en la legislación anterior a la Ley 100 de 1993 sólo existía para los afiliados al ISS; sin embargo la nueva figura creada en la ley 100 cobija tanto a dichos afiliados como a los de una administradora diferente al ISS, pues no sería razonable y violaría el derecho a la igualdad que los afiliados a una administradora del régimen de prima media con prestación definida, diferentes a éste, por el hecho de serlo, no les sea permitido, si se dan las condiciones que la misma Ley establece en su artículo 37, acceder a la prestación, pretextando la falta de tal beneficio en el régimen anterior que los gobernaba.” 16 Consejo de Estado.
Sentencia del 11 de marzo de 2010. Expediente: 11001-03-24-000-2006-00322-00 (984- 07). Radicación No. 2019-00012-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Douglas Mercado Corrales /Ddo: UGPP 8 En otras palabras, retiradas del servicio activo. Prohijar tal exigencia, vulneraría a todas luces el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 superior, se desconocería el principio de la irrenunciabilidad de los derechos ciertos e indiscutibles y de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, así como la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, la garantía a la seguridad social y la asistencia a las personas de la tercera edad.
No hay que olvidar además, que el artículo 13 de la Ley 100 de 1993 establece como característica del Sistema, que para reconocer las pensiones y prestaciones que consagra dicha normativa se tendrán en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la citada ley, al Instituto de Seguros Sociales o cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio” (…)” En es la misma línea, la Corte Constitucional ha ratificado que la indemnización sustitutiva de pensión de vejez es una prestación que “debe ser reconocida teniendo en cuenta los periodos laborados como servidor público y los aportes realizados con anterioridad a la entrada en vigencia del Sistema de Seguridad Social”, 17 porque de otra manera, se desconocerían los principios de integralidad y de universalidad.
Para la Corte, el principio de integralidad busca garantizar “(…) la cobertura de todas las contingencias que afectan la salud, la capacidad económica y en general las condiciones de vida de la población (…)”.18 Por su parte, la Ley 100 de 1993 establece, en su artículo 2, que la universalidad “[e]s la garantía de la protección para todas las personas, sin ninguna discriminación, en todas las etapas de la vida” Así entonces, se ha defendido la idea de que la indemnización sustitutiva de pensión de vejez debe reconocerse, incluso, por los tiempos que trabajó una persona para una empresa privada o para una entidad pública antes de la Ley 100 de 1993, con independencia de que por estos periodos se hubiere -o no- efectuado cotizaciones.
Esto es así porque, si se aceptara que la indemnización sustitutiva no puede reconocerse cuando hubo ausencia de aportes antes de la entrada en vigencia de la referida Ley 100, un número importante de trabajadores se enfrentarían “(…) a la pérdida del tiempo efectivamente trabajado”, descartando así el argumento de apelación referente a que la indemnización sustitutiva es exclusivamente aplicable desde la vigencia de la Ley 100 de 1993.
CASO CONCRETO Al descender al caso concreto, se advierten los siguientes medios probatorios: 17 Corte Constitucional. Sentencia T-080 de 2022. 18 Corte Constitucional. Sentencia C-760 de 2004. Radicación No. 2019-00012-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Douglas Mercado Corrales /Ddo: UGPP 9 Se encuentra acreditada la edad del actor mediante su cédula de ciudadanía19, la cual, data que el señor Douglas Mercado Corrales nació el 12 de octubre de 1941.
Obra en el expediente la petición presentada por el demandante, a través de su apoderada, ante la UGPP, solicitando el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez20. Dicha solicitud dio lugar a la expedición de la Resolución No. RDP 024606 del 12 de junio de 201721, mediante la cual se negó la prestación pretendida, argumentando lo siguiente: “(…) Que de acuerdo a lo establecido en el mencionado certificado de tiempos de servicios, en la casilla 31 de “AL EMPLEADO SE LE DESCONTÓ PARA SEGURIDAD SOCIAL? Registra que SÍ se le descontó por todo el periodo laborado.
En la casilla 32 de CAJA, FONDO O ENTIDAD A LA CUAL SE REALIZARON LOS APORTES No se registra el nombre de ninguna Entidad. En la casilla 33 de ENTIDAD QUE RESPONDE POR EL PERIODO se registra TELECOM NIT 8999990239 como responsable por dicho periodo. Es pertinente indicar que Telecom NO fue una caja o fondo de pensiones, razón por la cual a dicha Entidad no se hacían aportes para pensión. (…) (…) Que conforme a lo anteriormente expuesto a la naturaleza jurídica de TELECOM no es la de una Caja de Previsión Social ni una entidad administradora de pensiones por lo cual no es posible que el certificado de tiempos de servicios certificado de información laboral se indique que se efectuaron cotizaciones a TELECOM como caja de previsión social o entidad administradora de pensiones, además en la casilla 32 NO se indica la caja o fondo a la cual se realizó aportes.
(…)” Inconforme con la decisión anterior, la apoderada del señor Douglas Mercado Corrales interpuso recurso de apelación22, el cual fue resuelto mediante la Resolución No. RDP 032772 del 22 de agosto de 2017, que confirmó en su totalidad la Resolución No. RDP 024606 del 12 de junio de 201723, reiterando los argumentos previamente expuestos y adicionando lo siguiente: “(…) Que reposa certificado de historia laboral No. 13032 de fecha 15 de octubre de 2016, en el que se puede observar que se indica en la casilla 32 que la Caja o fondo a la cual se realizaron aportes es 0.
(…)” 19 Ver folio 3 del archivo 13_RADICACIONOAEXPEDIENTEDIGITALALDESPACHO_01DEMANDAYANEXOS.pdfdel expediente de SAMAI. 20 Ver folios 4 a 5 del archivo 13_RADICACIONOAEXPEDIENTEDIGITALALDESPACHO_01DEMANDAYANEXOS.pdfdel expediente de SAMAI. 21 Ver folios 7 a 10 del archivo 13_RADICACIONOAEXPEDIENTEDIGITALALDESPACHO_01DEMANDAYANEXOS.pdfdel expediente de SAMAI. 22 Ver folios 11 a 13 del archivo 13_RADICACIONOAEXPEDIENTEDIGITALALDESPACHO_01DEMANDAYANEXOS.pdfdel expediente de SAMAI. 23 Ver folios 15 a 16 del archivo 13_RADICACIONOAEXPEDIENTEDIGITALALDESPACHO_01DEMANDAYANEXOS.pdfdel expediente de SAMAI.
Radicación No. 2019-00012-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Douglas Mercado Corrales /Ddo: UGPP 10 Obra en el expediente el certificado de información laboral, expedido el 15 de octubre de 2016 24, el cual acredita las vinculaciones del actor con TELECOM, en los siguientes términos: Asimismo, se encuentra en el expediente el certificado de salario base, expedido el 15 de octubre de 2016, en cuyo apartado relevante para el presente asunto se evidencia lo siguiente25: Obra en el expediente el certificado de salario mes a mes, expedido el 15 de octubre de 2016, en el que se detallan los salarios sobre los cuales se realizaron o debieron realizarse cotizaciones al sistema pensional26 En el presente asunto, se advierten los siguientes elementos fácticos y normativos: En cuanto a la extinta TELECOM, la Ley 6 de 1943 autorizó al Gobierno para organizar una empresa con el objetivo de unificar la prestación de los servicios telefónicos y radiotelegráficos.
