Nulidad y Restablecimiento 17001333900520220022502 P.1 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Magistrado Ponente: Publio Martín Andrés Patiño Mejía Decide medida cautelar REFERENCIA: MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP DEMANDADO: JOSÉ DARÍO BOTERO GÓMEZ RADICACIÓN: 17001333900520220022502 ACTO JUDICIAL: Auto Inter 249 Manizales, veinte (20) de octubre de dos mil veinticinco (2025).
Proyecto aprobado en sala de la presente fecha. Síntesis: el juzgado de primera instancia negó la suspensión provisional de un acto que reliquidó la pensión gracia de la cónyuge del demandante al que se le sustituyó la pensión, con lo percibido el último año de servicios anterior al retiro. El juzgado negó la medida porque no se advierte la vulneración no surge de la confrontación de las normas invocadas ni de las pruebas, y no se cumplió con la carga de probar el perjuicio que se genera con el acto demandado.
La Sala confirma la medida, pero porque el acto demandado parece que no actualmente produce efectos jurídicos, pues fue reemplazado por otro que liquidó la prestación con todos los factores percibidos el último año anterior al estatus, el cual no fue integrado como demandado. Asunto Se decide sobre la apelación contra la suspensión provisional del acto que concedió una pensión a la parte demandada solicitada por la UGPP en el proceso de la referencia. Antecedentes La parte actora pretende: (i) la Resolución 013019 del 13 de julio de 2000 por la cual CAJANAL reliquidó la pensión gracia por retiro definitivo del servicio de la señora Nulidad y Restablecimiento 17001333900520220022502 P.2 LETICIA RAMÍREZ DUQUE, cónyuge causante del demandante; y, (ii) a título de restablecimiento se declara que la accionada no tiene derecho a la reliquidación y se condene al reintegro de las sumas pagadas de manera indebida, en forma indexada, junto con las costas del proceso.
En los hechos se describe y según se observa de los anexos de la demanda: (i) a la señora MELVA RAMÍREZ GÓMEZ, docente territorial del 18 de febrero de 1968 al 7 de septiembre de 1992; (ii) la Resolución 012911 de 1994 de CAJANAL reconoció una pensión gracia, a favor de la causante, con la asignación básica devengada el año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus pensional;
(iii) La Resolución 013019 del 13 de julio de 2000 de CAJANAL – acto demandado- reliquidó la pensión de gracia con lo devengado el último año antes del retiro del servicio; (iv) el juzgado sexto penal del circuito de Manizales dictó sentencia de tutela donde ordenó la reliquidación de la pensión gracia con todos los factores devengados el último año;
(v) en consecuencia Cajanal expidió la Resolución 256 del 20 de enero de 2004 donde ordenó el pago a favor de la señora RAMÍREZ DUQUE, de una pensión mensual vitalicia de jubilación Gracia, aplicando el 75% de lo devengado en el año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus pensional, incluyendo los factores asignación básica, primas alimentación y navidad;
(vi) mediante actos administrativos posteriores Cajanal negó al realiquidación de la pensión; (vii) la pensión fue sustituida al demandante por la Resolución 9807 de 2022. La demanda señala como normas violadas, los artículos 1, 2, 6, 121,123 inciso 2º, 124 y 128 de la CP; Ley 114 de 1913, Ley 116 de 1928 / Ley 37 de 1933, Ley 91 de 1989, artículos 236, 237 numerales 1,5 y 6, 238 del C.P.A.C.A., y demás normas concordantes.
Se indica como cargo de violación la falsa motivación e infracción de las normas en que debe fundarse el acto administrativo, debido a que no es posible reliquidar la pensión gracia con el promedio del salario devengado a la fecha de retiro definitivo” No hubo cargos con respecto a los factores incluidos en el ingreso base de liquidación de la pensión. Se citaron sentencias del Consejo de Estado al respecto.
La solicitud de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de reafirma que su objeto es el acto administrativo Resolución 013019 del 13 de julio de 2000 de CAJANAL que reliquidó la pensión de gracia a retiro definitivo. Cita la sentencia del 13 de octubre del 2005 del Consejo de Estado, en el sentido que “No es viable la reliquidación pensional para la fecha del retiro, porque los factores devengados en el año anterior al retiro del servicio se tienen en cuenta para efectos de la liquidación de la pensión ordinaria y de ninguna manera para la de la pensión gracia, dado que esta, como su nombre lo indica, por ser especial y tener reglamentación propia, debe regirse por el tratamiento que le dio el legislador…” Ni en la demanda ni en la solicitud de la medida cautelar se sustenta el peligro de la mora.
Nulidad y Restablecimiento 17001333900520220022502 P.3 En las pruebas se allega la liquidación de las mesadas en exceso para determinar la cuantía, por valor de $ 58.216.268. La liquidación se hizo desde 1999 a 2021. Contestación de la parte demandada La demandada contestó la demanda, donde propuso las excepciones de presunción de legalidad, inexistencia de oposición del acto a la Constitución o a la ley, cobro de lo no debido, prescripción y genérica.
Frente a la medida la accionada no se pronunció El auto apelado El Juzgado Administrativo no accedió a la medida de suspensión provisional del acto demandado, con los siguientes fundamentos: “Aplicando los preceptos legales traídos a colación, el Despacho observa que a esta altura del proceso no existe razón suficiente para decretar una medida de la naturaleza como la solicitada en la demanda.
Así las cosas, al verificar el cumplimiento de los tres requisitos con que debe cumplir la solicitud, y que fueron expuestos en líneas anteriores, se advierte que si bien la solicitud fue elevada por la parte que alega verse afectada con el acto demandado, no se cumple con los otros dos requisitos del artículo 231 del CPACA pues, al realizar la confrontación del acto administrativo acusado con el contenido de las normas constitucionales y legales invocadas en la demanda, no se advierte en principio la vulneración de aquellas.
Adicionalmente resáltese que, de las pruebas documentales aportadas con la demanda, tampoco surge con claridad la violación de los preceptos legales invocados, por lo que resultan insuficientes en esta etapa inicial del proceso para adoptar la medida cautelar solicitada por la parte demandante. Finalmente, advierte este Juzgador que la parte demandante, solicitante de la prueba, no cumplió tampoco con el requisito de demostrar de manera siquiera sumaria, la existencia de perjuicios, lo que resulta indispensable cuando se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho como el presente.” Los recursos de reposición y apelación interpuestos por la UGPP La parte demandada presentó recursos de reposición y apelación para que sea revocada la decisión con los siguientes razonamientos: (i) se mencionó que la pensión gracia debe ser liquidada con lo percibido el último año de servicios antes de adquirir el estatus de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 31 de 1933 y 91 de 1984, según jurisprudencia del Consejo de Estado; y, (ii) “la pensión gracia no puede ser reliquidada al retiro del servicio, por cuanto esta prestación que se otorga dadivosamente, se liquida con los factores percibidos a la fecha en que se adquiere el Nulidad y Restablecimiento 17001333900520220022502 P.4 derecho, sin que pueda revisarse con los devengados al momento del retiro, debido a que la normatividad aplicable a las reliquidaciones pensionales, excluye a las especiales”.
Pruebas allegadas al expediente El acto demandado y el expediente administrativo. Problema jurídico: ¿El acto demandado todavía produce efectos jurídicos para que puede ser suspendido provisionalmente? ¿Se debe revocar la suspensión provisional del acto demandado porque cumplió con los requisitos legales? Consideraciones Las medidas cautelares son instrumentos procesales con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido1.
La Ley 1437 de 2011 instituyó las medidas cautelares en el marco de la constitucionalización del derecho administrativo2, con estas características: (i) el juez tiene amplias facultades para proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso como de los derechos en litigio y la efectividad de la sentencia. (art. 229); (ii) cumplen el principio general del derecho que “… la necesidad del proceso para obtener razón no debe convertirse en un daño para quien tiene la razón”3 para «impedir los abusos que pueden seguirse del llamado privilegio de autoejecución»” de la Administración4; y, (iv) desarrollan el derecho fundamental a la TUTELA JUDICIAL EFECTIVA5 (arts. 229 CP, 103 CPACA), “compuesto de tres elementos esenciales… la administración de justicia … el derecho a obtener una resolución de fondo de la litis … el derecho a la ejecución de la sentencia …”.
Las medidas cautelares proceden: (i) en cualquier momento; (ii) a petición de parte, debidamente sustentada; y, (iii) en todos los procesos declarativos como en las acciones populares; (iv) incluso “… pueden ser solicitadas con anterioridad a la 1 Consejo de Estado sección primera MP. María Elizabeth García González del 30 de noviembre de 2015. 2 García de Enterría, Eduardo.
La batalla por las medidas cautelares: derecho comunitario europeo y proceso contencioso-administrativo español. 3. ed., Ampliada, Thomson/Civitas, 2006. 3 García de Enterría, Eduardo. Ídem ¡Error! Marcador no definido. 4 García de Enterría, Eduardo. Ídem ¡Error! Marcador no definido. 5 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A” CONSEJERO PONENTE: GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil doce (2012).
Radicación No: 08001-23-31-000-2011-01174-02 Nulidad y Restablecimiento 17001333900520220022502 P.5 presentación del escrito de demanda y de solicitud de conciliación prejudicial, cuando se exija tal requisito…”6; y, (v) no tienen carácter excepcional, por ello pueden aplicarse las MEDIDAS INNOMINADAS reguladas en el artículo 590.1c del CGP7.
El artículo 230 del CPACA fija los objetivos de las medidas: (i) mantener la situación -conservativa; (ii) restablecer al estado anterior; (iii) suspender un procedimiento o actuación administrativa como contractual, cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación, señalando las condiciones para su reanudación -de suspensión-;
(iv) suspensión de los efectos de un acto administrativo -de suspensión-; (v) ordenar la adopción de una decisión administrativa o la realización o la demolición de una obra; (vi) las órdenes o imponer a las partes obligaciones de hacer o no hacer – preventiva-; y, (vii) ordenar la adopción de una decisión discrecional -anticipativa. Requisitos previstos en el CPACA8 Las medidas deben ser solicitadas y estar debidamente sustentadas9 (art. 229).
La suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, procede “… por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.”-sft- (art. 231) Entonces, se estudia la situación “… con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa.”10 Cuando exista restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, “deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos”.
(art. 231) 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección tercera. Subsección C. Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. Bogotá D.C., trece (13) de mayo de dos mil quince (2015). Radicación número: 11001-03-26-000-2015-00022-00(53057).Actor: CARACOL TELEVISION S.A. Y RCN TELEVISION S.A. Demandado: AUTORIDAD NACIONAL DE TELEVISION – ANTV..Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE (AUTO MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSION PROVISIONAL) 7 Consejo de Estado, Sección Tercera C.P. Ramiro Pazos Guerrero, auto del 10 de julio de 2019 radicado número 25000-23-36-000-2015-02308-00(61051) 8 Los resaltados, subrayados y versalitas son de este acto judicial, salvo que se indique que son del texto citado. 9 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., nueve (9) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-27-000-2021-00032-00 (25575) 11 Sección Primera, auto del 3 de diciembre de 2012, C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala, expediente No. 201200290- 00. 10 CONSEJERA PONENTE: DRA. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ - Bogotá D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil quince (2015)- REF: EXPEDIENTE Nº 11001-03-15-000-2014-03799-00 IMPORTANCIA JURÍDICA El Consejo de Estado estimó - que en este análisis están implícitos los requisitos del FUMUS BONI IURIS como el PERICULUM IN MORA: Por consiguiente, no se alcanza a develar esa apariencia de buen derecho – fumus bonis iuris – que permite al juzgador cautelar adoptar la medida provisional solicitada…” CONSEJO DE ESTADO- SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO- SECCIÓN QUINTA- Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA- Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintitrés (2023)- Referencia: NULIDAD ELECTORAL- Radicación: 11001-03-28-000-2022-00322-00 y proceso: 11001032600020220002800 - Interno: 68011- Fecha proceso: lunes, 7 de febrero de 2022 Nulidad y Restablecimiento 17001333900520220022502 P.6 Caso concreto- el acto demandado no debería estar produciendo efectos jurídicos o debe integrarse la demanda con los actos que sí están produciendo efectos jurídicos A la señora LETICIA RAMÍREZ DUQUE, cónyuge causante de la pensión de sobrevivientes del demandado JOSÉ DARÍO BOTERO GÓMEZ, fue docente territorial por más de 20 años.
En el presente asunto la accionante pretende que se suspenda provisionalmente el acto administrativo demandado, la Resolución 013019 del 13 de julio de 2000 donde CAJANAL reliquidó la pensión de gracia con lo devengado el último año antes del retiro del servicio, a partir del 4 de julio de 1999. Sin embargo, debe analizarse si dicho acto demandado debería estar produciendo todavía efectos jurídicos.
La Resolución 012911 de 1994 de CAJANAL reconoció una pensión gracia, a favor de la causante, con la asignación básica devengada el año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus pensional, a partir del 7 de septiembre de 1992. Luego se expidió el acto demandado, la Resolución 013019 del 13 de julio de 2000 donde CAJANAL reliquidó la pensión de gracia con lo devengado el último año antes del retiro del servicio, a partir del 4 de julio de 1999: SERÁ 5? SEGÚN LA IMAGEN.
Nulidad y Restablecimiento 17001333900520220022502 P.7 Cajanal expidió la Resolución 256 del 20 de enero de 2004 donde ordenó el pago a favor de la señora RAMÍREZ DUQUE, de una pensión mensual vitalicia de jubilación Gracia, aplicando el 75% de lo devengado en el año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus pensional, incluyendo los factores asignación básica, primas alimentación y navidad, a partir del 7 de septiembre de 1992: EN CUMPLIMIENTO DE FALLO DE TUTELA: Dicho acto no precisó si quedaba vigente al acto demandado expedido previamente, la Resolución 013019 del 13 de julio de 2000.
CREO PUEDE INFERIRSE QUE NO QUEDA VIGENTE, COMO EN EFECTO SE CONCLUYE ADELANTE. Nulidad y Restablecimiento 17001333900520220022502 P.8 Como lo señala la demanda, posteriormente Cajanal negó la reliquidación de la pensión a través de las Resoluciones 15336 del 24 de abril 24 de 2007 y 49659 del 16 de octubre de 2007. Entonces, el acto demandado, Resolución 17772 de 28 de agosto de 2000, no podría estar produciendo efectos jurídicos, debido a que luego del mismo se expidió un acto administrativo reliquidando la pensión con todos los factores percibidos el último año anterior al estatus, 7 de septiembre de 1992, en cumplimiento de una sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada,.
Ni la demanda explica por qué aun produce efectos el acto aquí demandado, por el cual se le estaría pagando una mesada supuestamente superior a la que correcta. Si bien es posible demandar en nulidad actos revocados por los efectos que tuvieron los actos en su vigencia, no es posible actualmente decretar la suspensión provisional de los efectos jurídicos de dicho acto, porque no los debería estar produciendo.
SE PUEDE AFIRMAR SIN HESITACIÓN ALGUNA QUE NO PRODUCE EFECTOS. LOS EFECTOS FISCALES DE LA PENSIÓN RELIQUIDADA SON DEL 7 DE SEPTIEMBRE DE 1992 En caso de que el acto demandado haya producido efectos sobre el acto administrativo, la demanda no explica dicha situación y ha debido integrarse la demanda con los actos que sí están produciendo efectos jurídicos.
Y en el supuesto que se esté liquidando todavía la pensión de la accionada con dicho acto aquí demandado, aparentemente revocado tácitamente, es una situación que escapa al estudio de este medio de control. Debido a lo anterior, se confirmará la decisión de primera instancia, y se negará la suspensión provisional pedida. En consecuencia, la Sala Sexta de decisión del Tribunal Administrativo de Caldas,
RESUELVE
PRIMERO: Revocar el auto del 23 de enero de 2023 por medio del cual el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales negó la suspensión provisional de la la Resolución 013019 del 13 de julio de 2000 emitida por la extinta CAJANAL.
SEGUNDO: Ejecutoriado el presente acto judicial remítase el juzgado de origen. Notifíquese y cúmplase PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Nulidad y Restablecimiento 17001333900520220022502 P.9 FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente, gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la ley.