SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Nadia Patricia Benítez Vega Montería, diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación 23001333300420160027601 Demandante: DIVE MEJÍA ZARUR Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE SANTA CRUZ DE LORICA Y OTRO Tema: Responsabilidad del Estado por daño especial en ejecución de contrato de obra.
Decisión: Revoca y adiciona Tipo de providencia: Sentencia Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por los apoderados de la parte demandante y del Municipio de Santa Cruz de Lorica, contra la sentencia de veintitrés (23) de julio de dos mil veinte (2020)1, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería. I.
ANTECEDENTES 1.1. Hechos 1.1.1. Los señores Dive de la Candelaria Mejía Zarur, Yesid Antonio Mejía Zarur y Carla Patricia Mejía Zarur, en calidad de demandantes, adquirieron el inmueble identificado con el código catastral No. 23417010200160001000 y matrícula inmobiliaria No. 146-2898, mediante Escritura Pública No. 146 del 18 de diciembre de 1995.
El bien se encuentra ubicado en el sector histórico del municipio de Santa Cruz de Lorica y es conocido popularmente como “Pilador Lorica”. Posteriormente, fue adecuado por sus propietarios para el funcionamiento de varios locales comerciales, los cuales cuentan con acceso directo desde la vía que colinda con la playa. 1.1.2. El 24 de octubre de 2014, el alcalde del Municipio de Santa Cruz de Lorica suscribió el Contrato de Obra Pública No. 174-2014 con el Consorcio Centro Histórico, cuyo objeto era la “Recuperación ambiental y paisajística de la ribera del Río Sinú como atractivo turístico en el centro histórico del municipio”.
El acta de inicio se firmó el 8 de abril de 2015, estableciendo un plazo de ejecución de diez meses, hasta el 9 de febrero de 2016. 1 Se deja constancia que a través de los Acuerdos PCSJA20-11517, 11521, 11526, 11529 de marzo de 2020, 11532, 11546 de abril de 2020, 11549 y 11556 de mayo de 2020, y el 11567 del 5 de junio de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos judiciales en todo el país por motivos de salubridad pública.
Y mediante Acuerdos Nos. CSJCOA20-49 del 12 de julio de 2020, CSJCOA20-51 del 15 de julio de 2020 y CSJCOA20-58 de 22 de julio de 2020 el Consejo Seccional de la Judicatura de Córdoba dispuso el cierre extraordinario del Tribunal Administrativo de Córdoba desde el 13 de julio hasta el 31 de julio de 2020. Luego, a través del Acuerdo CSJCOA20-60 de 24 de julio de 2020, revocó los artículos 2 al 9 del Acuerdo CSJCO20- 58 relativos a las excepciones a la suspensión de términos. Medio de Control: Reparación Directa Radicación Expediente No. 23001333300420160027601 Demandante: Dive Mejía Zarur Y Otros Demandado: Municipio De Lorica Y Otro Apelación de sentencia 2 CO-SC5780-99 1.1.3 El 3 de junio de 2015, representantes del consorcio informaron a los arrendatarios de los locales comerciales que se cerraría la calle aledaña por motivo de la obra, impidiendo el acceso a los establecimientos.
Ese mismo día, los arrendatarios notificaron a los propietarios, quienes desconocían la intervención. El 4 de junio de 2015, las señoras Carla Y Dive Mejía Zarur presentaron oficio ante la Alcaldía, manifestando que el cerramiento afectaría el uso y disfrute de su propiedad privada, solicitando diálogo y soluciones equitativas. 1.1.4.
También el 4 de junio de 2015, los arrendatarios María Del Carmen García, Marfelina Rodríguez Álvarez, Gregoria Blanco Correa, Juan José Mangones, Fernando Antonio De Hoyos, Benito Manuel López, Librada Ramírez Feria y Luz Nelly Núñez presentaron oficio ante la Alcaldía, advirtiendo que el cerramiento afectaría sus negocios, vulneraría su derecho al trabajo y generaría perjuicios económicos. 1.1.5.
Pese a las solicitudes, el 17 de agosto de 2015 el Consorcio inició labores, cerrando completamente la calle. El 22 de agosto de 2015, los arrendatarios desocuparon los locales ante la imposibilidad de continuar sus actividades comerciales por la restricción total del acceso vehicular y peatonal. 1.1.6. Durante la ejecución de la obra no se adoptaron medidas de mitigación como andenes o senderos peatonales, y la zona permaneció afectada por escombros, polvo y materiales de construcción. Aunque el plazo contractual venció el 9 de febrero de 2016, seis meses después no se habían retirado los escombros ni finalizado las labores en la calle frente a los locales. 1.1.7.
Esta situación generó afectaciones económicas y emocionales a los propietarios y sus núcleos familiares, quienes vieron disminuidos sus ingresos y enfrentaron incertidumbre sobre la reactivación de sus actividades comerciales. Alegan que el daño sufrido constituye una carga desproporcionada que no están en el deber jurídico de soportar, derivada de una actuación legítima del Estado, lo que configura un daño especial.
Por ello, solicitan que se declare la responsabilidad del Municipio de Santa Cruz de Lorica y se ordene la correspondiente indemnización. 1.2 Pretensiones 1.2.1. La parte solicita que se declare administrativamente responsable al Municipio de Lorica, por los daños causados a los demandantes, con ocasión de la ejecución del Contrato de Obra Pública No. 174-2014, cuyo objeto fue la “Recuperación ambiental y paisajística de la ribera del Río Sinú como atractivo turístico en el centro histórico del municipio de Santa Cruz de Lorica”.
Se solicita que se condene a la entidad demandada al pago de los perjuicios materiales e inmateriales ocasionados a los demandantes, los cuales se estiman en la suma de $273.535.500, distribuidos de la siguiente manera: 1.2.2. Perjuicios inmateriales: en la modalidad de Perjuicios Morales: • A favor de los demandantes Dive de la Candelaria Mejía Zarur, Antonio José Zarur Mejía, Antonio David Zarur Issa, Sandra Marcela Zarur Mejía, Antar Antonio Zarur Medio de Control: Reparación Directa Radicación Expediente No. 23001333300420160027601 Demandante: Dive Mejía Zarur Y Otros Demandado: Municipio De Lorica Y Otro Apelación de sentencia 3 CO-SC5780-99 Mejia, Yesid Antonio Mejía Zarur, Vilma Cecilia Paz Hernández, Yexid Alonso Mejía Paz, César David Mejía Paz, Alejandra María Mejía Paz, Carla Patricia Mejía Zarur, Dive Antonia Diaz Mejía y Antonia Zarur de Mejía, la suma equivalente a 30 salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV) para cada uno 1.2.3.
Perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante: • Lucro cesante consolidado: a favor de Dive de la Candelaria Mejía Zarur, Yesid Antonio Mejía Zaru y Carla Patricia Mejía Zarur, la suma de Cuatro Millones Seiscientos Cincuenta Mil Pesos ($4.650.000,00). • Lucro cesante futuro: a favor de Dive de la Candelaria Mejía Zarur, Yesid Antonio Mejía Zarur y Carla Patricia Mejía Zarur, las sumas de dinero que cubran los cánones de arriendo que estos dejaron de percibir a partir del mes de marzo de 2016 y hasta cuando finalizada la obra pública, los locales comerciales que fueron desocupados con ocasión a la misma se vuelvan a arrendar. 1.2.4.
Finalmente, solicita que se condene al pago de las costas y agencias en derecho, y que los demandados den cumplimiento a la sentencia condenatoria en los términos previstos en los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.3. Sentencia de primera instancia2 Mediante sentencia del 23 de julio de 2020, el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería declaró administrativa y patrimonialmente responsable al Municipio de Santa Cruz de Lorica, a título de daño especial, por los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante causados a los señores Dive de la Candelaria Mejía Zarur, Yesid Antonio Mejía Zarur y Carla Patricia Mejía Zarur, propietarios de cinco locales en el inmueble conocido como “Pilador Lorica”.
En consecuencia, ordenó al municipio indemnizar a los afectados con el pago de $6.355.000 por dicho concepto. Del análisis probatorio, el a quo concluyó que el daño consistió en la imposibilidad de usufructuar los locales debido al cerramiento y demolición de la vía de acceso. La intervención se dio en el marco del contrato de obra pública No. 174 de 2014, ejecutado para recuperar la ribera del río Sinú. El perjuicio se evidenció cuando los arrendatarios entregaron los inmuebles el 22 de agosto de 2015, por falta de acceso, situación que se prolongó hasta el 28 de mayo de 2016, fecha en que se habilitaron los andenes.
Durante ese lapso los propietarios dejaron de percibir los cánones de arrendamiento. Respecto al título de imputación, la juez aplicó el régimen de daño especial porque la afectación provenía de una actividad lícita de la administración. La obra pública era legítima y perseguía un interés general, pero impuso a los demandantes una carga desproporcionada.
El daño fue considerado antijurídico, ya que los afectados no tenían el deber jurídico de soportarlo. De este modo, se configuró la ruptura del principio de igualdad frente a las cargas públicas y el municipio resultó obligado a indemnizar. 2 Ver 01Sentencia.pdf C02 Expediente digital. Medio de Control: Reparación Directa Radicación Expediente No. 23001333300420160027601 Demandante: Dive Mejía Zarur Y Otros Demandado: Municipio De Lorica Y Otro Apelación de sentencia 4 CO-SC5780-99 La responsabilidad recayó en el Municipio de Lorica como contratante y propietario de la obra.
Si bien el Consorcio Centro Histórico fue el ejecutor, actuó conforme a las directrices contractuales y no excedió sus obligaciones. Las prórrogas y suspensiones se debieron a factores externos, como la demora en licencias del ICANH, las lluvias, el aumento del caudal del río y los cortes de energía, circunstancias atribuibles al municipio.
Por ello, el juzgado negó la prosperidad de la llamada en garantía y exoneró al consorcio de cualquier responsabilidad. Finalmente, el a quo reconoció como perjuicio material en la modalidad de lucro cesante la suma de $6.355.000, correspondiente a los cánones dejados de percibir durante la inaccesibilidad a los locales. En cambio, negó la indemnización por perjuicios morales al no acreditarse una afectación emocional real en los demandantes.
Los testimonios se centraron en el impacto económico y no en sufrimientos personales, además de que la obra incluso mejoró las fachadas, descartando un especial apego que configurara un daño moral. 1.4. Recurso de apelación 1.4.1 Mediante memorial presentado el 27 de agosto de 2020 ante el juzgado receptor, el apoderado judicial de la parte demandante interpuso recurso de apelación en los siguientes términos3: Se considera que debe modificarse la condena impuesta, tanto por los daños materiales como por los perjuicios morales sufridos por los demandantes.
En síntesis, la inconformidad del apelante radica en que el a quo negó el reconocimiento de los perjuicios morales, pese a que, según su criterio, se incurrió en un error de valoración probatoria. Aduce que las declaraciones de los testigos Juan Gilberto Franco Piedrahita, Guillermo Tadeo de León Lugo y Félix Manuel Hoyos Ramos evidenciaron que la familia Mejía Zarur experimentó angustia, desasosiego y afectaciones emocionales como consecuencia de la parálisis en los contratos de arrendamiento.
Por tal motivo, procedió a transcribir sus deposiciones con el fin de acreditar la existencia del daño moral reclamado. Trae a colación la jurisprudencia sobre la presunción de perjuicios morales por parentesco, desarrollada por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional. Sostiene que, en tratándose de familiares cercanos, basta la acreditación del vínculo para presumir el dolor y la aflicción que causa la afectación a sus bienes o intereses, salvo que dicha presunción sea desvirtuada.
