REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Santiago de Cali, veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025) RADICACIÓN No.: 76-001-33-33-006-2020-00212-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y REST. DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: ARNUBIO RAMIREZ SANCHEZ. abogadoligantelaboral@hotmail.com DEMANDADO: INSTITUTO MUNICIPAL PARA EL DESARROLLO SOCIAL Y ECONÓMICO DE PALMIRA – IMDESEPAL. juridico@imdesepal.gov.co MUNICIPIO DE PALMIRA (V). notificaciones.judiciales@palmira.gov.co MAGISTRADO PONENTE: OSCAR A. VALERO NISIMBLAT Se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia No. 051 del 20 de marzo de 2024 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali (V), por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor Arnubio Ramírez Sánchez, actuando mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), presentó demanda contra el Municipio de Palmira y el Instituto Municipal para el Desarrollo Social y Económico de Palmira (IMDESEPAL).
En su demanda, solicitó que se declare la nulidad del acto administrativo ficto o presunto de 31 de enero de 2020, emitido por IMDESEPAL, mediante el cual fue despedido. Asimismo, pidió la nulidad del acto administrativo de 10 de marzo de 2020, expedido por la misma entidad, que le negó el pago de sus prestaciones sociales. Como consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene su reintegro al mismo cargo que ocupaba o a uno equivalente, así como el pago de los salarios y demás prestaciones sociales causadas entre el 6 de julio de 2018 y el 31 de enero de 2020.
Asimismo, reclamó el pago de indemnizaciones Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 2 por la falta de pago de cesantías, la devolución de los aportes al sistema de seguridad social y la indexación de las sumas reconocidas. Finalmente, solicitó la imposición de costas procesales a la parte demandada.
Como fundamento de lo anterior, se indicó que el demandante ingresó a laborar en IMDESEPAL mediante sucesivos contratos de prestación de servicios a partir del 6 de julio de 2018, desempeñando funciones de vigilancia en el Centro Comercial Villa de las Palmas de Palmira (Valle). Su jornada laboral se extendía de lunes a sábado, de 7:00 a. m. a 7:00 p. m., y los domingos de 7:00 a. m. a 2:30 p. m., bajo subordinación de la entidad contratante y con una remuneración mensual inicial de $500.000.
Se afirmó que el señor Ramírez Sánchez permaneció vinculado a IMDESEPAL de manera ininterrumpida hasta el 31 de enero de 2020, fecha en la que fue despedido verbalmente a través de una llamada telefónica. Asimismo, expresó que al actor no le fueron canceladas las prestaciones sociales, la indemnización moratoria por el no pago oportuno de estas ni los aportes al Sistema Integral de Seguridad Social.
En consecuencia, el 3 de marzo de 2020, presentó una reclamación administrativa ante el Alcalde Municipal de Palmira con el fin de obtener el pago de los conceptos adeudados. Finalmente, adujo que, el 10 de marzo de 2020, la directora de IMDESEPAL negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales e indemnizaciones reclamadas, argumentando que el demandante tenía la calidad de contratista independiente.
Como NORMAS VIOLADAS se invocaron las siguientes: - Artículos 2, 13, 25, 48, 49 y 53 de la Constitución Política de Colombia. - Artículos 65 y s.s. y 90 de la Ley 50 de 1990 - Artículo 32 de la Ley 80 de 1993. - Ley 1122 de 2007. - Ley 100 de 1993. Dentro del CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN, argumentó que se vulneró el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades pactadas en la relación de trabajo, dado que el demandante prestó sus servicios de manera continua al ente territorial, bajo un régimen de subordinación y dependencia constantes, configurándose así una auténtica relación laboral.
En consecuencia, en el caso objeto de estudio, afirmó que se cumplen los elementos esenciales de la relación de trabajo establecidos en el Código Sustantivo del Trabajo. Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 3 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA MUNICIPIO DE PALMIRA.1 El Municipio de Palmira contestó la demanda dentro del término establecido, argumentando que, si bien el IMDESEPAL es un establecimiento público del orden municipal adscrito a esta entidad demandada, lo cierto es que, mediante el Acuerdo Municipal 012 de 2015 y el Decreto Municipal 388 de 2015, adquirió personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
En cuanto al caso del señor Arnubio Ramírez, alegó que no constan los hechos expuestos en la demanda, dado que no fue contratado por esta parte. En consecuencia, sostuvo que no se cumplen los presupuestos legales para inferir la existencia de una relación laboral entre el demandante y el Municipio de Palmira, por lo que se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.
Finalmente, propuso las excepciones de: "falta de legitimación en la causa por pasiva del Municipio de Palmira", "inexistencia de solidaridad", "inexistencia de la obligación", "prescripción", "buena fe" y, por último, la excepción denominada "declaratoria de otras excepciones", que corresponde a la innominada. INSTITUTO MUNICIPAL PARA EL DESARROLLO SOCIAL Y ECONOMICO DEL MUNICIPIO DE PALMIRA - IMDESEPAL2 El IMDESEPAL, por su parte, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, argumentando que las mismas se fundamentaban en una inexistente relación laboral, lo que impedía el reconocimiento del restablecimiento solicitado.
Indicó que los hechos expuestos por el actor, en su mayoría, no son ciertos, ya que entre el demandante y esta entidad existieron contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión administrativa y operativa, cuya naturaleza no guardaba relación alguna con la vigilancia del Centro Comercial Villa de las Palmas, sino con la administración del mencionado centro.
En este contexto, no existía subordinación, sino una relación de coordinación y apoyo en las funciones desempeñadas por el demandante. Asimismo, sostuvo que la labor contratada no fue continua, sino que se desarrolló en períodos específicos. Bajo este entendimiento y en virtud de la naturaleza de la vinculación, al actor no le correspondía el pago de prestaciones sociales ni los aportes al sistema integral de seguridad social.
Finalmente, reconoció la veracidad de las reclamaciones presentadas por el actor y las respuestas consecuentes. Propuso, como excepción previa, la de “inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones” y, como excepciones de mérito, las siguientes: “inexistencia de actuación administrativa”, “inexistencia de vinculación legal y reglamentaria”, “concurrencia de elementos del contrato de prestación de servicios de apoyo a la 1 Ver archivo 18ContestaciónMunicipioPalmira.pdf de la carpeta 1_ED_EXPELECTRO_202000212.zip del expediente de SAMAI. 2 Ver archivo CONTESTACION DE DEMANDA RAD. 76001-33-33-006-2020-00212-00.pdf de la ruta 17Contestación Imdesepal/1_ED_EXPELECTRO_202000212.zip del expediente de SAMAI Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest.
Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 4 gestión en la vinculación del demandante con el IMDESEPAL”, “inexistencia de relación laboral subordinada – mera relación de coordinación y apoyo a la gestión entre Arnubio Sánchez Ramírez y el IMDESEPAL”, “prescripción”, “compensación” y la excepción “genérica”.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali mediante sentencia No. 051 del 20 de marzo de 2024, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda3. Para llegar a la decisión mencionada, el juez realizó un análisis de los presupuestos jurisprudenciales necesarios para la configuración del contrato realidad y de la situación particular de los vigilantes.
En relación con la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva planteada por el Municipio de Palmira, consideró que, de acuerdo con el Acuerdo Municipal 012 de 2015 y el Decreto Municipal 388 de 2015, el IMDESEPAL goza de personería jurídica propia, autonomía administrativa y patrimonio independiente. A ello se sumó que los actos administrativos cuestionados fueron suscritos por el IMDESEPAL, lo que implica que el Municipio de Palmira no participó, ni directa ni indirectamente, en la relación contractual objeto de escrutinio, por lo que no estaba legitimado en la causa por pasiva.
En consecuencia, se declaró fundada dicha excepción. En cuanto al análisis de las pruebas del expediente, destacó que el objeto de los contratos suscritos entre las partes era idéntico. Tras revisar las pruebas testimoniales recaudadas en el proceso, advirtió que el demandante prestó personalmente sus servicios a la entidad entre 2018 y principios de 2020.
Además, de los distintos contratos de prestación de servicios, se concluyó que la remuneración pactada en cada uno de ellos fue debidamente pagada al actor. También se concluyó, con base en los testimonios, que el trabajo realizado por el señor Arnubio, por su propia naturaleza, requería el cumplimiento de un horario permanente y continuo en las instalaciones del Gran Centro Comercial Villa de las Palmas.
Además, la demandada no acreditó que las tareas asignadas al señor Arnubio pudieran llevarse a cabo desde otro lugar o que pudieran desarrollarse a voluntad del actor en cualquier sitio, mucho menos que pudieran ejecutarse de acuerdo con su conveniencia temporal. Por tanto, no se consideró que la supervisión del contrato se realizara a través de instrucciones o actos de coordinación para el cumplimiento del objeto contractual, ya que la naturaleza de la función requería la imposición de horarios y órdenes.
Así, para el A quo, el demandante acreditó los tres presupuestos esenciales para la existencia de una relación laboral con el IMDESEPAL. 3 Ver archivo 034SENTENCIADEPR_SENTENCIA_NRDL202000212ARNUBIO.pdf del expediente de SAMAI Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 5 En relación con la prescripción, indicó que entre la finalización del primer contrato y el inicio del segundo transcurrieron 30 días hábiles, entre el segundo y el tercero, 5 días hábiles, y entre el tercero y el cuarto, 6 días hábiles.
Por tanto, ninguna de las interrupciones superó el plazo establecido en la sentencia de unificación del Consejo de Estado. Además, la reclamación administrativa fue presentada dentro de los tres años siguientes a la finalización del vínculo contractual, y la demanda fue radicada el 20 de octubre de 2020. Así, se concluyó que no se configuró el fenómeno jurídico de la prescripción respecto de los derechos causados en todos los periodos de vinculación del actor.
Por otro lado, argumentó que no era posible el pago de intereses moratorios, dado que la relación laboral sostenida entre las partes se entiende liquidada al concluir el término contractual y surte efectos a partir del reconocimiento judicial de la relación laboral. Tampoco fue posible acceder al reintegro, ya que no puede reintegrarse a quien no ha sido desvinculado de un empleo público.
Por lo expuesto, declaró la nulidad del oficio de fecha 10 de marzo de 2020, suscrito por la directora del IMDESEPAL, y se reconoció la existencia de una relación laboral entre el señor Arnubio Ramírez Sánchez y el IMDESEPAL. Se ordenó a esta última reconocer, liquidar y pagar las prestaciones sociales legales correspondientes a los empleados públicos de la entidad, así como computar, para efectos pensionales, los periodos de tiempo específicos.
Si existiera diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que debieron haberse efectuado, se ordenó cotizar la suma faltante al fondo de pensiones correspondiente, además de ordenar la indexación de las sumas condenadas. DEL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada IMDESEPAL presentó recurso de apelación4, se opuso concretamente a los numerales tercero, cuarto, quinto, sexto, séptimo, octavo y noveno del fallo por cuanto el demandante desarrollo un contrato de prestación de servicios y todos los trámites pertinentes correspondieron a este tipo de vinculación. Refirió que no existe una prueba en el expediente que de cuenta de la subordinación del actor a la demandada, subordinación que entiende como memorandos, llamados de atención o comunicación de horarios pre-establecidos por el contratante, lo que a su criterio configura una posible vía de hecho por defecto fáctico.
Expresó que IMDESEPAL desvirtuó los 3 elementos que configuran el contrato de trabajo, puesto que; los horarios en que el actor desempeñaba sus obligaciones contractuales fueron establecidos por el mismo y la entidad se ajustó a dichos horarios; los contratos suscritos no tienen relación con vigilancia sino que existe una relación de apoyo a los diferentes procesos del Centro Comercial Villa de las Palmas, tales como la conservación del bien inmueble reportes de necesidades de mantenimiento o reparación; no existía subordinación por cuanto los informes 4 Ver archivo 037RECEPCIONMEMOR_RECURSODEAPELACIONJU.pdf del expediente de SAMAI.
Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 6 presentados por el demandante buscaban verificar el cumplimiento del contrato suscrito. Luego de hacer referencia a una serie de decisiones del Consejo de Estado, concluyó que con los testimonios rendidos no se podía inferir todo lo que el A quo consideró probado, testigos que alude además no fueron claros ni precisos, ahora bien en cuanto a cada testigo señaló; 1.- Que la señora Maria Esperanza Hidalgo, no sabía si el demandante pedía permisos o si le pagaban prestaciones, aludió ser compañera del señor Ramirez pero realmente vendía desayunos y el señora Ramirez era contratista de IMDESEPAL, y su afirmación en cuanto a las funciones del actor no están sujetas a la interpretación del testigo. 2.- Que el señor Marco Aurelio Echeverry al ser quien elaboraba contratos tenia intereses en la actuación y no se tuvo en cuenta que era el quien pagaba seguridad social y entregaba informes de gestión cada mes, así pues “su testimonio y credibilidad se torna penumbroso pues es el quien debió velar por la seguridad jurídica de la entidad teniendo este intereses por los mismos hechos que se discuten en el presente asunto.” 3.- Que respecto a la señora Luzby Caldas Gonzalez no tuvo en cuenta la decisión que el demandante se sometía a la estipulado en el contrato, que no le constaba la solicitud de permiso para ausentarse del actor, no tuvo en cuenta la afirmación de que no existe ningún documento donde se haya ordenado a algún contratista el cumplimiento de horarios y que los horarios establecidos lo eran para el personal de planta. 4.- Respecto a Dolly Johana Mosquera, el A quo no tuve en cuenta que el demandante era contratista de la entidad, que dentro de la planta de personal no existe el cargo de vigilante y que nuevamente los horarios establecidos lo eran para el personal de planta.
Así pues, a su criterio, no se dio valor alguno a las afirmaciones de testigos en cuanto que ningún funcionario de la Entidad daba órdenes y que los horarios eran coordinados no fijados entre el contratista e IMDESEPAL, razones estas por las que solicita revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar se declare la inexistencia del contrato realidad entre el accionante y la entidad accionada.
TRÁMITE EN LA SEGUNDA INSTANCIA El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali (V) mediante auto No. 330 de 15 de abril de 20245, concedió el recurso de apelación en el efecto suspensivo y ordenó remitir el expediente al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, correspondiendo por reparto a este magistrado. 5 Ver archivo 039AUTOCONCEDEAP_CONCEDEAP_NDRL202000212ARNUBIO.pdf del expediente de SAMAI.
Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 7 El recurso de apelación fue admitido mediante auto No. 170 del 09 de mayo de 20246, mismo en el que se informó a las partes que podían pronunciarse frente al recurso de apelación. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN SEGUNDA INSTANCIA De acuerdo con la constancia secretarial de 17 de mayo de 20247 y dentro del término concedido, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.
Tramitada la segunda instancia, y no observándose causal de nulidad procesal que invalide la actuación, se procede a dictar sentencia, conforme a las siguientes, CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala dilucidar si el fallo proferido por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali, a través del cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda se encuentra ajustado a derecho.
PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico que le corresponderá dilucidar a esta Sala será determinar si en el presente asunto se presentaron los elementos esenciales de una relación laboral existente entre el señor ARNUBIO RAMIREZ SANCHEZ y el INSTITUTO MUNICIPAL PARA EL DESARROLLO SOCIAL Y ECONOMICO DEL MUNICIPIO DE PALMIRA - IMDESEPAL para los años 2018 a 2020, debido a la celebración de diversos contratos de prestación de servicios suscritos en dicho periodo, pues de corroborarse tal situación, sería procedente el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos que de ello se deriven, confirmándose la sentencia apelada.
ARGUMENTOS DEL FALLO Teniendo en cuenta el problema jurídico planteado, debe realizarse un análisis de la normatividad y jurisprudencia aplicable al presente asunto, iniciando con los elementos característicos de una relación laboral, y comprobar si cada uno de ellos se acredita con el recaudo probatorio efectuado. En principio debe señalarse que el artículo 53 constitucional estableció lo siguiente: “Artículo 53.
El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; 6 Ver archivo 010Auto admite rec_20200021201NRDadmite.pdf del expediente de SAMAI de segunda instancia. 7 Ver archivo 013Constancia secr_20200021201ADMITEAPE.pdf del expediente de SAMAI de segunda instancia. Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest.
Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 8 irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.” (Resalta la Sala) En este orden de ideas, se avizora que por mandato constitucional en materia laboral existe una primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación de trabajo; es decir que, en caso de desacuerdo entre los hechos y lo establecido en los distintos documentos, va predominar lo que surge en la práctica.
Aunado a lo anterior, el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo establece los elementos esenciales de un contrato de trabajo, los cuales deberán ser acreditados por quien alegue la existencia de una relación laboral: “Artículo 23. Elementos esenciales. <Artículo subrogado por el artículo 1o. de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> 1.
Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c. Un salario como retribución del servicio. 2. Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen.” De manera que, una relación laboral se caracteriza por: i) la actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; y iii) un salario como retribución del servicio (contraprestación); y a pesar de que se le dé otro nombre al contrato, o se le sean agregadas otras Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest.
Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 9 condiciones o modalidades, al cumplirse los precitados elementos se evidencia la existencia de un contrato de trabajo, primando la realidad sobre las formalidades. Por otro lado, en vista de que se alega que se ha disfrazado una relación laboral con la celebración de contratos de prestación de servicios, resulta también necesario saber con qué finalidad éstos se suscriben.
Así las cosas, respecto al contrato de prestación de servicios el artículo 32 numeral 3 de la Ley 80 de 1993 estableció: “3o. Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” Se aprecia que, el contrato de prestación de servicios que celebra una entidad del Estado se efectúa con la finalidad de desarrollar actividades que tengan relación con su funcionamiento o administración, pudiéndose celebrar con personas naturales cuando dichas actividades no puedan llevarse a cabo con el personal de planta o cuando se requieran conocimientos especializados, sin que se genere una relación laboral, ni derecho al reconocimiento de prestaciones sociales.
Ahora bien, en cuanto a las diferencias entre ambos contratos, la Corte Constitucional en Sentencia C-154 de 1997 expuso: “3. Características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo. El contrato de prestación de servicios a que se refiere la norma demandada, se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen las siguientes características: a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales.
El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. Podrá, por esta razón, el contrato de prestación de servicios tener también por objeto funciones administrativas en los términos que se establezcan por la ley, de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, según el cual “ Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.”.
Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 10 b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato. Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas.
Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios. c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido.
En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Por último, teniendo en cuenta el grado de autonomía e independencia del contrato de prestación de servicios de que trata el precepto acusado y la naturaleza de las funciones desarrolladas, no es posible admitir confusión alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos configurativos de la relación laboral, razón por la cual no es procedente en aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la subordinación y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se acredita la existencia de las características esenciales de éste quedará desvirtuada la presunción establecida en el precepto acusado y surgirá entonces el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.
Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest.
Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 11 respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.” (Resalta la Sala) Teniendo en cuenta lo anterior, se evidencia que el contrato de prestación de servicios tiene como objeto la ejecución de ciertas labores relacionadas con las funciones de la entidad, atendiendo la experiencia, capacidad y formación del contratista, pero con la suficiente autonomía e independencia en los aspectos técnicos y científicos, es decir que, éste “dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor”.
Igualmente, una de sus características es que su vigencia es temporal, por lo que es por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido, ya que de requerir una permanencia mayor e indefinida, “excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente”, la entidad contratante deberá tomar las medidas pertinentes de conformidad al artículo 122 Superior que requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
En este orden de ideas, de conformidad a lo establecido en la precitada jurisprudencia, el factor diferencial entre el contrato de trabajo y el contrato de prestación de servicios es la subordinación o dependencia, toda vez que quien celebra este último adquiere la naturaleza de contratista independiente frente a la Administración, sin derecho a prestaciones sociales; mientras que de llegarse a acreditar el cumplimiento del mentado elemento, consistente en “la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio”, se estaría evidenciando la existencia de un contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, a pesar de la denominación dada como contrato de prestación de servicios independiente.
Ahora bien, respecto al tema de contrato realidad el Consejo de Estado ha señalado: “Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia,8 para desentrañar de la apariencia 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de fecha 29 de septiembre de 2005, radicación Nro. 68001-23-15-000-1998-01445-01, referencia Nro. 02990-05, actor: Mónica María Herrera Vega, demandado: Municipio de Floridablanca, C.P.: Dr. Tarsicio Cáceres Toro.
Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 12 del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral. Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral.
Adicional a lo anterior, y sin perjuicio de que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, por este sólo hecho de estar vinculado no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión como lo ha reiterado esta Corporación.9 (…) Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha establecido que los contratos de prestación de servicios personales son válidos constitucionalmente, siempre y cuando (i) no se trate de funciones propias y permanentes de la entidad;
(ii) no puedan ser realizadas por el personal de planta, y (iii) requieran de conocimientos especializados; lo anterior, con el fin de garantizar el respeto del derecho al trabajo, los derechos de los servidores públicos y los principios que informan la administración pública. En tal sentido, aunque la legislación colombiana ha previsto la posibilidad de acudir a la contratación de prestación de servicios en los casos y para los fines previstos en la referida norma, también ha establecido limitantes para evitar el abuso de esta figura jurídica, como son, entre otras, el artículo 710 del Decreto 1950 de 1973, la Ley 790 de 200211 y la Ley 734 de 200212, que prohíben la celebración de contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente previstas en la ley o en los reglamentos para un empleo público, y sancionan al servidor que realice dicha contratación por fuera de los fines contemplados en el estatuto de contratación estatal, respectivamente.
Por otra parte, la Ley 909 de 2004, creó los empleos temporales dentro de la función pública como herramienta organizacional que pueden 9 En sentencia del 28 de julio de 2005, Exp. 5212-03, con ponencia del doctor Tarcisio Cáceres Toro, se efectuó un análisis de la forma de vinculación de los empleados públicos, precisando que: “para que una persona natural desempeñe un EMPLEO PÚBLICO, EN CALIDAD DE EMPLEADO PÚBLICO (RELACIÓN LEGAL Y REGLAMENTARIA) que se realice su ingreso al servicio público en la forma establecida en nuestro régimen, vale decir, requiere de la designación válida (nombramiento o elección, según el caso) seguida de la posesión, para poder entrar a ejercer las funciones del empleo.
Con ello la persona nombrada y posesionada es quien se halla investida de las facultades y debe cumplir sus obligaciones y prestar el servicio correspondiente. Se tiene entonces que no por el hecho de haber laborado para el Estado se adquiere la calidad de empleado público, dadas las condiciones especiales que se predican de dicha vinculación establecidas en la Constitución y la Ley. 10 “(…), en ningún caso podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente, en cuyo caso se crearán los empleos correspondientes mediante el procedimiento que se señala en el presente Decreto.
La función pública que implique el ejercicio de la autoridad administrativa no podrá ser objeto de contrato ni delegarse en el personal vinculado mediante esta modalidad” (resaltado fuera de texto). 11 “ARTÍCULO
17. PLANTAS DE PERSONAL. La estructura de planta de los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas del orden nacional tendrán los cargos necesarios para su funcionamiento. En ningún caso los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos.
En el evento en que sea necesario celebrar contratos de prestación de servicios personales, el Ministro o el Director del Departamento Administrativo cabeza del sector respectivo, semestralmente presentará un informe al Congreso sobre el particular.
PARÁGRAFO. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las entidades no podrán celebrar contratos de prestación de servicios con personas naturales, con la finalidad de reemplazar cargos que se supriman dentro del programa de renovación de la administración pública” (se subraya). 12 El artículo 48 establece como falta gravísima: “29.
Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales”. Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 13 utilizar las entidades del Estado para atender necesidades funcionales excepcionales que no pueden ser solventadas con su personal de planta.
(…) En este orden, considera la Sala que las necesidades de personal temporal de las entidades públicas sujetas al ámbito regulador de la Ley 909 de 2004, deben ser satisfechas mediante la creación de empleos de carácter temporal en las condiciones y con los requisitos previstos en dicha ley, cuando se trate de funciones propias de la entidad que impliquen subordinación y que no puedan suplirse con personal de planta, y no mediante el empleo de otras herramientas jurídicas como lo sería la contratación de servicios personales con terceros, en donde, casi siempre, se presentan condiciones de subordinación en el cumplimiento de las funciones contratadas, que desdibujan el vínculo, y esconden una verdadera relación de trabajo.
(…) Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que el actor pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia,13 para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral. Adicional a lo anterior, y sin perjuicio de que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral; se insiste en este punto, que por el hecho de haber estado vinculado, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión como lo ha reiterado esta Corporación.”14 (Resalta la Sala) De conformidad a lo anterior, debe tenerse en cuenta que además de reunir los requisitos esenciales de una relación laboral, en donde la existencia de la subordinación o dependencia, se debe entender como la “facultad para exigir al 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de fecha 29 de septiembre de 2005, radicación No. 68001-23-15-000-1998-01445-01, referencia Nro. 02990-05, actor: Mónica María Herrera Vega, demandado: Municipio de Floridablanca, C.P.: Dr. Tarsicio Cáceres Toro. 14 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B, C.P. GERARDO ARENAS MONSALVE, Radicado No. 81001-23-33-000-2012-00020-01(0316-14).
Febrero 04 de 2016. Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 14 servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo”; la parte actora también debe demostrar la permanencia, aspecto que se traduce a que la labor realizada es inherente a la entidad contratante, y a la equidad o similitud con los demás empleados de planta.
En este mismo sentido, la Alta Corporación unificó su jurisprudencia en providencial del 15 de agosto de 2016, con ponencia del Consejero CARMELO PERDOMO CUÉTER, en la que se señaló: “En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales15.
De igual manera, en reciente decisión la subsección B de esta sección segunda16 recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión.” De este aparte jurisprudencial se extrae que, quien pretenda alegar la existencia de un contrato realidad con una entidad estatal deberá demostrar: 1.
La subordinación o dependencia, que se configura cuando se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo y se le imponen reglamentos; esta subordinación debe mantenerse durante el vínculo. 2. La permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad. 3.
La equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia para 15 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente: 5001-23-31-000-1998- 03542-01(0202-10). 16 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000-2012-00020-01 (0316-2014), actora: Magda Viviana Garrido Pinzón, demandado: Unidad Administrativa Especial de Arauca.
Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 15 desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral. En todo caso, el Consejo de Estado ha dicho que aún en el evento en que se declare la existencia de una relación laboral y el consecuente reconocimiento de prestaciones económicas laborales en favor del contratista, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, puesto que su vinculación con la entidad no fue mediante nombramiento o elección y la respectiva posesión. Así mismo, en reciente sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado, del 9 de septiembre de 2021, dentro del radicado 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016), se fijaron pautas en temas relacionados con la temporalidad, el término de solución de continuidad entre contratos y la posibilidad de devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes.
TEMPORALIDAD COMO ELEMENTO DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS En la mencionada sentencia de unificación por importancia jurídica el máximo tribunal de esta jurisdicción, precisó: “…131. La autorización prevista en el numeral 3. del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, para celebrar contratos de prestación de servicios cuando las actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, es esencialmente temporal; por lo tanto, este tipo de contratos, cuando se suscriben con personas naturales, no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo. 132.
Siguiendo esa lógica, el «término estrictamente indispensable», al que alude la referida norma, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios».58 133.
No obstante lo anterior, en la práctica, durante el término de ejecución de los contratos, suele ocurrir que se presentan ciertas situaciones imprevistas que exijan su prórroga; por lo cual, en algunos casos, el tiempo estimado, ab initio, como «el ajustado enteramente a la necesidad», puede resultar insuficiente. En cualquier caso, las mismas razones que en su momento justificaron la planeación del contrato inicial y la suscripción de los contratos modificatorios del plazo de ejecución, deben encontrar soporte en los mencionados estudios previos. 134.
En ese orden de ideas, la Sala unifica el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 16 acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento. 135.
Para la Sala, la anterior interpretación unifica el significado y alcance del «término estrictamente indispensable» del numeral 3. del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el cual se acompasa plenamente con la interdicción de prolongar indefinidamente la ejecución de los contratos estatales de prestación de servicios”. Por lo que para determinar la temporalidad del contrato de prestación de servicios se debe acudir no solo al contrato mismo, sino también a los razonamientos que llevaron a su celebración en virtud del principio de la planeación, contenidos en los estudios previos, donde se identifica el tiempo en que se espera que el contratista desarrolle el objeto contractual, sin afectar la posibilidad de que excepcionalmente se pueda prorrogar el término, pero para garantizar el cumplimiento del objeto contractual.
SOLUCIÓN DE CONTINUIDAD – INTERRUPCIÓN ENTRE CONTRATOS Respecto a la interrupción entre contratos y la solución de la continuidad, la mencionada sentencia de unificación indicó: “…Sobre el particular, desde ahora se anticipa que la Sala acogerá un término de treinta (30) días hábiles como límite temporal para que opere la solución de continuidad entre los contratos de prestación de servicios.
Un término que no debe entenderse como «una camisa de fuerza» que impida tener en cuenta un mayor periodo de interrupción, sino como un marco de referencia para la Administración, el contratista y el juez de la controversia, de cara a determinar la no solución de continuidad; en especial para este último, que en cada caso concreto habrá de sopesar los elementos de juicio que obren dentro del plenario, cuando el tiempo entre cada contrato sea más extenso del aquí indicado. 140.
Para la Sala, la aplicación de este término se soporta en varias razones de peso. En primer lugar, porque permite concluir que cuando se interrumpe la prestación de un servicio por hasta treinta (30) días hábiles, el vínculo laboral (en aquellos eventos donde previamente se haya acreditado la relación laboral) sigue siendo el mismo, lo cual facilita establecer el cómputo de la prescripción de los derechos reclamados.
En segundo lugar, porque su aplicación resulta idónea por la evolución que ha tenido la figura del «contrato realidad» en la jurisprudencia de esta Sección, pues, como se mencionó, el análisis de sus particularidades ha exigido la introducción de distintos plazos para la configuración del fenómeno prescriptivo; siendo el que aquí se acoge el que mayor garantía ofrece para los reclamantes y, en consecuencia, el que mejor materializa el propósito perseguido por el legislador, que definió a la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y en la ley como el objeto de la jurisdicción de lo Contencioso-administrativo.64 Y, en tercer lugar, porque, en la práctica, treinta (30) días hábiles es un periodo razonablemente suficiente para determinar si lo que se pacta es un nuevo contrato, una adición o una prórroga de otro anterior, puesto que en muchos casos en los que se ha encontrado que existe la relación laboral encubierta o subyacente, se ha advertido que se presentan tales interrupciones, superiores, incluso, a un mes.
Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 17 141. De igual manera, para una mayor coherencia del sistema jurídico nacional, y en virtud de los imperativos de adaptación a los cambios sociales y económicos, esta Sala, acudiendo a un diálogo entre tribunales (o diálogo judicial), resalta y acoge la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia sobre la noción de «interrupciones amplias, relevantes o de gran envergadura», que en los asuntos de su competencia, ha aplicado para desvirtuar las formalidades empleadas, en algunos casos, para simular la ruptura de la unidad contractual; esto con el propósito de identificar con mayor certeza si las suspensiones en los contratos de prestación de servicios reflejan la intención real de las partes de detener la continuidad del vínculo laboral subyacente. 142.
En ese sentido, respecto de los interregnos «amplios o relevantes» que deben presentarse «entre la celebración de uno y otro contrato»,69 para declarar la solución de continuidad, la Corte Suprema de Justicia, en su respectiva jurisdicción ordinaria laboral, ha considerado, como plazo de interrupción entre contratos, uno semejante al que aquí se formula.
Así, en los siguientes términos: En torno al desarrollo lineal y la unidad del contrato de trabajo, resulta pertinente recordar que cuando entre la celebración de uno y otro contrato median interrupciones breves, como podrían ser aquellas inferiores a un mes, estas deben ser consideradas como aparentes o meramente formales, sobre todo cuando en el expediente se advierte la intención real de las partes de dar continuidad al vínculo laboral, como aquí acontece.” Por lo que puede establecerse que cuando existan interrupciones breves, aquellas inferiores a un mes, pueden considerarse como aparentes, debiendo observar las demás pruebas del proceso para determinar la intención de dar continuidad o no al vínculo laboral, si se trata de una ruptura aparente o se trata de la realización de un nuevo contrato.
CASO CONCRETO Descendiendo al caso en particular, se aprecian los siguientes medios probatorios; Constan en el sumario respecto a la vinculación del actor a IMDESEPAL los siguientes contratos: 1. Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. PSAG-L-310- 08-14-1817, con el objeto de “PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE APOYO A LA GESTION, A LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA Y OPERATIVA DEL INSTITUTO MUNICIPAL PARA EL DESARROLLO SOCIAL Y ECONÓMICO DE PALMIRA – IMDESEPAL, EN LA ADMINISTRACION DEL CENTRO COMERCIAL Y DEL AMUEBLAMIENTO URBANO, DE ACUERDO CON LAS ESPECIFICACIONES EN LOS ESTUDIOS PREVIOS, LO ANTERIOR PARA DAR CUMPLIMIENTO A LA META PRODUCTO 4.1 QUE DICE: 3.
Tener un apoyo logístico que permita mantener el control de las actividades realizadas dentro del Centro Comercial Villa de las Palmas”, por el término comprendido entre el acta de inicio al 28 de diciembre de 2018, contrato suscrito el 06 de julio de 2018. 17 Ver folios 7 a 13 del archivo 03 ANEXOS DEMANDA.pdf de la carpeta 1_ED_EXPELECTRO_202000212.zip del expediente de SAMAI.
Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 18 La parte demandada al remitir el expediente administrativo, remitió el acta de inicio de tal contrato18 que fue suscrita el mismo 06 de julio de 2018 2. Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. PSAG-L-310- 08-007-201919, con el objeto de “PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE APOYO A LA GESTION, A LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA Y OPERATIVA DEL INSTITUTO MUNICIPAL PARA EL DESARROLLO SOCIAL Y ECONÓMICO DE PALMIRA – IMDESEPAL, EN LA ADMINISTRACION DEL CENTRO COMERCIAL Y DEL AMUEBLAMIENTO URBANO, DE ACUERDO CON LAS ESPECIFICACIONES EN LOS ESTUDIOS PREVIOS, LO ANTERIOR PARA DAR CUMPLIMIENTO A LA META PRODUCTO 4.1 QUE DICE: 3.
Tener un apoyo logístico que permita mantener el control de las actividades realizadas dentro del Centro Comercial Villa de las Palmas”, por el término comprendido entre el acta de inicio al 30 de agosto de 2019, contrato suscrito el 11 de febrero de 2019, se resalta que el acta de inicio20 fue suscrita el 13 de febrero de 2019. 3. Otrosí al contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. PSAGL 310-08-007-2019 de 29 de agosto de 201921 que entre otros prorrogó en el tiempo el contrato aludido entre el 01 de septiembre de 2019 al 30 de octubre de 2019. 4.
Otrosí al contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. PSAGL 310-08-007-2019 de 29 de octubre de 201922 que entre otros prorrogó en el tiempo el contrato aludido entre el 01 de noviembre de 2019 al 30 de noviembre de 2019. 5. Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. PSAG-L-310- 08-012-2019 de 06 de diciembre de 201923 con el objeto de “PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE APOYO A LA GESTION, A LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA Y OPERATIVA DEL INSTITUTO MUNICIPAL PARA EL DESARROLLO SOCIAL Y ECONÓMICO DE PALMIRA – IMDESEPAL, EN LA ADMINISTRACION DEL CENTRO COMERCIAL Y DEL AMUEBLAMIENTO URBANO, DE ACUERDO CON LAS ESPECIFICACIONES EN LOS ESTUDIOS PREVIOS, LO ANTERIOR PARA DAR CUMPLIMIENTO A LA META PRODUCTO 4.1 QUE DICE: 3.
Tener un apoyo logístico que permita mantener el control de las actividades realizadas dentro del Centro Comercial Villa de las Palmas”, pactado por el término comprendido entre la suscripción del acta de inicio al 30 de diciembre de 2019, acta de inicio24 suscrita el 09 de diciembre de 2019. 18 Ver folios 78 a 81 del archivo PRUEBAS Y ANEXOS.pdf de la ruta 17Contestación Imdesepal/1_ED_EXPELECTRO_202000212.zip del expediente de SAMAI 19 Ver folios 14 a 20 del archivo 03 ANEXOS DEMANDA.pdf de la carpeta 1_ED_EXPELECTRO_202000212.zip del expediente de SAMAI. 20 Ver folios 317 a 320 del archivo PRUEBAS Y ANEXOS.pdf de la ruta 17Contestación Imdesepal/1_ED_EXPELECTRO_202000212.zip del expediente de SAMAI 21 Ver folios 343 a 346 del archivo PRUEBAS Y ANEXOS.pdf de la ruta 17Contestación Imdesepal/1_ED_EXPELECTRO_202000212.zip del expediente de SAMAI 22 Ver folios 543 a 545 del archivo PRUEBAS Y ANEXOS.pdf de la ruta 17Contestación Imdesepal/1_ED_EXPELECTRO_202000212.zip del expediente de SAMAI 23 Ver folios 722 a 726 del archivo PRUEBAS Y ANEXOS.pdf de la ruta 17Contestación Imdesepal/1_ED_EXPELECTRO_202000212.zip del expediente de SAMAI 24 Ver folios 744 a 746 del archivo PRUEBAS Y ANEXOS.pdf de la ruta 17Contestación Imdesepal/1_ED_EXPELECTRO_202000212.zip del expediente de SAMAI Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest.
Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 19 6. Contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. PSAG-L-310- 08-001-2020 de 10 de enero de 202025 con el objeto de “PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE APOYO A LA GESTION, A LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA Y OPERATIVA DEL INSTITUTO MUNICIPAL PARA EL DESARROLLO SOCIAL Y ECONÓMICO DE PALMIRA – IMDESEPAL, EN LA ADMINISTRACION DE LAS GALERIAS, DEL GRAN CENTRO COMERCIAL VILLA DE LAS PALMAS Y DEL AMUEBLAMIENTO URBANO, DE ACUERDO CON LAS ESPECIFICACIONES DE LOS ESTUDIOS PREVIOS”, pactado por el término comprendido entre la suscripción del acta de inicio al 31 de enero de 2020, acta de inicio26 suscrita el 10 de enero de 2020.
Cabe resaltar que con el expediente administrativo27, además de los contratos aludidos la parte demandada IMDESEPAL remitió la hoja de vida del actor, los estudios previos y asignaciones presupuestales de cada contrato, las resoluciones que aprobaban las pólizas presentadas por el hoy demandante, las resoluciones que nombraran supervisor para cada contrato, destacándose en este apartado que el Supervisor contractual siempre fue el Director o Directora de turno de IMDESEPAL, cuentas de cobro, informes de actividades realizadas e informes de supervisión mensuales.
En ese orden de ideas, el actor prestó a IMDESEPAL los siguientes servicios; Fecha inicial Fecha final Prueba de la prestación del servicio. Interrupción entre vinculaciones Finalización por interrupción superior a 30 días Prescripción 06 de julio de 2018 28 de diciembre de 2018 Informes de actividades realizadas e informes de supervisión del contrato28 y acta de liquidación del contrato29 SI NO NO 13 de febrero de 2019 30 de noviembre de 2019 Informes de actividades realizadas e informes de SI NO NO 25 Ver folios 845 a 850 del archivo PRUEBAS Y ANEXOS.pdf de la ruta 17Contestación Imdesepal/1_ED_EXPELECTRO_202000212.zip del expediente de SAMAI 26 Ver folios 865 a 867 del archivo PRUEBAS Y ANEXOS.pdf de la ruta 17Contestación Imdesepal/1_ED_EXPELECTRO_202000212.zip del expediente de SAMAI 27 Ver archivo PRUEBAS Y ANEXOS.pdf de la ruta 17Contestación Imdesepal/1_ED_EXPELECTRO_202000212.zip del expediente de SAMAI 28 Ver folios 87 a 199 del archivo PRUEBAS Y ANEXOS.pdf de la ruta 17Contestación Imdesepal/1_ED_EXPELECTRO_202000212.zip del expediente de SAMAI 29 Ver folios 205 a 209 del archivo PRUEBAS Y ANEXOS.pdf de la ruta 17Contestación Imdesepal/1_ED_EXPELECTRO_202000212.zip del expediente de SAMAI Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest.
Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 20 supervisión del contrato30 09 de diciembre de 2019 30 de diciembre de 2019 Informes de actividades realizadas e informes de supervisión del contrato31 SI NO NO 10 de enero de 2020 31 de enero de 2020 Informes de actividades realizadas e informes de supervisión del contrato32 SI NO NO Puede visualizarse y a efectos de colegir la información antedicha, un oficio de asunto "certificación de contratos” de 06 de febrero de 202033 que constata que el señor Arnubio Ramirez prestó los siguientes servicios; 30 Ver folios 367 a 513 y 579 a 615 y 686 a 694 del archivo PRUEBAS Y ANEXOS.pdf de la ruta 17Contestación Imdesepal/1_ED_EXPELECTRO_202000212.zip del expediente de SAMAI 31 Ver folios 764 a 778 del archivo PRUEBAS Y ANEXOS.pdf de la ruta 17Contestación Imdesepal/1_ED_EXPELECTRO_202000212.zip del expediente de SAMAI 32 Ver folios 877 a 897 del archivo PRUEBAS Y ANEXOS.pdf de la ruta 17Contestación Imdesepal/1_ED_EXPELECTRO_202000212.zip del expediente de SAMAI 33 Ver folio 1 del archivo 04 ANEXOS DEMANDA.pdf de la carpeta 1_ED_EXPELECTRO_202000212.zip del expediente de SAMAI.
Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 21 Además la parte demandante remitió una serie de documentos denominados “EGRESOS”34, con los que se constatan los pagos hechos al hoy actor por parte de IMDESEPAL derivado de los contratos aludidos líneas arriba.
Se puede constatar la existencia de la reclamación administrativa radicada el 03 de marzo de 2020 por el actor ante la Alcaldía Municipal de Palmira35 por medio de la cual requirió el reconocimiento y pago de sus derechos laborales entre julio de 2018 a enero de 2020. Se observa respuesta al oficio aludido fechada a 10 de marzo de 2020 emitida por la Directora de IMDESEPAL36, manifestando que “(…)es imposible atender las peticiones o solicitudes contenidas en el mismo, toda vez que como a bien usted afirma, prestó los servicios a esta Entidad como contratista independiente a través de contratos de prestación de servicios (…)” Finalmente cabe hacer referencia a los testimonios practicados en audiencia de 22 de noviembre de 2023 así; 34 Ver folios 2 a 11 del archivo 04 ANEXOS DEMANDA.pdf de la carpeta 1_ED_EXPELECTRO_202000212.zip del expediente de SAMAI. 35 Ver folio 6 del archivo 03 ANEXOS DEMANDA.pdf de la carpeta 1_ED_EXPELECTRO_202000212.zip del expediente de SAMAI. 36 Ver folio 7 del archivo 03 ANEXOS DEMANDA.pdf de la carpeta 1_ED_EXPELECTRO_202000212.zip del expediente de SAMAI.
Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 22 1.- Testimonio de parte del señor Arnubio Ramirez Sanchez, quien manifestó haber laborado en IMDESEPAL desde julio de 2018 hasta enero de 2020, realizando labores de portero en las entradas del Centro Comercial de la carrera 27 con calle 29-30, entrando a las 7 AM hasta las 7 PM de lunes a sábado y domingos y festivos de 7 AM a 3 PM.
Mencionó fue vinculado a IMDESEPAL por contrato firmado por el mismo en tiempos concretos que se observan líneas arriba, aludió haber firmado 4-5 contratos entre las fechas antedichas, contratos que a veces se firmaban en el centro comercial, expresó que el 31 de enero de 2020 fue llamado por la Secretaria Luzby y le refirió que no madrugara al otro día porque se había terminado el contrato, por lo que no siguió laborando.
En cuanto al pago aludió le pagaban cada mes pero antes tenia que cancelar seguridad social. La parte demandada Mpio. de Palmira preguntó si recibió ordenes por algún funcionario de tal parte, manifestó que no, todo lo haía la secretaria Luzby por ordenes de los administradores Mauricio Villegas, Adriana y Marcos Aurelio. Cuestionado por quien le pagaba sus honorarios, contestó no sabe, sabe que le consignaba cree IMDESEPAL pero reitera no saber quien consignaba el dinero al banco. 2.- Testimonio de la señora Maria Esperanza Hidalgo de Velez, quien trabaja en el centro Comercial Villa de las Palmas distribuyendo desayunos, no tiene parentesco con el demandante y refirió ser compañera de trabajo del mismo, no trabaja para IMDESEPAL pero este último le dio el local en el que labora.
Expresó que empezó a trabajar en el 2017 y el demandante empezó a trabajar en el 2018 en vigilancia, además el señor Ramirez le compraba desayunos, aludió el señor Arnubio entraba a trabajar a las 7 AM y salía a las 7 PM todos los días hasta el sábado, y el domingo hasta las 2:30 – 3 PM, eso aconteció mas o menos hasta el 2020. Manifestó que el señor Ramirez era quien vigilaba, hacia rondas, abría las puertas y rejas del Centro Comercial, tenía que estar pendiente de todo el lugar a que no entraran ladrones.
Manifestó conocer que el demandante llegaba a las 7 AM porque en primer término ella madrugaba a las 7 AM pero después empezó a llegar a las 8 AM, después de eso su respuesta se basa en la orden de administración de llegar a las 7 AM, expresó además irse a su casa las 6 PM y conocer que el demandante se iba a las 7 PM por la misma orden administrativa o por su conocimiento en días de lluvia cuando no podía salir, además expresó que como dotación tenía una camiseta blanca que decía IMDESEPAL y una gorra, no recuerda si tenia un carnet.
En cuanto a las órdenes, manifestó la administración le daba ordenes al demandante, administración conformada por IMDESEPAL, ella miró que la administradora le dio la orden de vigilar a grupos de personas específicos y manifestó no saber si el señor Arnubio pidió permisos para faltar el trabajo y cuanto devengaba por su labor o que conceptos le pagaban. 3.- Testimonio del señor Marco Aurelio Echeverry Garcia, aludió hasta el 30 de octubre de 2022 haber laborado en la Secretaria de Infraestructura de Palmira como contratista, sin parentesco con el demandante ni relación laboral con las Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest.
Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 23 demandadas al momento de declarar, en cuanto al proceso de marras, aludió haberse vinculado con IMDESEPAL en agosto de 2016 como abogado contratista en apoyo a la gestión y laboró allí hasta febrero de 2020, en el ultimo periodo se desempeñó como director de la entidad, conoció al señor Arnubio en desempeño de sus funciones aproximadamente en el año 2018, año en el que tenia que proyectar los contratos de prestación de servicios, así pues al demandante se le hicieron varios contratos de prestación de servicios valga la redundancia, no recuerda tantos, la orden para ello la daba el director de la entidad el Dr. Mauricio Villegas Valencia, posteriormente la Dra. Adriana Llama Victoria y finalmente entre diciembre de 2019 a febrero de 2020 se entiende el fue el director.
En cuanto a las funciones del actor, expresó cumplía funciones de logística y vigilancia del centro comercial Villa de las Palmas, función que le correspondía a el y a las otras personas que prestaban servicios a la entidad en el mismo puesto, tales como abrir puertas, cerrarlas, era vigilante, por lo que debía hacer rondas permanentes o estar pendiente de que no entraran personas con fines dañinos. En cuanto a si el demandante fue vinculado alguna vez por acto administrativo, respondió que no, siempre lo fue por contrato de prestación de servicios no superiores a 6 meses.
Refirió el testigo que prestaba sus servicios en una oficina en IMDESEPAL y después el Director lo trasladó a la sede que tenia IMDESEPAL en el parque Esmeralda que era un lugar diferente al que el señor Arnubio prestaba sus servicios, declaró que le constan los horarios del señor Arnubio por la naturaleza de su trabajo, además manifestó que la Secretaria que era la señora Luzby, recibía los direccionamientos por parte del director de la entidad y fijaba los horarios en una cartelera en el Centro Comercial comprendido de 7 AM a 7 PM, si bien el permanente no miraba al actor, en ocasiones por su labor de abogado el llegaba al Centro Comercial y miraba que abría o cerraba.
Respecto a las labores que el testigo miró que el señor Arnubio prestaba, señaló prestaba básicamente el servicio de vigilancia, tenia labor además de repartir comunicaciones que enviaba IMDESEPAL para los usuarios del centro comercial. En lo tendiente a un uniforme, expresó a ellos se les daba un buzo con el logo de IMDESEPAL y una cachucha.
Respecto a ordenes refirió obviamente recibía ordenes correspondiente a sus funciones tales como prestar el servicio de vigilancia, encargarse de abrir y cerrar el centro comercial y cuidar el adecuado comportamiento de los visitantes, además que las ordenes impartidas se las daba el Director y se las transmitía la secretaria, lo que sabe por su trabajo.
En cuanto al pago de prestaciones sociales, refirió estima no se hicieron por la naturaleza de la vinculación por contrato de prestación de servicios y el pago de seguridad social lo hacía el mismo demandante, lo que conocía porque es el quien recibía el informe de labores mes a mes para poder pagarle, dentro de ese informe estaba el pago de seguridad social, ahora bien en cuanto a la finalización del contrato del señor Ramirez expresó que cuando se iban a elaborar los contratos era necesario el visto bueno de la Alcaldía, si no dan la conformidad no se podía renovar el contrato, esa fue la situación del actor, en cuanto como fue comunicada le decisión, recuerda el demandante se lo comentó, no recuerda cuanto ganaba el actor pero le parece era $1.600.000.
Preguntado por el demandante por si al señor Arnubio le daban ordenes o instrucciones, refirió que sí, las ordenes las daba el Director y las comunicaba la Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 24 Secretaria. Indagado por la clase de órdenes, respondió por ejemplo cuando llegaba la navidad, por parte del Director, primero que todo los usufructuarios del Centro Comercial tenían que establecer un horario especial por la época, situación que se publicaba en cartelera.
Cuestionado por IMDESEPAL por si era supervisor del contrato del demandante, respondió que no, tal labor la ejercía el Director de la entidad, a partir de esa respuesta le preguntó como le consta el cumplimiento de las labores contractuales, ante lo que respondió porque tenía que proyectar los contratos, por lo que su etapa era meramente contractual a lo que respondió que en ese sentido sí. Inquirido por si dio la orden de desvincular al actor respondió que no, lo que sucedió es que en el ultimo tiempo que estuvo en la dirección de IMDESEPAL el Alcalde Municipal designo como directora a Angela Vásquez, la que no tenia documentación para posesionarse, entonces quien tenía la relación con el Alcalde era ella y quien entiende dio la orden fue esta última, indagado por si dio la orden personal al actor de cumplir horario, contestó que no recuerda si en ese momento se llegó a emitir alguna orden, puede que sí, puede que no, cuestionado por si en sus calidades de asesor o director, expidió alguna circular, oficio que estableciera el cumplimiento de horario, respondió tampoco lo recuerda y si lo hizo puede verificarse tal situación en los archivos de IMDESEPAL. 4.- Testimonio Luzby Caldas Gonzalez quien laboraba para la época de la declaración como auxiliar contable de IMDESEPAL, sin parentesco con la parte demandante ni relación laboral con el Mpio. de Palmira, en cuanto al presente asunto, refirió que en algún tiempo el actor fue contratista de IMDESEPAL, estuvo alrededor de año y medio a través de contratos, situación que sabe porque dentro de sus funciones de secretaria auxiliar contable estaba la de recibir cuentas de cobro para pasarlas a contabilidad, aunque no recuerda el número de contratos suscritos por el señor Ramirez pero cree entre 3 y 4, aludió prestaba sus servicios en el Centro Comercial Villa de las Palmas, asunto que conoce porque así lo estipulan los contratos, además manifestó haber ido al Centro Comercial, o cree haberlo hecho porque como funcionaria a veces le tocaba movilizarse a los sitios que administraban.
En cuanto a las obligaciones o tareas del señor Arnubio para con IMDESEPAL manifestó no recordar cuales eran, su función consistía en revisar las cuentas de cobro de los contratistas y posteriormente recoger las firmas de los comprobantes de egreso, además al ser el señor Arnubio vinculado por contrato de prestación de servicios recibía honorarios.
Manifestó en cuanto a uniformes que siempre había sido de la entidad enseñar un buso de la misma demandada, lo que sirve para tener una “identidad”, respecto a impartición de ordenes al demandante, señaló que ella sepa se cernía a lo que estaba contratado, y no sabia si para ausentarse tenia que pedir permiso, aunque no lo cree al estar vinculado por contrato de prestación de servicios.
Indagada por el apoderado de IMDESEPAL si dentro de los años que ha laborado para la institución, conocía de algún tipo de orden por escrito para cumplir horarios, respondió que no, inquirida por si algún director dio esa orden verbalmente, contestó que no. Cuestionada por la parte demandante por la función que desempeña IMDESEPAL sobre el Centro Comercial Villa de las Palmas, contestó que la misión de Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest.
Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 25 IMDESEPAL es administrar bienes públicos y el centro comercial es un bien de la alcaldía de Palmira que esta asignado a su administración, administración que consistía en manejar los recaudos recibidos por los usufructos de los módulos del centro comercial, dinero que es reutilizado para mantener la planta del mismo centro comercial y poderle dar un funcionamiento.
Preguntada por las personas que laboran en el Centro Comercial y quien las contrata, contestó que dentro de los dineros que se reciben también están los gastos operacionales y algunos de los contratistas que tienen que ver con el centro comercial se le cancelan sus contratos desde allí. Indagada por si existen horarios plenamente establecidos en relación con el horario de funcionamiento del centro comercial, manifestó que hay un horario de apertura y de cierre, en cuanto a quien lo estableció, refirió que a ellos los gobierna una Junta Directiva presidida por el Alcalde y dentro de una de esas juntas se estableció el horario.
Inquirida por quien selecciona el personal vinculado por OPS para laborar en el Centro Comercial, manifestó existe un departamento jurídico que hace la petición de las hojas de vida y se procede a hacer la evaluación de si cumplen o no con lo requerido y para el caso específico el perfil indicado, al no ser del grupo de personas que realizan esa revisión lo desconoce.
Preguntada por como se pagaban los honorarios al actor, refirió que los contratistas de acuerdo a las labores que realizan, lo lógico es que mensualmente pasen un informe de actividades acompañado de un informe de supervisión e inmediatamente se revise que el informe es correcto, se procede a realizar el pago, algunos contratistas pasan el informe mensualmente, otros cuando lo terminan sus labores. 5.- Finalmente el A quo recepcionó el testimonio de Dolly Johana Mosquera Vargas quien para la fecha de la declaración tenia relación laboral con IMDESEPAL, en cuanto al presente asunto expresó que el señor Arnubio fue contratista de la entidad, lo que conoce porque ella es la contadora de IMDESEPAL desde 2014, en cuanto al señor Arnubio sabe que estuvo vinculado mas o menos desde 2018- 2019, lo que recuerda por su vinculación en el servicio contable, ahora bien no sabe que servicios prestaba el señor Arnubio, solo le consta lo tendiente a sus funciones, además manifestó prestar sus servicios en la oficina por lo que no compartió con el demandante.
Indagada por el apoderado de IMDESEPAL si en su calidad de contratista le notificaron la obligación de cumplir horario, respondió que no, inquirida por si dentro de la entidad existe el cargo de vigilante, contestó que no, cuestionada por si la entidad en algún momento pagó seguridad social al demandante, refirió no que ella sepa. Preguntada por el demandante si sabe que funciones desempeña IMDESEPAL, respondió que administra los bienes del municipio de Palmira, como plazas de mercado, el centro comercial Villa de las Palmas, entre otros, cuestionada por si los horarios de funcionamiento del centro comercial están legalmente establecidos, refirió que si, lo esta por actas de la Junta Directiva de la entidad, lo que implica que los horarios están regulados por la Junta Directiva.
Ahora bien, adentrándonos a la solución de los argumentos de la apelación, la parte demandada en términos generales basa su inconformidad con la falta de Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 26 pruebas de la subordinación que tuviere el señor Arnubio Ramirez Sanchez para con IMDESEPAL, entre otros al referir en su recurso;
“(…)
SEGUNDO: contrario sensu que hubieran analizado todos los elementos probatorios que hubiesen logrado darle al operador de justicia la certeza inequívoca de que si existiesen los tres elementos que configurarían un contrato laboral entre mi mandante y el accionante, en el acervo probatorio, no existe ninguna prueba que demostrara la subordinación; no existe ningún documento que por parte del IMDESEPAL le impusiera ordenes de ineludible cumplimiento, tampoco el accionante aportó documentos, como memorandos, llamados de atención, comunicación de horarios pre-establecidos por el contratante de la orden de servicios.
TERCERO: esta inexistencia probatoria, no puede suplirse de manera subjetiva, los tres elementos que demostrarían un contrato de trabajo: al no existir, desvirtuaron indefectiblemente el contrato realidad que pregonaba el accionante, y siendo así, considero con el debido respeto que el a quo no tenía los elementos probatorios que le hubiesen conllevado en grado de certeza a la existencia de tal relación.(…) (…)
QUINTO: por la anterior razón, surge imperiosa la necesidad de pronunciarme respecto de los siguientes puntos. En el caso que nos ocupa, a pesar de que se desvirtuaron los tres elementos que configuran el contrato de trabajo, como es: 1.- que los horarios en que ARNUBIO RAMIREZ SANCHEZ ejercía las obligaciones adquiridas en el contrato de prestación de servicios, fueron establecidos por el, lo que hizo la entidad fue ajustarse a dichos horarios. 2.-en los contratos de prestación de servicios no existe relación alguna con la vigilancia, existe La relación con usuarios del centro comercial villa de las palmas brindando apoyo a los diferentes procesos tales como la conservación del bien inmueble reportes de necesidades de mantenimiento, y reparación, apoyar los procesos administrativos no tenían relación con la vigilancia como se observa en los contratos, y el tiempo de atención obedecía a los momentos en que acordaba y coordinaba con ellos, en ningún momento fue impuesto por IMDESEPAL, de hecho no existe evidencia física, o documental al respecto y 3°.- nunca existió subordinación por parte del accionante en cuanto que los informes que presentaba obviamente se exigían para la verificación del cumplimiento del contrato de prestación de servicios, tal como lo exige la ley 80 de 1993 y que es el basamento jurídico de la relación contractual que IMDESEPAL sostuvo con el demandante, lo cual fue prolíferamente demostrado en la contestación de la demanda.
Honorables Magistrados es importante para este extremo que se tenga en cuenta lo aquí afirmado. Siendo así, el a quo, no tuvo en cuenta la calidad de la persona y del servicio que se estaba contratando, ni su independencia y autonomía, tanto en la planificación del contrato como en los estudios previos, ni de los horarios que el mismo ajustó a sus necesidades.
Que de lo contrario, no reposa en el expediente ningún elemento probatorio que pudiera inferir que el accionante se sujetaba a órdenes directas y permanentes o que estuviera ajustado a horarios establecidos a mutuo propios por la entidad exclusivamente para este contrato ya que los horarios estipulados son para el personal de planta que fungen como funcionarios públicos.
Lo anterior no podía ser óbice para que IMDESEPAL concertara con ARNUBIO RAMIREZ SANCHEZ posibles o eventuales cambios, que al ocurrir fueron con la aprobación y adecuación previa del accionante, y como se dijo en la contestación de la demanda no podría ser de otra forma, ya Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 27 que, como contratante, la entidad accionada a la luz de la Ley 80 de 1993 tiene el deber legal de que los contratos suscritos cumplan el objeto por el cual fueron creados.
Lo que de por si lo excluye de los elementos configurativos de un contrato de trabajo y por ende de la existencia de un contrato realidad.(…) (…) Solicito Honorables Magistrados se tenga en cuenta estos elementos que dejaron de ser evaluados por la primera instancia en razón que el elemento subordinación para que se considere configurado exige una serie de cadenas, eventos y situaciones que en este caso particular no se dieron como por ejemplo el hecho de no observarse que el informe hace parte de la necesidad de verificar el cumplimiento del objeto contractual, y de igual forma confundiendo la mera coordinación que debe existir entre contratante y contratista con la subordinación. De igual manera no se dio valor alguno a las afirmaciones de testigos en cuanto que ningún funcionario de la Entidad daba ordenes y que los horarios eran coordinados no fijados entre el contratista y IMDESEPAL,(situaciones que de ser analizadas y tenidas en cuenta ilustrarían sin equivoco alguno que no se configuro el elemento subordinación).
(…)” Bajo tales argumentos, le corresponde a la Sala determinar si,¿con lo probado puede inferirse subordinación del señor Arnubio Ramírez Sanchez para con el Instituto Municipal para el Desarrollo Social y Económico del Municipio de Palmira - IMDESEPAL? Es menester resaltar las funciones contractuales que tuviere el actor, en este caso se citan las contenidas en el contrato de prestación de servicios PSAG-L-310-08- 134-18, no obstante es dable referir que a lo largo de las distintas relaciones contractuales, las funciones fueron similares, así pues, las funciones contractuales fueron;
“(…) CLÁUSULA SEGUNDA: OBLIGACIONES DE LAS PARTES: A.) POR PARTE DEL CONTRATISTA: 1. Brindar apoyo a Dirección de IMDESEPAL, en todas las actividades y procesos que deba desarrollar relacionados con la administración del Centro Comercial, el amueblamiento urbano y demás bienes inmuebles entregados. 2. Realizar visitas permanentes, de conformidad con instrucciones impartidas por la Dirección de IMDESEPAL, al Gran Centro Comercial Villas de las Palmas y a los espacios de amueblamiento urbano delegados a nuestra entidad para su administración e informar de manera oportuna sobre las inconsistencias o anomalías relacionadas con los bienes en administración. 3.
Brindar apoyo en el servicio de atención a los usuarios cuando estos presenten quejas, reclamos y demás situaciones que se presenten dentro del desarrollo de la gestión de la administración del Centro Comercial y del amueblamiento urbano y direccionarlos al funcionario competente y/o apoyar en lo requerido. 4. Brindar apoyo a la Dirección de IMDESEPAL en la elaboración de comunicaciones, envío, recepción, revisión, radicación, distribución y control de correspondencia y/o documentos relacionados con las labores administrativas y operativas de la entidad, utilizando los formatos documentales que indique la entidad. 5.
Brindar apoyo al proceso de sellamiento de módulos del Centro Comercial y del amueblamiento urbano, que realice la entidad. 6. Realizar labores de inspección, apoyo logístico y control en la entrada, permanencia y salida de visitantes y personal que labora dentro del Centro Comercial Villa de las Palmas. 7. Apoyar a la Dirección de IMDESEPAL en la conservación de los Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest.
Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 28 bienes muebles e inmuebles administrados por la entidad, reportando en forma oportuna las inconsistencias que se detecten. 8. Brindar apoyo a la dirección de IMDESEPAL, en el seguimiento del servicio de aseo, limpieza e higiene del Centro Comercial y del amueblamiento urbano reportando en forma oportuna las novedades observadas. 9.
Brindar apoyo a la Dirección de IMDESEPAL, en el seguimiento y control del cumplimiento del reglamento interno que rige para los usufructuarios, visitantes y proveedores en el Centro Comercial y del amueblamiento urbano. 10. Informar oportunamente a la Dirección de IMDESEPAL, las necesidades de mantenimiento físico que se requieran realizar en el Centro Comercial y el amueblamiento urbano. 11.
Velar por la coexistencia pacífica de los usufructuarios de los módulos y de los usuarios del Centro Comercial Villa de las Palmas y por el cumplimiento de todos del reglamento interno. 12. Elaborar y presentar los informes con las recomendaciones que considere necesarias en los diferentes procesos, procedimientos y actividades que ejecute. 13.
Ejecutar el objeto del contrato dentro del plazo pactado, siguiente al acta de inicio que será suscrita por el Supervisor del Contrato. 14. Cumplir con las obligaciones exigidas, así mismo deberá cumplir con las instrucciones que le imparta el Supervisor del contrato. (…)” Funciones que fueren cumplidas a cabalidad como se observa en los distintos informes de actividades realizadas, que contienen registros fotográficos del actor en ejercicio de sus funciones y sobre todo se colige su cumplimiento de los informes de supervisión suscrito por valga la redundancia los supervisores que eran los directores de IMDESEPAL.
En ese orden de ideas, el señor Arnubio Ramirez Sanchez a pesar de que sus contratos tuvieren como objeto la prestación de servicios de apoyo a la gestión logística, lo cierto es que las funciones presentadas dentro de los informes de actividades y las descritas por los testigos hacen referencia a las funciones que ejercería el personal de vigilancia o guarda de seguridad o celador.
Igualmente se encuentran acreditados los pagos mensuales hechos al actor por parte de IMDESEPAL, del anterior contexto probatorio, dentro del sub judice se logró demostrar, la existencia de los elementos de la relación laboral como son, la prestación personal del servicio, como quiera que el actor fue contratado directamente por IMDESEPAL para que realizara las actividades de vigilancia y celaduría, es decir dicha actividad fue ejecutada por él y no por otra persona, y la remuneración por el trabajo cumplido, toda vez, que en dichas órdenes de prestación de servicios se estipuló un «valor», lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación. Ahora bien en cuanto a la pregunta planteada líneas arriba respecto a la subordinación, para esta Sala la respuesta es afirmativa, la subordinación implica la facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo, no comprendiendo únicamente la facultad de imponer horarios.
