1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicación: 73001-33-33-002-2021-00146-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Ofelia Vargas Londoño Apoderado: Huillman Calderón Azuero Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Apoderado: Esperanza Julieth Vargas García (principal) Johanna Marcela Aristizábal Urrea (sustituto) Demandado: Departamento del Tolima Apoderado: David Ricardo Rodríguez Paez Tema: Reliquidación pensional ASUNTO Decidir el recurso de apelación presentado por la parte actora contra la sentencia del 31 de marzo de 2022, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda Ofelia Vargas Londoño1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y al Departamento del Tolima, con el fin de obtener las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.1.
Pretensiones Se declare la nulidad parcial de la Resolución No. 002531 del 24 de agosto de 2020, en punto a que no incluyó en el Ingreso Base de Liquidación (IBL) pensional los factores salariales correspondientes a la bonificación mensual docente y la bonificación pedagógica docente. Como consecuencia de lo anterior, se ordene el reconocimiento y pago de la pensión, incluyendo en el IBL los factores salariales devengados, tales como la bonificación mensual docente y la bonificación pedagógica docente, así como cualquier otro factor que se demuestre en el proceso. 1 A través de apoderado judicial. 2 Se declare el derecho de la demandante a que las autoridades accionadas ajusten y reliquiden su pensión mensual de jubilación, con la inclusión de todos los factores salariales correspondientes, efectiva a partir del 6 de diciembre de 2019, fecha en la que adquirió el derecho, y con efectos hacia futuro.
Se condene a las entidades demandadas a ajustar y reliquidar la pensión mensual de jubilación, con la inclusión de todos los factores salariales, tales como la bonificación mensual docente y la bonificación pedagógica docente, así como cualquier otro factor que se demuestre en el proceso, con efectos retroactivos al 6 de diciembre de 2019, fecha en la que adquirió el derecho al ajuste y reliquidación de su pensión, y con efectos hacia futuro.
Se ordene el reconocimiento y pago de los ajustes de valor correspondientes, con motivo de la disminución del poder adquisitivo del salario y demás emolumentos, de conformidad con los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Se ordene el pago de intereses moratorios, a partir de la fecha en que la sentencia quede en firme y hasta el cumplimiento total de la condena, conforme a los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Se condene en costas a la parte demandada. 1.1.2. Hechos La señora Ofelia Vargas Londoño actualmente se desempeña como docente en el Departamento del Tolima. Mediante la Resolución No. 002531 del 24 de agosto de 2020, la Secretaría de Educación del Tolima, en nombre del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, le reconoció la pensión de jubilación, con efectos a partir del 6 de diciembre de 2019.
En la base de liquidación pensional se tuvo en cuenta el sueldo básico y la bonificación mensual. Según el apoderado de la parte actora, se omitieron en el IBL pensional factores salariales como la bonificación pedagógica docente y la bonificación mensual (sic). 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1. La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que los factores de liquidación en el régimen de la Ley 33 de 1985 se limitan a aquellos expresamente percibidos y enlistados en la Ley 62 de 1985, por lo que no procede el reconocimiento de los factores solicitados, al no estar previstos en dicha disposición normativa. 1.2.2.
El Departamento del Tolima indicó que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la facultad para reconocer prestaciones sociales a los docentes recae exclusivamente en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Explicó que, por disposición normativa, la entidad territorial actúa únicamente mediante funciones delegadas en la elaboración del proyecto de acto administrativo, el cual está sujeto a la decisión final del 3 Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que es en realidad quien emite el acto administrativo demandado.
Por otro lado, señaló que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar, dado que el Consejo de Estado, mediante sentencia del 28 de agosto de 2018, dictada dentro del proceso con radicado 2012-043, adoptó la tesis de que el ingreso base de liquidación (IBL) de las pensiones públicas debe estar conformado únicamente por lo efectivamente cotizado al sistema por el afiliado, y no por el concepto amplio de salario. 1.3.