Para respaldar este argumento, cita expresamente las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala Plena, 5 de noviembre de 1997, exp. S-259; Corte Constitucional, Sentencia T-934 de 2009; Consejo de Estado, sentencia del 9 de junio de 2010, exp. 18677; y Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, 23 de agosto de 2012, exp. 24392. 1.4.2 Por su parte, la apoderada del Municipio de Lorica presentó recurso de apelación mediante memorial4 de la misma fecha, en los siguientes términos: En primer lugar, reafirmó lo expuesto en la contestación de la demanda, señalando que la parte actora no demostró el daño alegado, pues los testimonios rendidos no precisaron 3https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/2300133/2300133330042016002 7600/F602A386358462E35AE1BCD2A74D09EA0924EAAA/2 4https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/2300133/2300133330042016002 7600/9A9BCBA1975C6EB34EA64245D0D7F994AB19CDF0/2 Medio de Control: Reparación Directa Radicación Expediente No. 23001333300420160027601 Demandante: Dive Mejía Zarur Y Otros Demandado: Municipio De Lorica Y Otro Apelación de sentencia 5 CO-SC5780-99 fechas de cierre, duración de los obstáculos ni momento exacto de la reapertura de los accesos a los locales.
A su juicio, la decisión del a quo se sustentó en pruebas incompletas. En segundo término, el municipio cuestionó el valor otorgado por el juez a las fotografías allegadas, usadas para determinar el lapso de daño entre el 22 de agosto de 2015 y el 28 de mayo de 2016. Recordó la jurisprudencia de la Corte Constitucional, Sentencia C-622 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), donde se definió que la fotografía es un documento representativo cuyo valor depende de su autenticidad y cotejo con otros medios probatorios.
Igualmente, invocó la doctrina del Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 24 de agosto de 1989, Exp. 5693 (M.P. Gustavo de Greiff Restrepo), que advierte que las imágenes no prueban por sí solas los hechos, salvo que se acrediten con testigos o documentos complementarios. El tercer cargo se dirige contra la imputación de responsabilidad.
El juzgado concluyó que el municipio era el propietario de la obra y por ello debía responder. Sin embargo, el apelante afirmó que el daño se originó en la prórroga solicitada por el Consorcio Centro Histórico el 22 de enero de 2016, aceptada mediante acta del 5 de febrero del mismo año, lo que prolongó la ejecución hasta julio de 2016.
Por lo tanto, no podía exonerarse al contratista ni trasladar toda la responsabilidad al ente territorial, ya que el acuerdo de voluntades compromete a ambas partes. En cuarto lugar, el municipio alegó la configuración de la causal exonerativa del hecho de un tercero, toda vez que la demora principal se debió al Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH), que tardó cuatro meses en otorgar la licencia de intervención. Sostuvo que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de mayo de 2005, Exp. 14174 (M.P. Ramiro Saavedra Becerra), el hecho del tercero opera como causal liberatoria si es exclusivo, imprevisible e irresistible, lo que se cumple en este caso.
En consecuencia, la imputación al municipio es aparente y no supera el análisis normativo de responsabilidad. Finalmente, el recurso reprocha que se hayan reconocido perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante sin que los actores acreditaran con documentos idóneos la explotación económica de los locales. Señala que no obra en el expediente certificado de Cámara de Comercio ni prueba fehaciente de la actividad arrendaticia, de manera que no se cumplió con la carga probatoria.
En virtud de lo anterior, el municipio solicitó la revocatoria de la sentencia y su exoneración de responsabilidad, por ausencia de prueba del daño, indebida valoración de las fotografías, error en la imputación y concurrencia de una causal exonerativa de hecho de un tercero. 1.5. Trámite de segunda instancia El recurso de apelación fue admitido mediante auto de fecha 22 de marzo de 2022.
Mediante providencia adiada 24 de junio de 2022, se ordenó correr traslado a las partes a fin de que estas presentaran sus alegatos de conclusión y el Ministerio Público emitiera concepto de fondo. Las partes no presentaron alegatos y el agente del Ministerio Público tampoco emitió concepto de fondo. Medio de Control: Reparación Directa Radicación Expediente No. 23001333300420160027601 Demandante: Dive Mejía Zarur Y Otros Demandado: Municipio De Lorica Y Otro Apelación de sentencia 6 CO-SC5780-99 II.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. Competencia Según el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), este tribunal es competente para conocer en segunda instancia la apelación, debido a que la sentencia de primera instancia fue proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería. 2.2.
Impedimento Previo a resolver de fondo el asunto, se procede a revisar el impedimento manifestado por la magistrada María Bernarda Martínez Cruz, quien considera encontrarse impedida para conocer del proceso de la referencia, en tanto conoció del proceso en instancia anterior al fungir como juez titular del Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito de Montería, con fundamento en el artículo 141 numeral 2º del C.G.P. La causal invocada es del siguiente tenor literal: «ART. 141.
Causales de recusación. Son causales de recusación las siguientes: (…) 2. Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente.» Revisado el proceso de la referencia, se encuentra que efectivamente la doctora María Bernarda Martínez Cruz fungió como a quo al ser titular del Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito de Montería, incluso dictó la sentencia que se recurre.
Con fundamento en lo anterior, la sala considera que en el presente asunto se configura el impedimento manifestado por la magistrada Martínez Cruz. En ese orden de ideas, al configurarse la causal invocada, se procede a separar del conocimiento del presente asunto a la magistrada en cita. 2.3. Problema jurídico Según el artículo 328 del CGP, el superior debe revisar los argumentos presentados en el recurso de apelación. No puede modificar la decisión apelada en aspectos que no fueron objeto de impugnación, de manera que, solo puede pronunciarse sobre los puntos específicos que las partes han cuestionado.
En este caso, corresponde determinar si se debe revocar o confirmar la sentencia de primera instancia que declaró administrativa y patrimonialmente responsable al Municipio de Santa Cruz de Lorica, a título de daño especial, y lo condenó al pago de perjuicios materiales por concepto de lucro cesante. En ese sentido, debe establecerse si se configuró el daño antijurídico alegado por la parte actora y si este es atribuible a la entidad demandada, con fundamento en la imposibilidad de usufructuar los locales comerciales de propiedad de la familia Mejía Zarur.
En particular, se requiere analizar si el cerramiento y la demolición de la vía de acceso, efectuados en el marco del contrato de obra pública No. 174 de 2014, constituyen un indicio suficiente para Medio de Control: Reparación Directa Radicación Expediente No. 23001333300420160027601 Demandante: Dive Mejía Zarur Y Otros Demandado: Municipio De Lorica Y Otro Apelación de sentencia 7 CO-SC5780-99 reconocer un daño antijurídico autónomo y, además, si existe relación de causalidad con la ejecución de dicha obra, lo que habría derivado en la pérdida de ingresos por concepto de arrendamiento y en los perjuicios morales alegados.
La parte demandante alega que el juez de primera instancia no valoró adecuadamente los testimonios de Juan Gilberto Franco Piedrahita, Guillermo Tadeo de León Lugo y Félix Manuel Hoyos Ramos, quienes dieron cuenta del sufrimiento, la angustia y el desasosiego experimentados por la familia Mejía Zarur como consecuencia de la suspensión en el arrendamiento de sus locales comerciales.
Así mismo, cuestiona que no se haya aplicado la jurisprudencia que presume los perjuicios morales por el solo parentesco respecto de todos los demandantes. Por su parte, la parte demandada sostiene en su recurso de apelación que la sentencia de primera instancia incurrió en errores de hecho y de derecho al declarar configurado el daño especial.
Afirma que los demandantes no acreditaron debidamente la existencia del perjuicio, ya que los testimonios fueron imprecisos en cuanto a las fechas de cierre y reapertura de los locales, y las fotografías allegadas carecen de fuerza probatoria suficiente para establecer con certeza el periodo de afectación. Igualmente, reprocha que la imputación se haya dirigido exclusivamente al municipio, a pesar de que la prórroga que prolongó la ejecución de la obra fue solicitada por el Consorcio Centro Histórico, por lo cual debió considerarse su participación en los hechos.
Finalmente, argumenta que el daño se originó en la demora del ICANH en el otorgamiento de la licencia de intervención, lo cual constituiría un hecho de un tercero como causal exonerativa, y que, además, no se acreditó mediante documentos idóneos la explotación económica de los inmuebles. Así las cosas, en caso de no acreditarse la configuración del daño especial atribuible a la ejecución de la obra pública y su nexo de causalidad con los perjuicios alegados, deberá revocarse la decisión impugnada.
Así las cosas, en caso de no acreditarse daño especial atribuido a la obra pública y su nexo causal con el daño alegado, deberá revocarse la decisión impugnada. Para resolver el problema jurídico se abordará el análisis de los siguientes aspectos: (i) Responsabilidad del Estado por daño especial derivados de la ejecución de obras públicas (ii) Caso concreto, en este ítem se analizarán si se satisfacen los elementos que configuran la responsabilidad del Estado.
Luego, de ser el necesario, iii) Lo correspondiente a la liquidación de perjuicios reclamados. 2.3.1. Responsabilidad del Estado por daño especial derivados de la ejecución de obras públicas El Consejo de Estado en sentencia de 19 de abril de 20125, unificó su posición respecto de la responsabilidad estatal adoptada por la Constitución de 1991, al señalar que el artículo 90 constitucional no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez definir frente a cada caso concreto el régimen que consulte las razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que habrá de adoptar. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón, exp. 21515.
Medio de Control: Reparación Directa Radicación Expediente No. 23001333300420160027601 Demandante: Dive Mejía Zarur Y Otros Demandado: Municipio De Lorica Y Otro Apelación de sentencia 8 CO-SC5780-99 La jurisdicción de lo contencioso administrativo ha dado cabida a la utilización de diversos títulos de imputación, para la solución de los casos propuestos a consideración del juez, sin que esa circunstancia pueda entenderse como la existencia de un mandato que imponga la obligación al juez de utilizar, frente a determinadas situaciones fácticas, un específico título de imputación; en la mencionada sentencia señaló: «En consecuencia, el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera que la solución obtenida consulte realmente los principios constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad extracontractual del Estado, tal y como se explicó previamente en esta providencia» La parte actora alega que el daño sufrido constituye una carga desproporcionada que no están en el deber jurídico de soportar, derivada de una actuación legítima del Estado con la ejecución del contrato de obra que excedió el termino estipulado, lo que configuraría la violación del principio de planeación en materia contractual, por consiguiente se estima por la Sala que el régimen de responsabilidad bajo el cual se debe analizar el presente caso corresponde al objetivo bajo la modalidad del daño especial6, atendiendo el criterio jurisprudencial que lo ha determinado así cuando el daño se produce como consecuencia de una obra pública.
Dijo el Consejo de Estado7: “5. El título jurídico de imputación aplicable a los eventos en los cuales se examina la responsabilidad patrimonial del Estado como consecuencia de la producción de daños derivados de la ejecución de obras públicas. La jurisprudencia reiterada de la Corporación ha sostenido lo siguiente, cuando se trata de la producción de daños originados por la ejecución de obras públicas: “Tratándose de la ejecución de obras públicas la jurisprudencia ha manejado distintos regímenes de responsabilidad según sea la calidad de la víctima que sufre el daño, el operador, es decir la persona que ejecuta la obra, el usuario o el tercero, bajo el entendido que si se trata del operador que ejecuta una obra pública en beneficio de la administración, el régimen aplicable sería el de la responsabilidad subjetiva bajo el título de imputación de la falla del servicio.
En cambio, por regla general, un tratamiento distinto operó si la víctima del daño era el usuario o el tercero, porque en estos casos el régimen adecuado sería el de la responsabilidad objetiva, y en este escenario, en algunas oportunidades privilegió el título de imputación del riesgo creado y en otros casos habló del daño especial por el rompimiento del principio de igualdad antes las cargas públicas.
(…)” Este título de imputación que se ha construido a partir de la concepción de un “resultado colateral” derivado de una actuación de la administración orientada a cumplir su misión del servicio, que se traduce, en ciertos eventos, en un daño que pone en una situación de desequilibrio ante las cargas públicas a la víctima o víctimas de este.
Lo precedente implica considerar que las cargas ordinarias o normales que se aplican sobre todos los ciudadanos o sectores específicos de ellos deben ser asumidas como un sacrificio o carga ordinaria frente al Estado; empero, cuando dicho sacrificio a que se vea abocado un administrado a consecuencia de una acción lícita del Estado, desborda en una mayor carga a la que debería ordinariamente soportar, tal eventualidad corresponde a una 6 Consejo de Estado, Sentencia de 13 de abril 2016, Exp.
No. 25000-23-26-000-2002-01529-01(37453), C.P. Dr. Hernán Andrade Rincón. 7 Consejo de Estado, Sentencia de 6 de junio 2012, Exp. No. 52001-23-31-000-1999-01113-01(24592), C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. Medio de Control: Reparación Directa Radicación Expediente No. 23001333300420160027601 Demandante: Dive Mejía Zarur Y Otros Demandado: Municipio De Lorica Y Otro Apelación de sentencia 9 CO-SC5780-99 situación anormal que amerita ser compensada8.
La sentencia de 26 de marzo de 2014 puntualizó al respecto: “En este sentido, se tiene que el daño antijurídico puede ser ocasionado por el desarrollo de actividades legales de la administración que pueden reportar un beneficio para la sociedad -como la construcción de una obra pública-, pero que rompen con el principio de igualdad frente a las cargas públicas al imponer una carga excesiva a los administrados.
Configurado el daño en estas condiciones, el régimen de responsabilidad aplicable sería objetivo por daño especial. Así, “para hablar del daño especial como presupuesto de responsabilidad de la administración este debe ser anormal, excepcional y superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, es decir, que solo unos pocos ciudadanos resultan sacrificados en su patrimonio como contrapartida de que la comunidad obtenga beneficios que le representa un mejoramiento en la calidad y prestación de los servicios9” (Énfasis adicional).
En ese orden de ideas, la jurisprudencia ha precisado que la procedencia de la declaratoria de la responsabilidad extracontractual del Estado con base en la aplicación del régimen de responsabilidad por daño especial se sujeta a la concurrencia de los siguientes elementos: “1.- Que el hecho administrativo que causa el daño provenga de una actuación legítima de la administración amparada por la normatividad legal vigente o la misma Constitución, que rompe la igualdad frente a las cargas públicas que deben soportar determinados administrados.
Significa lo anterior que el quebrantamiento de la igualdad frente a las cargas públicas imponga a ciertos administrados un mayor sacrificio al que normalmente deben soportar los asociados en general. 2.- Que se concrete un daño que lesiona un derecho jurídicamente tutelado el cual debe revestir las condiciones de cierto, concreto y particular. 3.- Y que haya un nexo de causalidad entre el hecho administrativo legal y el perjuicio ocasionado.
Lo dicho permite establecer que este régimen de responsabilidad excluye la ilegalidad del acto administrativo, los casos de responsabilidad por falta o falla del servicio de la administración y también la derivada de las vías o actuaciones de hecho. En tales condiciones se exige que para hablar del daño especial como presupuesto de responsabilidad de la administración este debe ser anormal, excepcional y superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, es decir, que solo unos pocos ciudadanos resultan sacrificados en su patrimonio como contrapartida de que la comunidad obtenga beneficios que le representa un mejoramiento en la calidad y prestación de los servicios”.10 Conviene señalar que, en casos como el sub-lite, se debe tener en cuenta que todos los habitantes del territorio nacional deben soportar, en determinadas circunstancias, la ejecución de trabajos públicos, los cuales, como resulta apenas natural, repercuten en beneficio de la sociedad en general y del particular inicialmente afectado.
En consecuencia, no existe, por regla general, un derecho adquirido a que no se adelanten obras en 8 Consejo de Estado, Sentencia de 29 de mayo de 2014, Exp. No. 25000-23-26-000-2003-00765-01(32424), C.P. Dr. Danilo Rojas Betancourth. 9 Consejo de Estado, Sentencia de 26 de marzo de 2014, Exp. No. 25000-23-26-000-2002-00815-01(29460), C.P. Dr. Olga Melida Valle de De La Hoz. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 25 de septiembre de 1997, M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros, exp. 10.392; las consideraciones expuestas en la citada providencia fueron reiteradas por la Sala en sentencia del 13 de diciembre de 2005, M.P. Alier Hernández Enríquez, exp. 24.671 y del 10 de marzo de 2010, exp. 26.346, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
Medio de Control: Reparación Directa Radicación Expediente No. 23001333300420160027601 Demandante: Dive Mejía Zarur Y Otros Demandado: Municipio De Lorica Y Otro Apelación de sentencia 10 CO-SC5780-99 inmediaciones de los predios de los particulares y, por ende, no se le debe imputar necesariamente a la Administración la afectación transitoria de la explotación económica de un inmueble por razón de dichos trabajos.
En esta línea argumentativa, el Consejo de Estado ha precisado que la ejecución de obras públicas no constituye, per se, un daño especial, pues no todas las afectaciones derivadas de su realización pueden calificarse como excepcionales o singulares frente a las cargas que los particulares deben soportar en ejercicio de su derecho de propiedad, dado que la Constitución ha conferido a las autoridades la competencia de adelantar tales obras en beneficio de la sociedad.
Se resalta, además, que en el modelo de Estado y de propiedad acogido por la Constitución Política, la libertad del propietario en el ejercicio de su derecho se encuentra regulada de manera intensa y perfilada hacia el cumplimiento de finalidades colectivas y sociales. Ello no implica la desaparición del interés privado, sino que busca que el mismo confluya armónicamente con el interés general.
Finalmente, para efectos de acreditar la excepcionalidad y antijuridicidad del daño, corresponde a la parte interesada demostrar que la ejecución de la obra pública implicó la supresión o desaparición de la explotación económica de su predio, y que dicha afectación representó una carga especial, excesiva o singular, desde la perspectiva de la función social y ecológica de la propiedad. 2.3.2.
Caso concreto En el presente caso, la parte actora en calidad de propietaria del inmueble, conocido popularmente como “Pilador Lorica”, solicita que se declare administrativamente responsable al Municipio de Santa Cruz de Lorica por los daños materiales e inmateriales que afirman haber sufrido con ocasión de la ejecución del Contrato de Obra Pública No. 174-2014, cuyo objeto fue la “Recuperación ambiental y paisajística de la ribera del Río Sinú como atractivo turístico en el centro histórico del municipio de Santa Cruz de Lorica.
El a quo concluyó que el Municipio de Santa Cruz de Lorica era responsable, a título de daño especial, en su calidad de dueño de la obra y contratante, al haberse acreditado que los locales de los demandantes no pudieron ser usufructuados por el cerramiento y demolición de la vía de acceso, entre el 22 de agosto de 2015 —cuando los arrendatarios entregaron los inmuebles por imposibilidad de continuar con su actividad— y el 28 de mayo de 2016 —fecha en que se evidenció la adecuación de los andenes frente a los locales—.
En consecuencia, se declaró responsable al municipio por la afectación patrimonial sufrida por los propietarios y se ordenó el pago de $6.355.000 a los demandantes, por concepto de lucro cesante derivado de la imposibilidad de arrendar los locales durante el periodo señalado. Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandante sostuvo que el a quo restringió la responsabilidad al lucro cesante por los arriendos dejados de percibir y negó el reconocimiento de los perjuicios morales, omitiendo valorar en debida forma los testimonios recaudados, que, a su juicio, acreditan la angustia, el desasosiego y las afectaciones emocionales sufridas por la familia Mejía Zarur como consecuencia de la paralización de la actividad comercial.
Señaló que, pese a la jurisprudencia que admite su reconocimiento y la presunción derivada del parentesco cercano, el a quo desconoció este criterio. Por tal Medio de Control: Reparación Directa Radicación Expediente No. 23001333300420160027601 Demandante: Dive Mejía Zarur Y Otros Demandado: Municipio De Lorica Y Otro Apelación de sentencia 11 CO-SC5780-99 razón, solicitó revocar parcialmente la sentencia y acoger en su integridad las pretensiones de la demanda, en particular el reconocimiento de los perjuicios morales reclamados.
Por su parte, el Municipio de Santa Cruz de Lorica apeló al sostener que la sentencia de primera instancia se sustentó en pruebas incompletas, en particular en testimonios que no precisaron las fechas exactas de cierre ni de reapertura de los locales, y en fotografías que, por no estar corroboradas con otros medios, carecen de plena fuerza demostrativa.
Cuestionó, además, la imputación de responsabilidad, al considerar que la prolongación de la obra obedeció tanto a la prórroga solicitada por el Consorcio Centro Histórico, lo que impedía su exoneración, como a la demora del ICANH en expedir la licencia de intervención, circunstancia que configura la causal liberatoria del hecho de un tercero. De igual forma, reprochó que se hubiesen reconocido perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante sin que los demandantes acreditaran con documentos idóneos la explotación económica de los locales.
En consecuencia, solicitó la revocatoria integral del fallo y la exoneración de responsabilidad del ente territorial. El artículo 90 constitucional establece una cláusula general de responsabilidad del Estado cuando determina que éste responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas, de lo cual se desprende que para declarar responsabilidad estatal se requiere la concurrencia de estos dos presupuestos: (i) la existencia de un daño antijurídico y (ii) que ese daño antijurídico le sea imputable a la entidad pública, bajo cualquiera de los títulos de atribución reconocidos por la jurisprudencia —falla del servicio, riesgo excepcional o daño especial—,siendo este último el que corresponde analizar en el presente caso.
En este marco conceptual, la Sala pasa a examinar si concurren los presupuestos necesarios para establecer la responsabilidad extracontractual de la entidad pública demandada, en particular la existencia del hecho generador y su imputación. • Daño El primer elemento de la responsabilidad es definido por el profesor Juan Carlos Henao como "toda lesión a los intereses ilícitos de una persona, trátese de derechos pecuniarios o no, de individuales o colectivos, que se presentan como la lesión definitiva del derecho o como la alteración de su goce pacífico y que de encontrarse reunidos los otros elementos de la responsabilidad civil, es objeto de reparación"11.
Para que un daño sea indemnizable, es indispensable verificar la configuración de los elementos que lo estructuran, es decir, que sea cierto, actual, real, determinado o determinable y protegido jurídicamente. En síntesis, estos elementos parten de la premisa según la cual, la antijuridicidad del daño no se concreta solo con la verificación de la afectación o vulneración de un derecho o de un interés legítimo, sino con los efectos antijurídicos desatados por la lesión que inciden en el ámbito patrimonial o extrapatrimonial.12 Siendo este elemento de carácter esencial, fundamental para la estructuración de responsabilidad del Estado, se exige que el mismo sea un daño antijurídico, el cual, para el 11 El Daño, Editorial Universidad Externado de Colombia. 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de marzo de 2012, rad. 20497, M.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz; sentencia del 12 de febrero de 2014, rad. 28857, M.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz Medio de Control: Reparación Directa Radicación Expediente No. 23001333300420160027601 Demandante: Dive Mejía Zarur Y Otros Demandado: Municipio De Lorica Y Otro Apelación de sentencia 12 CO-SC5780-99 caso en concreto, debe ser anormal, excepcional y superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos debido a la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado.