Dentro del Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 29 sumario se tiene acreditado que el señor Ramírez ciertamente prestó sus servicios como vigilante en el Centro Comercial Villa de las Palmas entre 2018 a 2020, Centro Comercial que por lo dicho por la testigo Luzby Caldas Gonzalez en su calidad de funcionaria de la parte apelante, es administrado por IMDESEPAL.
Este elemento se puede deducir de los contratos de prestación de servicios con los que el demandante fue vinculado y que fueron relacionados en líneas anteriores, para ejercer labores de celaduría, con ellos se puede colegir que las actividades desarrolladas por el actor revisten las características propias de un empleo de carácter permanente, pues se desempeñó por aproximadamente 18 meses como celador del Centro Comercial Villas de las Palmas sin que lograse ser autónomo e independiente, como lo manifestó el hoy apelante IMDESEPAL pues como se observa en los contratos, informes de supervisión y testimonios esté debía controlar el ingreso y salida de personas y muebles del Centro Comercial referido, además de que recibía ordenes de un superior, como lo era el Supervisor contractual que a su vez era el Director de la entidad, cumplía su actividad a través de horarios y turnos por lo que se infiere que no se trató de una relación de coordinación contractual de prestación de servicios como lo pretende hacer ver la parte demandada, sino de una en la que imperó la subordinación y de hecho bajo estos mismos argumentos se descarta la afirmación respecto a la falta de pruebas documentales de la subordinación. Así pues, dentro del presente asunto se desdibujaron totalmente las características propias de un contrato u orden de prestación de servicio, pues el Centro Comercial Villas de las Palmas requería y se considera requiere de vigilancia permanente desde su apertura hasta su clausura, tanto así que el actor tenía que laborar de lunes a sábado de 7 AM a 7 PM y domingos y festivos de 7 AM a 3 PM, no se comparte la afirmación hecha en la apelación respecto a que los horarios “fueron establecidos por el (el demandante), lo que hizo la entidad fue ajustarse a dichos horarios.”, pues la misma testigo de IMDESEPAL Luzby Caldas Gonzalez expresó que tales eran fijados por la Junta Directiva de la entidad.
Cabe resaltar finalmente que los planteamientos hechos por IMDESEPAL respecto a los testigos son irrelevantes, por ejemplo, el hecho de que la señora Maria Esperanza Hidalgo viera al señor Arnubio como un compañero de trabajo no obedece a que estuviera vinculada a IMDESEPAL sino a que trabajaran en el mismo lugar, es un tema de percepción de la realidad no de formalidades, igualmente es intrascendente que desconociera si el señor Sanchez pidiera permisos o si le pagaban prestaciones sociales o que las funciones del demandante estuvieren en el contrato, pues se itera la testigo narró lo que percibió y lo que observó concuerda con lo dicho por los demás testigos y con lo que se puede observar documentalmente, es decir que el señor Ramirez tenía una función permanente como vigilante.
Similares términos respecto a lo referido en el testimonio del señor Marco Aurelio Echeverry, no se puede inferir de manera alguna que tuviere un interés en la actuación o que estuviere parcializado por el hecho de tener en su momento la función de proyectar contratos o que sea relevante el pago de seguridad social por Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest.
Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 30 parte del actor, lógicamente ello era así, de otro modo al señor Ramirez no le cancelarían sus entonces honorarios hoy salario, debe referírsele a la parte la relevancia del principio de primacía de la realidad sobre las formas en este tipo de asuntos y establecer que el dicho del testigo es importante porque confluye con lo aludido en los demás testimonios y coincide igualmente con lo que puede entenderse y es un contrato realidad.
No hay que hacer mayor alusión al testimonio de la señora Dolly Mosquera, pues no le constaba personalmente ningún hecho objeto del presente asunto, más que lo relacionado a temas documentales y finalmente en cuanto al testimonio de la señora Luzby Caldas de quien refirió; “(…) No tuvo en cuenta el ad quo lo manifestado donde aduce que el señor arnubio se sometia a lo estipulado en el contrato No tuvo en cuenta el ad quo el señalamiento directo de la testigo un cuanto que no le constaba solicitud de permiso para ausentarse al señor ARNUBIO RAMIREZ SANCHEZ No tuvo en cuenta el ad quo que no existe ningún tipo de documento donde se haya ordenado a algún contratista el cumplimiento de horarios, no existe No tuvo en cuenta el ad quo que los horarios los establece la junta directiva, pero son para el personal de planta.
(…)” Se discrepa totalmente de los planteamientos del apelante, si bien ciertamente el demandante cumplía lo estipulado en los contratos firmados, ello no implica per se que tal contrato correspondiera realmente a un contrato de prestación de servicios, que por su naturaleza, su vigencia debe ser limitada por el tiempo estrictamente necesario para ejecutar el objeto contractual, de otro modo y como acontece en el presente asunto de tratarse de una actividad permanente como lo es la actividad de vigilancia, el contrato de prestación de servicios pierde su carácter excepcional y se convierte en un contrato ordinario y permanente y si bien ciertamente no existe un documento en el que consten los horarios, tal situación se colige fácilmente con otro medio de prueba como lo son los testimonios cuya validez no pudo ser desvirtuada por la parte apelante.
Encontrándose así entonces acreditados los elementos esenciales de una relación laboral contemplados en el artículo 23 del Código Sustantivo el Trabajo y los elementos jurisprudenciales para la declaratoria de existencia de un contrato realidad, en consecuencia se debe confirmar la sentencia de primera instancia. Ahora bien definida la existencia de una relación laboral, debe estudiarse si las prestaciones sociales requeridas se encuentran prescritas, y al respecto se debe precisar que de acuerdo a la jurisprudencia referida en el apartado normativo del presente fallo;
“(…) en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest. Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 31 finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio (…) (…) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual (…)” Es claro entonces que la prescripción debe examinarse colectivamente toda la relación contractual habida cuenta que el periodo de 30 días no es una “camisa de fuerza” para el juzgador y en el caso concreto lo cierto es que los objetos contractuales y las obligaciones derivadas de estos, son iguales y apuntaron a la satisfacción de una misma necesidad como lo era la vigilancia del Centro Comercial Villa de las Palmas, así pues, las prestaciones pretendidas prescriben una vez transcurridos 3 años contados a partir de la terminación del vínculo, es decir posteriores al 31 de enero de 2020 y siendo que la demanda fue radicada el 30 de octubre de 2020, situación esta que fue resuelta de similar manera por el A Quo por lo que también se confirmará la decisión en este aspecto.
Finalmente la parte apelante argumentó que “(…) los aportes a pensión tal como lo puede observar el despacho el contratista cancelo estas acreencias al momento de presentar las cuentas para el pago de sus honorarios y de llegar a existir diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por aportes a pensión con el porcentaje que correspondía como empleador a IMDESEPAL, además hay que reiterar que se desarrollo fue un contrato de prestación de servicios y todos los trámites pertinentes correspondieron a este tipo de vinculación fundamentado en el Articulo 32 de la plurimencionada Ley 80 de 1993.
(…)” No obstante lo anterior, lo cierto es que la declaratoria de un contrato realidad, implica que la relación contractual que tuviere el señor Arnubio Ramirez Sanchez con IMDESEPAL tiene las connotaciones de un contrato laboral en su totalidad, y dentro de las obligaciones del empleador esta la de realizar cotizaciones al sistema integral de seguridad social en pensión, por lo que tampoco es de recibo tal argumento.
Finalmente, en cuanto a la condena en costas se tiene que el artículo 188 del CPACA pareciera en principio que hubiera dispuesto un criterio netamente objetivo, por cuanto en contraste con el artículo 171 del CCA, norma que disponía que éstas se causarían “teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes”, ahora establece que “Salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas y agencias en derecho, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” (actual CGP), lo cual se entiende como que debe hacerse un ejercicio valorativo donde se observen “ (…) la existencia de pruebas en el proceso sobre la acusación de gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez Radicación No. 2020-00212-01/ Nulidad y Rest.
Del Derecho Dte: Arnubio Ramirez Sanchez /Ddo: Mpio. de Palmira - IMDESEPAL 32 ponderará tales circunstancias y se pronunciará sobre la procedencia de imposición con una decisión sustentada.”37 De manera que, para cada caso se hace necesario la comprobación que efectivamente la parte a quien se le da la razón incurrió en gastos del proceso y en agencias en derecho.
En este orden de ideas, en vista que no se avizoran la comprobación de gastos en la presente instancia, y no se observó una participación activa de la parte demandante en esta sede que hiciere procedente la condena en agencias en derecho, la Sala concluye que se abstendrá de condenar por este concepto. DECISIÓN El Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFÍRMASE la sentencia apelada íntegramente, por los motivos expuestos en la parte motiva de la presente providencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas de segunda instancia. TERCERO.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Los magistrados, Firmado electrónicamente OSCAR ALONSO VALERO NISIMBLAT Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente PATRICIA FEUILLET PALOMARES LUZ ELENA SIERRA VALENCIA 37CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B, C.P. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, radicado No. 25000-23-42-000-2013-01959-01(2655-14).
Noviembre 3 de 2016.