Sentencia de primera instancia El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, mediante sentencia del 31 de marzo de 2022, negó las pretensiones de la demanda. La decisión se fundamentó en la imposibilidad de aplicar el Decreto 2354 de 2018, el cual establece que la bonificación pedagógica constituye un factor salarial para todos los efectos legales, dado que la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, dispone que solo pueden incluirse los factores expresamente señalados en esta última norma.
En cuanto a la bonificación mensual docente, el juzgado precisó que el Decreto 1566 de 2014 le otorgó carácter de factor salarial para todos los efectos legales y que, al encontrarse computada en el acto de reconocimiento como factor de liquidación pensional, no procede su inclusión nuevamente. Finalmente, concluyó que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados y que, al no demostrarse que se efectuaron aportes al sistema de pensiones sobre la bonificación pedagógica docente, no era viable su inclusión en el IBL pensional. 1.4.
Apelación La parte actora interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, argumentando que, durante el año anterior a la consolidación del derecho pensional, la demandante percibió la bonificación pedagógica y la bonificación mensual docente. Sostuvo que, aunque estos conceptos no están enlistados en la Ley 62 de 1985, su creación dispuso que constituyen factor salarial para todos los efectos legales, por lo que deben ser computados al determinar el monto de la prestación. Además, expresó su inconformidad con la condena en costas. 1.5.
Trámite en segunda instancia La demanda fue admitida mediante auto del 30 de agosto de 2022. Las partes y el agente del Ministerio Público no intervinieron en esta etapa del proceso.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA. Según esta disposición, los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia, entre otros casos, de las 4 apelaciones de las sentencias emitidas en primera instancia por los jueces administrativos.
A su vez, esta Sala se ceñirá a lo reglado en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA; en cuanto a que se hará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2. Procedibilidad del recurso de apelación Conforme a lo establecido en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, las sentencias de primera instancia son apelables, situación que se presenta en el presente caso. 2.3.
Problemas jurídicos de segunda instancia De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si la bonificación pedagógica y la bonificación mensual docente constituyen factores de liquidación pensional, a pesar de no estar enlistada en la Ley 62 de 1985. En caso afirmativo, deberá decidir si debe incluirse en el Ingreso Base de Liquidación (IBL) pensional del demandante.
Además, la Sala deberá analizar la procedencia de la condena en costas impuesta a la parte actora. 2.3.1. Tesis de la sala Se revocará la sentencia de primera instancia, pues, aunque la bonificación pedagógica no esté enlistada en la Ley 62 de 1985, constituye un factor de liquidación pensional. El artículo 3 del Decreto 2354 de 2018 establece que dicha bonificación tiene carácter salarial para todos los efectos legales.
Si bien la bonificación pedagógica no está expresamente incluida entre los factores salariales previstos en la Ley 62 de 1985 para la liquidación pensional de los educadores, su reconocimiento como base de cotización cuando se devenga permite su inclusión en el Ingreso Base de Liquidación (IBL). En el proceso se acreditó que la demandante percibió la bonificación pedagógica durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional, por lo que se ordenará su inclusión en la liquidación pensional.
Respecto a la bonificación mensual docente mencionada en el recurso de alzada, se advierte que ésta ya hace parte del IBL, razón por la cual no se emitirán consideraciones adicionales sobre dicho concepto. En cuanto a las costas de primera instancia, dado que la demanda prosperó parcialmente, serán impuestas a la autoridad demandada, ya que el demandante se vio en la necesidad de iniciar un proceso judicial para obtener un derecho subjetivo amparado por el ordenamiento jurídico. 2.4.
Marco normativo relativo al ingreso base de liquidación (IBL) pensional para docentes 5 El Consejo de Estado2, en la Sentencia de Unificación SUJ-014-CE-S2-2019 proferida el 25 de abril de 2019, dentro del expediente 680012333000201500569- 01, sentó jurisprudencia sobre el Ingreso Base de Liquidación (IBL) en el Régimen Pensional de los docentes vinculados al Servicio Público Educativo Oficial y afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En dicha providencia, se fijaron las siguientes reglas de unificación respecto a este tema. “i.v. Reglas de unificación sobre el IBL en pensión de jubilación y vejez de los docentes 71. De todo lo expuesto se extraen las siguientes reglas de unificación de la jurisprudencia en materia de régimen pensional de los docentes: 72. De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, son dos los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial.
