SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, veintinueve (29) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300620240050501 Demandante: Raúl Orlando Martínez Santos Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG y Departamento de Córdoba Tema: Sanción Moratoria por no pago oportuno de cesantías Decisión: Confirma sentencia de primera instancia La Sala decide sobre el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada departamento de Córdoba, contra la sentencia expedida el día 19 de junio de 2025, por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda1 I.
ANTECEDENTES a) Fundamentos Facticos La parte actora labora como docente en los servicios educativos estatales en el Departamento de Córdoba, motivo por el cual, presentó solicitud ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FNPSM departamento de Córdoba, para reconocimiento y pago de cesantías parciales el 9 de diciembre de 2019, la cual fue reconocida mediante Resolución No. 2262 del 1 de octubre de 2020 y pagada el 9 de enero de 2021 esto es, por fuera del término de 70 días establecidos en la ley.
Que el 31 de enero de 2022, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria ante la entidad convocada, la cual resolvió mediante silencio administrativo ficto del 31 de abril de 2022, lo que motivó la interposición de la presente demanda. b) Pretensiones Solicita que se declare la nulidad del acto administrativo ficto configurado del 28 de febrero de 2022, frente a la petición presentada el día 30 de noviembre de 2021 en cuanto negó el derecho a pagar la sanción moratoria por pago tardío de sus cesantías establecidos en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM) – Fiduprevisora y al departamento de Córdoba – Secretaría de Educación Departamental, a que le 1Se deja constancia que la sentencia en el presente asunto se profiere alterando el turno de los procesos que se encuentran para fallo, por cuanto esta Corporación ya proferido decisiones sobre el tema objeto de debate; lo anterior en uso de las facultades conferidas por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 y por el parágrafo 1 del artículo 16 de la Ley 1285 de 20091, los cuales establecen que se podrá determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio de los proyectos de sentencia. Radicado: 23001333300620240050501 2 reconozca y pague al demandante la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
Asimismo, solicitó que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 192 y subsiguientes del CPACA, se den los ajustes al valor conforme al IPC, se reconozca el pago de intereses moratorios, y se condene al pago de costas. c) Contestaciones de la demanda • Municipio de Montería2 El apoderado del Municipio de Montería contestó la demanda, aclarando previamente que lo hace, debido a haber sido notificado del auto admisorio del proceso de la referencia, pese a que la demanda no hubiese sido presentada contra el Municipio, ni se señala en los hechos y pretensiones, por lo que propuso las excepciones de i) Falta de legitimación en la causa por pasiva ii) prescripción de los derechos reclamados iii) inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido • Departamento de Córdoba3 El Departamento de Córdoba se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, por cuanto, en el evento de que al demandante le asista tal derecho, no es responsabilidad del Departamento de Córdoba quien deba reconocer y pagar el derecho a la indemnización moratoria reclamada por la no consignación oportuna de los intereses a las cesantías y por el retardo a la consignación del auxilio de las cesantías del demandante, sino del Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, debido a que dicho señor se encuentra afiliado a dicho Fondo.
Finalmente propuso excepciones como: i) Falta de legitimación en la causa por pasiva, ii) la genérica o innominada. • Fiduprevisora S. A. 4 El apoderado de la Fiduprevisora S.A. se opuso a todas y cada una de las pretensiones formuladas por la parte demandante, por cuanto carecen de sustento fáctico y jurídico, solicitó respetuosamente que se denieguen en su integridad y, como resultado de ello, se impongan las costas del proceso a la parte actora.
Asimismo, indicó que la Fiduprevisora S.A. es únicamente en de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, mas no en nombre propio. Por lo tanto, las pretensiones no deben dirigirse en de dicha entidad. propuso como excepciones las siguientes: i) falta de legitimación en la causa por pasiva ii) cobro de lo no debido iii) enriquecimiento sin justa causa iv) indebida composición de la parte pasiva – Fiduprevisora S.A. v) inexistencia en la reclamación del derecho vi) excepción innominada 2 C01, Pdf23Contestacion 3 C01, Pdf026Contestacion 4 C01, Pdf21Contestacion Radicado: 23001333300620240050501 3 • Nación –Min Educación –FNPSM5 La Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio contestó la demanda dentro de la oportunidad procesal manifestando oponerse a cada una de las pretensiones declarativas y de condena solicitadas por la parte demandante.
Propuso como excepciones las siguientes: i) Falta de legitimación del litis consorcio necesario ii) ineptitud sustancial de la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva del fondo de prestaciones sociales del magisterio para el pago de la sanción moratoria iii) inexistencia de la obligación, iv) cobro de lo no debido v) ausencia del deber de pagar sanción por parte del FOMAG vi)falta de legitimación en la causa por pasiva para asumir declaraciones y condenas por sanción mora, posteriores al 31 de diciembre de 2019 II..
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, en audiencia inicial celebrada en conjunto, emitió sentencia el 19 de junio de 2025, declaró la nulidad acto administrativo ficto dado por el Secretario de Educación del Departamento de Córdoba a través del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, y a título del restablecimiento del derecho, condenó al Departamento de Córdoba al reconocimiento y pago de dicha sanción. Señaló que la parte actora presentó su solicitud de cesantías el 9 de diciembre de 2019.
El término legal para el reconocimiento vencía el 31 de diciembre de 2019, y el de ejecutoria el 16 de enero de 2020. Conforme a la normatividad aplicable (Ley 1071 de 2006 y artículos 76 y 87 del CPACA), la fecha límite para efectuar el pago efectivo era el 19 de marzo de 2020, por lo que la mora se configuró a partir del 20 de marzo de 2020.
Asimismo, que el acto administrativo de reconocimiento fue expedido el 1 de octubre de 2020 y remitido a FOMAG el 12 de noviembre de 2020.que, el pago efectivo al actor solo se realizó el 9 de enero de 2021, generándose así una mora de 295 días. En conclusión, si bien el acto administrativo fue expedido y remitido fuera del término legal, el FOMAG puso a disposición del demandante las cesantías reconocidas en el tiempo correspondiente.
Por ello, la responsabilidad por la sanción moratoria equivalente a 295 días recae en el Departamento de Córdoba. III. RECURSO DE APELACIÓN La apoderada del Departamento de Córdoba, inconforme con la sentencia de primera instancia, interpuso recurso de apelación en el que argumenta que la fecha de la solicitud de las cesantías fue el 24 de septiembre de 2020 (Radicado No. 2020-CES-045794) y reconocida mediante Resolución No. 2262 del 01 de octubre de 2020, la cual goza de presunción de legalidad al no haberse presentado recursos sobre la misma.
En el presente caso, la Secretaría de Educación Departamental, en virtud de la delegación legal, expidió el acto administrativo de reconocimiento y pago de las cesantías de la demandante mediante la Resolución No. 2262 del 01 de octubre de 2020. De acuerdo con el término legal de 70 días establecido para el pago de las cesantías, dicho plazo vencía el 9 de enero de 2021, y fueron pagadas dentro del término esto es el 9 de enero de 2021 por lo que no se configuró mora alguna atribuible al Departamento de Córdoba.
De igual forma, la normativa contempla un plazo de 25 días hábiles para la expedición, notificación y remisión del acto administrativo. En este caso, desde la radicación de la solicitud (24 de septiembre de 2020) hasta la notificación al solicitante (15 de octubre de 2020) 5 C01, Pdf08Contestación Radicado: 23001333300620240050501 4 transcurrieron únicamente 15 días hábiles, lo que demuestra que la Secretaría de Educación cumplió oportunamente con sus obligaciones.
En este orden de ideas, indica que el Departamento de Córdoba actuó dentro de los plazos establecidos por la ley, por lo cual no es posible atribuirle responsabilidad en el retardo alegado. Finalmente solicitó revocar la sentencia apelada y negar las pretensiones de la demanda. IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de 8 de septiembre de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la apoderada del departamento de Córdoba, No hubo intervención de las partes en esta instancia. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada. 5.1.
Problema jurídico En atención a los argumentos del recurso de apelación interpuesto por la entidad demanda Departamento de Córdoba, contra la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, el 19 de junio de 2025, se tiene que el problema jurídico consiste en determinar si el inicio del conteo de días de sanción moratoria que debe tenerse en cuenta es la fecha de la radicación de la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías, o si es la señalada en el acto que reconoce las cesantías y ordena su pago.
Y una vez determinada, si da lugar a modificar los días y la entidad responsable del pago de la sanción mora causada. Para solventar el mérito del sub examine, la Sala hará alusión a los siguientes temas alegados en el proceso a saber: (i) Normatividad aplicable y (ii) Caso concreto. 5.2.- Premisa Normativa y jurisprudencial. El artículo 1° de la Ley 244 de 1995-subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.
Asimismo, el artículo 2° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. Por su parte, el parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que “ la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas…”.
(Se destaca) Radicado: 23001333300620240050501 5 Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria cuando no se dio respuesta a la petición de cesantías, o la expedición del acto fue extemporánea.
Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L.1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, por efectos del plazo para interponer los recursos.
Adicionalmente, en esa providencia, se revisaron otras situaciones que dan lugar a la mora penalizada pecuniariamente, las cuales, por efectos prácticos, se describen en el siguiente cuadro: Hipótesis Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías.
También, se dispuso: (i) la prohibición expresa de decretar el pago de Radicado: 23001333300620240050501 6 indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del FOMAG, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías; (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas.
Obsérvese entonces que además de la modificación al procedimiento para reconocer las cesantías, en el sentido de que a partir de la entrada en vigor de dicha ley, la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa del pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado. 5.3.
Caso Concreto En la sentencia apelada, el Juez de primera instancia accedió a las pretensiones de la demanda en razón a que el 9 de diciembre de 2019 el actor solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías, las que fueron reconocidas a través de Resolución No. 2262 del 1 de octubre de 2020, por fuera del término de los 15 días, el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías parciales fue enviado a la Fiduprevisora S.A. el 12 de noviembre de 2020 y canceladas el 9 de enero de 2021, incumpliéndose el término de los 70 días establecidos por la ley.
Así concluye el a quo que, se generó una sanción de 295 días comprendidas entre 20 de marzo de 2020 hasta el 8 de enero de 2021 de la cual es responsable el Departamento de Córdoba, como quiera que la demora se generó dentro del trámite a su cargo, y que la Fiduprevisora S.A. hizo el pago el día 38 hábil después de haber recibido el acto para su pago, esto es, dentro del término de los 45 días que le impone la Ley para ese efecto.
Decisión que fue recurrida, por la parte demandada departamento de Córdoba. El departamento de Córdoba en su recurso de apelación, indica que no se tuvo en cuenta el expediente administrativo del docente, donde consta que la solicitud de cesantías fue radicada fue el 24 de septiembre de 2020 (Radicado No. 2020-CES-045794) y reconocida mediante Resolución No. 2262 del 01 de octubre de 2020, la cual goza de presunción de legalidad al no haberse presentado recursos sobre la misma.
Revisado el expediente, se observa que con la demanda el actor aportó solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales 9 de diciembre de 20196, bajo el radicado 20190016215. en la que relaciona todos los documentos necesarios para el respectivo trámite. Por su parte la entidad demandada manifiesta que la parte actora radicó la solicitud el 24 de septiembre de 2020 bajo el radicado No. 2020-CES-045794, sin embargo al revisar el expediente administrativo y todas las actuaciones posteriores surtidas dentro del proceso, no se observa dentro del mismo que la entidad haya requerido a la parte demandante para el aporte de nuevos documentos o para que subsanará dentro de los de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación que establece el artículo 17 de la Ley 1755 de 2015 frente a peticiones incompletas, situación que deja sin soporte el argumento del recurrente, máxime cuando sobre ellos recaía la obligación no solo de alegar que la solicitud había sido posterior, sino acreditar que la solicitud se hizo en una fecha posterior, o aportar la prueba mediante la cual la entidad le hubiera requerido el aporte de eventuales documentos faltantes.
Así las cosas, la fecha de inicio del conteo de la sanción moratoria que se debe tener en cuenta es la indicada en la solicitud de reconocimiento y pago, de las cesantías, o sea, de 09 de diciembre de 2019, y por haber sido expedido el acto de reconocimiento el 1 de octubre de 6 C01, Pdf02Demanda, folio 32 Radicado: 23001333300620240050501 7 2020, fuera del término legal, y conforme la jurisprudencia en cita, los 70 días con que contaba el actor para recibir el pago de su prestación vencían el 19 de marzo de 2020, evidenciándose mediante hoja de revisión, que el acto administrativo fue enviado para pago el 12 de noviembre de 20207 el cual fue puesto su pago a disposición de la actora el día 9 de enero de 2021, cuando habían transcurrido 38 días, es decir, dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto administrativo ejecutoriado.
En ese orden, la sanción por mora transcurre desde el día 71 hábil siguiente a la solicitud hasta el día anterior en que se efectuó el pago, periodo que en el caso particular corresponde desde el 20 de marzo de 2020 hasta el 8 de enero de 2021, es decir, 295 días, y es el Departamento de Córdoba, la entidad obligada a reconocer y pagar la sanción moratoria causada, porque todo el retardo en el trámite fue ocasionado en la etapa que le correspondía adelantar a la entidad territorial, según lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Por lo que lo procedente es confirmar la decisión de primera instancia. 5.4 Condena en costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 - adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el inciso 8 del artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia del 19 de junio de 2025, emitida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 7 C01, PdfContestacion, folio