En el sub-lite, luego de analizar las pruebas documentales y testimoniales obrantes en el expediente, se advierte que las mismas permiten acreditar la ocurrencia del daño alegado, con la ejecución de la obra pública que dio lugar a la controversia. En primer lugar, los señores Dive de la Candelaria Mejía Zarur, Yesid Antonio Mejía Zarur y Carla Patricia Mejía Zarur demostraron ser propietarios del inmueble conocido popularmente como ‘Pilador Lorica’, ubicado en la Calle 2A, entre Carreras 19 y 20 del barrio Cascajal de Lorica, con un área de 3.107 metros cuadrados, conforme a la anotación nro. 9 de la Matrícula Inmobiliaria No. 146-2898 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Lorica13.
Esta acreditación resulta relevante, pues la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que la demostración de la calidad de propietario o titular de un derecho real sobre el bien afectado constituye presupuesto indispensable para la legitimación en la causa por activa en los procesos de reparación directa por daño especial derivado de la ejecución de obras públicas.
Con relación a dicho inmueble se probó que la señora Dive de la Candelaria Mejía Zarur suscribió diversos contratos de arrendamiento respecto de locales comerciales allí ubicados, acreditados de la siguiente forma: 1. Contrato celebrado el 2 de enero de 2014, entre la señora Dive de la Candelaria Mejía Zarur y el señor Fernando Antonio de Hoyos Saavedra, sobre el local ubicado en la Calle 1A No. 20B-39 del municipio de Lorica, con un canon mensual de $150.00014. 2.
Contrato celebrado el 5 de agosto de 2014, entre la señora Dive de la Candelaria Mejía Zarur y la señora Luz Nelly Núñez Correa, respecto del local ubicado en la Calle 1A No. 20B-28, con un canon mensual de $150.00015. 3. Contrato celebrado el 14 de noviembre de 2014, entre la señora Dive de la Candelaria Mejía Zarur y los señores Benito Manuel López López y Librada Esther Ramírez Feria, sobre el local ubicado en la Calle 1A No. 20B-19, con un canon mensual de $160.00016. 4.
Contrato celebrado el 1 de enero de 2015, entre la señora Dive de la Candelaria Mejía Zarur y las señoras Marfelina Rodríguez Álvarez y María del Carmen García Hernández, sobre el local ubicado en la Calle 1A No. 20B-37, con un canon mensual de $150.00017. 5. Contrato celebrado el 2 de enero de 2015, entre la señora Dive de la Candelaria Mejía Zarur y los señores Juan José Mangones Baena y Gregoria María Blanco 13 Ver fol. 70-72 01ExpedienteDigitalizado.pdf 01 primera instancia, expediente digital. 14 Ver fol. 73-74 01ExpedienteDigitalizado.pdf 01 primera instancia, expediente digital. 15 Ver fol. 75-76 01ExpedienteDigitalizado.pdf 01 primera instancia, expediente digital. 16 Ver fol. 77-78 01ExpedienteDigitalizado.pdf 01 primera instancia, expediente digital. 17 Ver fol. 79-80 01ExpedienteDigitalizado.pdf 01 primera instancia, expediente digital.
Medio de Control: Reparación Directa Radicación Expediente No. 23001333300420160027601 Demandante: Dive Mejía Zarur Y Otros Demandado: Municipio De Lorica Y Otro Apelación de sentencia 13 CO-SC5780-99 Correa, respecto del local ubicado en la Calle 1A No. 20B-33, con un canon mensual de $165.00018. En ese orden de ideas, se encuentra acreditado que el inmueble de propiedad de los señores Dive de Jesús Candelaria Mejía Zarur, Carla Mejía Zarur y Yezid Antonio Mejía Zarur no solo estaba jurídicamente saneado, sino que además era objeto de explotación económica mediante la celebración de contratos de arrendamiento respecto de los locales comerciales allí ubicados, de los cuales se derivaban ingresos mensuales constantes.
Ahora bien, entre el Municipio de Santa Cruz de Lorica y el Consorcio Centro Histórico se celebró el Contrato de Obra Pública No. 174 del 24 de octubre de 2014, cuyo objeto consistió en la “RECUPERACIÓN AMBIENTAL Y PAISAJÍSTICA DE LA RIBERA DEL RÍO SINÚ COMO ATRACTIVO TURÍSTICO EN EL CENTRO HISTÓRICO DEL MUNICIPIO DE SANTA CRUZ DE LORICA”.
En dicho contrato se estipuló un plazo de ejecución de diez (10) meses, contados a partir de la firma del acta de inicio, distribuidos así: un (1) mes para la etapa de prospección arqueológica, y nueve (9) meses para la etapa de ejecución de la obra.19 El acta de inicio fue suscrita el 8 de abril de 2015, de manera que la fecha estimada para la terminación de las labores contractuales correspondía al 8 de febrero de 201620.
El 4 de junio de 2015, las señoras Carla Mejía Zarur y Dive Mejía Zarur, en calidad de propietarias del inmueble anteriormente descrito, presentaron petición dirigida al alcalde Municipal de Lorica y a la Secretaría de Gobierno y Planeación, en el que manifestaron su oposición expresa al cerramiento de los locales arrendados. En dicho memorial pusieron de presente que los locales constituyen propiedad privada de la cual derivaban ingresos por concepto de arrendamiento, advirtieron que el cierre total impediría el acceso de arrendatarios y afectaría la explotación económica del bien, y dejaron sentado que cualquier daño o perjuicio que se ocasionara por dichas actuaciones sería imputable a la administración municipal21.
El 22 de agosto de 2015 se produjo la entrega material de los locales comerciales por parte de los arrendatarios Fernando Antonio de Hoyos Saavedra, Luz Nelly Núñez Correa, Benito Manuel López López y Librada Esther Ramírez Feria, Marfelina Rodríguez Álvarez y María del Carmen García Hernández, así como Juan José Mangones Baena y Gregoria María Blanco Correa.
Dicha devolución se originó en la imposibilidad de acceder a los inmuebles y desarrollar la actividad económica pactada en los contratos de arrendamiento. En las comunicaciones de entrega, los arrendatarios dejaron constancia de que la falta de acceso hacía inviable la finalidad económica de los contratos, razón por la cual devolvían los locales y solicitaban la suspensión de los servicios públicos domiciliarios22.
La demandante Dive de la Candelaria Mejía Zarur, mediante petición radicada el 28 de junio de 2016, solicitó información sobre la ejecución del Contrato de Obra Pública No. 174 de 201423. En ella manifestó que resultaba gravemente afectada por dos obras públicas adelantadas en Lorica: en la primera, correspondiente a la construcción del Malecón del Sinú, denunció que el cierre de la calle de acceso a sus locales comerciales impidió su 18 Ver fol. 81-82 01ExpedienteDigitalizado.pdf 01 primera instancia, expediente digital. 19 Ver fol. 94-105 01ExpedienteDigitalizado.pdf 01 primera instancia, expediente digital. 20 Ver ACTA DE INICIO.pdf CD FOLIO 478, 01 primera instancia, expediente digital. 21 Ver fol. 83-84 01ExpedienteDigitalizado.pdf 01 primera instancia, expediente digital. 22 Ver fol. 87-91 01ExpedienteDigitalizado.pdf 01 primera instancia, expediente digital. 23 Ver fol. 144-151 01ExpedienteDigitalizado.pdf 01 primera instancia, expediente digital.
Medio de Control: Reparación Directa Radicación Expediente No. 23001333300420160027601 Demandante: Dive Mejía Zarur Y Otros Demandado: Municipio De Lorica Y Otro Apelación de sentencia 14 CO-SC5780-99 explotación económica y obligó a los arrendatarios a devolverlos, generándole pérdida de ingresos, afectación a su derecho de propiedad y deterioro del inmueble por la acumulación de escombros, polvo y obstáculos; y en la segunda, señaló que la Administración Municipal cercó con láminas de zinc el costado oriental de su predio y adelantó construcciones en espacio público que bloquearon la visibilidad y salida de su inmueble, alteraron el escurrimiento de aguas lluvias e incluso invadieron parcialmente su propiedad, lo que configuraba una vulneración adicional al uso y disfrute de su bien.
En respuesta, la Secretaría de Planeación del Municipio de Lorica, mediante oficio del 14 de julio de 2016, reconoció que la obra comprendía la recuperación ambiental y paisajística de la ribera del río Sinú y la construcción de casetas sobre el andén de la carrera 21, colindante con el predio conocido como “Pilador Lorica”24. En ella se hicieron las siguientes intervenciones: - Construcción de nuevo pavimento con medidas y especificaciones requeridas. - Ampliación de andenes y tratamientos de pisos con las pendientes necesarias para el desagüe de lluvias. - Construcción de casetas para vendedores con las dimensiones y especificaciones necesarias para cumplir con las actividades a realizar.
Las casetas disponen de canaletas para Ia recolección de aguas lluvias y así evitar que las fachadas tanto canaletas para la recolección de aguas lluvias y así evitar del predio Pilador de Lorica como la de la caseta misma se vean afectadas por humedades. En la misma misiva, se dejó sentado que el contrato no se ejecutó dentro del término inicialmente pactado, en atención a las suspensiones y prórrogas decretadas, que obedecieron a las siguientes circunstancias: i).
Prórroga inicial: El 22 de enero de 2016, el Consorcio Centro Histórico solicitó al Municipio de Lorica la ampliación del plazo del contrato. Mediante acta del 5 de febrero de 2016, las partes acordaron prorrogar la ejecución hasta el 8 de julio de 2016, en razón a que el Instituto Colombiano de Antropología e Historia –ICANH– demoró cuatro (4) meses en otorgar la licencia de intervención arqueológica, cuando inicialmente solo se había previsto un (1) mes25. ii).
Primera suspensión: En el marco de la referida prórroga, fue necesario suspender la ejecución del contrato entre el 3 de junio y el 4 de julio de 2016, de acuerdo con lo consignado en el Acta de Suspensión visible en el archivo magnético identificado como “Ampliación Acta de Suspensión N.1.”26 iii). Segunda suspensión: Posteriormente, mediante Acta No. 2 de ampliación de suspensión, el contrato nuevamente fue suspendido desde el 25 de agosto hasta el 9 de septiembre de 2016, según consta en el archivo magnético denominado “Ampliación Acta de Suspensión N.2.”27 24 Ver fol. 154-166 01ExpedienteDigitalizado.pdf 01 primera instancia, expediente digital. 25 Ver SOLICITUD DE PRORROGA.pdf CD FOLIO 478, 01 primera instancia, expediente digital. 26 Ver AMPLIACION ACTA DE SUSPENCION N. 1.pdf CD FOLIO 478, 01 primera instancia, expediente digital. 27 Ver AMPLIACION DE ACTA DE SUSPENCION N. 2.pdf CD FOLIO 478, 01 primera instancia, expediente digital.
Medio de Control: Reparación Directa Radicación Expediente No. 23001333300420160027601 Demandante: Dive Mejía Zarur Y Otros Demandado: Municipio De Lorica Y Otro Apelación de sentencia 15 CO-SC5780-99 iv). Finalización del contrato: En atención a la prórroga y a las suspensiones decretadas, el contrato concluyó el 12 de septiembre de 2016, tal como consta en el Acta de Recibo Final de Obra y en el Acta de Liquidación suscrita en la misma fecha28.