La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, y se deben tener en cuenta las siguientes reglas: a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones. v. Efectos de la presente decisión 73. Como se dijo en la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 28 de agosto de 2018, “La Corte Constitucional, en sentencia C-816 de 2011, estableció que las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional - como guardiana de la Constitución -, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica previstos en 2 Con ponencia del consejero César Palomino Cortés. 6 los artículos 13 y 83 de la Constitución Política8.
Por lo tanto, su contenido y la regla o norma jurídica que exponen, tienen características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio”. 74. En esta oportunidad y retomando lo indicado la Sala Plena de la Corporación, se acudirá al método de aplicación en forma retrospectiva del precedente, disponiendo para ello, que las reglas jurisprudenciales que se han fijado en este pronunciamiento se acojan de manera obligatoria en todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables”.
En conclusión, en la citada sentencia se fijó como regla jurisprudencial, para el tema que interesa en este proceso, que en la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a estos.
La misma Corporación, luego de esa decisión, ha sido consistente en sostener que, a pesar de lo dispuesto en la unificación sobre el IBL pensional docente, de la lectura del artículo 1º de la Ley 62 de 1985 se desprende que “… En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales, sin importar su orden, siempre se liquidarán con base en los factores sobre los cuales se hayan realizado los aportes ”.
Por lo tanto, no son solo los factores de la Ley 62 los que se deben considerar, sino también aquellos que la ley disponga como base de cotización a pensión y que haya devengado el servidor durante el periodo de liquidación. En sentencia del 22 de junio de 20233, sobre la bonificación mensual docente como factor de liquidación pensional, se indicó: “Ahora bien, sin perjuicio del acatamiento el criterio unificador de la sentencia de unificación antes mencionada, lo cierto es que de la lectura del mencionado precepto normativo al que hace referencia la providencia bajo estudio, se extrae que, […] En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes. […].
Lo anterior permite inferir que tanto la línea jurisprudencial en cita como la norma aplicable a casos como el presente, conlleva la inclusión en el cálculo del IBL, no solo de los enlistados en dicho precepto, sino también todos aquellos conceptos sobre los cuales se hubiese establecido el carácter de factor salarial computable para efectuar aportes.
Puntualmente, en el caso de los docentes oficiales, se encuentra que los Decretos 633 y 634 de 2007 crearon un emolumento denominado asignación adicional, a la cual accederían los directivos docentes regidos por los Decretos 2277 de 1979 y el 1278 de 2002. Al respecto, se 3 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección A, proceso con radicación: 25000-23-42-000-2019-01689-01 (1863- 2022), tema: “Reliquidación pensión docente.
Vinculación anterior a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003. Aplicación de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019. 7 advierte que este haber salarial está consagrado como factor salarial por hacer parte de la asignación básica mensual de los educadores, la cual es base de cotización conforme al artículo 6° del Decreto 691 de 1994.
Asimismo, el Decreto 1566 de 2014 creó una bonificación mensual efectiva a partir 1° de junio de 2014, la cual ha sido fijada con posterioridad cada año bajo el mismo criterio, esto es, el relativo a que la naturaleza de dicho emolumento es el de un factor salarial con efectos legales para el cálculo de los aportes, respecto del cual deben efectuarse los respectivos descuentos.
Por otro lado, el Decreto 2354 de 2018 creó la denominada bonificación pedagógica efectiva para los docentes y directivos docentes de las plantas de personal de las entidades territoriales certificadas en educación, la cual, además, también fue concebida como un factor salarial para efectos de cotizaciones, tal como lo previó el artículo 3°, numeral 4° de la norma en cita.
En tal sentido, esta Sala acogerá la posición del Consejo de Estado establecida en la Sentencia de Unificación analizada previamente, al igual que la normativa citada anteriormente sobre los factores salariales establecidos como tales. Conforme a ello se procederá a dar solución al caso concreto.” En sentencia del 12 de diciembre de 20234, se realizó un análisis similar al anterior, en el que se precisó: “De acuerdo con lo anterior, se concluye que los factores que deben incluirse en la base de liquidación de la pensión de jubilación de los docentes bajo el régimen general de la Ley 33 de 1985 son los señalados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, estos son: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
Dicha norma agregó que “En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes”. En tal sentido, acerca de la bonificación mensual que devengó la actora, se tiene que el Decreto 1566 de 20145, en su artículo 1, la creó para “los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media, regidos por el Decreto Ley 2277 de 1979, el Decreto Ley 1278 de 2002 o el Decreto 804 de 1995, y pagados con cargo al Sistema General de Participaciones”, la cual se reconocería mensualmente a partir del 1° de junio de 2014 y hasta el 31 de diciembre de 2015, mientras el servidor público permaneciera en el servicio.
Así mismo se dispuso que dicha bonificación “constituirá factor salarial para todos los efectos legales y los aportes obligatorios sobre los pagos que se efectúen por ese concepto se realizarán de conformidad con las disposiciones legales vigentes”. 4 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección B, proceso con radicación: 68001-23-33-000-2017-01425-01, tema: “Reliquidación pensión de jubilación docente.
IBL Ley 33 de 1985. Bonificación mensual.” 5 “Por el cual se crea una bonificación para los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media, que se pagan con cargo al Sistema General de Participaciones, y se dictan otras disposiciones”. 8 Así las cosas, es claro que aun cuando la bonificación mensual no esté relacionada dentro de los factores salariales previstos en la Ley 62 de 1985 para ser tenidos en cuenta en la liquidación pensional de los educadores estatales, sí se fijó con posterioridad como base de cotización en caso de que la devenguen, por lo que es dable su inclusión en el correspondiente IBL.
En consecuencia, como existe prueba en el expediente de que la accionante percibió la aludida bonificación mensual durante su último año de servicios, era procedente que se ordenara su inclusión en la reliquidación de su pensión de jubilación, como lo dispuso el a quo en la sentencia objeto de controversia.” En sentencia del 2 de marzo de 2023, el Consejo de Estado había indicado que, aunque la bonificación mensual docente no esté enlistada en la Ley 62 de 1985, al haberse creado como factor salarial y ser computable para la cotización a pensión, debe ser tenida en cuenta en la base de liquidación pensional.
Además, en esta decisión se señaló que, aunque no exista prueba en el expediente de que se hayan efectuado los aportes para pensión sobre dicha bonificación, ello no es atribuible al trabajador, ya que la responsabilidad de realizar los respectivos descuentos recae sobre su empleador. Sobre el particular, expuso:6 “Se aclara que si bien el fallo del Consejo de Estado, en el cual se precisó la base de liquidación pensional de los maestros beneficiarios del régimen contemplado en la Ley 33 de 1985, fue dictado con posterioridad al acto administrativo acusado y a la demanda, la sala plena de la sección segunda de esta Corporación advirtió que «[…] se acudirá al método de aplicación en forma retrospectiva del precedente, disponiendo para ello, que las reglas jurisprudenciales que se han fijado en este pronunciamiento se acojan de manera obligatoria en todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».
No obstante, respecto de la bonificación mensual que devengó el actor, se tiene que fue establecida a través del Decreto 1566 de 2014, «por el cual se crea una bonificación para los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media, que se pagan con cargo al Sistema General de Participaciones, y se dictan otras disposiciones», en los siguientes términos:
ARTÍCULO 1. Créase para los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media, regidos por el Decreto Ley 2277 de 1979, el Decreto Ley 1278 de 2002 o el Decreto 804 de 1995, y pagados con cargo al Sistema General de Participaciones, una bonificación, que se reconocerá mensualmente a partir del primero (01) de junio de 2014 y hasta el treinta y uno (31) diciembre de 2015, mientras el servidor público permanezca en el servicio. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección B, proceso con radicación18001-23-40-000-2017-00199-01 (21-2021). 9 La bonificación que se crea mediante el presente Decreto constituirá factor salarial para todos los efectos legales y los aportes obligatorios sobre los pagos que se efectúen por ese concepto se realizarán de conformidad con las disposiciones legales vigentes.
El valor de la bonificación de 2014 se tendrá en cuenta como base para liquidar el incremento salarial de 2015. El valor de la bonificación de 2015 se tendrá en cuenta como base para liquidar el incremento salarial de 2016. En consecuencia, con la expedición del Decreto 1566 de 2014, se creó para los docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media, regidos por los Decretos ley 2277 de 1979 o 1278 de 2002 o el Decreto 804 de 1995, y pagados con cargo al sistema general de participaciones, una bonificación mensual a pagar entre el 1º de junio de 2014 y el 31 de diciembre de 2015, la cual constituía factor salarial para todos los efectos y frente a la que se debían efectuar los respectivos aportes de ley; por consiguiente, para la Sala resulta claro que aunque dicha bonificación no está relacionada dentro de los factores salariales previstos en la Ley 62 de 1985 para ser tenidos en cuenta en la liquidación pensional, se fijó con posterioridad como base de cotización, por lo que es dable su inclusión en el correspondiente IBL.
En el sub lite, habida cuenta de que la secretaría de educación del Caquetá certificó que le pagó al accionante la bonificación mensual desde el 1º. de junio de 2014 hasta el 18 de diciembre de 2014 y aun cuando no hay prueba en el expediente de que se hayan efectuado los aportes para pensión sobre aquella, ello no es atribuible al trabajador, pues la obligación de los respectivos descuentos atañe a su empleador.” En similares términos, en providencia del 4 de febrero de 2021, el Consejo de Estado concluyó:7 “En ese orden de ideas, se tiene que a la accionante le asiste el derecho a que su pensión de jubilación sea reajustada con la inclusión de la bonificación mensual, factor que devengó durante el último año de servicios, puesto que, como ya se dijo, a pesar de no estar contemplado en la Ley 33 de 1985, el empleador debió ordenar los descuentos con destino al sistema de seguridad social en pensiones, pues así lo dispone el Decreto 1566 de 2014, y en caso de no haberlo realizado, dicha omisión no puede trasladarse al trabajador, por lo tanto, el reconocimiento del aludido emolumento para efectos pensionales se debe efectuar sin perjuicio del pago de los aportes pendientes, si es que los hubiere.” Respecto a la bonificación pedagógica, creada mediante el Decreto 2354 del 19 de diciembre de 2018, el artículo 3 dispone que dicha bonificación constituye factor salarial para todos los efectos legales.
La norma: “ARTÍCULO 3. Criterios para liquidar y reconocer la bonificación pedagógica. Para liquidar y reconocer la Bonificación Pedagógica, de 7 Expediente 68001-23-33-000-2018-00595-01 (6011-2019), actora: Omaira Quiroz de Correa, demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 10 que trata el artículo anterior se tendrán en cuenta los siguientes criterios: 1.
La Bonificación Pedagógica se pagará una sola vez al año, en los porcentajes del presente decreto. 2. La Bonificación Pedagógica se reconocerá y pagará cuando el docente y directivo docente cumpla un año continuo de servicios efectivamente prestado. 3. La Bonificación Pedagógica se liquidará sobre la asignación básica mensual que el docente y directivo docente esté devengando para la fecha de causación de la Bonificación. 4.
La Bonificación Pedagógica constituye factor salarial para todos los efectos legales. 5. La Bonificación Pedagógica no tendrá efectos retroactivos por ninguna consideración.
PARÁGRAFO 1. El primer pago de la Bonificación Pedagógica se realizará en el mes de diciembre de 2018 en los términos señalados en el numeral 1 del artículo 2 del presente decreto a los docentes y directivos docentes que hayan laborado un (1) año continuo de servicios efectivamente prestado.
PARÁGRAFO 2. La Bonificación Pedagógica se pagará con cargo al Sistema General de Participaciones. Para los docentes y directivos docentes no financiados con recursos del Sistema General de Participaciones, la Bonificación Pedagógica será reconocida en la medida en que las entidades territoriales incluyan en sus presupuestos, las partidas correspondientes para el pago de la misma, en los términos y condiciones establecidos en el presente decreto.” 2.5.
Caso concreto La parte actora promovió este proceso con el fin de obtener el reajuste del monto de su mesada pensional, alegando que en el IBL debieron computarse, además, las bonificaciones pedagógica y la mensual docente. En primera instancia, el Juzgado negó las súplicas de la demandante, argumentando que, aunque la bonificación pedagógica tiene carácter salarial, al no estar enlistada en la Ley 62 de 1985, no podía ser tenida en cuenta en el IBL pensional.
Agregó que no se acreditaron cotizaciones a pensión sobre este factor. Además, indicó que la bonificación mensual docente ya hace parte del IBL pensional, por lo que no procede su inclusión nuevamente. Esta decisión fue recurrida por la parte actora, aduciendo que tanto la bonificación mensual docente como la bonificación pedagógica tienen carácter salarial y, en esa medida, deben ser computadas en el IBL pensional.
Según lo acreditado en el proceso, mediante la Resolución 002531 del 24 de agosto de 2020, se reconoció pensión de jubilación a la docente Ofelia Vargas Londoño, 11 con efectos a partir de la adquisición del estatus pensional el 7 de diciembre de 2019, momento en el cual cumplió los requisitos establecidos en la Ley 33 de 1985, consistentes en haber prestado 20 años de servicio y haber alcanzado los 55 años de edad.8 Del documento anterior se advierte que el período de liquidación considerado fue el año anterior a la consolidación del derecho pensional, y los factores computables para la liquidación de la pensión fueron: el sueldo y la bonificación mensual docente.9 Se aportó al proceso el certificado de salarios de la docente Ofelia Vargas Londoño, del cual se desprende que, durante el año anterior a la consolidación del derecho pensional (del 7 de diciembre de 2018 al 7 de diciembre de 2019), devengó la asignación básica, la bonificación mensual docente, las primas de navidad, de servicios y de vacaciones, así como la bonificación pedagógica.10 De acuerdo con el marco normativo expuesto en esta providencia, en sentencia de unificación se estableció que, en la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes, conforme al artículo 1º de la Ley 62 de 1985.
No obstante, la misma Corporación que dictó la referida sentencia ha mantenido, de manera pacífica, que, a pesar de lo dispuesto en aquella decisión sobre el IBL pensional docente, la interpretación del artículo 1º de la Ley 62 de 1985 permite concluir que “… en todo caso, las pensiones de los empleados oficiales, sin importar su orden, siempre se liquidarán con base en los factores sobre los cuales se hayan realizado los aportes…”.
Respaldada en este precepto legal, ha señalado que no son solo los factores mencionados en la Ley 62 los que deben ser considerados, sino también aquellos que la ley disponga como base de cotización a pensión y que el servidor haya devengado durante el período de liquidación. En consecuencia, el órgano de cierre de esta jurisdicción ha establecido que, de acuerdo con el artículo 1º del Decreto 1566 de 2014, la bonificación mensual docente, al ser creada con el carácter de factor para todos los efectos legales, debe incluirse en el IBL pensional de los docentes que la perciban durante el período de liquidación. Además de lo anterior, en sede judicial, la misma Corporación ha señalado que no es carga del docente acreditar que se realizaron las cotizaciones sobre dicha contraprestación, ya que no es responsabilidad del trabajador probar un presupuesto que ya está contemplado en la ley (factor para todos los efectos legales).
En este sentido, de los factores percibidos por la actora, según el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, solo la asignación básica constituye base de cotización para pensión. Sin embargo, de acuerdo con el artículo 3, numeral 4, del Decreto 2354 de 2018, la bonificación pedagógica tiene carácter salarial para todos los efectos legales. En consecuencia, dicha bonificación es un factor de liquidación pensional 8 SAMAI, actuación Expediente digital, índice 3, documento 1_EXPEDIENTEDIGITAL_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_1_2152022(.zip) NroActua 3, archivo 003.
