REPUBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: OMAR EDGAR BORJA SOTO Santiago de Cali, diez (10) de febrero de dos mil veinticinco (2025). Sentencia de única instancia No.011. Magistrado Ponente: OMAR EDGAR BORJA SOTO Medio de Control Revisión de Acuerdo municipal Ref.
Proceso 76001-23-33-000-2025-00025-00 Demandante DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA njudiciales@valledelcauca.gov.co gapalacios@valledelcauca.gov.co gustavoadolfopalasin@gmail.com Demandado Municipio de Cartago – Valle del Cauca notificacionesjudiciales@cartago.gov.co despacho@cartago.gov.co Ministerio Público fjmoreno@procuraduria.gov.co Expediente virtual SAMAI | Proceso Judicial Decisión Declara infundada la objeción efectuada por la Gobernación del Valle del Cauca La Ley 2080 del 2021, vigente en materia procesal a partir del 26 de enero de este año, reformó el CPACA, por lo cual se hacen las siguientes precisiones: El expediente digital está en la sede electrónica SAMAI, donde podrá consultar las actuaciones en el botón “CONSULTA DE PROCESOS” en el siguiente link https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.
En SAMAI también encontrará la VENTANILLA VIRTUAL, link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087/ donde los sujetos procesales podrán solicitar ACCESO A LOS EXPEDIENTES para consultar documentos protegidos, pedir CITA VIRTUAL y además deberán RADICAR MEMORIALES Y ESCRITOS los cuales se gestionarán directamente al proceso, lo que garantiza celeridad, economía, eficiencia, transparencia y publicidad, por tanto, es el canal oficial para recibir memoriales desde el 16 de mayo de 2022.
Para el ACCESO A LOS EXPEDIENTES debe ingresar a la VENTANILLA VIRTUAL, dirigirse al módulo “Solicitudes y otros servicios en línea”, dar clic en “Acceso a expedientes” aceptar términos y condiciones, diligenciar el formulario respectivo, anexando copia del documento de identidad que acredite su calidad dentro del proceso. Para radicar memoriales debe ingresar a la VENTANILLA VIRTUAL, dirigirse al módulo “Solicitudes y otros servicios en línea”, dar clic en “Memoriales y/o Escritos”, aceptar términos y condiciones, diligenciar el formulario respectivo anexando copia del documento de identidad que acredite su calidad dentro del proceso y cargar los archivos con destino al proceso en los formatos permitidos pdf,.docx,.doc,.xlsx.
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Las partes darán cumplimiento al artículo 78.14 del CPG. I. OBJETO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 2 Surtido el trámite que impone la ley, procede la Sala de Decisión conformada por los doctores Omar Edgar Borja Soto, magistrado ponente, Juan Pablo Dossman Cortez y Eduardo Antonio Lubo Barros, a decidir sobre la validez de los artículos 3º y 4º del Acuerdo No. 023 del 9 de diciembre de 2024 “por medio del cual, se modifica el presupuesto general de ingresos y gastos, para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2024”, expedido por el Concejo municipal de Cartago - Valle del Cauca, por razones de ilegalidad e inconstitucionalidad hechas por la Gobernadora del Valle del Cauca.
II.
ANTECEDENTES. 1. La Demanda. 1.1. Petición. La señora Gobernadora del Valle del Cauca, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio de lo dispuesto en el numeral 10 del art. 305 de la Constitución Política, arts. 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986, presentó la siguiente petición: “Se solicita al Honorable Tribunal se decida sobre la validez de los artículos 3º y 4º del Acuerdo No. 023 del 9 de diciembre de 2024.”. 1.2.
Hechos. Señaló como hechos los siguientes: “Primero: El Concejo Municipal de Cartago (Valle del Cauca), expidió el Acuerdo No. 023 del 9 de diciembre de 2024 “por medio del cual, se modifica el presupuesto general de ingresos y gastos, para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2024”. Segundo: El Acuerdo No. 023 del 9 de diciembre de 2024, fue debatido en diferentes fechas así: primer debate el 29 de noviembre de 2024 y segundo debate el 04 de diciembre de 2024.
Tercero: El Acuerdo No. 023 del 9 de diciembre de 2024, fue sancionado por el señor Alcalde Municipal el 9 de diciembre de 2024. Cuarto: El Acuerdo No. 023 del 9 de diciembre de 2024, fue publicado el 9 de diciembre de 2024, en la página web de la entidad, de conformidad a la certificación expedida por el Personero Municipal de Cartago (Valle del Cauca).
Quinto: El Acuerdo No. 023 del 9 de diciembre de 2024, fue recibido por el Departamento Administrativo Jurídico de la Gobernación del Valle del Cauca para la correspondiente revisión legal y constitucional el 16 de diciembre de 2024 en ventanilla única con consecutivo de recibido No. 2024052661. Sexto: Revisado el Acto Administrativo y sus documentos soportes, de conformidad a la facultad constitucional y legal que le asiste a la Señora Gobernadora contenida en el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política y el artículo 119 del Decreto TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 3 1333 de 1986, se encontraron razones jurídicas que lo hacen contrario a disposiciones constitucionales y legales.”. 1.3.
Normas violadas. Dice el escrito de observaciones que el Acuerdo en revisión es violatorio de la siguiente norma procedimental para su formación: - Constitución Política – Artículos 313 numeral 3º y 5º, 345, 346, 347. - Ley 136 de 1994 – Artículos 32 (numeral 9°) Articulo 91 (literal a numeral 3°, literal d numeral 5°). - Decreto 111 de 1996 – Artículos 60, 64, 79, 80, 82, - DUR 1068 de 2015: Artículo 2.8.1.5.6.
Modificaciones al Detalle del Gasto. - Sentencia C-036 de 2023 de la Corte Constitucional. Concluyendo que el citado Acuerdo adolece de las siguientes falencias: “CARGO UNICO: FALTA DE COMPETENCIAS DEL CONCEJO EN MATERIA DE MODIFICACIONES DEL PRESUPUESTO”. (…) “Los Artículos 3º y 4º del Acuerdo sub examine reducen el presupuesto de ingresos y gastos.
Dicha contraviene las reglas y subreglas establecidas por la Corte Constitucional en Sentencia C-036 de 2023, toda vez que, en concordancia con el artículo 76 del EOP, las reducciones se adelantan directamente por el Gobierno, para el caso, municipal. En este contexto, se evidencia que el acto administrativo objeto de revisión contraría el ordenamiento jurídico en la cual debería fundarse, irregularidad que se constituye en una causal que vicia la validez del acto administrativo objeto de revisión.”. 2.
Contestación Municipio de Cartago. El Municipio de Cartago a tenor literal sostuvo lo siguiente: “…1. La entidad que solicita la revisión no desvirtúa la presunción de legalidad del acto administrativo acusado. De manera preliminar e inmediata, debo advertir a su despacho la carencia de argumentos claros, suficientes, congruentes, pertinentes y específicos que logren desvirtuar la presunción de legalidad de la que gozan los artículos 3 y 4 del Acuerdo Municipal No. 023 de 2025.
Si se lee detenidamente el escrito de solicitud de revisión presentado por el apoderado del Departamento del Valle del Cauca, el apoderado se limita a transcribir artículos de la Constitución Política de Colombia, normas sobre el régimen político y administrativo de los municipios y una sentencia de constitucionalidad, además de citar varios pronunciamientos que autodenomina “precedente” del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a sabiendas, que los pronunciamientos de un órgano judicial que no es de cierre, no hace tránsito a precedente judicial.
De resto, el apoderado se limita, de manera vaga, a manifestar que el Concejo Municipal de Cartago “no tiene la potestad de delegar o facultar al alcalde para el ejercicio de funciones que ya le han sido otorgadas por la ley, puesto que dicha TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 4 facultad ya está intrínsecamente concedida por la legislación nacional” y que “cualquier acuerdo del Concejo Municipal que intente facultar al alcalde para el ejercicio de funciones que ya le han sido conferidas por la ley carecería de validez jurídica y eficacia, al ser una reiteración innecesaria y no conforme con el ordenamiento jurídico”.
No obstante, dicha ideación no es desarrollada con exactitud en su escrito, limitándose a agregar páginas y páginas de transcripciones de norma y pronunciamientos judiciales, sin explicar de manera adecuada, la utilidad de todas las normas citadas y pronunciamientos esbozados, con el caso concreto. La carencia de justificación llega a tal punto que el apoderado del Departamento del Valle del Cauca, manifiesta que el Concejo Municipal no puede facultar o delegar al Alcalde sobre competencias que ya radican en él. Sin embargo, cuando se observan los artículos acusados de inconstitucionales, nada se encuentra sobre delegación o facultad alguna otorgada por el Concejo Municipal al Alcalde Municipal.
De ahí la necesidad de preguntarse: ¿Cuál fue entonces la necesidad de citar normas y pronunciamientos sobre las facultades extraordinarias de los Concejos Municipales a los Alcaldes Municipales? Así las cosas, se evidencia que la parte solicitante no agotó en debida forma la argumentación mínima requerida para acusar una norma de inconstitucional y por ende, al no desvirtuarse la presunción de legalidad del acto administrativo, éste debe conservar su validez y presencia en el ordenamiento jurídico para que surta los efectos para los cuales fue expedido.” 2.
El Concejo Municipal sí es competente para realizar reducciones al presupuesto, cuando se trata de supuestos de hechos diferentes a los señalados en el artículo 76 del Estatuto Orgánico de Presupuesto. Cómo se anticipó desde el acápite anterior, el Departamento del Valle del Cauca no cumplió con los requisitos mínimos de claridad, suficiencia, congruencia, pertinencia y especificidad sobre los argumentos de inconstitucionalidad e ilegalidad del Acuerdo Municipal No. 023 de 2024; prueba de ello, es que ni siquiera se tomó la prudencia de leer detenidamente el contenido de la disposición jurídica contenida en el artículo 76 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, que a su tenor literal, manifiesta: “Artículo 76.
En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos: o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes, para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija.
En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones.” (Negrilla y subrayado fuera del texto original) Del artículo citado, se extrae que, la facultad legal de los Alcaldes se circunscribe a uno de los siguientes eventos: (I) los recaudos sean inferiores a los gastos que se pretenden cubrir con dichos recursos, (II) los recursos sean insuficientes para atender los gastos del artículo 347 de la Constitución Política de Colombia, (III) no se perfeccionen los recursos de crédito autorizados y, (IV) la coherencia macroeconómica así lo exija.
(…) TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 5 La misma Corte Constitucional, máxima interprete de la Constitución Política de Colombia y guardiana de la misma, considera que, la Ley no puede conferir una facultad abierta y total a los Alcaldes para la reducción de los presupuestos, pues ello sería contrario a las cláusulas propias del Estado de Derecho, del ejercicio del poder sometido a las reglas jurídicas.
Así pues, se reitera y critica la poquísima carga argumentativa esgrimida por el Departamento del Valle del Cauca, quien se atreve a afirmar, a través de su apoderado que los Alcaldes tienen la facultad para modificar el presupuesto para su reducción, en todos los casos y sin distinción alguna, es decir, justo lo contrario a lo que considera la propia Corte Constitucional sobre dicha facultad.
De una lectura detenida de la parte motiva del Acto Administrativo acusado, se puede llegar a la conclusión que, la reducción ordenada por el Concejo Municipal, sobre el Presupuesto General de Ingresos y Gastos del Municipio de Cartago, no obedeció a ninguno de los eventos que señala el artículo 76 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, pues se trató de la reducción por recursos percibidos, pero no ejecutados, supuesto de hecho que se escapa de alguno de los eventos contemplados en el artículo señalado.
En ese sentido, de manera natural y obvia, siendo el Concejo Municipal, la Corporación Político-Administrativa constitucional y legalmente competente para la expedición del presupuesto, en virtud del principio de legalidad del gasto público y principio democrático del gasto público; se encontraba en pleno y legítimo uso de sus competencias constitucionales y legales sobre las modificaciones al presupuesto que esta misma Corporación aprobó. 3.
En virtud del principio democrático y participativo de nuestro Estado Social de Derecho, el Concejo Municipal es competente para realizar cualquier modificación sobre el presupuesto que tenga relación con su reducción. Aunque con los argumentos hasta acá expuestos, es suficiente para defender la presunción de legalidad del acto administrativo acusado, no resultaría impertinente hacer referencia que, de conformidad con nuestra configuración constitucional de Estado Social de Derecho, pluralista, participativo y democrático, el Concejo Municipal de cada municipio, es el espacio de discusión político-administrativo más amplio, participativo, democrático y pluralista para las decisiones de cada municipio.
Se debe recordar que el principio universal y general del derecho “Qui potest plus, potest minus”, traducido como "quien puede lo más, puede lo menos", es un axioma del razonamiento jurídico utilizado en diversas ramas del derecho. Su aplicación implica que si una norma o facultad jurídica permite realizar una acción de mayor alcance, entonces también debe comprender la posibilidad de ejercer una acción de menor impacto o extensión dentro del mismo marco normativo; como en el caso del Presupuesto General de Ingresos y Gastos, donde el Concejo Municipal es el competente para aprobarlo y expedirlo y por ende, debe ser competente para modificarlo, incluso reducirlo.
Este principio es una manifestación del principio de legalidad y razonabilidad en la interpretación normativa. Se sustenta en la lógica jurídica de que quien tiene una potestad amplia, por naturaleza, tiene implícita la posibilidad de ejercer una potestad menor sin necesidad de una habilitación específica. El uso de este principio facilita la aplicación armónica del derecho al evitar que los operadores jurídicos requieran una habilitación normativa específica para cada acción de menor entidad que esté contenida implícitamente en una disposición más amplia.
Así pues, si el constituyente y el legislador consideraron que el Concejo Municipal era la Corporación Político-Administrativa competente para aprobar y expedir el Presupuesto General de Ingresos y Gastos, de igual forma, esta Corporación, debería tener la facultad de menor grado- de reducir el mismo presupuesto que ella ha aprobado, independientemente que, en algunos casos, el Alcalde Municipal, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 6 tenga la facultad dispositiva de hacerlo de manera directa, en los términos del artículo 76 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Lo anterior, teniendo en cuenta inclusive, que fue el propio Gobierno Local, quien presentó para trámite el proyecto de Acuerdo Municipal, que desembocó en la expedición del Acuerdo Municipal No. 023 de 2024, es decir, fue una decisión cuya iniciativa tuvo lugar en el propio Gobierno, supuestamente facultado, según los dichos del Departamento del Valle del Cauca, razón por la cual, sus vagos argumentos no tendrían vocación de prosperidad.
SOLICITUD Por lo argumentos expuestos con anterioridad, solicito al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declare la constitucionalidad y legalidad del Acuerdo Municipal No. 023 de 2024, y por lo tanto, niegue la solicitud elevada por la apoderada del Departamento del Valle del Cauca…”. 3. Concepto del Ministerio Público.
El agente del ministerio público emitió concepto en los siguientes términos: “3.3.1. El caso concreto. Lo primero sea señalar que, la reducción del presupuesto de la vigencia 2024 prevista en los artículos acusados no corresponde a ninguna de las causales previstas en el artículo 76 del Decreto 111 de 1996. Inclusive, se trata de recursos percibidos y no ejecutados. 12.
Que para el caso de las reducciones presupuestales contenidas en el presente acto administrativo, el Jefe de Presupuesto certifica que los conceptos a reducir se encuentran libres de afectación presupuestal y no están comprometidos, como consta en documento expedido con fecha 15 de noviembre del año2024”. En el caso del rubro relativo a la prevención y control de incendios, no dice nada la parte motiva del acuerdo.
En el caso del rubro relativo a la tasa bomberil, señala la parte motiva que la causa es la no ejecución de gasto. 22. Con el fin de adicionar el recaudo en exceso neto correspondiente al grupo de la fuente 008 denominada: SOBRETASA BOMBERIL, se debe realizar los ajustes presupuestales mediante reducción presupuestal de los saldos por ejecutar y adición presupuestal de los saldos recaudados en exceso, para obtener la adición del recaudo en exceso neto.
Los movimientos presupuestales que correspondientes son los siguientes:”. Conforme a lo anterior, como la causa de la reducción presupuestal no es que (i) los recaudos sean inferiores a los gastos que se pretenden cubrir con dichos recursos, (ii) los recursos sean insuficientes para atender los gastos del artículo 347 de la Constitución, (iii) no se perfeccione los recursos de crédito autorizados o (iv) la coherencia macroeconómica lo exija, la competencia recae en cabeza del concejo municipal CONCLUSIÓN. Como conclusión, los artículos 3º y 4º del Acuerdo 023 del 09 de diciembre de 2024 son legales porque se trata de una competencia que se encuentra en cabeza de los concejos municipales.
PETICIÓN EN SENTIDO ESTRICTO Por las razones expuestas, la Procuraduría 166 Judicial II delegada ante esa Corporación, solicita de manera respetuosa, NEGAR la NULIDAD de los artículos 3º y 4º del Acuerdo 023 del 09 de diciembre de 2024, proferido por el Concejo Municipal de Cartago. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 7 4.
Trámite procesal. Mediante providencia No. 002 del 17 de enero de 2025, se dispuso avocar el conocimiento y se procedió a fijar en lista por diez días conforme lo prevé el numeral 1 del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986. Agotado todo el trámite previsto en el art. 121 del Decreto 1333 de 1986, habida cuenta que no existe ninguna prueba por decretar y encontrándose dentro de la oportunidad legal para ello, se procede a dictar la presente providencia, bajo las siguientes: II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia. 1. Es competente este Tribunal para resolver en única instancia el asunto de la referencia de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, por tratarse de observaciones formuladas por la señora Gobernadora del Departamento del Valle del Cauca, acerca de la constitucionalidad y legalidad de un acuerdo o Decreto, en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986. 2.
Problema jurídico. 2. Se contrae a establecer, si los artículos 3º y 4º del Acuerdo No. 023 del 9 de diciembre de 2024 “por medio del cual, se modifica el presupuesto general de ingresos y gastos, para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2024”, expedido por el Concejo municipal de Cartago - Valle del Cauca, es válido o no, teniendo en cuenta los cargos formulados por el Departamento del Valle del Cauca, o si por el contrario se encuentran ajustados a lo establecido por la Ley. 3.
Acto acusado. 3. Se solicita en este proceso la nulidad de los artículos 3º y 4º del Acuerdo No. 023 del 9 de diciembre de 2024 “por medio del cual, se modifica el presupuesto general de ingresos y gastos, para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2024”. 1Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021, en adelante por sus siglas, CPACA.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 8 4. Antecedentes normativos de la revisión constitucional, legal y reglamentario de las ordenanzas y los acuerdos territoriales. 4. La constitución política de 1991 estableció como facultad de los gobernadores la objeción por motivos de inconstitucionalidad, ilegalidad o inconveniencia a los proyectos de ordenanza. 5.
Asimismo, les atribuyó la revisión de los actos de los concejos y los alcaldes por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad ordenándole la remisión de los mismos al tribunal administrativo para que este decida sobre su validez. Los numerales 9 y 10 del art. 305 constitucional prescriben:
ARTICULO 305. Son atribuciones del gobernador: 9. Objetar por motivos de inconstitucionalidad, ilegalidad o inconveniencia, los proyectos de ordenanza, o sancionarlos y promulgarlos. 10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez. 6.
A su vez el art. 315 constitucional faculta al alcalde para objetar por inconveniente o contrario al ordenamiento jurídico los acuerdos aprobados por el concejo, según se lee en dicho precepto:
ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde: 6. Sancionar y promulgar los acuerdos que hubiere aprobado el Concejo y objetar los que considere inconvenientes o contrarios al ordenamiento jurídico. 7. De otra parte, el Decreto Ley 1333 de 1986 (Código De Régimen Municipal), Título V, De Los Acuerdos, regula la objeción de los proyectos de acuerdo por inconveniencia o por contrariar la constitución, la ley o las ordenanzas, al prescribir en los artículos 112, 113 y 114, lo siguiente:
ARTICULO 112. Los alcaldes pueden objetar los proyectos de acuerdo aprobados por los Concejos, por motivos de inconveniencia o por ser contrarios a la Constitución, la ley o las ordenanzas, dentro de los términos que señala el artículo siguiente.
ARTICULO 113. El alcalde dispone del término de cinco días para devolver con objeciones un proyecto que no conste de más de veinte artículos, y de ocho días cuando el proyecto pase de ese número de artículos. Si el alcalde una vez transcurridos los términos indicados, no hubiere devuelto el proyecto objetado, deberá sancionarlo y promulgarlo.
Si el Concejo se pusiere en receso dentro de esos términos, el alcalde está en la obligación de publicar el proyecto sancionado u objetado, dentro de los seis días siguientes a aquel en que el Concejo haya cerrado sus sesiones. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 9 ARTICULO 114.
El alcalde sancionará sin poder presentar nuevas objeciones el proyecto que reconsiderado por el Concejo fuere aprobado. Sin embargo, si el Concejo rechaza las objeciones por violación a la Constitución, la ley o la ordenanza, el proyecto será enviado por el alcalde al Tribunal Administrativo, dentro de los diez (10) días siguientes, acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), para que éste decida conforme al trámite señalado en el artículo 121 de este Código. 8.
Para la interpretación de estos artículos debe tenerse en cuenta lo dispuesto en los artículos 78, 79 y 80 de la Ley 136 de 1994, "por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios", veamos: "ARTÍCULO 78. OBJECIONES. El alcalde puede objetar los proyectos de acuerdo aprobados por el Concejo por motivos de inconveniencia o por ser contrarios a la Constitución, la ley y las ordenanzas.
El Alcalde dispone de cinco días para devolver con objeciones un proyecto de no más de veinte artículos, de diez días cuando el proyecto sea de veintiuno a cincuenta artículos y hasta de veinte días cuando el proyecto exceda cincuenta artículos. Si el Concejo no estuviere reunido, el alcalde está en la obligación de convocarlo en la semana siguiente a la fecha de las objeciones.
Este período de sesiones no podrá ser superior a cinco días.". "&$&$ARTÍCULO 79574. OBJECIONES POR INCONVENIENCIA. <Artículo subrogado por el artículo 4575o. de la Ley 177 de 1994. Si la plenaria del Concejo rechazare las objeciones por inconveniencia, el Alcalde deberá sancionar el proyecto en un término no mayor de ocho (8) días. Si no lo sanciona, el Presidente de la Corporación procederá a sancionarlo y publicarlo. &$ARTÍCULO 80576.
OBJECIONES DE DERECHO. Si las objeciones jurídicas no fueren acogidas, el alcalde enviará dentro de los diez días siguientes, el proyecto acompañado de una exposición de motivos de las objeciones al Tribunal Administrativo que tenga jurisdicción en el municipio. Si el Tribunal las considera fundadas, el proyecto se archivará. Si decidiere que son infundadas, el alcalde sancionará el proyecto dentro de los tres días siguientes al recibo de la comunicación respectiva.
Si el tribunal considera parcialmente viciado el proyecto, así lo indicará al Concejo para que se reconsidere. Cumplido este trámite, el proyecto se remitirá de nuevo al Tribunal para fallo definitivo.". 9. El mismo código -D.L. 1333 DE 1986- regula lo relacionado con el trámite de los acuerdos sancionados para revisión por parte del Gobernador y del procedimiento a observar por parte del Tribunal Administrativo, según se lee en los artículos 117 a 121 de dicho estatuto, como se examinará a continuación:
ARTICULO 117. Dentro de los tres (3) días siguientes al de la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al Gobernador del Departamento para su revisión jurídica. La revisión aquí ordenada no suspende los efectos de los acuerdos. 10. Para la interpretación de este artículo debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994, el cual dispone: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 10 "ARTÍCULO
82. REVISIÓN POR PARTE DEL GOBERNADOR. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos. ".
ARTICULO 118. Son atribuciones del Gobernador: (…) 8a. Revisar los actos de los Concejos Municipales y de los alcaldes y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez (Artículo 194, ordinal 8o., de la Constitución Política).
ARTICULO 119. Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez. &$ARTICULO 120. El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137605 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).
El mismo día en que el Gobernador remita el acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso. 11. En otrora, el artículo 137 del C.C.A., sobre el contenido de la demanda requería: lo que se demanda, hechos y omisiones, fundamentos de derecho, cuando se impugne un acto administrativo, normas violadas y concepto de violación y pruebas.
Actualmente la remisión es al art. 162 de la ley 1437 de 2011 del CPACA, que estableció lo siguiente: Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. 3.
Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados. 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. 5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer.
En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder. 6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. 7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, podrán indicar también su dirección electrónica. 12.
Actualmente se entiende que la referencia a este precepto es en relación con los numerales 2 a 5, no siendo necesario expresar lo relativo a partes y a notificaciones. El artículo 121 del D.L. 1333 DE 1986, establece el PROCEDIMIENTO o trámite a seguir en el tribunal administrativo, a saber: “Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: 1.
Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 11 impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.
Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.
Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno.” 13. Los artículos 122 a 126 del D.L. 1333 DE 1986, establecen en relación con la obligatoriedad de los actos de las asambleas y concejos y sobre la prohibición de reproducción de los actos anulados, lo siguiente: &$ARTICULO 122.
Las ordenanzas de las Asambleas y los acuerdos de los Concejos Municipales son obligatorios mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ARTICULO 123. Son nulos los acuerdos expedidos en contravención a las disposiciones de la Constitución, de las leyes o de las ordenanzas. Los demás son válidos, aunque puedan ser tachados, con justicia, de inconvenientes.
ARTICULO 124. Los acuerdos u otros actos de los Concejos Municipales anulados definitivamente por los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, en el concepto de ser contrarios a la Constitución o a las leyes, o lesivos de derechos civiles, no podrán ser reproducidos por aquellas corporaciones si conservan la esencia de las mismas disposiciones anuladas, a menos que una disposición legal, posterior a la sentencia, autorice expresamente a los Concejos para ocuparse de tales asuntos.
PARÁGRAFO. Los acuerdos y demás actos que se expidan en contravención de esta disposición son nulos. Los alcaldes objetarán los proyectos de acuerdo que se encuentren en este caso, y estas objeciones sólo podrán ser declaradas infundadas por la mayoría absoluta de los votos de los Concejales.
ARTICULO 125. Si el alcalde no cumpliere el deber de objetar los proyectos de acuerdo, o si las objeciones fueren declaradas infundadas por el Concejo, el acto es acusable por cualquiera de las autoridades o de las personas que puedan hacerlo.
ARTICULO 126. Para todo lo relativo a la nulidad de los acuerdos se estará a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo (hoy ley 1437 de 2011 o CPACA). 14. Finalmente es necesario mencionar las normas de competencia del CPACA frente a la acción especial de revisión de actos territoriales. En la ley 1437 de 2011 en relación con la revisión de ordenanzas y acuerdos territoriales establece: “ARTÍCULO 151.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN ÚNICA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 4. De las observaciones que formula el gobernador del departamento acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones, por los mismos motivos, a los proyectos de ordenanzas. 5.
De las observaciones que los gobernadores formulen a los actos de los alcaldes, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 12 6. De las objeciones que formulen los alcaldes a los proyectos de acuerdos municipales o distritales, por ser contrarios al ordenamiento jurídico superior.
(…) 15. De manera que la acción de revisión de ordenanzas y acuerdos territoriales es una acción constitucional de carácter especial, sujeta a única instancia en la que hay una legitimación especial a cargo de los gobernadores y alcaldes, sujeta a un término muy breve y en el que el tribunal hace un estudio de constitucionalidad y de legalidad con el fin de establecer la validez o nulidad del acto. 16.
De ahí que el juez natural pueda dar aplicación a los artículos 135 y 137 de la ley 1437 de 2001, en cuanto sean compatibles con esta acción especial de carácter constitucional y legal. Dichas normas consagran:
ARTÍCULO 135. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales.
ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.
Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.
Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente.
PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 13 17. Igualmente resulta aplicable el art. 189 del CPACA sobre efectos de las sentencias, el cual establece:
ARTÍCULO 189. EFECTOS DE LA SENTENCIA. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen.
Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Las sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro y de cosa juzgada constitucional.
Sin embargo, el juez podrá disponer unos efectos diferentes. 18. Sobre este punto, es oportuno referir que el juicio sobre la legalidad de los Acuerdos proferidos por los Concejos Municipales, se encuentra estrictamente restringido por los cargos que fueron señalados al momento de solicitar la revisión al Tribunal, pues así se desprende del numeral 3º del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986, que a su letra reza lo siguiente: “Artículo 121º.- Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: (…) 3.
(…). Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno.” (Negrillas fura de la norma.) 19. Así, en una providencia donde se abordó el tema de la cosa juzgada, el Consejo de Estado tuvo la oportunidad de explicar que el análisis de legalidad en el proceso de “revisión de acuerdo”, debe atenerse a la causa petendi, veamos: “Aunque existen diferencias entre el control preventivo de validez y la acción de nulidad, la Sala precisó que como ambos ‘propenden por el mantenimiento del orden jurídico superior’, se concluye ‘que la sentencia que define el control, anterior en el tiempo al ejercicio de la acción jurisdiccional, puede surtir los efectos de cosa juzgada que establece el numeral 3 del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986, respecto de las causas petendi idénticas que se demanden en simple nulidad’ […] Así, los fallos que, en ejercicio del control de validez, dicten los Tribunales y en cuales se haya declarado la invalidez de un acuerdo municipal, tienen efectos de cosa juzgada erga omnes, por lo que si el mismo acto se demanda en acción de nulidad, sencillamente hay que estarse a lo resuelto en las sentencias ya referidas.
Y si declaran la validez del acuerdo también producen efecto de cosa juzgada frente a las acciones de nulidad en las cuales se demanden las mismas normas, siempre que exista identidad de causa petendi. La Sala ha precisado que la causa petendi en las acciones de nulidad alude a las normas que se citan como violadas y al concepto de la violación. Por eso, para determinar si respecto de la causa de una demanda opera la cosa juzgada, es necesario cotejar los actos administrativos que fueron objeto de pronunciamiento en procesos ya fallados y el correspondiente concepto de la violación que da lugar a la presentación de dicha demanda.
En este orden de ideas, para determinar si los fallos del control de TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 14 validez producen efectos de cosa juzgada frente a las acciones de nulidad es necesario que tanto el control de validez como la acción de nulidad recaigan sobre el mismo acuerdo municipal o parte de él y que en ambos procesos se hayan invocado como violadas las mismas normas y por las mismas o similares razones.”2 20.
En ese orden de ideas, desde este instante se advierte que la revisión del Acuerdo se efectuará estrictamente respecto de los cargos propuestos por el Departamento del Valle. 5. Marco normativo aplicable al caso concreto. 21. Lo primero que hay que indicar, es que el Concejo Municipal se encuentra definido como una corporación político-administrativa elegida popularmente la cual se encuentra establecida en el art. 312 de nuestra Constitución Política, al indicar:
ARTICULO 312. En cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denominará concejo municipal, integrado por no menos de 7, ni más de 21 miembros según lo determine la ley de acuerdo con la población respectiva. Esta corporación podrá ejercer control político sobre la administración municipal. 22.
A su turno, el artículo 314 ibídem establece que el alcalde municipal es “el jefe de la administración local y representante legal del municipio”, de elección popular, y tiene el carácter de empleado público del municipio. 3 23. Sobre las competencias de los municipios, dispone la Constitución Política: “Art. 314: En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio…” “Art. 315: Son atribuciones del alcalde: … 3.
Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo… 5. Presentar oportunamente al concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio. 9.
Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto…” Elaboración y aprobación del Presupuesto. 24. De conformidad con lo expuesto en el numeral 5º del artículo 313 de la Constitución Política, a los Concejos Municipales les compete dictar las normas 2 Sentencia del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Cuarta. C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia. Bogotá, 09 de abril de 2015. Radicación: 54001-23-31-000-2001-01378-01(20769). 3 Constitución Política, Art. 314: “En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio, que será elegido popularmente…”. Ley 136 de 1994, Art. 84: “Naturaleza del cargo.
En cada municipio o distrito habrá un alcalde quien ejercerá la autoridad política, será jefe de la administración local y representante legal de la entidad territorial. El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio o distrito y tendrá el carácter de empleado público del mismo.” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 15 orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.
“Articulo 313. Corresponde a los concejos: (…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.” 25. Tal función fue desarrollada por la Ley 136 de 1994 en el numeral 10º del artículo 32: “Artículo 32º.- Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la Ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…) 10.
Dictar las normas orgánicas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al Plan Municipal o Distrital de Desarrollo, de conformidad con las normas orgánicas de planeación.” 26. En vista de que en la organización municipal se materializan los principios constitucionales de colaboración y coordinación, el Constituyente de 1991 previó que el Alcalde participará en la elaboración del Presupuesto tal cual lo disponen los numerales 5º y 9º del artículo 315, veamos: “Artículo 315.
Son atribuciones del alcalde: (…) 5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio. (…) 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto.”. 27.
Al tenor de lo previsto en los artículos 352 y 353 de la Constitución Política4, las entidades territoriales se encuentran sujetas, para el manejo de su presupuesto, a los principios contenidos en la Carta Política y en lo dispuesto por el Estatuto Orgánico del Presupuesto – Decreto 111 de 19965. 4 “Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.” “Artículo 353.
Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.”. 5 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto".
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 16 28. Como instrumento de gobierno y control, se fundamenta, entre otros, en los principios de separación de poderes y legalidad, los cuales se expresan en los artículos 338 y 345 de la Constitución, que en lo pertinente preceptúan: “ARTÍCULO 338.
En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”. (…) “ARTÍCULO 345.
En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto…" (Subraya y negrilla fuera del texto original) 29.
En este sentido, el principio de legalidad en materia presupuestal implica, por una parte, que no se puede percibir una renta o efectuar un gasto que no se encuentren incorporados en el presupuesto, y por otra, que el presupuesto de la Nación, como un estimativo de los ingresos y autorización de los gastos públicos, debe ser fijado por el Congreso. 30.
Frente a las modificaciones del presupuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado6 recordó que existen 3 clases de modificaciones: 1) reducción o aplazamiento de las apropiaciones; 2) adiciones al presupuesto o créditos adicionales; y 3) movimientos presupuestales, que se desarrollan así: “a) La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial7. b) Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia 6 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 5 de junio de 2008, Radicado 100103-06- 000-2008-00022-00(1889). Consejero Ponente: William Zambrano. 7 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-192-97 (abril 15), Normas demandadas, Arts. 34 de la ley 176 de 1994 y 76 del Decreto 111 de 1996, Exp. D-1437, M. P. Alejandro Martínez Caballero;
C-442-01 (mayo 4), Normas demandadas, Art. 70 de la ley 38 de 1989 y Art. 87 del Decreto 111 de 1996. Exp.D3216. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 17 distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida8.
En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c) Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”9.
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. 31. Ahora bien, la Corte Constitucional en sentencia C – 036 de 2023 estableció los límites y condiciones en que deben desarrollarse las operaciones presupuestales que impliquen alteraciones en el monto de los gastos públicos, adiciones y su destinación, contemplando para tal efecto, lo siguiente: “… en cuanto a las reglas de elaboración del presupuesto en el ámbito territorial, el artículo 353 superior señala que los principios y las disposiciones en materia presupuestal definidas en la Constitución Política se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.
Por su parte, los artículos 300.5 y 313.5 superiores establecen las competencias de las asambleas y de los concejos para expedir las normas orgánicas de elaboración de los presupuestos departamentales y municipales respectivamente, así como para expedir los presupuestos anuales de rentas y gastos. Finalmente, el artículo 109 del Estatuto Orgánico del Presupuesto señala que las entidades territoriales, al expedir esas normas, deben sujetarse a las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, a las normas constitucionales y a las condiciones de cada entidad territorial.
Con fundamento en las normas descritas, la jurisprudencia constitucional ha señalado que las entidades territoriales están supeditadas, en lo pertinente, tanto a los principios constitucionales que regulan la elaboración y aprobación del presupuesto general de la Nación, como a la ley orgánica del presupuesto10. De manera que no existe una autonomía absoluta de las entidades territoriales en la definición de las normas presupuestales y, por lo tanto, la injerencia de lo nacional en esta materia es mayor por las siguientes razones: 8 Cfr. Corte Constitucional Sentencias C-685-96 (diciembre 5), Normas demandadas, Art. 121 (parcial) del decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), Art. 18 (parcial) de la Ley 225 de 1995 y Art. 59 de la Ley 224 de 1995, Exp.
D-1320, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-772-98 (diciembre 10), Normas demandadas, Par. 1o. del Art. 41 y Par. único del Art. 42 de la Ley 80 de 1993, Exp. D2107, M. P. Fabio Morón Díaz. 9 Decreto 568 de 1996 (marzo 21), “Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación.” Art. 34.
“Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones al anexo del decreto de liquidación se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos. / Estos actos administrativos requieren para su validez de la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Dirección General del Presupuesto Nacional-.
Sí se trata de gastos de inversión se requerirá además del concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación. / El Departamento Nacional de Planeación al conceptuar sobre modificaciones al anexo del decreto de liquidación financiadas con recursos del crédito externo verificará que dicha modificación se ajusta al objeto estipulado en los respectivos contratos de empréstito. / La Dirección General del Presupuesto enviará copia de los actos administrativos a la Dirección General del Tesoro a fin de hacer los ajustes en el Programa Anual de Caja que sean necesarios. 10 Sentencias C-186 de 2020 y C-540 de 2001.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 18 Primero, de acuerdo con la Constitución Política de 1991, Colombia es un Estado social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizado y con autonomía de las entidades territoriales. En concordancia con esta organización, el artículo 287 superior reconoce la autonomía territorial “dentro de los límites de la Constitución y de la ley”.
Segundo, el artículo 334 superior le confiere al Estado la dirección general de la economía y le otorga al legislador la competencia para la definición de las políticas macroeconómicas de la Nación. Tercero, el artículo 352 de la Carta Política señala que la Ley Orgánica del Presupuesto regula lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo.
Por lo tanto, la Ley Orgánica del Presupuesto es única para los niveles nacional y territorial11. Cuarto, el estatuto orgánico del presupuesto reconoce la competencia de las entidades territoriales para proferir las normas orgánicas de elaboración de sus presupuestos. Sin embargo, precisa que esa regulación debe ajustarse a las normas constitucionales, las disposiciones de esa misma ley orgánica y a las condiciones de cada entidad territorial12.
Es decir, que tanto las disposiciones constitucionales que regulan el Presupuesto General de la Nación, como la ley orgánica del presupuesto, resultan aplicables en lo pertinente a los presupuestos territoriales. Con todo, no puede perderse de vista que la Constitución reconoce un margen de regulación por parte de las entidades territoriales, pues en los artículos 300 y 313 superiores le asigna a las asambleas departamentales y a los concejos municipales las competencias para expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental y municipal respectivamente, y para aprobar los presupuestos anuales de rentas y gastos.
(…) El principio de legalidad del presupuesto no se menciona, de forma expresa, en la Constitución Política. Sin embargo, esta Corporación ha desarrollado este principio constitucional, que parte de la idea de que el presupuesto general de la Nación, en el ámbito nacional, y los presupuestos departamentales y municipales en el ámbito territorial, deben ser aprobados por las corporaciones públicas de elección popular mediante la ley, las ordenanzas y los acuerdos municipales o distritales, respectivamente13.
De esta manera, se asegura que solo en los escenarios de mayor representación y deliberación democrática se aprueben las fuentes de ingresos, y se decrete el monto y la destinación del gasto público14. El fundamento principal del principio de legalidad del presupuesto es el artículo 345 de la Carta Política que establece algunas de las principales reglas en materia presupuestal.
Dichas reglas operan en tiempos de normalidad institucional y prohíben: (i) percibir contribuciones o impuestos que no estén incluidos en el presupuesto de rentas; (ii) hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no estén incluidas en el presupuesto de gastos; (iii) efectuar gastos públicos que no hayan sido decretados por el Congreso, las asambleas departamentales o los concejos distritales o municipales; y (iv) transferir créditos a objetos no previstos en el respectivo presupuesto.