Así las cosas, la obra que inicialmente estaba prevista para ejecutarse en un plazo de diez (10) meses, con fecha de terminación el 8 de febrero de 2016, no culminó dentro de dicho término, pues a raíz de las prórrogas y suspensiones decretadas, su finalización solo se produjo el 12 de septiembre de 2016, esto es, siete (7) meses después de lo pactado contractualmente, por circunstancias ajenas a la voluntad de la parte demandante.
De conformidad con las peticiones radicadas el 4 de junio de 2015 y el 28 de junio de 2016, así como los oficios de entrega de los locales comerciales efectuados por los arrendatarios el 22 de agosto de 2015, la ejecución de las obras públicas y el cerramiento de la vía aledaña al Pilador Lorica vulneraron de manera directa los derechos de propiedad y de explotación económica de las demandantes, al privarlas del acceso material a su inmueble y frustrar la finalidad de los contratos de arrendamiento celebrados, lo que conllevó a la pérdida de los ingresos derivados de dicha actividad y del uso pacífico y productivo del bien.
El A quo concluyó que el daño se configuró entre el 22 de agosto de 2015, fecha en que los arrendatarios entregaron los inmuebles debido a la imposibilidad de acceder a ellos, y el 28 de mayo de 2016, día en que se constató mediante registro fotográfico aportado en el expediente29, la adecuación de los andenes frente a los locales comerciales.
Ver captura. El municipio de Santa Cruz de Lorica en su apelación censuró que la decisión se sustentó en pruebas incompletas, en particular en testimonios que no precisaron las fechas exactas de cierre ni de reapertura de los locales, y en fotografías que, por no estar corroboradas con otros medios, carecen de plena fuerza demostrativa. 28 Ver ACTA DE RECIBO Y ENTREGA DE OBRA FONTUR.pdf CD FOLIO 478, 01 primera instancia, expediente digital. 29 Ver fol. 176 01ExpedienteDigitalizado.pdf 01 primera instancia, expediente digital.
Medio de Control: Reparación Directa Radicación Expediente No. 23001333300420160027601 Demandante: Dive Mejía Zarur Y Otros Demandado: Municipio De Lorica Y Otro Apelación de sentencia 16 CO-SC5780-99 Sin embargo, en la audiencia de pruebas30, durante el interrogatorio de parte, la señora Dive de la Candelaria Mejía Zarur aclaró que, aunque en febrero de 2016 el consorcio retiró los escombros, la entrega efectiva de los locales solo ocurrió en agosto de 2016.
Ahora bien, dentro de los documentos allegados por el municipio de Santa Cruz de Lorica en relación con el Contrato de Obra Pública No. 174 de 201431, milita el acta de recibo parcial No. 4, suscrita el 1 de junio de 201632, en la que se dejó constancia de un 84.94% de ejecución presupuestal del contrato. Este documento reviste especial relevancia, dado que su fecha es apenas cuatro (4) días posterior a la fotografía aportada como prueba por la parte demandante.
Al ser valorado por la Sala bajo el criterio de la sana crítica, y conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado que establece que las fotografías, por sí solas y sin respaldo de otros medios probatorios, carecen de plena fuerza demostrativa, se concluye que para ese momento las obras aún se encontraban en ejecución y no habían sido entregadas en su totalidad.
No obstante, se advierte que ya había cesado la obstrucción material al acceso de los locales, lo cual permite delimitar temporalmente el daño alegado por la parte actora. En consecuencia, puede concluirse que el daño establecido por el A quo fue debidamente delimitado, al considerar como marco temporal el período comprendido entre el 22 de agosto de 2015 —fecha en que los arrendatarios entregaron los inmuebles ante la imposibilidad de acceder a ellos— y el 28 de mayo de 2016, cuando se constató, mediante registro fotográfico y documentos oficiales de la contratación, que cesó la obstrucción material al acceso de los locales comerciales explotados por los demandantes, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado.
En este mismo sentido, es preciso señalar que, en el presente caso, únicamente el municipio interpuso recurso de apelación en relación con la estimación del período del daño. Por tanto, al no haber sido controvertido por los demás sujetos procesales, se entiende que lo decidido por el juez de primera instancia en este aspecto fue aceptado, motivo por el cual se mantendrá el marco temporal fijado en la sentencia apelada. • De la antijuridicidad En el marco de la responsabilidad extracontractual del Estado, la Sala debe verificar si el daño alegado por la parte demandante reviste la condición de antijurídico, entendida no como la ilicitud de la actuación administrativa, sino como la circunstancia de que la persona afectada no estaba jurídicamente obligada a soportarlo en un Estado Social de Derecho.
Así, un daño adquiere tal carácter cuando, aun derivado de una actuación legítima de la Administración, impone a un particular una carga especial, desproporcionada y distinta a la que normalmente corresponde a los demás miembros de la comunidad, rompiendo de esa manera el equilibrio frente a las cargas públicas. De conformidad con el acervo probatorio, el daño acreditado en este proceso reviste carácter antijurídico, en la medida en que los demandantes, como propietarios del inmueble “Pilador Lorica” y arrendadores de los locales allí ubicados, no estaban llamados a soportar 30 Ver CP_1121094006934.wmv, CD AUDIENCIA DE PRUEBAS, 01 primera instancia, expediente digital. 31 Ver CD FOLIO 478, 01 primera instancia, expediente digital. 32 Ver ACTA DE RECIBO PARCIAL No. 4.pdf CD FOLIO 478, 01 primera instancia, expediente digital.
Medio de Control: Reparación Directa Radicación Expediente No. 23001333300420160027601 Demandante: Dive Mejía Zarur Y Otros Demandado: Municipio De Lorica Y Otro Apelación de sentencia 17 CO-SC5780-99 la privación del acceso material a sus bienes ni la frustración de la explotación económica derivada de los contratos de arrendamiento, consecuencias directas de la ejecución de la obra pública No. 174 de 2014 adelantada por el municipio de Santa Cruz de Lorica.
Este carácter antijurídico se ve reforzado al constatar que la ejecución del proyecto en el tramo correspondiente al inmueble del demandante cercenó sus derechos y atribuciones de propiedad por un término casi igual al plazo contractual previsto para la intervención de dicho frente, prolongando de manera significativa la imposibilidad de ejercer actos propios de la titularidad del predio.
El daño sufrido fue consecuencia directa del cerramiento y demolición ejecutados dentro de la obra pública, pues esas medidas impidieron materialmente la entrada al inmueble y frustraron la finalidad económica de los contratos de arrendamiento, configurando así un perjuicio que no se extendió a la comunidad en general, sino que afectó de manera concreta a los demandantes como propietarios y a sus arrendatarios.
Si bien a la comunidad en general se le restringió de manera transitoria el derecho de locomoción, mejorar el espacio público y la posibilidad de contemplar la ribera del río, en el caso de los propietarios demandantes la afectación fue mucho más intensa y particular, pues se les frustró la oportunidad regular de disfrutar del uso y goce de su inmueble, así como de continuar con la explotación comercial de los locales, actividad que venía siendo ejercida de manera estable y regulada mediante contratos de arrendamiento debidamente probados en el expediente, superando ampliamente las molestias generales que la comunidad debía tolerar.
En este caso, debe destacarse que la ejecución de la obra no permitió en ningún momento la explotación transitoria de los locales. Además, el daño tuvo un carácter grave y anormal, en la medida en que no se trató de simples incomodidades pasajeras propias de una obra, sino de la pérdida total y prolongada —por más de nueve meses— de la posibilidad de obtener provecho económico de los inmuebles, lo que evidencia una afectación desproporcionada que rompe el equilibrio de las cargas públicas y configura la antijuridicidad del perjuicio. • Imputación La imputación es la atribución jurídica que se le hace a la entidad pública del daño antijurídico padecido, el cual origina la obligación de reparar o indemnizar el perjuicio derivado de éste y que, en principio estaría en la obligación de responder, bajo cualquiera de los títulos de imputación de los regímenes de responsabilidad.
No basta con que el daño esté probado y sea antijurídico, sino que resulta indispensable establecer el vínculo entre la conducta estatal y el perjuicio. En el caso bajo estudio se encuentran involucradas las partes contratantes del Contrato de Obra Pública No. 174 de 2014, celebrado entre el municipio de Santa Cruz de Lorica, en calidad de entidad contratante, y el Consorcio Centro Histórico, como contratista ejecutor de las obras de recuperación ambiental y paisajística de la ribera del río Sinú. El consorcio, aunque fue el ejecutor material de las actividades de cerramiento y demolición que impidieron el acceso a los locales comerciales, lo hizo bajo las directrices, supervisión y responsabilidad del municipio, titular de la obra y de la potestad pública.
Medio de Control: Reparación Directa Radicación Expediente No. 23001333300420160027601 Demandante: Dive Mejía Zarur Y Otros Demandado: Municipio De Lorica Y Otro Apelación de sentencia 18 CO-SC5780-99 Por esta razón, la imputación principal del daño recae sobre la entidad contratante; sin embargo, el municipio llamó en garantía al consorcio, con el fin de que, en caso de declararse la responsabilidad estatal, este responda por los perjuicios que eventualmente se deriven de incumplimientos o actuaciones atribuibles a su ejecución contractual.
En recurso de apelación, el municipio de Santa Cruz de Lorica cuestionó la imputación de responsabilidad efectuada en la sentencia, al señalar que la prolongación de la obra no podía atribuirse exclusivamente a su gestión. Sostuvo, de un lado, que la ampliación del plazo obedeció a la prórroga solicitada por el Consorcio Centro Histórico, contratista ejecutor del proyecto, lo cual impedía exonerarlo de las consecuencias derivadas de esa dilación; y, de otro, que también incidió en el retraso la demora del Instituto Colombiano de Antropología e Historia –ICANH– en expedir la licencia de intervención arqueológica, circunstancia que, en criterio de la entidad, configura una causal liberatoria fundada en el hecho de un tercero ajeno a la relación contractual.
En el contrato de obra pública No. 174 de 2014, se estipuló en la cláusula cuarta – plazo: “El término de ejecución será de diez (10) meses, distribuidos así: un (01) mes para la etapa de prospección arqueológica (verificación de la existencia o no de bienes de patrimonio arqueológico en el suelo o subsuelo de la zona a intervenir) y nueve (09) meses para la etapa de obra…”.
Esta primera etapa, se refiere a la consecución de la licencia de intervención arqueológica, ante el Instituto Colombiano de Antropología e Historia –ICANH–. Si bien el contrato33 en las obligaciones del contratista, se encuentra la responsabilidad de verificar y asegurar, antes del inicio de las obras, el cumplimiento de todas las normas, licencias y permisos exigidos por las autoridades municipales, departamentales y nacionales (cláusula 11).
En particular, establece expresamente que debía contar con la aprobación del plan de manejo arqueológico por parte del ICANH (cláusula 12), como requisito indispensable para dar inicio a la ejecución del proyecto. No obstante, en el caso del Contrato de Obra Pública No. 174 de 2014, celebrado entre el municipio de Santa Cruz de Lorica y el Consorcio Centro Histórico, al revisar los documentos de la etapa precontractual, resulta evidente que el pliego de condiciones34 presentó una deficiencia sustancial en la etapa precontractual, al omitir la estipulación clara y conforme a la normativa sectorial del plazo requerido para obtener la licencia de intervención arqueológica exigida por el ICANH, requisito indispensable para el inicio de la obra.
Para la Sala es claro que la previsión contractual resultaba insuficiente y contraria a la normativa vigente, en la medida en que el trámite de licencia de intervención arqueológica ante el ICANH, regulado por la Ley 397 de 1997 (modificada por la Ley 1185 de 2008, Art. 11), el Decreto 763 de 2009 (Título IV), la Resolución 421 de 2010 y la Resolución 15 de 2015 del ICANH, otorgaba a dicha entidad un plazo de treinta (30) días hábiles para pronunciarse sobre la solicitud, con posibilidad de requerir información adicional y extender el trámite, lo que podía superar ampliamente el mes calendario previsto en los pliegos. 33 Ver CONTRATO.pdf CD FOLIO 478, 01 primera instancia, expediente digital. 34 Ver PLIEGOS DEFINITVOS.pdf CD FOLIO 478, 01 primera instancia, expediente digital.
Medio de Control: Reparación Directa Radicación Expediente No. 23001333300420160027601 Demandante: Dive Mejía Zarur Y Otros Demandado: Municipio De Lorica Y Otro Apelación de sentencia 19 CO-SC5780-99 Es así como el Consorcio Centro Histórico, al sustentar la prórroga del contrato en enero de 201635, advirtió que las dificultades en la obtención de la licencia de intervención arqueológica retrasaron el inicio de la obra en tres meses respecto al plazo inicialmente previsto.
En consecuencia, correspondía a la administración ordenar las modificaciones necesarias para garantizar la adecuada ejecución de los trabajos y el cumplimiento del objeto contractual, lo cual constituye un imperativo inherente a su función pública. De esta manera, el municipio, en su calidad de entidad contratante y responsable de la estructuración del proceso, trasladó al contratista y a terceros un riesgo previsible, toda vez que el inicio de la obra dependía de la expedición de una licencia cuya duración no estaba bajo su control ni podía garantizarse dentro del término de un mes.
En consecuencia, al establecer en los pliegos un plazo manifiestamente irreal para la gestión de la licencia de intervención arqueológica, la Administración vulneró el principio de planeación contractual consagrado en el artículo 25, numeral 12 de la Ley 80 de 1993, al omitir la adecuada previsión de las condiciones jurídicas y técnicas que regían la ejecución del proyecto.
Asimismo, no puede considerarse que la demora del Instituto Colombiano de Antropología e Historia –ICANH– constituya un hecho de un tercero que exonere de responsabilidad a la entidad contratante. Dicha demora no representa un evento imprevisible, irresistible ni completamente ajeno a la administración que la libere de su deber, sino que revela una deficiencia en la etapa precontractual atribuible directamente a la entidad demandada.
Por las razones expuestas, para la Sala la imputación del daño antijurídico recae exclusivamente sobre el Municipio de Santa Cruz de Lorica. Esto se fundamenta en que la administración, como entidad contratante y titular del proyecto, asumió la responsabilidad de la planeación, supervisión y control de la ejecución del Contrato de Obra Pública No. 174 de 2014, incluyendo la adecuada previsión de los requisitos legales y técnicos indispensables, como la obtención de la licencia de intervención arqueológica ante el ICANH.
La deficiencia en la estipulación de plazos para dicho trámite constituye una falla en la etapa precontractual atribuible directamente al municipio. Si bien el Consorcio Centro Histórico ejecutó materialmente las obras y solicitó prórrogas, lo hizo bajo la supervisión y directrices del municipio, sin que ello desplace la responsabilidad principal de la entidad contratante.
En este contexto, la ejecución del proyecto en el tramo correspondiente al inmueble de los demandantes cercenó efectivamente los derechos y atribuciones derivados de su propiedad durante un periodo casi igual al plazo contractual inicial previsto para la intervención del frente del predio Pilador. La restricción prolongada del uso legítimo del predio y la frustración de la explotación económica de los locales, ocasionadas por la falta de previsión y planeación adecuada de la obra y de los requisitos legales para su inicio, constituyen un perjuicio concreto, directo y proporcionalmente relevante, directamente atribuible a la administración municipal como entidad responsable de la estructuración, supervisión y control del contrato.
Así las cosas, la imputación del daño antijurídico recae de manera exclusiva sobre el Municipio de Santa Cruz de Lorica, al ser la entidad que asumió el riesgo de una planeación defectuosa y que generó la carga especial y desproporcionada soportada por los 35Ver PRORROGA No. 1 CONTRATO.pdf CD FOLIO 478, 01 primera instancia, expediente digital.
Medio de Control: Reparación Directa Radicación Expediente No. 23001333300420160027601 Demandante: Dive Mejía Zarur Y Otros Demandado: Municipio De Lorica Y Otro Apelación de sentencia 20 CO-SC5780-99 demandantes, rompiendo el equilibrio frente a las cargas públicas y materializando la antijuridicidad del daño. En consecuencia, el cargo formulado en el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Santa Cruz de Lorica no está llamado a prosperar, razón por la cual se confirmará la decisión de primera instancia en cuanto reconoció la existencia de un daño especial en perjuicio de los propietarios demandantes, derivado de la ejecución de la obra pública, así como la consecuente responsabilidad administrativa y patrimonial del mencionado ente territorial. 2.3.3.
Perjuicios - Lucro cesante Dado que el daño en este caso cumple con las características del daño especial —es cierto, actual, antijurídico, determinado, especial y anormal, y con nexo causal directo—, la determinación de los perjuicios debe realizarse de manera individualizada y concreta, atendiendo a lo probado respecto de la afectación patrimonial y extrapatrimonial sufrida por los demandantes.
El Municipio de Santa Cruz de Lorica reprocha el reconocimiento de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, argumentando que los demandantes no acreditaron con documentos idóneos la explotación económica de los locales. Señala que en el expediente no obra certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio, ni prueba fehaciente que demuestre la existencia de una actividad arrendaticia formal y continua.
En consecuencia, sostiene que no se cumplió con la carga probatoria exigida para la procedencia de dicha indemnización. En materia de responsabilidad extracontractual por daño especial, rige el principio de libertad probatoria, conforme al cual los perjuicios pueden acreditarse mediante cualquier medio idóneo, siempre que sea pertinente, conducente y útil.
Así, los contratos de arrendamiento y los documentos que reflejen los valores pactados constituyen prueba directa de la explotación económica de los inmuebles, permitiendo la cuantificación del lucro cesante. De igual manera, los testimonios pueden complementar dicha acreditación, al aportar elementos sobre la continuidad de la actividad, la afectación sufrida y el contexto en que se produjo el daño, siempre que sean coherentes y estén debidamente valorados bajo el criterio de la sana crítica.
En audiencia de pruebas se recaudaron los testimonios de Juan Gilberto Franco, Guillermo Tadeo De León Lugo y Félix Manuel Hoyos Ramos 36, quienes respecto de los locales arrendados manifestaron lo siguiente: Juan Gilberto Franco señaló: «( ) "Por la demora que se demoraron siempre unos meses y eso que los escombros ahí tirados, no le prestaron 'bola' eso se demoraron más de un año y se sabía, eso fue palpable." ( ) "Imagínese la pérdida solamente de los arriendos, donde ellos usufructúan ese arriendo entre los tres hermanos que están, entonces siempre se nota, ellos tienen muchos gastos, sus hijos todos estudiando en universidades privadas y cosas así." ( )» 36 Ver CP_1121094006934.wmv, CD AUDIENCIA DE PRUEBAS, 01 primera instancia, expediente digital.
Medio de Control: Reparación Directa Radicación Expediente No. 23001333300420160027601 Demandante: Dive Mejía Zarur Y Otros Demandado: Municipio De Lorica Y Otro Apelación de sentencia 21 CO-SC5780-99 Guillermo Tadeo De León Lugo manifestó: «( ) “Cerraron entonces lógicamente señora juez se fueron los arrendatarios, cesaron las ventas, o sea, no podían seguir vendiendo por el cierre, entonces devolvieron los locales, devolvieron los cinco locales, se lo entregaron a su propietario, a los propietarios, la doctora Diver Mejía y hermano " ( ) "Eso le crea a la familia unos inconvenientes, no solo porque dejan de recibir el ingreso del arriendo sino porque eso le crea frustración, ese poco de cosas, piensan que los demás locales van a sufrir la misma situación " ( ) "Yo los he visto bastante desalumbrados por el hecho de que no han podido arrendar, la señora Dive dice que a veces se trasnocha pensando cómo va a solucionar el problema " ( )» Félix Manuel Hoyos Ramos indicó: «( ) "Cuando se iba a construir el malecón, eso fue en el 2015, cuando iba a iniciar la obra lo primero que hicieron fue romper al frente de los locales de la familia Mejía e hicieron el encierre y entonces como ellos tenían unos locales arrendados entonces los señores al verse que estaban siendo perjudicados los aquilinos, ellos tuvieron que cerrar los locales, porque ellos se sentían también afectados, ellos entregaron los locales a la familia Mejía después le coge lo económico " ( ) "Se vieron afectados en lo económico doctor, como yo le conté, como yo le acabo de mencionar, como yo tengo un hijo que estudia con él en Barranquilla, está pensionado en la misma parte entonces mi hijo me ha contado que tiene 3 años para graduarse que pasan pidiendo plata, 'mira mami mándame para esto' mi hijo se ha dado cuenta, ellos anteriormente no eran así, se nota que los ha afectado porque ya no tienen los locales eso donde ellos percibían por los arriendos…” ( )» Así mismo, en comunicación del 4 de junio de 2015 dirigida a la Alcaldía de Santa Cruz de Lorica, los arrendatarios de los locales ubicados entre las carreras 19 y 20 con calles 1ª y 2ª, en el inmueble anteriormente conocido como Pilador Lorica, propiedad de Dive Mejía Zarur y otros, manifestaron su oposición al cerramiento de la vía de acceso al inmueble por parte de la administración municipal o del Consorcio Patrimonio Histórico, señalando que dicha medida aislaría sus negocios, impediría el paso de sus clientes y les impediría ejercer su derecho al trabajo, del cual dependen ellos y sus familias, ocasionándoles graves daños y perjuicios por los cuales responsabilizan a la administración37.
De acuerdo con la destinación establecida en los contratos de arrendamiento, consistente en utilizar los inmuebles como locales comerciales para la compra y venta de pescado, así como para el almacenamiento de verduras, hortalizas y tubérculos (yuca, ñame, plátano, coco), y conforme a lo manifestado por los testigos, la Sala constata que las personas que ocupaban dichos locales se dedicaban al comercio informal diario, sin ejercer actividad comercial formalizada ni registrada ante la Cámara de Comercio, desarrollándose además en un sector popular y de tolerancia, en las inmediaciones del mercado público del municipio.
Durante el periodo comprendido entre el 22 de agosto de 2015 y el 28 de mayo de 2016, los cánones de arrendamiento dejados de percibir fueron los siguientes: $150.000 mensuales para el local ubicado en Calle 1A-# 20B-39; $150.000 para el local en Calle 1A- # 20B-28; $160.000 para el local en Calle 1A-# 20B-19; $150.000 para el local en Calle 1A- # 20B-37; y $165.000 para el local en Calle 1A-# 20B-33.
Por consiguiente, el menoscabo patrimonial fue real y quedó acreditado con los medios probatorios antes señalados, los cuales demostraron de manera fehaciente la imposibilidad 37Ver fol. 85-86 01ExpedienteDigitalizado.pdf 01 primera instancia, expediente digital. Medio de Control: Reparación Directa Radicación Expediente No. 23001333300420160027601 Demandante: Dive Mejía Zarur Y Otros Demandado: Municipio De Lorica Y Otro Apelación de sentencia 22 CO-SC5780-99 de percibir los cánones de arrendamiento durante el periodo indicado, evidenciando una afectación directa y cuantificable del patrimonio de los arrendadores.
Así las cosas, la Sala confirmará la condena por concepto de lucro cesante ordenada por el a quo, al encontrar probado que durante el período comprendido entre el 22 de agosto de 2015 y el 28 de mayo de 2016, los arrendadores dejaron de percibir los cánones de arrendamiento correspondientes a 8 meses y 6 días por cada contrato de arrendamiento, la suma total de $6.355.000.
Lo anterior, toda vez que el apelante, si bien formuló observaciones concretas respecto del periodo estimado por el juez de primera instancia, dichas alegaciones no prosperaron y la decisión fue confirmada; además, no se refirió a los montos de la condena fijada por concepto de lucro cesante, lo que conduce al Tribunal a limitarse, en lo que sigue, exclusivamente a la actualización de la referida suma.
Ahora bien, aunque en la sentencia recurrida no se precisaron los criterios técnicos para la actualización de la condena, esta Sala considera pertinente reiterar que el Consejo de Estado ha sostenido que las indemnizaciones impuestas en acciones de reparación directa deben ser actualizadas desde la fecha en que se causaron los perjuicios hasta el momento en que se profiere la sentencia condenatoria.
En consecuencia, al haberse ordenado el pago de una cantidad líquida de dinero, se procederá a su actualización conforme a la fórmula matemática adoptada por dicha Corporación: 𝑅𝑎= 𝑅ℎ𝑖𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝑓𝑖𝑛𝑎𝑙 𝑖𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝑖𝑛𝑖𝑐𝑖𝑎𝑙 En este caso la suma estimada debe ser indexada desde la fecha establecida que cesó la obstrucción material al acceso de los locales comerciales explotados 28 de mayo de 2016, tomando como base el Índice de Precios al Consumidor en los términos ordenados en el artículo 187 del C.P.A.C.A, hasta la fecha de emisión de esta providencia38. 𝑅𝑎= $6.355.000 𝑖𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝑓𝑖𝑛𝑎𝑙−𝐴𝑔𝑜𝑠𝑡𝑜39 𝑑𝑒 2025 (150.99) 𝑖𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝑖𝑛𝑖𝑐𝑖𝑎𝑙−𝑀𝑎𝑦𝑜 𝑑𝑒 2016 (92.10) Ra = $10.404.090 - Perjuicios morales Respecto a este perjuicio, el demandante en su recurso de apelación solicitó la modificación de la condena para incluir el reconocimiento de perjuicios morales, argumentando un error de valoración probatoria por parte del a quo.
Sostuvo que las declaraciones de los testigos daban cuenta de la angustia y afectación emocional sufrida por la familia Mejía Zarur debido a la paralización de los contratos de arrendamiento. En respaldo, invocó la jurisprudencia sobre la presunción de perjuicios morales por parentesco desarrollada por las altas cortes. 38 Se toma el IPC de agosto de 2025, vigente en la fecha de elaboración de la sentencia. 39 Se toma el IPC de agosto de 2025, vigente en la fecha de elaboración de la sentencia. Medio de Control: Reparación Directa Radicación Expediente No. 23001333300420160027601 Demandante: Dive Mejía Zarur Y Otros Demandado: Municipio De Lorica Y Otro Apelación de sentencia 23 CO-SC5780-99 Al respecto conviene precisar que el Consejo de Estado ha reconocido indemnización de perjuicios morales por la afectación a un bien material siempre y cuando se encuentren acreditados40. «…la Sala ha adoptado un criterio más amplio, para considerar que hay lugar a indemnizar todo perjuicio moral, sin importar su origen, inclusive el derivado de la pérdida de bienes materiales o el causado con el incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato, siempre que, como sucede en relación con cualquier clase de perjuicios, aquéllos sean demostrados en el proceso.
Para que haya lugar a la reparación del perjuicio basta que el padecimiento sea fundado, sin que se requiera acreditar ningún requisito adicional. Corresponde al juez tasar discrecionalmente la cuantía de su reparación, teniendo en cuenta las condiciones particulares de la víctima y la gravedad objetiva de la lesión. La intensidad del daño es apreciable por sus manifestaciones externas; por esto se admite para su demostración cualquier tipo de prueba…».
No obstante, tratándose específicamente de perjuicios morales por pérdida de bienes materiales, su procedencia no opera de manera automática. Sobre este punto, la Corporación ha precisado: «Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado la posibilidad de indemnizar perjuicios morales por la pérdida de bienes materiales.
Sin embargo, este perjuicio no se presume y debe acreditarse41, “debidamente… con pruebas que acrediten su existencia y magnitud”42. Además, se exige que la afectación moral sea intensa y apreciable, pues no cualquier pérdida o afectación de un bien puede ser moralmente compensada.» De igual forma, la Sección Tercera ha delimitado que, en casos de daño especial por afectación de inmuebles ocasionada por la ejecución de obras públicas, los únicos legitimados de manera directa para reclamar perjuicios morales son quienes acrediten la calidad de propietarios, poseedores o titulares de un derecho real directamente afectado por la carga excepcional.
En contraste, los familiares que no ostentan dicha titularidad no son beneficiarios automáticos de la indemnización por perjuicios morales —a diferencia de lo que ocurre en los supuestos de muerte o lesiones personales, donde opera la presunción de aflicción por parentesco—, salvo que logren demostrar un padecimiento autónomo, cierto y directamente derivado del hecho dañoso.
Así las cosas, en el presente asunto, los legitimados para reclamar el reconocimiento de perjuicios morales en principio serían los señores Dive de la Candelaria Mejía Zarur, Yesid Antonio Mejía Zarur y Carla Patricia Mejía Zarur, quienes acreditaron la propiedad del inmueble denominado Pilador Lorica. Teniendo en cuenta los criterios jurisprudenciales previamente expuestos, procede la Sala a examinar los testimonios obrantes en el proceso, con el propósito de verificar la 40 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico, 5 de abril de 2017 Radicación número: 73001-23-31-000-2008-00745-01(39750) 41 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 7 de abril de 1994, Rad.: 9367; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 30 de agosto de 2017, Rad.: 38205A; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 10 de mayo de 2017, Rad.: 40068. 42 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 13 de mayo de 2004, Rad.: AG2002-00226; Sentencia del 11 de noviembre de 2009, Rad.: 17119;
Sentencia del 10 de marzo de 2011, Rad.: 20109; Sentencia del 9 de julio de 2014, Rad.: 44333; Sentencia del 13 de noviembre de 2014, Rad.: 33727. Medio de Control: Reparación Directa Radicación Expediente No. 23001333300420160027601 Demandante: Dive Mejía Zarur Y Otros Demandado: Municipio De Lorica Y Otro Apelación de sentencia 24 CO-SC5780-99 acreditación de los perjuicios morales alegados, tanto respecto de los propietarios del inmueble como de los demás familiares que figuran como demandantes.
Juan Gilberto Franco. «(…) PREGUNTADO: ¿Porque le consta a usted que ellos sufrieron perjuicios morales? Nos cita aquí el apoderado para que usted declare que los demandantes sufrieron perjuicios morales. CONSTESTADO: Por la demora que se demoraron siempre unos meses y eso que los escombros ahí tirados, no le prestaron "bola", eso se demoraron más de un año y se sabía, eso fue palpable.
PREGUNTADO: Ya dicho bastante en qué condiciones estaban las obras, le pregunto en qué cambió la vida de los demandantes, a raíz de las obras que le hicieron. CONSTESTADO: Imagínese la pérdida solamente de los arriendos, donde ellos usufrutuaban ese arriendo entre los tres hermanos que están, entonces siempre se nota, ellos tienen muchos gastos, sus hijos todos estudiando en universidades privadas y cosas así. PREGUNTADO: Usted dijo se les nota, ¿cómo se les nota esa afectación? CONSTESTADO: Por lo abandonado que eso se encuentra.
PREGUNTADO: Le aclaro no es la afectación a los locales, es la afectación a las personas, a los demandantes, ¿cómo le afectó a ellos? CONSTESTADO: Siempre que uno habla con ellos se le ve, que no es la misma alegría cuando uno pierde una plata, así de sencillo, ahí uno ve tiene razón mija, así le decía a la doctora, tiene razón de poner tu demanda porque de todas maneras es plata que deja de entrar, se ve la persona afligida de todas maneras, en la forma de hablar.
PREGUNTADO: ¿La afectación es económica porque dejaron de recibir ese dinero? CONSTESTADO: Exacto económica y también para los hijos todo eso trasciende moral, todo eso sucede allí. PREGUNTADO: ¿Aclárenos porque dice moral? CONSTESTADO: Sí, porque de todas maneras uno se afecta psicológicamente, la moral se le baja a uno cuando no se ve con plata doctora, eso es así automático, una cosa se relaciona con otra, más el daño que demoraron para entregar las cosas y para volver a arrendar eso, eso es muy difícil, entonces uno ve que no entregaron esos locales a tiempo, ¿y ahora están cómo?, según me cuentan ellos le dieron un permiso para que fuera comercial y van con un negocio y no se lo aceptan, tiene que ser de cuestiones artesanales, ¿Quién va alquilar esos locales para cuestiones artesanales? Con esa "hediondez" de pescado.
(…) PREGUNTADO: Usted manifiesta que ellos se vieron afectados, hizo énfasis en la parte económica, también habló de la afectación moral, ¿puede indicarnos en qué consiste esa afectación moral? CONSTESTADO: Vea doctor, uno se da cuenta a veces en la forma en que hablan las amistades de uno, cuando están con un problema económico como de esa dimensión, entonces uno lo refleja hasta en la personalidad, el modo de hablar, y uno ve que hubo daño de toda índole ahí, porque cuando uno ve eso, uno se da cuenta, de todas maneras, ellos tienen familia.
(…) PREGUNTADO: ¿Y qué le han comentado ellos particularmente frente a lo que usted dice que es afectación moral? CONSTESTADO: Ante todo el problema económico, se deja de percibir la plata para todos sus hijos y aja que son varios hermanos que están ahí metidos con hijos que ya están adultos y están en universidades. Ahí está el detalle, que es una plata que no entra hace ratico.
(…)» Guillermo Tadeo De León Lugo «(…) PREGUNTADO: Perdón señor Guillermo, acláreme si se trata de los cinco locales que cerraron inicialmente o usted se refiere si tienen otros locales. CONSTESTADO:Lo que pasa es que ellos son dueños de toda la cuadra, entonces están afectados actualmente los que dan orilla al rio, por la cuestión de la ronda, y no se han podido arrendar, esos están desocupados, el resto del mirador Lorica esta arrendado, pero están en el mismo sector, es el mismo sector donde esta incluso la plaza de la Alegría que también fue objeto de intervención porque eso era un lote lleno de basura, entonces ahí hicieron una plaza muy bonita queda frente al mirador Lorica por la 20 C, entonces el hecho de que esos locales estén en esa situación que no se han podido arrendar, que haya durado cerrado todo ese tiempo incluso hoy están cerrados, no solo la preocupación es por eso, sino por los otros, Medio de Control: Reparación Directa Radicación Expediente No. 23001333300420160027601 Demandante: Dive Mejía Zarur Y Otros Demandado: Municipio De Lorica Y Otro Apelación de sentencia 25 CO-SC5780-99 porque están en el mismo sitio, señor juez.
(…) PREGUNTADO: Usted manifestó que los afecto el cierre de estos cinco locales y que esto es lo que le genera la frustración, ¿cómo manifiestan ellos su afectación de dejar de recibir los ingresos de esos cinco locales? ¿Porque dice usted que los afecto? CONSTESTADO: Yo los he visto bastante desalumbrados por el hecho de que no han podido arrendar, la señora Dive dice que a veces se trasnocha pensando cómo va a solucionar el problema, cosas así señora juez.
(…) PREGUNTADO: ¿Esa situación donde solamente le consta usted de la doctora Dive Mejía Zarur o también de algunos otros familiares? CONSTESTADO: La lista es un poquito larga, porque podríamos decir que el doctor Zarur que es Toño Zarur también está preocupado por eso, eso también afecta a los hijos que están estudiando porque lo que se recoge con el arriendo se usa para el pago de los estudios yo no sé si quiere que le dé la lista de todos los hermanos, allí esta Yesith, el médico, ellos se reparten el dinero que recogen lo reparten y eso les preocupa a todos, ellos son una familia muy unida.
PREGUNTADO: Frente al núcleo familiar ya específico de la doctora Carla Mejía Zarur ¿también usted presencio algún tipo de afectación moral? CONSTESTADO: Ellos son una familia unida Carla vive en la esquina y es hermana de Dive Mejía, si se preocupa porque ella viene con mucha frecuencia al frente de la casa donde yo vivo que es la casa de Dive, discuten de la situación, piensan que es lo que van a hacer también el hermano que vive en Barranquilla lo llama con mucha frecuencia Yesith para preguntar cómo van a pagar la cosa de los locales (…)» Félix Manuel Hoyos Ramos «(…) PREGUNTADO: Señor Félix a raíz de esta situación usted considera que hubo algún tipo de afectación moral que haya sufrido la familia Mejía Zarur.
CONSTESTADO: Si muchísima docto. PREGUNTADO: En que consiste "muchísimo" CONSTESTADO: No, en lo económico, en lo moral porque ellos siempre me han contado a mí, que a días que están apurados entonces con los hijos estudiando y ellos me han contado por amistad, me han contado que a veces no le alcanza los recursos, ya dejaron de percibir esos recursos que entraban.
PREGUNTADO: Si, pero comente usted, ¿se lo comenta la doctora Diver o quienes, que personas miembros de esta familia se lo han comentado? CONSTESTADO: La doctora Carla me ha comentado, la doctora Divis y Yesith me han comentado eso y mi hijo que se ha dado cuenta porque ellos como compañeros allá le han comentado eso, que ya los papas no le mandan, entonces están sintiendo lo que han dejado de percibir de los locales que tenían.
(…)» Para la Sala contrario a lo decidido por el A quo, los testimonios recaudados en el proceso resultan relevantes, en tanto reflejan la impotencia, preocupación y la frustración que sufrieron los propietarios del inmueble denominado Pilador Lorica, quienes acreditaron ser titulares legítimos del mismo. En efecto, el señor Juan Gilberto Franco relató que la demora en la entrega de los locales, sumada a la pérdida de los arriendos, produjo en los demandantes un notorio abatimiento en su ánimo, pues ya no era “la misma alegría cuando uno pierde una plata”, viéndose afligidos y con la moral disminuida por la falta de ingresos para sostener a sus hijos.
De igual forma, el testigo Guillermo Tadeo De León Lugo narró que la señora Dive Mejía Zarur llegó incluso a trasnocharse por la preocupación que le generaba la imposibilidad de arrendar los locales, señalando que tanto ella como sus hermanos se mostraban “desalumbrados” y angustiados, al punto de afectar la educación de sus hijos, quienes dependían en buena medida de esos recursos.
En el mismo sentido, Félix Manuel Hoyos Ramos precisó que la familia Mejía Zarur padeció una afectación no solo en lo económico sino también en lo moral, ya que en diversas Medio de Control: Reparación Directa Radicación Expediente No. 23001333300420160027601 Demandante: Dive Mejía Zarur Y Otros Demandado: Municipio De Lorica Y Otro Apelación de sentencia 26 CO-SC5780-99 oportunidades le manifestaron su angustia por no contar con los ingresos habituales, lo que repercutía directamente en su tranquilidad y en el sostenimiento de sus hijos, quienes también se vieron impactados por esa situación. De este modo, se acreditó que la pérdida de los arriendos no solo produjo un perjuicio patrimonial, sino que también generó un impacto emocional negativo en los demandantes, traducido en estrés, y preocupación permanente, lo cual justifica el reconocimiento de perjuicios morales conforme al criterio jurisprudencial citado.
En relación con la tasación de los perjuicios morales derivados de la pérdida o afectación de bienes materiales dentro del régimen de daño especial, es preciso señalar que el Consejo de Estado43 ha sido enfático en que no existe una tabla tarifada aplicable, como ocurre en los supuestos de muerte o lesiones personales. En estos casos, la valoración corresponde al juez en ejercicio de su arbitrio juris, atendiendo a las particularidades de la víctima, la intensidad de la afectación y la gravedad objetiva del daño probado.
Para la Sala también resulta claro que los demandantes son personas profesionales, con una situación económica estable, y propietarios no solo de los cinco locales objeto directo de la controversia, sino de otros locales en el mismo predio ubicado en el municipio de Santa Cruz de Lorica, aledaños a la ribera del río Sinú. Ahora bien, lo anterior no excluye que se vieron afectados por las obras ejecutadas en dicha calle, circunstancia que generó una disminución temporal en sus ingresos.
No obstante, al contrastar la afectación económica alegada, las condiciones particulares de los demandantes y lo expuesto en el interrogatorio de parte rendido por la señora Dive de la Candelaria Mejía Zarur, la Sala observa que la situación probada refleja una afectación moral cierta, traducida principalmente en preocupación, enojo, estrés y frustración derivados de la imposibilidad de arrendar los locales y sostener los compromisos familiares.
Sin embargo, se precisa que dicha afectación no reviste un carácter desbordado o extraordinario, sino que se enmarca en el ámbito de las cargas emocionales que razonablemente pueden generar este tipo de eventos, razón por la cual la indemnización debe tasarse de manera moderada, atendiendo al arbitrio iuris del juez colegiado y a los criterios fijados por la jurisprudencia en materia de perjuicios morales derivados de la pérdida de bienes materiales.
En consecuencia, la Sala fijará la indemnización en la suma equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMMLV) para cada uno de los propietarios demandantes Dive de la Candelaria Mejía Zarur, Yesid Antonio Mejía Zarur y Carla Patricia Mejía Zarur, monto que resulta razonable y proporcional frente a la entidad del daño acreditado.
En lo concerniente al resto de familiares demandantes, la Sala no accederá al cargo planteado por el apoderado en el recurso de apelación, toda vez que no se acreditó en el proceso un padecimiento moral autónomo, cierto y directamente derivado del hecho dañoso que los hubiera afectado. Al respecto, conviene recordar que, tratándose de perjuicios morales derivados de la pérdida o afectación de bienes materiales, estos no se presumen, 43 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección C, consejero ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas, 30 de septiembre de 2019, Radicación número: 05001-23-31-000-2005-00647-01(44332) Medio de Control: Reparación Directa Radicación Expediente No. 23001333300420160027601 Demandante: Dive Mejía Zarur Y Otros Demandado: Municipio De Lorica Y Otro Apelación de sentencia 27 CO-SC5780-99 sino que requieren plena acreditación probatoria de su existencia e intensidad, según lo ha sostenido reiteradamente el Consejo de Estado.
Así las cosas, la Sala revocará parcialmente la sentencia de primera instancia, en cuanto negó el reconocimiento de los perjuicios morales reclamados por los demandantes, para en su lugar, acceder a su indemnización en favor de los señores Dive de la Candelaria Mejía Zarur, Yesid Antonio Mejía Zarur y Carla Patricia Mejía Zarur, en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia. 2.4.
Costas De conformidad con lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, corresponde a la Sala pronunciarse sobre la condena en costas. En virtud de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 —adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021—, y en concordancia con lo previsto en el artículo 365 del Código General del Proceso, no se impondrá condena en costas a la parte vencida, toda vez que no hubo actuación en esta instancia. Por lo tanto, la Sala se abstendrá de fijarlas.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: Declarar fundado el impedimento manifestado por la magistrada María Bernarda Martínez Cruz.
SEGUNDO: Modificar el numeral PRIMERO de la sentencia apelada, de veintitrés (23) de julio de dos mil veinte (2020), proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, que declaró administrativa y patrimonialmente responsable al Municipio de Santa Cruz de Lorica a título de daño especial, por los perjuicios materiales en su modalidad de lucro cesante causado, incluyendo además los perjuicios morales reconocidos a favor de los señores Dive de la Candelaria Mejía Zarur, Yesid Antonio Mejía Zarur y Carla Patricia Mejía Zarur, de conformidad con la motivación de esta providencia.
TERCERO: Modificar y adicionar el numeral SEGUNDO de la sentencia apelada, en el sentido de: A. CONDENAR al Municipio de Santa Cruz de Lorica a pagar como reparación del daño a los señores Dive de la Candelaria Mejía Zarur, Yesid Antonio Mejía Zarur y Carla Patricia Mejía Zarur, en su calidad de propietarios de los 5 locales ubicados en el inmueble identificado con el Código Catastral No. 2341701200160001000, Matricula Inmobiliaria No. 146-2898, ubicado en el sector histórico del Municipio de Santa Cruz de Lorica, conocido como el “Pilador Lorica”, la suma total de $10.404.090 por concepto de lucro cesante, debidamente actualizada hasta la fecha de emisión de esta providencia. Medio de Control: Reparación Directa Radicación Expediente No. 23001333300420160027601 Demandante: Dive Mejía Zarur Y Otros Demandado: Municipio De Lorica Y Otro Apelación de sentencia 28 CO-SC5780-99 B. CONDENAR al Municipio de Santa Cruz de Lorica a pagar como reparación del daño a los señores Dive de la Candelaria Mejía Zarur, Yesid Antonio Mejía Zarur y Carla Patricia Mejía Zarur, en su calidad de propietarios de los 5 locales ubicados en el inmueble identificado con el Código Catastral No. 2341701200160001000, Matricula Inmobiliaria No. 146-2898, ubicado en el sector histórico del Municipio de Santa Cruz de Lorica, conocido como el “Pilador Lorica”, la suma equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMMLV) para cada uno de ellos, por concepto de perjuicios morales, en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Modificar el numeral TERCERO de la sentencia apelada, en el sentido de que las sumas reconocidas devengarán intereses conforme a lo previsto en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTO: Revocar parcialmente el numeral CUARTO de la sentencia apelada, en cuanto negó el reconocimiento de perjuicios morales a los propietarios demandantes, decisión que se reemplaza por la condena contenida en el numeral segundo de esta providencia. En lo demás, se confirma la negativa frente a las demás pretensiones de la demanda.
SEXTO: Confírmese en lo demás la sentencia apelada.
SÉPTIMO: Sin condena en costas en esta instancia.
OCTAVO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al juzgado de origen, previa la cancelación de la radicación y demás anotaciones pertinentes. Se deja constancia que el presente proveído fue leído, discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA Magistrada Ponente Impedida Firmado electrónicamente MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO44 Magistrada Magistrado (E) La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento al escanear el siguiente código QR: 44 Se deja constancia que mediante Acuerdo 035 del 11 de febrero de 2025, emitido por la Sala Plena del Consejo de Estado se encargó al magistrado Pedro Facundo Olivella Solano, de las funciones del despacho de la doctora Diva María Cabrales Solano a quien se le aceptó la renuncia al cargo de magistrada del Tribunal Administrativo de Córdoba.