DEMANDA - OFELIA VARGAS LONDOÑO.pdf, páginas 12-14. 9 SAMAI, actuación Expediente digital, índice 3, documento 1_EXPEDIENTEDIGITAL_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_1_2152022(.zip) NroActua 3, archivo 003. DEMANDA - OFELIA VARGAS LONDOÑO.pdf, páginas 12-14. 10 SAMAI, actuación Expediente digital, índice 4, documento 4ED_OneDrive_1_21102024z(.zip) NroActua 4, archivo 03.DemandaConAnexos.pdf, páginas 15-17. 12 para determinar el monto de la prestación del docente que la haya percibido durante el período tomado como referencia para establecer el valor de la mesada pensional.
Esta conclusión sigue la misma interpretación del Consejo de Estado, citada en el marco normativo de esta providencia, respecto a la bonificación mensual docente, en el sentido de que, al haber sido creadas ambas con carácter salarial para todos los efectos legales, deben ser tenidas en cuenta en la liquidación pensional, aun cuando no estén taxativamente enlistadas en la Ley 62 de 1985.
Como en el proceso se acreditó que la docente demandante recibió la bonificación pedagógica durante el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, y dado que tiene carácter salarial para todos los efectos, deberá computarse en el IBL pensional, aun cuando no se haya demostrado que el empleador efectuó aportes para pensión sobre este concepto.
Lo mismo ocurre con la bonificación mensual docente, creada mediante el Decreto 1566 de 2014. No obstante, dado que está ya fue incluida en el cálculo del monto de la pensión de la demandante, no resulta necesario analizar su procedencia en el presente caso. Con base en los razonamientos expuestos y en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente, valorados conforme a las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se revocará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
En su lugar, se declarará la nulidad parcial de la Resolución 002531 del 24 de agosto de 2020 y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reliquidar y pagar la pensión de jubilación de la demandante, incluyendo, además de los factores salariales ya reconocidos, la bonificación pedagógica.
Para su cómputo, dado que el monto de la pensión de jubilación se determina con el promedio de los salarios que sirvieron de base para los aportes durante el año anterior a la consolidación del estatus pensional, conforme a la Ley 33 de 1985, y considerando que dicha bonificación se paga una sola vez al año, su valor deberá ser incluido en el cálculo del ingreso base de liquidación en una doceava parte.
En cuanto al factor de la bonificación mensual docente mencionado por la parte actora en el recurso de alzada, cabe señalar que este por constituir factor de liquidación pensional, ya fue tenido en cuenta en la Resolución 002531 del 24 de agosto de 2020, razón por la cual no se abordará su estudio de inclusión en el IBL. Por otra parte, dado que el derecho pensional es imprescriptible, se genera día a día y puede ser solicitado en cualquier momento por el interesado.
No obstante, en cuanto a las diferencias entre las mesadas pensionales efectivamente pagadas y las que debieron ser reconocidas, el legislador ha establecido el fenómeno de la prescripción, limitando el pago a las mesadas causadas hasta tres (3) años antes de la fecha en que se presentó la reclamación ante la entidad de previsión, conforme al artículo 41 del Decreto 3135 de 1968.
En este caso, entre el reconocimiento de la prestación, mediante la Resolución 002531 de 2020, y la presentación de la demanda, el 29 de julio de 2021, no transcurrieron más de tres años, por lo que no opera la prescripción. Las diferencias en las mesadas que deberá sufragar la accionada se actualizarán de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará al multiplicar el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).
La fórmula que debe aplicar 13 la entidad demandada es la siguiente: R = Rh índice final índice inicial Se aclara que, por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, conforme el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos. En cuanto a la condena en costas, dado que la demanda prosperó parcialmente, se relevará a la parte actora de dicha condena y, en su lugar, se impondrán con cargo a la autoridad demandada. 2.6.
Condena en costas en segunda instancia De acuerdo con el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas. A su turno, el inciso segundo de la misma norma prevé que, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
En sentencia proferida el 01 de abril de 2016 por el Consejo de Estado, con ponencia del magistrado Carmelo Perdomo Cuéter, dentro del proceso con radicado 7001-23-33-000-2013-00065-01 promovido por el señor Ramiro Antonio Barreto Rojas contra la UGPP, se enfatizó en que el Juez Contencioso Administrativo no está atado a los postulados dispuestos en el artículo 365 del CPG para la imposición de costas.
Sobre el particular la sentencia en comento reza: “( ) a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.” (Subrayado fuera del texto).
Con fundamento en las consideraciones antes expuestas, la misma Corporación, en sentencia de 18 de agosto de 2018 dentro del proceso con radicado 73001-23-33-000- 2014-00723-01, sostuvo: “( ) esta Sala considera que la referida normativa (se refiere al artículo 188 del CPACA) deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorable a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe ( )”.
En este sentido, la imposición de costas requiere un análisis subjetivo por parte del juez contencioso, el cual está limitado únicamente por criterios de ponderación que pueden incluir desde la temeridad hasta el cambio de precedente jurisprudencial, así como factores económicos, entre otros. 14 En este caso, la parte recurrente participó activamente en todas las etapas procesales e incluso formuló el recurso que le resultó favorable, lo que justifica el reconocimiento de las costas procesales en ambas instancias.
Lo mismo ocurre con las agencias en derecho, ya que, al haber intervenido mediante apoderado, se encuentran acreditadas en ambas instancias, lo que valida el presupuesto económico relacionado con el pago de los honorarios de la defensa técnica de la parte demandante. Por lo tanto, existen elementos suficientes para condenar en costas a la parte demandada en las dos instancias, a favor de la demandante, dado que las agencias en derecho están debidamente justificadas, ya que el actor intervino a través de un apoderado durante todo el proceso.
De acuerdo con el artículo 188 del CPACA, las costas se liquidarán conforme a los artículos 365 y siguientes del Código General del Proceso. Asimismo, la Sala adoptará el criterio actual del Consejo de Estado – Sección Tercera11, en su sentencia del 17 de junio de 2024, que concluyó que, en esta instancia (segunda), no corresponde fijar las agencias en derecho.
Estas solo podrán ser determinadas en auto posterior por el operador judicial de primera instancia, conforme lo dispone el numeral 3 del artículo 366 del C.G.P., ya que la fijación de las agencias en derecho debe realizarse de manera concentrada una vez concluido el proceso. Por lo tanto, las agencias en derecho serán fijadas por el juzgado de origen, tal como lo indicó el Consejo de Estado en la mencionada decisión judicial.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 31 de marzo de 2022, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. En su lugar:
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución 002531 del 24 de agosto de 2020, por la cual la parte accionada reconoció la pensión de jubilación a la demandante, en cuanto no incluyó en la liquidación la contraprestación denominada “bonificación pedagógica”.
TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ORDENA a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reliquidar y pagar la pensión de jubilación de la demandante, incluyendo, además de los factores salariales ya reconocidos, la bonificación pedagógica.
Para su cómputo, dado que el monto de la pensión de jubilación se determina con el promedio de los salarios que sirvieron de base para los aportes durante el año anterior a la consolidación del estatus pensional, conforme a la Ley 33 de 1985, y considerando que dicha bonificación se paga una sola vez al año, su valor deberá ser incluido en el cálculo del ingreso base de liquidación en una doceava parte.
CUARTO: La parte accionada procederá con la actualización de las diferencias adeudadas, aplicando los índices de inflación certificados por el DANE y la fórmula 11 Proceso con radicación 25000-23-36-000-2019-00712-01 (70.092), medio de control: nulidad y restablecimiento del derecho, demandante: consorcio valvanera. 15 matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh × (índice final/índice inicial).
QUINTO: La parte demandada deberá dar cumplimiento al presente fallo, conforme a lo dispuesto en el artículo 192 del CPACA.
SEXTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SÉPTIMO: CONDENAR a la parte demandada al pago de las costas de ambas instancias, a favor del demandante. Las agencias en derecho serán fijadas por el juzgado de origen. Las costas se liquidarán conforme a los artículos 365 y siguientes del Código General del Proceso.
OCTAVO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase al Juzgado de origen y realícense las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala de la fecha. Los magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx