SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, veintinueve (29) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300320240040701 Demandante: Miriam Regina Carrascal Urueta Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG y Departamento de Córdoba Tema: Sanción Moratoria por no pago oportuno de cesantías Decisión: Confirma sentencia de primera instancia que accedió parcialmente La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada – departamento de Córdoba contra la sentencia emitida el día 20 de marzo de 2025, por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES a) Fundamentos Fácticos La parte actora laboró como docente en los servicios educativos estatales en el Departamento de Córdoba, por lo que, presentó solicitud ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FNPSM – y Departamento de Córdoba, para reconocimiento y pago de cesantías el día 06 de mayo de 2021, la cual fue reconocida por la Secretaría de Educación de Córdoba mediante la Resolución N° 2302 del 09 de julio de 2021, y pagada por la entidad correspondiente el día 28 de septiembre del 2021, esto es, por fuera del término de 70 días establecidos en la ley.
Se señala que el día 30 de septiembre de 2021, solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, la cual fue resuelta negativamente a través del acto demandado. b) Pretensiones Con la demanda se pretende la nulidad del acto administrativo ficto configurado el día 30 de diciembre de 2021, frente a la petición presentada el día 30 de septiembre de 2021, en cuanto negó el derecho a pagar la sanción moratoria por pago tardío de sus cesantías, establecidos en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de cesantías ante la entidad demandada y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
A título de restablecimiento del derecho, pide que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM) y al Departamento de Córdoba – Secretaría de Educación Departamental, a que le reconozca y pague al demandante la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
Radicado: 23001-33-33-003-2024-00407-01 2 Asimismo, solicita que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 192 y subsiguientes del CPACA, se den los ajustes al valor conforme al IPC, se reconozca el pago de intereses moratorios, y se condene al pago de costas. c) Contestaciones de la demanda • Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG Se opuso a la prosperidad de todas las pretensiones presentadas señalando que el acto administrativo fue expedido de manera extemporánea pero no se generaron días de mora; ya que esta iniciaba posterior al vencimiento de los 70 días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud del docente, esto es el, el 25 de noviembre de 2021 pero Fiduprevisora S.A. efectuó el pago el 17 de noviembre de 2021.
Sostiene que, no es legalmente viable determinar que la culpa recae de manera directa en esa entidad ya que el ente territorial tiene la responsabilidad de manera directa en el retraso de tiempo en la expedición del acto administrativo para el pago oportuno de las cesantías a la Fiduprevisora S.A., en atención hoy al artículo 57 de la Ley 1955 el 2019.
Propuso las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda, litis consorte necesario, falta de legitimación en la causa por pasiva, improcedencia de la indexación y cobro de lo no debido. • Departamento de Córdoba No contestó la demanda. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante sentencia del 20 de marzo de 2025, declaró la nulidad parcial del acto administrativo ficto, configurado por la falta de respuesta a la petición presentada el día 30 de septiembre de 2021, expedido por el secretario de Educación del Departamento de Córdoba a través del cual negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
Menciona que la fecha de la petición del reconocimiento de las cesantías -6 de mayo de 2021- y la de expedición del acto administrativo --9 de julio de 2021-, resulta evidente que dicho acto fue expedido en forma extemporánea, es decir, que se trata de la situación descrita en la jurisprudencia como acto escrito extemporáneo para lo cual no se tiene en cuenta la fecha de su notificación; y la sanción moratoria corre setenta (70) días hábiles posteriores a la petición, que corresponde a 15 días para expedir la resolución; 10 días de ejecutoria del acto; y 45 días para efectuar el pago.
Señala que el FOMAG, recibió el expediente para el pago de la prestación económica, el día 17 de agosto de 2021, es decir, cuando habían transcurrido 67 días desde la solicitud de reconocimiento de las cesantías; contando así hasta el 20 de octubre de 2021 para el pago de la prestación (45 días); no obstante, la disposición de los dineros tuvo lugar el 28 de septiembre de 2021.
En ese orden, se tiene que los setenta (70) días llegan al 20 de agosto de 2021; comenzando a correr la sanción moratoria, a partir del día 21 de agosto de 2021, hasta el día antes del pago de las cesantías de la parte actora, esto es, el 27 de septiembre de 2021, lo que arroja un retardo del pago de las cesantías de 38 días, a los cuales tiene derecho de pago de sanción por mora.
Concluye que la sanción moratoria es atribuible al Departamento de Córdoba, pues, se trata de un acto administrativo que fue expedido por fuera del término establecido en la Ley -15 días-; y la fecha de entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al FOMAG, fue extemporánea, en tanto tenía plazo hasta el día siguiente de la fecha en Radicado: 23001-33-33-003-2024-00407-01 3 que debía quedar ejecutoriado el acto administrativo -16 de junio de 2021- para su remisión, y lo hizo el 17 de agosto de 2021.
III. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte demandada – departamento de Córdoba, interpuso recurso de apelación indicando que la Resolución No. 002302 del 09 de julio de 2021, expedida por la Secretaría de Educación Departamental, establece que la fecha de radicación de la solicitud de reconocimiento de cesantías corresponde al 1 de julio de 2021.
Considera que, si se toma la fecha de radicación y la fecha en que fue expedido el acto administrativo de reconocimiento y pago de cesantías y la fecha que manifiesta el apoderado del demandante que se realizó el pago al docente demandante, se tiene que el tiempo transcurrido no supera los setenta (70) días, por lo que no hay lugar a reconocer y pagar la sanción moratoria solicitada, por lo siguiente: La administración departamental tenía hasta el 26 de julio de 2021 para expedir el acto administrativo, siendo la fecha máxima.
IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del día 06 de agosto del 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada – departamento de Córdoba, se notificaron a las partes y al Agente del Ministerio Público. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada. 5.1.
Problema jurídico Conforme los antecedentes y examinado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada – departamento de Córdoba, el problema jurídico consiste en determinar la fecha que se debe tener en cuenta como de presentación de la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías por parte del demandante, para efecto del conteo de la sanción moratoria.
Y una vez determinada, si da lugar a modificar los días y la entidad responsable del pago de la sanción mora causada. Para solventar el mérito del sub examine, la Sala hará alusión a los siguientes temas alegados en el proceso a saber: (i) Normatividad aplicable y (ii) Caso concreto. 5.2.- Premisa Normativa y jurisprudencial. El artículo 1° de la Ley 244 de 1995-subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.
Asimismo, el artículo 2° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. Por su parte, el parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que “ la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas…”.
(Se destaca) Radicado: 23001-33-33-003-2024-00407-01 4 Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria cuando no se dio respuesta a la petición de cesantías, o la expedición del acto fue extemporánea.
Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L.1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, por efectos del plazo para interponer los recursos.
Adicionalmente, en esa providencia, se revisaron otras situaciones que dan lugar a la mora penalizada pecuniariamente, las cuales, por efectos prácticos, se describen en el siguiente cuadro: Hipótesis Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Radicado: 23001-33-33-003-2024-00407-01 5 Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías.
También, se dispuso: (i) la prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del FOMAG, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías; (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas.
Obsérvese entonces que además de la modificación al procedimiento para reconocer las cesantías, en el sentido de que a partir de la entrada en vigor de dicha ley, la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa del pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado. 5.3.
Caso Concreto En la sentencia apelada, el juez de instancia estableció que la parte demandante le asiste el derecho a la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías, pues la petición fue radicada el día 6 de mayo de 2021, los 70 días con que contaba la parte demandante para recibir el pago de su prestación vencieron el día 20 de agosto de 2021; sin embargo, sólo hasta el 28 de septiembre de 2021, se puso a su disposición el valor liquidado por su derecho a as cesantías, es decir, se causaron 38 días de mora, por el período del 21 de agosto de 2021 hasta el 27 de septiembre de 2021, correspondiéndole la responsabilidad únicamente al departamento de Córdoba, debido a que la Secretaría de Educación remitió el acto administrativo a la Fiduprevisora S.A. para su pago el 17 de agosto de 2021 y dicha entidad realizó el pago dentro de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes.
Sobre la decisión, la parte demandada – departamento de Córdoba interpuso recurso de apelación indicando que la fecha de solicitud de reconocimiento de las cesantías es la contenida en el acto de reconocimiento de dicha prestación, esto es, la Resolución No. 002302 del 09 de julio de 2021, que indica que fue presentada el 1° de julio de 2021; por lo que, considera que resulta evidente que dicho acto fue expedido dentro del término de ley, es decir, 15 días para expedir la resolución y que el tiempo transcurrido no supera los setenta (70) días, no habiendo lugar a reconocer y pagar la sanción moratoria solicitada, ya que la administración departamental tenía hasta el 26 de julio de 2021 para expedir el acto administrativo, siendo la fecha máxima.
Revisado el expediente, la Sala observa que con la demanda la parte actora aportó pantallazo de la plataforma SAC, con la cual pretende demostrar que la petición de cesantías de la parte demandante fue presentada en fecha 06 de mayo de 20211, por su parte la entidad demanda manifiesta que la parte actora radicó la solicitud el 1° de julio de 2021; sin embargo, al revisar el expediente administrativo y todas las actuaciones posteriores surtidas dentro del proceso, no se observa dentro del mismo que la entidad haya requerido a la parte demandante para el aporte de nuevos documentos o para que subsanará dentro de los de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación que establece el artículo 17 de la Ley 1755 de 2015 frente a peticiones incompletas, situación que deja sin soporte el argumento del recurrente, máxime cuando sobre ellos recaía la obligación no solo de alegar que la solicitud había sido posterior, sino acreditar que la solicitud se 1 C01, PDF02, Folio 30 Radicado: 23001-33-33-003-2024-00407-01 6 hizo en una fecha posterior, o aportar la prueba mediante la cual la entidad le hubiera requerido el aporte de eventuales documentos faltantes.
Acorde a lo antes expuesto, el pantallazo del SAC es la prueba idónea para acreditar la fecha de radicación de las cesantías, y no la de la Resolución N° 002302 del 09 de julio de 20212, por lo anterior, se tendrá como fecha de presentación de la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías el 06 de mayo de 2021, y que mediante la Resolución N° 002302 del 09 de julio de 2021, se reconoce y ordena el pago de una cesantía a la parte actora, dicho acto administrativo fue recibido para su pago el día 17 de agosto de 20213 y fue cancelado a la parte actora el 28 de septiembre de 20214.
En ese orden, se evidencia que el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías de la parte demandante fue expedido extemporáneamente, por lo que, al tratarse del supuesto fáctico de expedición del acto de reconocimiento por fuera del plazo de 15 días que dispone la Ley 244 de 1995 -modificada por la Ley 1071 de 2006-, en aplicación del primer criterio de unificación5 fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), la sanción por mora transcurre desde el día 71 hábil siguiente a la solicitud hasta el día anterior en que se efectuó el pago, periodo que en el caso particular corresponde del 21 de agosto de 2021 hasta el 27 de septiembre de 2021, es decir, 38 días de mora.
Respecto a la responsabilidad del pago de dicha sanción moratoria, le corresponde únicamente al Departamento de Córdoba pues, estando ya vigente el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, se observa que todo el retardo en el trámite fue ocasionado en la etapa que le correspondía adelantar a la entidad territorial, evidenciándose que la Fiduprevisora efectuó el pago de las cesantías dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto administrativo ejecutoriado, concretamente, es decir el 28 de septiembre de 2021, efectuándose el pago a los 30 días hábiles siguientes, lo que nos lleva a concluir que es el Departamento de Córdoba el ente legitimado en la causa por pasiva para dar cumplimiento al pago de la sanción moratoria conforme lo aquí expuesto.
Así las cosas, se procederá a confirmar la sentencia apelada emitida en fecha 20 de marzo de 2025, por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 5.4 Condena en costas La Sala no condenará en costas a la parte demandada, en la medida en que no se probó su causación. Esto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365.85 del CGP.
En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 2 C01, PDF02, Folio 31-32 3 C01, PDF11, Folio 24 4 C01, PDF02, Folio 34 5 La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
(Se resalta). Radicado: 23001-33-33-003-2024-00407-01 7 FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia de fecha veinte (20) de marzo del dos mil veinticinco (2025), emitida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx