REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - Sala Cuarta de decisión - Magistrada Ponente: Dra. DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Manizales Caldas, 30 de septiembre de 2025 Asunto: Sentencia de única instancia N° 149 Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Demandante: Departamento de Caldas Demandado: Acuerdo No. 015 de 2025, del Municipio de Chinchiná Expediente: 17001-2333-000-2025-00253-00 Acta de discusión: No. 110 de la fecha I. ASUNTO Cumplidas todas las etapas previstas en la acción de revisión de legalidad o validez de Acuerdo, sin que se observen causales que vicien lo actuado, y cumplidos los presupuestos procesales, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas dictará en única instancia la sentencia de fondo en este asunto, que en derecho corresponda.
II.
ANTECEDENTES 1. DEMANDA1 El Departamento de Caldas remitió a este Tribunal el Acuerdo Municipal No. 015 del 31 de julio de 2025 “por medio del cual modifica el presupuesto general de rentas y gastos del municipio de Chinchiná – Caldas de la vigencia 2025”, para que se decida sobre su validez. Como sustento de la petición, señala que el acto administrativo municipal infringe la norma prevista en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, en virtud del cual los proyectos de Acuerdo deben ser aprobados en debates, celebrados en días diferentes, y solo puede ser sometido a la plenaria del Concejo 3 días después de su aprobación en la comisión respectiva.
En este caso, narra que los debates se realizaron el 24, 28, 30 y 31 de julio de 2025, en sesiones extraordinarias, sin que mediara el plazo establecido en la ley en estos casos.
2. TRÁMITE PROCESAL Una vez repartido el asunto, se avocó su conocimiento2 y se dispuso fijar en lista el proceso por diez (10) días, conforme a lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 121 1 SAMAI archivo 1ED_DemandaAne_002Demanda. 2 SAMAI archivo 004AutoAdmiteDemanda20250902. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00253-00 2 de 6 del Decreto 1333 de 1986.
Término en el cual no se pronunció el Municipio de Chinchiná ni el Concejo Municipal, según constancia secretarial3. III. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 en concordancia con los artículos 118 y siguientes del Decreto 1333 de 1986, y artículo 151 Nº2 del CPACA, corresponde a la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas decidir en única instancia la solicitud de revisión del Acuerdo, por lo tanto, se procede a emitir Sentencia, teniendo en cuenta el siguiente:
2. PROBLEMA JURÍDICO Le corresponde a la Sala determinar si ¿El Acuerdo Municipal No. 015 del 31 de julio de 2025 expedido por el Concejo Municipal de Chinchiná, desconoce el ordenamiento jurídico por no haber transcurrido 3 días entre la realización de los debates en comisión y plenaria? 3. TESIS El Tribunal Administrativo de Caldas a través de la Sala Cuarta de Decisión sostendrá que el Acuerdo Municipal No. 015 del 31 de julio de 2025, expedido por el Concejo Municipal de Chinchiná desatendió el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, en la medida en que no transcurrieron 3 días entre la aprobación del proyecto de Acuerdo en la comisión respectiva, y el debate en plenaria, lo que va en contravía del principio democrático, que implica una adecuada deliberación del proyecto de acuerdo, luego de que los concejales tengan el tiempo previsto en la ley para el conocimiento del proyecto de Acuerdo.
4. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO 4.1 Plazo entre debates de proyectos de Acuerdo en comisión y plenaria De entrada, debe manifestar esta Sala que el único cargo de invalidez planteado por el Departamento de Caldas tiene que ver con la inobservancia del plazo que legalmente se encuentra establecido, y que debe transcurrir entre los debates en las comisiones respectivas y la plenaria del Concejo Municipal.
Sobre el particular, el artículo 73 de la Ley 136 de 1994 dispone: “ARTÍCULO 73. DEBATES. Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos días. El proyecto será presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate. La Presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate.
El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria. Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva. 3 SAMAI archivo 8Aldespachocon_AlDespacho_007ConstanciaSecreta. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00253-00 3 de 6 El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular.
Será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate lo remitirá la mesa directiva al alcalde para su sanción”. De la norma reproducida se desprende que para que un proyecto se convierta en acuerdo, se requiere ser aprobado en dos (2) debates, el primero en comisión, el segundo en plenaria; pasados tres (3) días de ser aprobado en primer debate, será sometido a consideración de la plenaria del Concejo para el segundo debate; aprobado por la plenaria, será sancionado luego por el alcalde.
La jurisprudencia constitucional ha conceptualizado el principio de “instrumentalización de las formas” en el trámite de leyes y actos administrativos, que conlleva el análisis de los requisitos adjetivos bajo una mirada teleológica, lo que en últimas se traduce en interpretar las pautas procedimentales como verdaderas herramientas en función de la realización de fines sustanciales.
En esta línea, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo ha expresado que los actos pueden enfrentarse a diversos vicios en su formación, como la ‘expedición irregular’, que se presenta cuando la administración pública se separa de los procedimientos establecidos para exteriorizar su voluntad, o viola el procedimiento para proferir sus decisiones.
Bajo esta perspectiva, también ha entendido que no todo elemento irregular en la formación de un acto administrativo conlleva necesariamente su invalidez, y, por el contrario, solo aquellas situaciones materialmente relevantes o con aptitud de poner en riesgo los valores sustanciales que se pretenden proteger, hacen írrita (nula) la actuación administrativa.
Específicamente, al referirse al trámite previsto en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994 para los acuerdos municipales, la máxima corporación de lo Contencioso Administrativo se pronunció en un caso similar al que ahora es objeto de pronunciamiento por este Tribunal4: “(…) el Acuerdo 017 de 2009 fue sometido a dos debates en el Concejo municipal de Morroa, Sucre: el primero, el día 4 de noviembre de 2009 y el segundo, el día 7 del mismo mes y año; por lo que, entre uno y otro debate trascurrieron solamente dos días.
En este orden de ideas, no se cumplió con el procedimiento consagrado por el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, irregularidad que vicia la legalidad del acto, pues los concejos municipales y demás entidades territoriales están supeditadas a cumplir el procedimiento fijado en la ley para la aprobación de los proyectos de acuerdos. Al revisar el contenido del artículo 73 de la Ley 136 de 1994 y las constancias de los debates del Acuerdo 017, encuentra la Sala que la finalidad que buscaba el legislador al consagrar el término de los tres días, no era otra que la de permitirle a los concejales el estudio del proyecto, razón por la cual se considera que el hecho de que entre uno y otro debate hayan transcurrido solamente dos días, constituye una irregularidad de fondo que compromete la legalidad del acto, pues con ello se vulneraron los derechos o las garantías de los coadministrados.
En ese sentido, el día que fue omitido para el estudio del proyecto de acuerdo significaba más tiempo para dedicar al análisis del proyecto de acuerdo, (…)” (Resaltado y subrayado de la Sala). 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, 30 de julio de 2015, Consejera Ponente: Cármen Teresa Ortiz De Rodríguez, Radicación número: 70001-23-31-000-2010-00220-02(20141).
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00253-00 4 de 6 De acuerdo con esta interpretación, el debate en plenaria debe surtirse después de tres (3) días y no dentro de los tres (3) días siguientes a la aprobación en comisión, y la formalidad prevista en el artículo 73, tiene sentido en la medida que es el tiempo apenas razonable con que cuentan los concejales para el estudio del respectivo proyecto en el pleno del Concejo, y con ello, tengan elementos de juicio suficientes para el debate definitivo, lo que en el fondo también representa el acatamiento al principio democrático.
Por consiguiente, la inobservancia de este parámetro implica la ilegalidad del acto administrativo, no solo porque así lo señala el supremo órgano de esta jurisdicción, sino por lo que significa desconocer la importancia que el aludido término tiene en el proceso de formación del acto y en el principio democrático. Cabe anotar que este criterio ha sido expuesto por este Tribunal en casos similares5. 4.2 CASO CONCRETO Con la solicitud de pronunciamiento de la validez del acto administrativo, fue allegada la certificación expedida por la secretaria general del Concejo Municipal de Chinchiná (Caldas) del 31 de julio de 20256, en la que consta que el proyecto de Acuerdo citado fue discutido y aprobado, así: “QUE EL ACUERDO Nro. 015 DE JULIO 31 DE 2025 "POR MEDIO DEL CUAL MODIFICA EL PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS Y GASTOS DEL MUNICIPIO DE CHINCHINÁ - CALDAS DE LA VIGENCIA 2025" fue discutido y aprobado en cumplimiento del procedimiento legal establecido, en las siguientes sesiones: • 24 de julio de 2025: Comisión Segunda Permanente. • 30 de julio de 2025 (mañana): Sesión Plenaria, en la cual el proyecto fue devuelto a Comisión Segunda para ajustes de fondo. •30 de julio de 2025 (tarde): Comisión Segunda Permanente, donde se realizaron las correcciones correspondientes. • 31 de julio de 2025: Sesión Plenaria, en la cual se aprobó de manera definitiva.
Presentado a iniciativa del Alcalde Municipal de Chinchiná, administrador de empresas CARLOS ALBERTO RIVEROS LOPEZ Adicionalmente, fueron aportados los siguientes informes de Comisión: i) Informe de Comisión No. 024 del 24 de julio de 2025, por medio del cual se aprobó el proyecto7. ii) Informe de Comisión No. 025 del 28 de julio de 2025, por medio del cual se dio aprobación al informe de comisión No. 0248. iii) Informe de Comisión No. 026 del 30 de julio de 20259 en el cual la comisión segunda continuó con el estudio del Proyecto de Acuerdo No. 018 del 2025 “Por medio del cual modifica el presupuesto general de rentas y gastos del municipio 5 Tribunal Administrativo de Caldas.
MP. Diana Patricia Hernández Castaño. Sentencia de 28 de marzo de 2025. Demandante: Departamento de Caldas. Demandado: Acuerdo Municipal N° 023 de 29 de noviembre de 2024 proferido por el Municipio de Marulanda. Expediente: 17001-2333-000-2025-00013-00; Magistrado Ponente (E): Carlos Manuel Zapata Jaimes, Sentencia de 13 de septiembre de 2024, Radicación: 17001-2333-000-2024-00072-00, Actor: Departamento de Caldas, Accionado: Municipio de Supía. 6 SAMAI archivo 1ED_DemandaAne_002Demanda Fl. 31. 7 SAMAI archivo 1ED_DemandaAne_002Demanda Fls. 47-68. 8 SAMAI archivo 1ED_DemandaAne_002Demanda Fls. 69-71. 9 SAMAI archivo 1ED_DemandaAne_002Demanda Fls. 72-81.
Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00253-00 5 de 6 de Chinchiná Caldas de la vigencia 2025” y abrió a discusión la proposición realizada por la administración municipal, consignándose en dicho informe: “(…) Manifiesta a los Honorables concejales que este proyecto de acuerdo no subió a plenaria, como bien lo tuvieron en cuenta ustedes.
Se recogieron las inquietudes y se decidió que a este proyecto se le hiciera una enmienda en el artículo primero y en el artículo segundo, tal como pudieron notar en la proposición que acaba de socializar la señora secretaria y que fue presentada por la Administración, con el aval de la alcaldesa encargada. Asimismo, dicha proposición cuenta con la revisión y el visto bueno de la profesional Ana María Gómez Uribe, y fue proyectada por el profesional Mateo Betancurth.
Las firmas están completas y se cuenta también con el decreto correspondiente, así como con la certificación de que los recursos que se van a adicionar a este proyecto de acuerdo están disponibles en la caja. Esto significa que el proyecto ya cumple con la normatividad vigente y, adicionalmente, con las recomendaciones emitidas por la Oficina Jurídica del Departamento, es decir, por las personas encargadas de revisar los acuerdos municipales una vez son aprobados por esta corporación. Dichas recomendaciones han sido recogidas a partir de las certificaciones de acuerdos municipales que ya han tramitado previamente.
Por tal motivo, honorables concejales, les solicito su apoyo con el voto positivo, para que este proyecto de acuerdo, ya con la enmienda correspondiente, pase a plenaria en segundo debate y pueda convertirse en Acuerdo Municipal. Muchas gracias”. (Negrita de la Sala). iv) Informe de Comisión No. 027 del 31 de julio de 2025, por medio del cual se dio aprobación al informe de comisión No. 02610.
Ahora, cabe referir el artículo 62 de la Ley 4ª de 191311:
ARTICULO 62. En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil. Así los debates se realizaron el 24 y 30 de julio de 2025, pero, en atención a que el proyecto fue devuelto a la comisión segunda para unos ajustes de fondo, se realizaron debates el 30 y 31 de julio de 2025.
En este sentido, no precisa el Tribunal mayores razonamientos para concluir que el Concejo Municipal del Chinchiná (Caldas) incumplió con el trámite establecido en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, en la medida en que entre el primer y el segundo debate no transcurrió ni un día, ya que, una vez fue aprobado el proyecto por la comisión segunda con las enmiendas solicitadas el 30 de julio de 202, el 31 de julio se llevó a cabo la sesión plenaria en la que fue aprobado el proyecto, sin darse cumplimiento a los 3 días que exige el precepto suficientemente aludido.
Recuérdese que al tenor de lo regulado en el artículo 59 de la Ley 4ª de 191312 “Todos los plazos de días, meses o años, de que se haga mención legal, se entenderán que terminan a la medianoche del último día del plazo”. Por ende, habiéndose finalizado el primer debate el 30 de julio de 2025, los tres (3) días que deben mediar antes del debate en plenaria, correspondían a los días 31 de julio y 01 y 04 de agosto de este año, y a partir del 05 de agosto de 2025 podía surtirse el segundo debate.
Sin embargo, el debate en plenaria tuvo lugar el 31 de julio de 2025, con clara violación del artículo varias veces mencionado, lo que 10 SAMAI archivo 1ED_DemandaAne_002Demanda Fls. 82-84. 11 Código de Régimen Político y Municipal. 12 Código de Régimen Político y Municipal. Referencia: Sentencia de única instancia Medio de control: Revisión de legalidad o validez de acuerdo Radicación: 17001-2333-000-2025-00253-00 6 de 6 conlleva a declarar su invalidez por el vicio de forma planteado que afecta el principio democrático del Estado social de derecho. 5.
CONCLUSIÓN La Sala Cuarta de Decisión concluye que el Acuerdo Municipal N°015 del 31 de julio de 2025 “por medio del cual modifica el presupuesto general de rentas y gastos del municipio de Chinchiná – Caldas de la vigencia 2025”, es contrario al artículo 73 de la Ley 136 de 1994, por no haber respetado el plazo de 3 días entre su aprobación en el debate en comisión y la realización del debate en la plenaria del Concejo Municipal.
En ese sentido, el cargo planteado por el Departamento de Caldas prospera y se declarará la invalidez de dicho texto normativo. En mérito de lo expuesto, la SALA CUARTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR la invalidez del Acuerdo Municipal No. 015 del 31 de julio de 2025 “por medio del cual modifica el presupuesto general de rentas y gastos del municipio de Chinchiná – Caldas de la vigencia 2025”, por las razones expuestas.
SEGUNDO: De una vez se ordena la expedición de las copias auténticas que de esta providencia soliciten las partes intervinientes.
TERCERO: Comunicar el presente proveído al señor presidente del Concejo Municipal de Chinchiná y al señor alcalde Municipal para los fines que se estimen pertinentes.
CUARTO: En firme la presente decisión, archivar el expediente, previas las anotaciones pertinentes en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Colombia SAMAI y en la base de datos del despacho 04. Esta providencia se aprobó en Sala Cuarta de decisión Extraordinaria Nº 110 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada ponente AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Esta providencia se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx