1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicación: 73001-33-33-002-2021-00001-02 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Apoderado: Yudi Lorena Torres Varón Demandado: Yanire Medina Canizales Apoderado: Francisco Reina Tema: Pensión de vejez ASUNTO Decidir el recurso de apelación interpuesto por la Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante COLPENSIONES, contra la sentencia del 23 de agosto de 2023, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda COLPENSIONES1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la señora Luz Estella Poveda Santafé, con el fin de obtener las siguientes declaraciones y condenas. 1.1.1. Pretensiones Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución SUB 185248 del 15 de julio de 2019, mediante la cual se reconoció la pensión de vejez a la señora Yanire Medina Canizales.
Se declare la nulidad de las resoluciones que modificaron o reliquidaron la prestación, por haber tomado en cuenta un ingreso base de cotización (IBC) inconsistente, lo que generó una mesada pensional superior a la que legalmente correspondía. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la señora Yanire Medina Canizales reintegrar a favor de COLPENSIONES las sumas percibidas por concepto de mesadas pensionales pagadas en virtud del reconocimiento indebido de la pensión, incluyendo el retroactivo recibido y los valores que continúan siendo pagados en exceso. 1 A través de apoderado. 2 Se ordene la indexación de las sumas objeto de reintegro a favor de COLPENSIONES, así como el pago de los intereses a los que haya lugar, derivados de los pagos efectuados en virtud del reconocimiento de la pensión de vejez en una cuantía superior a la correspondiente.
Se condene en costas a la parte demandada. 1.1.2. Hechos El apoderado de la parte actora presentó los siguientes hechos: Mediante la Resolución SUB 185248 del 15 de julio de 2019, COLPENSIONES reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor de la señora Yanire Medina Canizales, efectiva a partir del 1 de agosto de 2019, con una mesada inicial de $1.480.919,00.
Para su liquidación, se tomó como base un total de 1.572 semanas cotizadas y un porcentaje del 70,23%, conforme a lo establecido en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003. En septiembre de 2019, la Dirección de Ingresos por Aportes y la Dirección de Historia Laboral de COLPENSIONES identificaron inconsistencias en los ingresos base de cotización (IBC) utilizados para reconocer la pensión, por lo que reportaron la situación a la Dirección de Prestaciones Económicas.
Ante estos hallazgos, la Dirección de Ingresos por Aportes ajustó las historias laborales que presentaban anomalías, lo que llevó a una revisión del reconocimiento pensional de la señora Yanire Medina Canizales. Como resultado de dicha revisión, COLPENSIONES determinó que el ingreso base de liquidación (IBL) correcto ascendía a $766.587,00, aplicando una tasa de reemplazo del 72,50%, lo que arrojaba una mesada pensional de $555.776,00.
No obstante, dado que la ley exige garantizar una pensión mínima equivalente al salario mínimo legal vigente, la mesada correspondería a un salario mínimo y no al valor que percibe la pensionada. Confirmado que la Resolución SUB 185248 del 15 de julio de 2019 se basó en IBC inconsistentes, lo que generó una pensión superior a la legalmente debida y afectó el erario público, COLPENSIONES expidió el Auto APSUB 838 del 30 de abril de 2020, mediante el cual solicitó a la señora Yanire Medina Canizales autorización para revocar parcialmente la resolución en lo concerniente al valor de la mesada liquidada.
Sin embargo, la peticionaria no otorgó dicha autorización. 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1. Yanire Medina Canizales Mediante apoderado, expresó oposición a las pretensiones de la demanda, argumentando que el monto de la pensión de vejez fue fijado por COLPENSIONES y que, debido a su desconocimiento del asunto, la señora Yanire Medina Canizales aceptó el valor reconocido sin objeciones, al no interponer recurso contra el acto de reconocimiento.
Sostuvo que las sumas percibidas fueron recibidas de buena fe, por lo que no procede la recuperación de las diferencias sobre las mesadas devengadas con anterioridad. 1.3. Sentencia de primera instancia El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué, en sentencia proferida el 23 de agosto de 2023, resolvió en su parte resolutiva lo siguiente: 3 “PRIMERO: DECLARAR PROBADAS las excepciones formuladas por la demandada YANIRE MEDINA CANIZALES; culpa exclusiva de la entidad por negligencia; improcedencia de la devolución de dinero; y Buena fe del administrado o pensionado, por lo indicado en precedencia.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución No. SUB 185248 del 15 de julio de 2019, en cuanto a la cuantía reconocida, por lo que, la entidad deberá realizar los reajustes y modificaciones pertinentes, garantizando siempre el debido proceso de la demandada y que se debe garantizar el monto mínimo de la mesada pensional que no puede ser inferior al salario mínimo actual.
TERCERO: DECLARAR que no hay lugar a la devolución de las mesadas canceladas de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda. (…).” La autoridad judicial fundamentó sus decisiones en que el monto pensional de la demandada debía corresponder al salario mínimo, conforme a la disposición legal que impide fijarlo por debajo de esta cuantía. Determinó que COLPENSIONES estableció el valor de la pensión aplicando la normativa vigente al momento de su reconocimiento, en particular el artículo 10 de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 34 de la Ley 100 de 1993.
Con base en ello, concluyó que la señora Yanire Medina Canizales tenía derecho a una mesada de $555.776; sin embargo, dado que para la fecha de efectividad (1 de agosto de 2019) el salario mínimo legal vigente era de $828.116, la prestación debía ajustarse a este valor, lo que implicaba una reducción respecto al monto inicialmente reconocido.
Señaló, además, que dicho desajuste se debió a errores en la elaboración y gestión de la historia laboral de la demandada, la cual reflejaba un ingreso base de cotización (IBC) impreciso que llevó a calcular una mesada pensional superior a la que realmente correspondía. Además, negó la pretensión de ordenar a la accionada el reintegro de las sumas percibidas en exceso, al considerar que correspondía a la parte actora demostrar su mala fe, y al no haberse acreditado dicha circunstancia, concluyó que, por ministerio de la ley, no era procedente la devolución de los montos recibidos durante la vigencia del acto de reconocimiento. 1.4.
Apelación COLPENSIONES interpuso recurso de apelación parcial contra la decisión de primera instancia, manifestando su inconformidad con la negativa de ordenar a la demandada el reintegro de las sumas pagadas en exceso por error en la determinación del monto pensional. Sostuvo que, desde el momento en que se solicitó la autorización para revocar el acto administrativo —materializada mediante el auto de pruebas APSUB 838 del 30 de abril de 2020—, se informó a la demandada que el acto mediante el cual se fijó el monto de su pensión, carecía de legalidad, sin embargo, no autorizó que fuera revocado de manera directa, por lo que, desde entonces, tenía pleno conocimiento de que estaba recibiendo una prestación económica a la que no tenía derecho y que ha seguido percibiendo.
Argumentó que la falta de orden de devolución afectaría gravemente la estabilidad financiera del sistema de pensiones, pues no es justo que una persona reciba un 4 beneficio económico indebido y quede exonerada de su restitución. Añadió que ello constituiría un enriquecimiento sin causa en favor de la demandada, con un impacto negativo en las finanzas del sistema pensional.
Por lo anterior, solicitó que se ordene la devolución de la totalidad de la diferencia de las mesadas percibidas, ya sea desde el momento en que el acto administrativo tuvo efectos fiscales o, al menos, desde la fecha en que se solicitó la autorización para revocar la resolución demandada sin que esta fuera concedida. 1.5. Trámite en segunda instancia La demanda fue admitida mediante auto del 1 de noviembre de 2023.
Las partes y el agente del Ministerio Público no intervinieron en esta etapa del proceso.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA. Según esta disposición, los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia, entre otros casos, de las apelaciones de las sentencias emitidas en primera instancia por los jueces administrativos.
A su vez, esta Sala se ceñirá a lo reglado en el artículo 328 del CGP, por remisión del artículo 306 del CPACA; en cuanto a que se hará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2. Procedibilidad del recurso de apelación Conforme a lo establecido en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, las sentencias de primera instancia son apelables, situación que se presenta en el presente caso. 2.3.
Problema jurídico de segunda instancia De acuerdo con el marco del recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si COLPENSIONES tiene derecho al reintegro de las sumas pagadas en exceso a la accionada, derivadas de la diferencia entre el valor de la mesada pensional percibida y la que efectivamente le correspondía, por ser esta última inferior. 2.3.1.
Tesis de la sala Se confirmará la sentencia de primera instancia, dado que COLPENSIONES no demostró que la demandada haya recibido un monto pensional superior al que le correspondía en contravía del principio de buena fe. Al no cumplir con esta carga probatoria, no procede exigir la restitución de las sumas pagadas por concepto de mesadas pensionales. 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Marco normativo sobre el principio de buena fe El artículo 83 de la Constitución Política de Colombia establece que las actuaciones de los particulares y las autoridades públicas deben ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presume en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas. 5 La Corte Constitucional2 ha definido el principio de la buena fe como aquel que exige, tanto a las autoridades, como a los particulares acomodar sus comportamientos y actuaciones a una conducta honesta y leal, tal y como lo haría una “persona correcta”.
También ha sostenido que el principio de rango constitucional de la buena fe presupone obligaciones reciprocas relacionadas a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada; sin embargo, se ha considerado que este no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual o superior categoría constitucional, tales como la igualdad, la prevalencia del interés general, el desarrollo de la función administrativa, la legalidad, la moralidad, la eficacia, la economía, entre otros3.
Por otra parte, en materia contenciosa administrativa, el numeral 1° del artículo 164 del CPACA4 prevé que en todos los actos de los particulares y de las autoridades se presume la buena fe. Por lo tanto, cuando se pretenda demostrar lo contrario, es decir, que no se actuó de buena fe, se debe desvirtuar que la conducta se amparó en tal principio.
Esto implica que corresponde probar la obtención del derecho prestacional o su negativa con desconocimiento de los postulados de la buena fe. En ese sentido, para que proceda el reintegro de las prestaciones periódicas reconocidas y pagadas, es necesario que la entidad pruebe que el pensionado incurrió en conductas deshonestas o fraudulentas durante el trámite de la actuación administrativa que, eventualmente, condujo al reconocimiento de la pensión. 2.5.
Caso concreto COLPENSIONES promovió el presente proceso al considerar que el acto mediante el cual se reconoció la pensión de vejez a la señora Yanire Medina Canizales fijó un valor erróneo en la mesada pensional, superior al que le correspondía. En consecuencia, solicitó la declaratoria parcial de nulidad del acto con el fin de ajustar el monto de la pensión al valor correcto y ordenar el reintegro de las sumas percibidas en exceso.
En primera instancia, se declaró la nulidad parcial del acto demandado conforme a lo solicitado por la parte actora. No obstante, se negó el reintegro de los valores pagados en exceso, al considerar que la demandada los percibió de buena fe y que COLPENSIONES no desvirtuó esta presunción. COLPENSIONES interpuso recurso de apelación parcial contra el fallo de primera instancia, argumentando que la demandada, al ser informada del error en la determinación de su mesada pensional y negarse a autorizar la revocatoria directa del acto en sede administrativa, tenía pleno conocimiento de que percibía un monto superior al que le correspondía, de manera indebida.
En consecuencia, sostuvo que debía ordenarse el reintegro de las sumas pagadas en exceso, equivalentes a la diferencia entre lo efectivamente percibido y el valor real de su mesada pensional. De acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el literal c) del numeral 1 del artículo 164 establece que “( ) no habrá 2 T-475 del 29 de julio de 1992.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 3 Corte Constitucional. Sentencia C-071 del 3 de febrero 2004. M.P. Álvaro Tafur Galvis 4 “ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe (…)”. 6 lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. Esta disposición se encuentra en armonía con el artículo 83 de la Constitución Política, el cual señala que “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”.
En este sentido, la buena fe se considera un principio general del derecho que rige las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos. Así lo sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, en la que además precisó: “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”.
Así, la buena fe se presume en todos los actos de los particulares y de las autoridades, supuesto que también se aplica al ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, para que fuera procedente el reembolso de las sumas de dinero reclamadas en esta demanda, la parte actora debía acreditar que la obtención de un valor superior al legalmente correspondiente se produjo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, cuya presunción, como se ha señalado, opera en este caso.
Ahora bien, tal como lo indicó el juez de primera instancia, la imprecisión en el monto de la pensión dentro del acto de reconocimiento es atribuible exclusivamente a COLPENSIONES, que incurrió en error al determinar el valor de la mesada. Por lo tanto, este hecho por sí solo desvirtúa cualquier injerencia de la pensionada en las diferencias que se causaron a su favor, sin que ello implique que la solicitud y obtención de la pensión en un monto superior al correspondiente se derive de un actuar fraudulento o doloso dirigido a defraudar a la administración. Revisada la documental obrante en el expediente se observa que, contrario a lo expuesto por la entidad demandante, no se evidencia por parte de la pensionada una conducta que haya desconocido los postulados de la buena fe.
Ciertamente, la accionada no consintió la revocatoria directa del acto administrativo objeto de discusión en el presente asunto, no obstante, esta circunstancia por sí sola no constituye una actuación de mala fe de su parte. De ahí que, tal como lo sostuvo la autoridad judicial en primera instancia no haya lugar a ordenar la devolución de suma alguna en favor de COLPENSIONES. 7 2.6.
Costas procesales El artículo 188 del CPACA, que trata sobre la condena en costas, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” En el presente caso, al tratarse de un asunto que involucra un interés público y no verificarse la existencia de una demanda carente de fundamento legal, no hay lugar a la imposición de costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 23 de agosto de 2023, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, remitir las diligencias al Juzgado de origen, realizando las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala de la fecha. Los magistrados, CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx