SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Nadia Patricia Benítez Vega Montería, veintinueve (29) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación 23001333300120240018001 Demandante DORA ESTHER SIERRA CASTRO Demandado NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG Y OTRO Tipo de providencia SENTENCIA Tema SANCIÓN MORATORIA LEY 244 DE 1995 – RESPONSABILIDAD A CARGO DE LA ENTIDAD TERRITORIAL – LEY 1955 DE 2019 Decisión MODIFICA NUMERAL Y ADICIONA OTRO NUMERAL I. ASUNTO El tribunal decide los recursos de apelación formulados por la parte demandante y el departamento de Córdoba contra la sentencia de fecha 11 de marzo de 2025, emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería1.
II. LA DEMANDA 2.1. Hechos 2.1.1. La parte actora aduce que, por laborar como docente en los servicios educativos estatales en el departamento de Córdoba, el día 28 de septiembre de 2020 le solicitó al Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de la cesantía a que tenía derecho. 2.1.2.
Manifiesta que mediante la Resolución No. 2453 del 28 de octubre de 2020, expedida por la Secretaría de Educación del departamento de Córdoba le fue reconocida la cesantía solicitada. 2.1.3. Expone que la prestación no fue pagada a tiempo, es decir, ni la entidad territorial expidió el acto administrativo dentro de los 15 días que exige la ley, ni el FOMAG pagó la cesantía dentro de los 45 días hábiles otorgados por el ordenamiento jurídico. 2.1.4.
El valor reconocido por cesantías se puso a disposición en la entidad bancaria el 16 de enero de 2021. 1La presente sentencia se profiere alterando el orden de los expedientes que se encuentra para fallo, de conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 18 y 115 de las Leyes 446 de 1998 y 1395 de 2010, toda vez que el tema debatido ha sido decantado por esta Corporación. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120240018001 2 CO-SC5780-99 2.1.5.
Finalmente, comenta que, el día 30 de junio de 2021 presentó petición de reconocimiento de sanción mora de conformidad con los parámetros fijados en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019 ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y con copia ante el departamento de Córdoba. La petición se contestó negativamente según acto fico negativo configurado el 30 de septiembre de 2021. 2.2.
Pretensiones 2.2.1. Que se declare la nulidad del acto ficto negativo producto del silencio administrativo configurado el día 30 de septiembre de 2021 frente a la petición realizada por el demandante el 30 de junio de 2021, a través del cual se niega el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías parciales, de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019. 2.2.2.
A título de restablecimiento del derecho, se declare que tiene derecho a la sanción pecuniaria solicitada establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a 1 día de su salario por cada día de retardo, por el pago tardío de sus cesantías. En consecuencia, se ordene a las entidades demandadas reconocer y pagar la sanción moratoria fijada en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 y según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 2.2.3.
Asimismo, solicita que las sumas reconocidas se indexen tomando como base la variación del índice de precios al consumidor, que se ordene cumplir la sentencia según los artículos 187 y 192 del CPACA respectivamente y, se condene en costas a su contra parte. 2.3. Fundamentos de derecho y concepto de violación La parte actora estima vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989, artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995, artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y Decreto 1272 de 2018.
III. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia de fecha 11 de marzo de 2025, se resolvió declarar probadas las excepciones denominadas “falta de legitimación en la causa por pasiva del fondo de prestaciones sociales del magisterio para el pago de la sanción moratoria”, “improcedencia de la indexación de las condenas” propuestas por la Nación – Ministerio de Educación – Fomag.
De igual forma, declaró no probadas las excepciones denominadas “inexistencia de la sanción moratoria en cabeza del ente territorial”, “presunción de legalidad del acto acusado – falta de pruebas” y “excepción de oficio” propuestas por el departamento de Córdoba. El a quo declaró la nulidad del acto administrativo presunto negativo originado por la falta de respuesta de la administración frente a la petición impetrada el 30 de junio de 2021.
En consecuencia, condenó al departamento de Córdoba a reconocer y pagar la sanción mora por el término de 4 días la cual debe ser liquidada con base en la asignación básica que devengaba la docente al momento de su causación -enero de 2021-. El a quo se refirió a la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018 con radicado 73001-23-33-000- 2014-00580-01(4961-15) CE-SUJ2-012-18, M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, y al Decreto 942 de 2022.
En concreto señaló: Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120240018001 3 CO-SC5780-99 «(…) Determinado entonces que la solicitud de cesantías fue elevada el 28 de septiembre de 2020, y que mediante Resolución N° 002453 del 28 de octubre de 2020, la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba, en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le reconoció las cesantías parciales a favor del accionante, las cuales fueron pagadas por la Fiduprevisora el 16 de enero de 2021, es claro que transcurrieron más de los 70 días previstos en la Ley para tal fin.
Así pues, el término para contar el día a partir del cual se genera la indemnización moratoria, será de setenta días hábiles, que corresponden a los quince (15) días hábiles que tenía la entidad para expedir la resolución, más diez (10) días hábiles que correspondían a la ejecutoria de la resolución, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución cuando debió efectuarse el pago.
En el caso en estudio se contabilizarán los términos así: Solicitud de las cesantías 28 de septiembre de 2020 Termino para expedir la Resolución (15 días hábiles desde la solicitud) Hasta el 20 de octubre de 2020 Fecha del acto administrativo No. 002453 28 de octubre de 2020 Fecha de notificación del acto administrativo: No registra (aunque aplica, no se tiene en cuenta para el cómputo, conforme la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018) Término para efectuar el pago (70 días hábiles desde la solicitud) Hasta el 11 de enero de 2021 Mora a partir de: 12 de enero de 2021 (día siguiente después de haberse cumplido los 70 días desde la solicitud de cesantías) Fecha de pago 16 de enero de 2021 Días de mora: 4 (desde el 12 de enero de 2021, hasta el día antes del pago, 15 de enero de 2021).
Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que la entidad demandada Departamento de Córdoba, incurrió en la conducta que da lugar a la aplicación de la sanción prevista en la ley, puesto que no expidió el acto administrativo de reconocimiento de cesantías dentro del término otorgado por la disposición normativa aplicable (Ley 1071 de 2006).
En ese orden, visto que la reclamación de la cesantía fue elevada el 28 de septiembre de 2020, los setenta (70) días llegan al 11 de enero de 2021; comenzando a correr la sanción moratoria a partir del día siguiente: 12 de enero de 2021, hasta el día antes del pago de las cesantías a la parte actora, es decir, el día 15 de enero de 2021, lo que arroja un retardo de 4 días, a los cuales tiene derecho de pago de sanción moratoria.
Respecto a la responsabilidad del pago de la sanción moratoria, tenemos que ocurrió en vigencia de lo normado en el Art. 57 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019, y antes de la entrada en vigencia del Decreto 942 del 01 de junio de 2022, por lo que es claro que quien debe responder por el pago de la sanción, es el Departamento de Córdoba.
(…) Así las cosas, al cumplir la parte actora con los requisitos legales y jurisprudenciales decantados en los fundamentos de la decisión, se declarará la nulidad del acto administrativo ficto o presunto producto del silencio administrativo respecto a la petición presentada por el demandante el 30 de junio de 2021, en la que solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales.
En consecuencia, se condenará al Departamento de Córdoba a realizar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de 4 días, que tiene derecho la señora DORA ESTHER SIERRA CASTRO, la cual deberá liquidarse con base a la asignación básica que devengaba el demandante al momento en que empezó a causarse la mora, es decir, el mes de enero de 2021.
Por último, respecto la pretensión de la indexación de la sanción moratoria, conforme la regla jurisprudencial establecida en la Sentencia de Unificación proferida por el Consejo de Estado el 18 de julio de 2018, se negará por improcedente. (…)» Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120240018001 4 CO-SC5780-99 IV.
DEL RECURSO DE APELACIÓN Mediante memoriales allegados los días 20 y 31 de marzo de 2025, la parte demandante y el departamento de Córdoba interpusieron recurso de apelación contra la providencia emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería2. La parte actora expresó que, el a quo realizó una apreciación errada ya que no tuvo en cuenta la fecha real de presentación de la petición de cesantías, pues, tuvo en consideración la consignada en el acto administrativo debido a que se presume legal.
Sostiene que, la sanción mora debe contabilizarse desde la fecha en la cual el interesado presentó la petición de reconocimiento de sus cesantías parciales o definitivas. Comentó que es responsabilidad de la entidad radicar de manera ordenada y diligente las solicitudes de emolumentos laborales de los docentes y, hace énfasis en que en el asunto no se está debatiendo la legalidad del acto administrativo que reconoce las cesantías, sino, la sanción por mora por el pago tardío de las mismas.
En este caso, la petición se presentó por medio de la plataforma SAC, la cual fue implementada por la secretaría de educación a la cual se encuentra adscrita la docente. En ese orden, adujo que la solicitud de reconocimiento prestacional fue elevada el 26 de agosto de 2020 y no el 28 de septiembre como lo quiere hacer ver la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba, tal y como se extrae del expediente administrativo allegado por la entidad territorial dentro del cual reposa constancia de formulación de la petición a través del Sistema de Atención al Ciudadano (SAC) con número de radicado COR2020ER013363.
Alegó que, a partir de la vigencia de la Ley 1955 de 2019, las secretarías de educación territoriales también serían responsables del pago de la sanción mora y no solo el Fomag debido a que la forma de liquidación de la penalidad cambió. En suma, hace transcripción de los artículos 2.4.4.2.3.2.22, 2.4.4.2.3.2.25, 2.4.4.2.3.2.27 y 2.4.4.2.3.2.28 del Decreto 942 de 2022.
Conforme lo anterior, sostuvo que desde la fecha oportuna para el pago de las cesantías - 7 de diciembre de 2020- y la fecha en que finalmente fue efectuado este -16 de enero de 2021-, transcurrieron 40 días de mora. Finalmente arguyó que, en sentencia del 26 de agosto de 2019, dentro del proceso radicado 68001-23-33-000-2016-00406-01, el Consejo de Estado precisó los alcances de la SUJ-SII- 012-2018 del 18 de julio de 2018.
Asegura que, de la mencionada sentencia se desprende que hay lugar a aplicar el artículo 187 del CPACA desde que termina de causarse la sanción, ya que dicha indexación opera luego de la ejecutoria de la sentencia y que en ningún caso hay lugar a la indexación de la sanción moratoria como tal. En ese sentido, solicitó que la sentencia de primera instancia sea revocada parcialmente, se conceda el total de las pretensiones y se ordene el ajuste de las sumas reconocidas tomando como base el índice de precios al consumidor según el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
El Departamento de Córdoba, por su parte, manifestó su desacuerdo con la decisión adoptada por el a quo y, con el fin de obtener su revocatoria, sostuvo que al personal 2 Ver archivos 19ApelacionGobernacion202400180.pdf y 20ApelacionDemandante202400180.pdf del expediente. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120240018001 5 CO-SC5780-99 docente no le resultan aplicables las disposiciones de la Ley 50 de 1990, en tanto se trata de un docente no afiliado a un fondo privado de cesantías.
Adicionalmente, planteó la existencia de una falta de legitimación en la causa por pasiva, con fundamento en lo previsto en la Ley 91 de 1989, norma que atribuye al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio la competencia para el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los educadores afiliados al mismo. En conclusión, afirmó que no existe el derecho reclamado por la parte actora, toda vez que la liquidación y el pago de los intereses a las cesantías se encuentran regulados por la Ley 91 de 1989, cuyo procedimiento ha sido desarrollado mediante el Acuerdo No. 39 de 1998.
V. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y el departamento de Córdoba fueron admitidos mediante auto de fecha 22 de agosto del 2025, sin que previo a ingresar al despacho para fallo las partes y el Ministerio Público intervinieran en esta instancia. VI. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 6.1.
Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación de la sentencia emitida por un juzgado administrativo del circuito judicial de Montería. 6.2. Problema jurídico Establecer si en el presente asunto el a quo contabilizó adecuadamente el monto de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, en favor de la parte actora, y si procede el ajuste o indexación de la condena en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
Además, determinar si es procedente condenar a su pago a la entidad territorial demandada según la Ley 1955 de 2019. Por otro lado, teniendo en cuenta los argumentos expuestos por el departamento de Córdoba, y considerando que la debida sustentación del recurso delimita la competencia del superior en los aspectos propuestos, así como en aquellos que resulten inmanentes al objeto de la controversia, la sala debe determinar si existe congruencia entre los argumentos de la apelación y lo decidido por el a quo en la providencia recurrida a través de la cual se condenó al departamento de Córdoba a reconocer y pagar la sanción mora deprecada. 6.2.1.
Marco normativo sanción mora Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006 El Consejo de Estado en sentencia de unificación3 estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá D.C. dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018), Rad.
No.: 73001-23-33- 000-2014-00580-01(4961-15). Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120240018001 6 CO-SC5780-99 “95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social -cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006” La citada sentencia sostiene que si bien el trámite de reconocimiento y pago de prestaciones sociales contiene una regulación particular en el Decreto 2831 de 2005 que difiere del establecido en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, prevalece el procedimiento indicado en estas últimas por cuanto gozan de mayor jerarquía normativa que el citado decreto, por consiguiente, debe aplicarse la disposición legal en lo concerniente a términos para el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas de docentes en atención a su naturaleza jurídica de servidores públicos, al igual que en el caso de la sanción moratoria.
En la aludida sentencia de unificación se establecieron las reglas que deben tenerse en cuenta para contabilizar el inicio de la causación de la sanción moratoria, teniendo en cuenta el procedimiento que debe llevarse a cabo en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas. Las referidas reglas se discriminan en el siguiente cuadro4: 4 Ibídem.
HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120240018001 7 CO-SC5780-99 En esta providencia también se precisó la improcedencia de la indexación así: “191.
En suma, la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentará jurisprudencia en tal sentido.
Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA." No obstante, con fundamento en la sentencia de unificación en cuanto al ajuste de la suma reconocida por sanción moratoria el Consejo de Estado5 ha ordenado el reajuste de las sumas en aplicación del artículo 187, así lo señaló en providencia del 12 de noviembre de 2020: “Por otro lado, se advierte que, si bien es cierto que no procede la indexación del capital base de liquidación, esto es, el reajuste de la asignación básica con la cual debe ser calculada la sanción, no lo es menos que ello no es óbice para dar aplicación al artículo 187 (inciso final) del CPACA, en el sentido de actualizar las sumas líquidas de dinero que correspondan a la condena irrogada, tal como fue determinado por esta sección en sentencia de unificación de 18 de julio de 2018.
En tal virtud, la suma que deberá cancelar la entidad condenada por concepto de sanción moratoria se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la acusación de la sanción).” -Negrilla fuera del texto- El 23 de julio de 2018, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 1272 de 20186 y ajustó el plazo -no el procedimiento- para atender las solicitudes de reconocimiento de cesantías a los docentes afiliados al Fomag a máximo 15 días hábiles, contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario (artículo 2.4.4.2.3.2.22.).
Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues, de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe la expedición del acto administrativo de 5 Sentencias bajo radicado 08001-23-33-000-2012-00224-02(1752-15) del 30 de octubre de 2020 y 08001-23- 33-000-2014-01207-01(0902-17) del 12 de noviembre de 2020. 6 Por el cual se modifica el Decreto número 1075 de 2015 –Único Reglamentario del Sector Educación–, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones. 7 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad. ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120240018001 8 CO-SC5780-99 reconocimiento de estas.
Aunado, se dispuso: (i) a prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fomag, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías, (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas y (iii) un parágrafo transitorio con el cual se autorizó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para expedir títulos de tesorería (TES), para el pago de las sanciones moratorias a cargo de Fomag, causadas a diciembre de 2019, pero esto se extendió a diciembre de 2023 con la Ley 2294 de 2023, de modo que estos recursos integrarían presupuestalmente el Fomag, pero estarían destinados únicamente a cubrir la obligación que se genere a su cargo por la mora en el pago de cesantías.