En cumplimiento de esta autorización, el Decreto 1684 de 1947 creó la Empresa Nacional de Telecomunicaciones - Telecom. Inicialmente, Telecom tenía la naturaleza jurídica de establecimiento público, pero con la adopción del Decreto 2123 de 1992 pasó a ser una Empresa Industrial y Comercial del Estado. 24 Ver folio 17 del archivo 13_RADICACIONOAEXPEDIENTEDIGITALALDESPACHO_01DEMANDAYANEXOS.pdfdel expediente de SAMAI. 25 Ver folio 18 del archivo 13_RADICACIONOAEXPEDIENTEDIGITALALDESPACHO_01DEMANDAYANEXOS.pdfdel expediente de SAMAI. 26 Ver folios 19 a 24 del archivo 13_RADICACIONOAEXPEDIENTEDIGITALALDESPACHO_01DEMANDAYANEXOS.pdfdel expediente de SAMAI.
Radicación No. 2019-00012-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Douglas Mercado Corrales /Ddo: UGPP 11 La empresa operó hasta que, mediante el Decreto 1615 de 2003, se ordenó su supresión y liquidación. Esta norma estableció que la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom sería la entidad encargada de reconocer las cuotas partes y las pensiones de los ex trabajadores de Telecom en liquidación. Como resultado, las obligaciones pensionales que antes estaban a cargo de Telecom fueron transferidas a Caprecom.
Posteriormente, la Ley 1151 de 2007, que entre otras disposiciones ordenó la creación de Colpensiones, estableció en su artículo 155 que el Gobierno debía proceder con la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom27 y el Instituto de Seguros Sociales en lo referente a la administración de pensiones. Finalmente, la supresión de Caprecom fue ordenada mediante el Decreto 2519 de 2015.
El artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 creó la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal (UGPP) y le otorgó la función de reconocer derechos pensionales, incluyendo pensiones, bonos pensionales y auxilios funerarios, cuando estos fueran responsabilidad de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional o de entidades públicas en proceso de liquidación. En desarrollo de esta disposición, el Decreto 575 de 2013 estableció que la UGPP tiene como objeto reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas de servidores públicos afiliados al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, siempre que la entidad a la que pertenecían se encuentre en proceso de liquidación, haya sido liquidada o haya cesado en la actividad.
Además, el artículo 6.4 del mismo Decreto deja claro que una de las funciones de la UGPP es efectuar el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas de entidades públicas del orden nacional en liquidación, de acuerdo con los términos y condiciones establecidos en el decreto de liquidación. Así, dado que la indemnización sustitutiva de pensión de vejez es un derecho pensional, la UGPP deberá reconocerlo cuando se cumplan los requisitos para ello.
Por otro lado, la Ley 651 de 2001 autorizó a Telecom a constituir un patrimonio autónomo de naturaleza pública e irrevocable, con el fin de servir como mecanismo de conmutación pensional y pago de las obligaciones pensionales de la empresa frente a sus trabajadores que hayan adquirido o adquieran en el futuro el derecho a la pensión. Tras la orden de liquidación de Telecom, el Decreto 1615 de 2003, en su artículo 12.2, dispuso que el liquidador debía celebrar un contrato de fiducia mercantil para la administración y enajenación de los bienes afectos al 27 Esta Caja inicialmente fue un establecimiento público, pero a partir de la Ley 314 de 1996, modificó su naturaleza jurídica.
Esta Caja era reconocida como “una entidad Administradora del Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida para aquellas personas que estuviesen afiliadas a 31 de marzo de 1994” (Cfr., Ley 314 de 1996, artículo 2, parágrafo 1). Radicación No. 2019-00012-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Douglas Mercado Corrales /Ddo: UGPP 12 servicio.
Asimismo, estableció que estos bienes serían transferidos automáticamente al patrimonio autónomo constituido para tal fin, denominado PARAPAT. Además, el artículo señaló que, una vez concluido el proceso de liquidación, el PARAPAT debía actualizar y ajustar el cálculo actuarial del pasivo pensional de Telecom y sus Teleasociadas en liquidación, así como suscribir el pagaré a favor del patrimonio autónomo de pensiones, en cumplimiento de la Ley 651 de 2001.
El Patrimonio Autónomo Pensional de Telecom (PAP) fue, entonces, el mecanismo legalmente creado para financiar las prestaciones de los antiguos empleados de la empresa. El Decreto 1833 de 2016, en su Libro 2, Parte 2, Título 10, Capítulo 32, reglamenta todos los aspectos relacionados con este tema. En su artículo 2.2.10.32.1, se establece que las obligaciones pensionales de Telecom se financiarán con los recursos del PAP, salvo en los casos en que deban ser cubiertas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a través del Fondo de Naturaleza Pública de Caprecom (Foncap).
Para ello, la UGPP debe enviar al PARAPAT las novedades en la nómina de pensionados de Telecom, las cuales serán revisadas y utilizadas para establecer el valor de la prestación correspondiente. Luego, el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (Fopep) generará una cuenta de cobro al PAP o a quien haga sus veces. En caso de que los recursos del PAP sean insuficientes, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá realizar los ajustes necesarios para garantizar el pago de la nómina de pensionados a través del Fopep.
El mismo artículo del Decreto 1833 de 2016 menciona que una posible fuente de financiamiento para estas prestaciones es la establecida en el artículo 24 de la Ley 1837 de 2017, lo que descarta los argumentos de la UGPP en el sentido de que no tiene obligación legal de otorgar indemnización alguna. En conclusión, tras el análisis normativo correspondiente, queda claro que, contrario a lo sostenido por la UGPP, existe un marco legal definido para el reconocimiento y financiamiento de las prestaciones de los antiguos trabajadores de Telecom que, antes de la Ley 100 de 1993, no estaban afiliados a ninguna caja o administradora de pensiones.
Sobre este punto, cabe recordar la conclusión a la que llegó el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en un auto del 21 de mayo de 2019, al resolver un conflicto de competencias entre la UGPP y Colpensiones sobre el reconocimiento de la prestación de un extrabajador de Telecom. En dicha decisión se determinó que: “(…) En el caso específico de los exempleados de Telecom (liquidada), la Sala destaca que el Patrimonio Autónomo Pensional de Telecom, PAP, fue conformado con las reservas y demás recursos traslados en su momento por Telecom para servir como respaldo financiero y fuente de pago del pasivo pensional de dicha Radicación No. 2019-00012-01/ Nulidad y Rest.
Del Derecho Dte: Douglas Mercado Corrales /Ddo: UGPP 13 empresa (pasivo que incluye, además de pensiones, cuotas pensionales, bonos pensionales y cotizaciones dejadas de realizar, entre otras deudas). Por esta razón, la nómina de los pensionados de Telecom y de las “teleasociadas” liquidadas se paga actualmente por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, Fopep, con recursos del Patrimonio Autónomo Pensional de Telecom, PAP, y en algunos casos, del Foncap (…)” Ahora bien, para resolver el problema jurídico de fondo, es importante destacar que el actor tiene 83 años y, en 2017, cuando presentó la solicitud de reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión, tenía 75 años.
Asimismo, está debidamente acreditado que laboró para TELECOM desde el 8 de octubre de 1956 hasta el 22 de noviembre de 1956 como mensajero de segunda, y posteriormente, desde el 23 de noviembre de 1956 hasta el 31 de mayo de 1965, como telefonista receptor. En principio, estos tiempos laborados lo hacen acreedor a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, pues en el expediente no se evidencia que cumpla con los requisitos para acceder a una pensión y, además, ha superado ampliamente la edad mínima para obtenerla.
Sin embargo, el punto central de la controversia radica en que, si bien el certificado de tiempos laborados indica que TELECOM realizó aportes al sistema pensional, no se especifica a qué caja, fondo o entidad fueron destinados, ya que dichos espacios aparecen en blanco. No obstante, en virtud de lo expuesto anteriormente y con el fin de no desconocer los derechos del actor, debe entenderse que TELECOM no efectuó dichas cotizaciones a ninguna caja o administradora pensional.
Sin embargo, el tiempo laborado por el señor Mercado Corrales sigue estando a cargo de la entidad, como lo señala expresamente el certificado de información laboral. En este sentido, se comparte el criterio jurisprudencial adoptado por el A quo, en especial lo señalado en la sentencia T-164 de 2007, que establece: “(…) “59. De todo lo expuesto puede concluirse frente al derecho a la indemnización sustitutiva del servidor público que: (i) por virtud del derecho a la igualdad, favorabilidad pensional y el efecto útil de la norma, se aplica indistintamente de si el trabajador fue afiliado o no por la entidad territorial a una caja o fondo prestacional;
(ii) distintas Salas de Revisión de esta Corporación han concluido, que las disposiciones de la Ley 100 de 1993, al ser de orden público, son de aplicación inmediata para todos los habitantes, incluso frente a situaciones en curso o no consolidadas a su entrada de vigencia; (iii) todos los tiempos servidos -debidamente acreditados- antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 son computados para efectos de la liquidación, de conformidad con el artículo 37 Ibíd, y en especial, el Decreto 1730 de 2001 modificado por el Decreto 4640 de 2005;
(iv) cuando el vínculo laboral terminó sin que la entidad territorial trasladara el riesgo a una caja o fondo, ésta mantiene la responsabilidad de asunción del reconocimiento y pago de la indemnización; y, (v) debe verificarse Radicación No. 2019-00012-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Douglas Mercado Corrales /Ddo: UGPP 14 que el reclamante este en imposibilidad de acceder a una pensión de vejez.” (…)” (Subraya fuera de texto) En ese sentido, dado que TELECOM no trasladó el riesgo a una caja o fondo de pensiones, mantuvo la responsabilidad en el reconocimiento de la indemnización. Sin embargo, tras su liquidación, dichas obligaciones fueron asumidas por CAPRECOM y, posteriormente, con la liquidación de esta última, por la hoy demandada, la UGPP.
Por lo tanto, tal como lo dispuso el fallador de primera instancia, la indemnización sustitutiva deberá liquidarse conforme a las reglas establecidas en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 3° del Decreto 1730 de 2001, que reglamenta dicha disposición. Asimismo, para financiar esta prestación, la UGPP deberá seguir el procedimiento previsto en el Libro 2, Parte 2, Título 10, Capítulo 32 del Decreto 1833 de 2016.
En consecuencia, se confirma en su totalidad la sentencia de primera instancia. Finalmente, en cuanto a la condena en costas se tiene que el artículo 188 del CPACA pareciera en principio que hubiera dispuesto un criterio netamente objetivo, por cuanto en contraste con el artículo 171 del CCA, norma que disponía que éstas se causarían “teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes”, ahora establece que “Salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas y agencias en derecho, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” (actual CGP), lo cual se entiende como que debe hacerse un ejercicio valorativo donde se observen “ (…) la existencia de pruebas en el proceso sobre la acusación de gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez ponderará tales circunstancias y se pronunciará sobre la procedencia de imposición con una decisión sustentada.”28 De manera que, para cada caso se hace necesario la comprobación que efectivamente la parte a quien se le da la razón incurrió en gastos del proceso y en agencias en derecho.
En este orden de ideas, en vista que no se avizoran la comprobación de gastos en la presente instancia, y no se observó una participación activa de la parte demandante en esta sede que hiciere procedente la condena en agencias en derecho, la Sala concluye que se abstendrá de condenar por este concepto. 28CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B, C.P. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, radicado No. 25000-23-42-000-2013-01959-01(2655-14).
Noviembre 3 de 2016. Radicación No. 2019-00012-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Douglas Mercado Corrales /Ddo: UGPP 15 DECISIÓN El Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFÍRMASE la sentencia apelada íntegramente, por los motivos expuestos en la parte motiva de la presente providencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas de segunda instancia. TERCERO.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Los magistrados, Firmado electrónicamente OSCAR ALONSO VALERO NISIMBLAT Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente PATRICIA FEUILLET PALOMARES LUZ ELENA SIERRA VALENCIA