El artículo 57 de la referida ley dice:
ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…) Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Parágrafo modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas, así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo de Fomag efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. De la norma transcrita se evidencia que, además de una modificación al procedimiento para reconocer las cesantías consistente en que desde la entrada en vigor de dicha ley la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa en el pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales, la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado, y, aunque no lo dijo expresamente el legislador, en el parágrafo transitorio se fijó la expedición de TES como una nueva fuente de recursos que estarían destinados al pago de dicha indemnización pecuniaria, cuando esta sea imputable al Fomag, y en todo caso, por las causadas a diciembre de 2022 -en la versión dada por la Ley 2294 de 2023-, esto para evitar afectar los recursos de las prestaciones sociales que tiene a su cargo el Fomag.
La emisión y forma de negociación de los títulos de tesorería fue reglamentada mediante el Decreto 2020 de 2019 -modificado parcialmente por el Decreto 473 de 2021-. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120240018001 9 CO-SC5780-99 Posteriormente, el Gobierno Nacional emitió el Decreto 942 de 20228 con el fin de «optimizar el procedimiento para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los docentes afilados al Fondo, así como armonizar las competencias y alcances de las entidades territoriales y de la sociedad fiduciaria administradora de los recursos del mismo (…)».
El anterior decreto reglamentario aterrizó el marco de responsabilidad conjunta o compartida que introdujo la Ley 1955 de 2019 en el pago de la sanción moratoria a los docentes afiliados al Fomag, atendiendo la participación en la causación de la mora de cada una de las entidades obligadas a gestionar oportunamente el reconocimiento y pago de las cesantías de esos servidores públicos, premisa que se acompasa con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995: «[e]n caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas», pues no puede perderse de vista que las entidades obligadas en el trámite de cesantías son la entidad territorial y la Fiduciaria que administra el Fomag.
Así, se fijó en cabeza de la entidad fiduciaria la obligación que subyace del incumplimiento del plazo que la ley dispone para proceder al pago de las cesantías, es decir, la sanción moratoria fijada en la Ley 244 de 1995 -modificado por la Ley 1071 de 2006-, a prorrata de la participación de aquella en la mora causado, esto es, cuando hubiera incumplido su parte dentro del procedimiento administrativo (efectuar el pago dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto ejecutoriado por parte de la entidad territorial), obligación que en rigor, debería comenzar a regir a partir de la entrada en vigencia del precitado Decreto 942 de 2022, no obstante, el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, con la modificación introducida por la Ley 2294 de 2023, ya había cubierto dicha obligación para las sanciones moratorias causadas hasta diciembre de 2022 con cargo a los recursos obtenidos en la negociación de TES que efectuara la fiduciaria y que expidiera el Ministerio de Hacienda, de modo que la responsabilidad de pago con cargo a los recursos propios de la fiduciaria solo puede entenderse que entra a regir a partir de que finiquite el objetivo de la ley -diciembre de 2022-, que reglamentó el decreto en comento por jerarquía normativa.
De este modo, con base en el análisis jurídico realizado por el tribunal en precedencia, la sala sienta su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fomag en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la fiduciaria de responder con su propio patrimonio en el pago de dicha sanción surge a partir del 1 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien debe efectuar el pago dicha multa en su calidad de administradora del Fomag, lo cierto es que debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019.
Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, debido al retardo en el pago de éstas que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación. 8 Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120240018001 10 CO-SC5780-99 6.2.2. Fines de la apelación y competencia del superior El juez al dictar sus providencias está obligado a considerar los hechos y las pruebas aportadas durante el proceso, a fin de que sus decisiones den respuesta a los problemas jurídicos planteados.
Esta misma exigencia se extiende a las actuaciones de las partes en sus escritos, alegatos y recursos, especialmente en estos últimos, pues los aspectos controvertidos por el recurrente constituyen el punto de partida para que el ad quem examine la providencia objeto de apelación. En lo que respecta a los fines de la apelación y la competencia del superior al momento de resolver dicho recurso, por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, se debe acudir a lo normado en los artículos 320 y 328 del CGP, los cuales rezan: «Artículo 320.
Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. (…)» -Destacado de la sala- «Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. (…)» -Destacado de la sala- De esta manera, al interponerse el recurso de apelación, se origina una nueva controversia o problema jurídico, ya que, en este escenario se tiene como extremos la decisión del a quo y los argumentos del impugnante, referidos a la decisión que debió adoptarse en la providencia judicial como solución del caso controvertido.9 La sustentación del recurso de apelación es el medio procesal previsto en el artículo 243 del CPACA para que el recurrente manifieste los motivos precisos de inconformidad con la sentencia o el auto, puesto que, delimita el pronunciamiento del juez de segunda instancia, en tanto que, si no existen motivos de discrepancia con la providencia emitida por el juez de primer grado, el recurso carece de objeto.
La Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia del 30 de julio de 2017, expediente 66001-23-33-002-2016-00291-01, consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, se pronunció frente a la falta de sustentación del recurso de apelación de la siguiente manera: «(…) Encuentra la Sala que de la lectura del recurso de apelación incoado por la parte actora, se observa que no se formula ningún motivo de inconformidad respecto de los fundamentos del proveído impugnado; por el contrario, lo que se aprecia es una transcripción literal de lo 9 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección A, consejera ponente: Ana Margarita Olaya Forero, en sentencia de 26 de enero de 2006 proferida dentro del expediente No. 5054-03.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120240018001 11 CO-SC5780-99 expuesto en la demanda, sin que determine en modo alguno una razón jurídica que controvierta la sentencia proferida (…) En el mismo sentido se ha pronunciado esta Corporación cuando señala: “Al no haber expuesto el recurrente las razones que motivaron su disconformidad con las motivaciones y conclusiones de la sentencia que puso fin a la primera instancia, no le es permitido al ad quem hacer un nuevo estudio de fondo acerca de las pretensiones incoadas, sin incurrir en palmario quebranto de la norma procedimental que exige la debida sustentación del recurso de apelación” (…)» -Destacado de la sala- Conforme lo expuesto, es diáfano que la ley procesal obliga al apelante a sustentar su recurso, lo que implica que este cuente con la debida motivación, puesto que, tal aspecto es indispensable para establecer los puntos o elementos en los cuales el recurrente considera que la decisión recurrida debe cambiarse.
Esta obligación debe cumplirse con la manifestación expresa de la discrepancia. 6.2.3. Solución del caso Teniendo en cuenta las premisas descritas, las fechas de reclamación prestacional y los términos legales previstos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, Decreto 1272 de 2018, Ley 1955 de 2019, Ley 2294 de 2023 y Decreto 942 de 2022, se analizará el caso concreto tomando en consideración que la competencia del superior está limitada a los argumentos de la apelación, con ese objetivo según las pruebas allegadas figuran acreditados los hechos que se detallan en el siguiente cuadro: Fecha de reclamación cesantías parciales 26 de agosto de 202010 Vencimiento del término para el reconocimiento (15 días hábiles) articulo 4 Ley 1071 de 2006 16 de septiembre de 2020 Vencimiento del término ejecutoria (10 días hábiles artículos 76 y 87 del CPACA. 30 de septiembre de 2020 Vencimiento de término para pago (45 días hábiles) articulo 5 Ley 1071 de 2006 7 de diciembre de 2020 Fecha en la cual empezó a causar la sanción moratoria. 8 de diciembre de 2020 Fecha en que fueron puestas a disposición las cesantías según certificado de pago de cesantías. 16 de enero de 202111 En el asunto bajo examen, luego de verificar las pruebas aportadas al expediente se observa que el día 26 de agosto de 2020, la parte demandante solicitó ante las entidades demandadas el pago de sus cesantías parciales a través del Sistema de Atención al Ciudadano (SAC).
Dicha prestación fue reconocida a través de la Resolución No. 2453 del 28 de octubre de 2020, la cual reposa a folios 31 y 32 del archivo 02Demanda202400180.pdf. El pago se surtió el día 16 de enero de 2021, conforme lo visto a folio 33 del archivo 02Demanda202400180.pdf, donde milita certificado de pago expedido por la Fiduprevisora S.A. fechado 25 de junio de 2021, el cual hace constar que la parte actora tuvo a su disposición la suma de $13.885.929, por concepto de pago de cesantías. 10 Ver a folio 48 del archivo 08ContestacionDepartamento202400180.pdf solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales presentada a través del Sistema de Atención al Ciudadano (SAC) a la cual se le asignó número de radicado COR2020ER013363. 11 Ver folio 33 del archivo 02Demanda202400180.pdf del expediente.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120240018001 12 CO-SC5780-99 En primer lugar, el apoderado de la parte demandante expresa que el a quo realizó una apreciación errada ya que no tuvo en cuenta la fecha real de presentación de la petición de cesantías, pues, la petición fue formulada mucho antes de lo indicado en la resolución de reconocimiento de aquellas -26 de agosto de 2020-, por tanto, debe dársele valor probatorio a la petición que presentó mediante la plataforma del Sistema de Atención al Ciudadano (SAC), la cual además fue allegada con el expediente administrativo por parte de la entidad territorial.
En segundo lugar, manifestó que los días de mora causas a su favor ascienden a 40 días. En tercer lugar, alega que las sumas reconocidas deben ser ajustadas tomando como base el indicie de precios al consumidor según lo señalado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. En lo referente a la inconformidad relacionada con que la fecha de presentación de la petición de las cesantías corresponde al 26 de agosto de 2020, el tribunal concuerda con lo manifestado por la parte actora, pues, si bien el acto de reconocimiento puede constituir una prueba de referencia para establecer la fecha de la presentación de la petición, lo cierto es que la fecha alegada por la parte actora concuerda con la constancia de presentación que reposa en el expediente administrativo allegado por el ente territorial, la cual resulta ser idónea para demostrar el aspecto fáctico en cuestión, sin que ello signifique un desconocimiento a la firmeza del acto administrativo en comento.
Lo anterior, porque la firmeza de los actos administrativos tan solo convierte en irrefutable la decisión de fondo que en ellos se tomó y su motivación, que para el caso particular fue el reconocimiento y orden de pago de las cesantías de la docente, por tanto, su fuerza de ejecución recae en ello, aspecto que no puede significar que datos enunciativos vertidos en él con la finalidad de expresar los antecedentes que dieron lugar al acto tengan igual validez, puesto que, en el caso de la fecha de presentación de las solicitudes de los docentes para el pago de sus prestaciones, el medio de prueba idóneo lo será la constancia de presentación física o virtual ante la autoridad, mediante el sistema definido para tal fin, sin perjuicio de que cuando no se cuente con este medio de prueba, sea posible tomar los datos contenidos en el acto administrativo.
Aunado, el tribunal no observa que la administración haya hecho devolución de la documental allegada por la docente debido a alguna inconsistencia que implicara subsanación por parte de la demandante. Y, todos los documentos citados en el acto administrativo que reconoció la prestación como aquellos que sirvieron para el análisis y estudio de su reconocimiento son de data anterior a la solicitud elevada por la actora.
Así, la sala advierte que, la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías de la docente fue presentada el 26 de agosto de 2020 y, a esta no se le puede imponer la carga de asumir las demoras por actuaciones internas hasta el punto de conllevar a una nueva presentación de la solicitud, que es lo que la sala infiere ocurre en estos casos.
De este modo, dicha fecha -26 de agosto de 2020- es el punto de partida de los 70 días hábiles siguientes para establecer si las cesantías se pagaron de forma extemporánea o no, y, por tanto, la causación de la sanción moratoria estudiadas en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. En lo atinente a la segunda disconformidad de la parte actora, la colegiatura evidencia que la resolución que decidió la solicitud de cesantías fue emitida por fuera de los 15 días hábiles siguientes a la presentación de la petición, así mismo, la notificación de esta fue Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120240018001 13 CO-SC5780-99 realizada extemporáneamente, por ende, debe aplicarse la hipótesis fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez) citada ut supra, conforme a la cual, ante un acto escrito expedido de forma extemporánea, la sanción moratoria se causa si el pago de la prestación no se realiza dentro de los 70 días posteriores a la presentación de solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías.
En ese orden, atendiendo al criterio de unificación del Consejo de Estado, la fecha de reclamación prestacional y los términos legales previstos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, la sala difiere del cálculo de los días de mora realizado por el a quo, debido a que, la sanción moratoria se causó desde el día 8 de diciembre de 2020 hasta el 15 de enero de 2021, es decir, transcurrieron 39 días de mora.
Definido lo anterior, se destaca que, para el momento en que la solicitud de reconocimiento de cesantías fue presentada por la parte demandante, ya regía lo dispuesto en la Ley 1955 de 2019, de modo que, le correspondía a la entidad territorial la expedición del acto administrativo definitivo dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud, y luego, proceder a su notificación sin la aprobación de la Fiduprevisora, seguidamente, una vez quedara ejecutoriado, remitirlo para su pago respetando los plazos dispuestos para ello.
No obstante, el acto de reconocimiento de cesantías parciales - Resolución No. 2453- fue expedido el 28 de octubre de 2020, cuando ya habían transcurrido 44 días hábiles desde el día siguiente a la presentación de la solicitud de cesantías, y, el pago se efectuó el 16 de enero de 2021. Por otro lado, se constata que, entre el momento en que el Fomag recibió el acto administrativo por parte de la entidad territorial -28 de diciembre de 2020-12 y el pago de la prestación -16 de enero de 2021- transcurrieron 12 días hábiles, es decir, el pago se efectuó dentro del término legal establecido para ello.
En lo que respecta al tercer punto de controversia alegado por la parte actora, el tribunal observa que, hay lugar a ordenar el ajuste de las sumas reconocidas con base en el IPC, según lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (16 de enero de 2021), por ser este el día en que se realizó el pago de las cesantías, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 ibídem, en tanto, tal como se dejó sentado en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, la improcedencia de la indexación recae sobre el reconocimiento de la sanción moratoria por tratarse de una penalidad económica por la negligencia de la entidad en el pago de las cesantías; ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos del artículo 187 ibídem.
El anterior criterio ha sido reiterado en la sentencia del 12 de noviembre de 202013, donde se sostuvo que si bien no procede la indexación del capital base de liquidación- esto es, los salarios tenidos en cuenta para el cálculo de la sanción- ello no impide la actualización de las sumas o valores a los que se condena al pago. Ahora, en lo que respecta al recurso del departamento de Córdoba, la sala advierte que la sentencia de primera instancia se fundó en 2 argumentos para conceder parcialmente las pretensiones de la demanda y condenar al departamento de Córdoba a reconocer y pagar 12 Ver hoja de revisión a folio 51 del archivo 08ContestacionDepartamento202400180.pdf del expediente. 13 Sentencias bajo radicado 08001-23-33-000-2012-00224-02(1752-15) del 30 de octubre de 2020 y 08001-23- 33-000-2014-01207-01(0902-17) del 12 de noviembre de 2020.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120240018001 14 CO-SC5780-99 la sanción mora establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, a favor de la parte actora. El primer razonamiento consistió en que el departamento de Córdoba incurrió en una conducta que da lugar a la aplicación de la sanción prevista en la ley, toda vez que no expidió el acto administrativo de reconocimiento de cesantías dentro del término establecido en la normativa aplicable -Ley 1071 de 2006-.
La segunda premisa estuvo fundamentada en que la resolución que reconoció las cesantías del actor fue enviada a Fiduprevisora S.A. de manera extemporánea, generando que se superara el término de los 70 días que se tiene para realizar el pago una vez el docente presenta la solicitud completa del reconocimiento de su prestación. Ahora bien, los motivos de inconformidad expuestos por el Departamento de Córdoba en su recurso de apelación fueron los siguientes: en primer lugar, adujo que a los docentes no les resulta aplicable la Ley 50 de 1990, por cuanto no se encuentran afiliados a fondos privados de cesantías; en segundo lugar, sostuvo que la Ley 91 de 1989 asigna al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) la competencia exclusiva para el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales del personal docente afiliado a dicho fondo.
Para la sala es evidente que el departamento de Córdoba no controvirtió las razones que conllevaron a conceder parcialmente las pretensiones de la demanda, puesto que, las aseveraciones hechas en la apelación no proporcionan referencia alguna a las motivaciones expuestas por el juez de instancia, pues, mientras la sentencia recurrida se centró en la responsabilidad del reconocimiento y pago de la sanción mora ocasionada por el no pago o pago tardío de las cesantías de los docentes establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, el recurso versó sobre la sanción moratoria generada como consecuencia de la no consignación o consignación extemporánea de las cesantías regulada en la Ley 50 de 1990.
En efecto, en la sentencia apelada no se hizo pronunciamiento alguno respecto de la sanción moratoria derivada de la no consignación o consignación tardía de esta prestación social. Lo que se debatió en primera instancia versó exclusivamente sobre la responsabilidad asignada por la Ley 1955 de 2019 en relación con la elaboración, notificación y remisión del acto administrativo que reconoce las cesantías de los docentes, aspectos que constituyen situaciones jurídicas distintas.
Frente al tema, resulta pertinente traer a colación jurisprudencia más reciente del Consejo de Estado14, según la cual recae sobre el apelante la carga procesal de señalar de manera clara y específica los reparos o inconformidades frente a la providencia que impugna. Veamos: «En ese sentido, la jurisprudencia contencioso administrativa ha sido reiterativa en recalcar que en la sustentación de la apelación frente a la providencia de primer grado, al impugnante o recurrente le asiste el deber o carga procesal de señalar las discrepancias que tiene frente a la sentencia que ataca por la vía del recurso de alzada, pues dichas objeciones son las que realmente deben ser analizadas y resueltas en la providencia de segunda instancia. Así las cosas, debe recordarse que la sustentación del recurso de apelación es el medio procesal previsto por el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para que el recurrente manifieste los motivos de inconformidad con la sentencia. En efecto, la sustentación del recurso delimita el pronunciamiento de la 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: William Hernández Gómez, Sentencia del 30 de enero de 2020, Radicación número: 05001-23-33-000-2016-00693-01(1623-18).
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120240018001 15 CO-SC5780-99 segunda instancia, tal y como lo dispone el artículo 328 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Es así como las razones aducidas por el recurrente en la sustentación de la apelación demarcan la competencia funcional del juez de segunda instancia, por lo cual, si no existen dichas razones o motivos de discrepancia con la sentencia dictada, el recurso carece de objeto, máxime en el caso en estudio, al apreciarse que los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación resultan incongruentes no sólo frente a la sentencia proferida por el a quo, sino también respecto de las pretensiones de la demanda.
(…) De conformidad con lo expuesto, se advierte que en atención a que la parte demandada no controvirtió en absoluto la sentencia de primera instancia, esta corporación no puede resolver a su favor el recurso, en vista de que los argumentos de la decisión que emitió el fallador de primera instancia ni siquiera fueron objeto de confrontación dentro del recurso de apelación interpuesto.
En consecuencia, un escrito de apelación que no contenga argumentos tendientes a desvirtuar las razones que fundamentan el fallo de primera instancia, impide un reexamen de los mismos de carácter oficioso por parte de la segunda instancia, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley, situación que no ocurre en el presente caso, pues no se configura ningún vicio protuberante que afecte la legalidad de la decisión objeto de apelación y que le imponga a la Sala el deber de pronunciarse de oficio por cuanto, tal como ya se ha dicho, en el sub lite, la impugnante se refiere en su recurso a unos fundamentos y consideraciones diferentes de los adoptados por el a quo para proceder al reconocimiento pensional.
En este sentido y de acuerdo con la finalidad del recurso de apelación, resulta necesario no solo que el recurrente sustente la decisión, sino que lo haga de la forma adecuada, indicando en concreto los motivos de inconformidad respecto del fallo del a quo, los cuales determinarán el objeto de análisis del ad quem y su competencia frente al caso.
Lo anterior requiere un grado de congruencia entre el fallo recurrido y la fundamentación u objeto de la apelación, fuera de lo cual, se estaría ante una trasgresión al debate jurídico y probatorio que fundamentó la decisión del juez de primera instancia, así como la finalidad y objeto mismo de la segunda instancia. Bajo las anteriores reflexiones, observa la Subsección que el recurso de apelación formulado por la entidad demandada se encuentra totalmente alejado de las consideraciones o motivos en que se basó el Tribunal para acceder a las súplicas de la demanda.
En efecto, aquel no hace mención alguna de los puntos expuestos en la sentencia de primera instancia, respecto a las razones por las cuales son compatibles las pensiones a cargo del FOMAG y de Colpensiones, o de los términos en los cuales se ordenó su liquidación. Por lo anterior, debe concluirse que la apelación no guarda la congruencia exigida con lo analizado y decidido en la sentencia apelada, de modo que si bien el recurso fue interpuesto de manera oportuna, por lo cual se dio el impulso procesal correspondiente, el escrito no satisfizo la finalidad sustancial del mismo y en estas condiciones, la Sala carece de elementos que le permitan revisar la decisión que se apela, pues no cuenta con los argumentos del recurrente tendientes a rebatir el análisis que el Tribunal expuso en su sentencia frente al examen probatorio realizado o el criterio jurídico adoptado.
Así las cosas, no es dable al juez asumir cargas que corresponden a las partes procesales, ello desvirtuaría su papel imparcial en el juicio, esto es, en el evento en que una de las partes está inconforme con la sentencia, es su responsabilidad atacar la decisión poniendo en conocimiento, tanto del juez como de la parte favorecida con la sentencia, las razones que en su criterio, dejan sin fundamento la providencia judicial, de manera que la parte no recurrente pueda exponer, en ejercicio de su derecho de defensa, las razones por las cuales considera que la decisión merece ser confirmada.
En conclusión: El recurso de apelación presentado por la parte demandada no guarda congruencia con lo decidido en la sentencia apelada, por tal razón y al no encontrar motivo alguno de inconformidad contra el fallo, debe declararse incólume la sentencia del Tribunal que accedió las súplicas de la demanda, pues no es posible analizar ni los argumentos, ni las decisiones en ella adoptadas.
(…)» Todas las consideraciones expuestas en la jurisprudencia citada resultan plenamente aplicables al caso bajo examen, pues, se reitera, no existe congruencia entre el contenido del recurso de apelación y la providencia impugnada, razón por la cual no es procedente Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120240018001 16 CO-SC5780-99 efectuar un estudio de fondo en segunda instancia. Adicionalmente, no se evidencia circunstancia alguna que justifique un pronunciamiento oficioso por parte de esta Corporación. En consecuencia, ante la ausencia de cuestionamientos concretos por parte del Departamento de Córdoba frente a las motivaciones expuestas por el juez de primera instancia en la sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y condenó al ente territorial al reconocimiento y pago de la sanción por mora, derivada del pago extemporáneo de las cesantías al demandante —en los términos previstos en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006—, esta Corporación se encuentra impedida para efectuar pronunciamiento alguno en relación con el recurso interpuesto por dicha entidad territorial.
De otro lado, la sala advierte que en la providencia recurrida el a quo tuvo como fundamento la sentencia expedida por esta corporación el día 30 de junio de 2023, dentro del proceso con número de radicado 23001333300320220003501. En aquella providencia la sala segunda estimó que de la Ley 1955 de 2019, no se derivaba presupuesto de solidaridad entre la entidad territorial certificada en educación y el Fomag en el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías a los docentes afiliados al mismo, sino que, dicha solidaridad existía a partir de la entrada en vigor del Decreto 942 de 2022.
No obstante, luego de un amplio debate sobre la normativa aplicable al asunto, la sala rectificó su postura en la forma señalada en el marco legal (véase supra, núm. 6.2.1). Bajo las anteriores consideraciones, lo procedente es modificar el numeral 3° de la decisión de primera instancia para precisar los días de mora configurados, en la medida en que la responsabilidad del pago de la sanción moratoria recae en el departamento de Córdoba, toda vez que, conforme con lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el retardo en el trámite se originó en la etapa que se encontraba a cargo de la entidad territorial.
Finalmente, se adicionará la sentencia recurrida, para ordenar el ajuste de las sumas reconocidas con base en el IPC, según lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA. Las sumas por reconocer deberán ser ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme el artículo 187 del CPACA, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (16 de enero de 2021, por ser este el día en que se dejó a disposición el pago) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 del CPACA, tal y como lo depreca el recurrente.
La sentencia será confirmada en todo lo demás. 6.3. Costas Según lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la sala a disponer sobre la condena en costas. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas toda vez que la segunda instancia se surtió por solicitud de ambas partes VII.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120240018001 17 CO-SC5780-99 FALLA:
PRIMERO: Modificar el numeral 3° de la sentencia de fecha 11 de marzo de 2025, emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, en virtud de la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda. En su lugar, se dispone: «TERCERO: Condenar al departamento de Córdoba, al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el término de 39 días, a que tiene derecho la señora DORA ESTHER SIERRA CASTRO, la cual deberá ser liquidada con base en la asignación básica que devengaba la demandante al momento en que empezó a causarse la mora; es decir, diciembre de 2020, conforme lo indicado en la parte motiva de esta sentencia.» SEGUNDO: Adicionar la sentencia de fecha 11 de marzo de 2025, emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, dentro del proceso de referencia, agregando a su parte resolutiva el siguiente numeral: «NOVENO: Ordenar al departamento de Córdoba que las sumas reconocidas sean actualizadas tomando como base el Índice de Precios al Consumidor (IPC), conforme a lo dispuesto en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), a partir del día siguiente al cese de la causación de la sanción moratoria (esto es, desde el 16 de enero de 2021, fecha en la que se efectuó el pago de las cesantías), hasta la fecha de ejecutoria de la presente sentencia. A partir de la ejecutoria de la sentencia, y hasta el pago efectivo, se causarán los intereses moratorios establecidos en los artículos 192 y 195 del mismo código».
TERCERO: Confirmar en todo lo demás la sentencia recurrida.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al juzgado de origen, previa la cancelación de la radicación y demás anotaciones pertinentes. Se deja constancia que el presente proveído fue leído, discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA Magistrada Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO15 Magistrada Magistrado (E) 15 Se deja constancia que mediante Acuerdo 035 del 11 de febrero de 2025, emitido por la Sala Plena del Consejo de Estado se encargó al magistrado Pedro Facundo Olivella Solano, de las funciones del despacho de la doctora Diva María Cabrales Solano a quien se le aceptó la renuncia al cargo de magistrada del Tribunal Administrativo de Córdoba.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120240018001 18 CO-SC5780-99 La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
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