En consecuencia, la definición del gasto, tanto su monto como su destinación, y la modificación de esos elementos, exigen la aprobación de las corporaciones públicas de elección popular. (…) De las reglas descritas, se deriva la exigencia de que, por regla general, las operaciones presupuestales que impliquen alteraciones en la identificación y en el cálculo de las rentas, el monto de los gastos públicos y su destinación, deben ser aprobadas por las corporaciones públicas de elección popular a través de leyes, ordenanzas y acuerdos municipales, según corresponda.
(…) A partir de las reglas previstas en la Carta Política, el principio de legalidad del presupuesto exige la definición democrática de un ámbito temporal sobre los recursos públicos, pues los presupuestos comprenden un período fiscal específico; un límite cuantitativo, ya que se proyectan los montos de los ingresos y se emiten autorizaciones máximas de gasto; y, finalmente, un límite material sobre la destinación del gasto porque en los presupuestos se indica 11 Sentencia C-540 de 2001. 12 El artículo 109 del Decreto 111 de 1996. 13 Ver sentencias C-397 de 2020, C-215 de 2020, C-434 de 2017.
C-006 de 2012, C-1339 de 2001, C-357 de 1994. entre otras. 14 El principio de legalidad del presupuesto ha sido abordado en las sentencias C-268 de 2022, C-186 de 2020, C-206 de 2020, C-434 de 2017, C-274 de 2011, C-442 de 2001, C-050 de 1994, C-206 de 1993, entre otras. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 19 en qué se deben emplear los recursos públicos15.
De manera que, la competencia de las corporaciones públicas de elección popular incluye la aprobación del monto de los recursos disponibles (rentas), las autorizaciones máximas de gastos (apropiaciones) y la destinación de los recursos. Adicionalmente, la modificación de estos elementos exige, por regla general, la aprobación de la corporación de elección popular respectiva…”.
(…) En cuanto a la modificación de los presupuestos de las entidades territoriales, cabe precisar que la regulación constitucional define, principalmente, las reglas sobre el presupuesto general de la Nación y detalla la distribución de competencias entre el Gobierno nacional y el Congreso de la República, tal y como se describió en los fundamentos jurídicos 29 al 36.
Sin embargo, con fundamento en los artículos 352 y 353 de la Carta Política, las reglas generales sobre elaboración y modificación del presupuesto definidas en la Constitución Política y en la Ley Orgánica del Presupuesto también aplican, en lo pertinente, a los presupuestos territoriales. (…) Asimismo, el artículo 345 superior establece, de forma expresa, la competencia de las asambleas y los concejos para la aprobación del monto y la destinación del gasto público.
De manera que, las disposiciones constitucionales en mención apuntan a una primera conclusión, de acuerdo con la cual la aplicación del principio de legalidad del presupuesto opera en el ámbito territorial. Por su parte, en el ámbito departamental el artículo 300.5 superior establece la competencia de las asambleas para: “Expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental y el presupuesto anual de rentas y gastos”, mientras que el artículo 305.4 de la Carta Política establece la competencia del gobernador para presentar oportunamente a la asamblea departamental los proyectos de ordenanza sobre el presupuesto anual de rentas y gastos.
En el ámbito municipal, el artículo 313.5 superior le otorga a los concejos la competencia para “Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos” y el artículo 315.5 de la Carta Política define como una atribución del alcalde la presentación oportuna al concejo municipal de los proyectos de acuerdo sobre ese mismo presupuesto.
De lo expuesto, se advierte que en el ámbito territorial también se proyecta la distribución de competencias en materia presupuestal, en la que los asuntos relacionados con el presupuesto están sujetos a la aprobación por parte de las asambleas y los concejos municipales mediante ordenanzas y acuerdos. Adicionalmente, al revisar los debates de la Asamblea Nacional Constituyente, se encuentra que el constituyente quiso que las facultades tributarias, presupuestales y de gasto estuvieran radicadas en los órganos colegiados de cada orden territorial y que el presidente, los gobernadores y los alcaldes solo tuvieran la iniciativa en la elaboración de los proyectos de presupuesto y gasto.
Así, en la Gaceta número 41 se encuentran recopiladas la mayoría de las propuestas frente al orden territorial, la planeación y la hacienda, las cuales comparten la pretensión de trasladar las competencias para aprobar los presupuestos, tributos y gastos al Congreso, a los concejos municipales y a las asambleas departamentales16. De esa manera, la intención del constituyente, que quedó plasmada en varias de las disposiciones constitucionales a las que se ha hecho referencia en esta sentencia, es que las facultades tributarias, presupuestales y de gasto estuvieran radicadas en los órganos colegiados de cada orden 15 Sentencias C-685 de 1996, C-053 de 1998, C-1168 de 2001, C-177 de 2002, C-768 de 2010, C-652 de 2015, C-015 de 2016, C-438 de 2017 y C-346 de 2021.
C-168 de 2001. 16 Por ejemplo, se puede encontrar la propuesta de Fernández Renowitzky, constituyente que señaló la necesidad de que los temas presupuestales y tributarios fueran competencia inicial de la Cámara de Representantes y de los respectivos órganos colegiados territoriales, que él entendía como legislativos. En el mismo sentido, se encuentra la propuesta del constituyente Antonio Galán Sarmiento quien argumentó que todo ciudadano tiene el deber de tributar y que es deber de las asambleas y concejos establecer los tributos y los gastos.
El papel que estas propuestas otorgaban a los gobernadores y alcaldes era el de participar de la planeación a través de los Conpes y el de tener la iniciativa en los presupuestos y gastos, aunque su aprobación correspondía a las asambleas y concejos, posición que también fue compartida por la Alianza Democrática M- 19. Ante esa serie de propuestas, el ponente Fernández Renowitxky propuso acoger las que apuntaban a que la facultad de establecer los tributos y los gastos se radicara en los órganos colegiados en tiempos de paz.
En consecuencia, el diseño del articulado que hizo el ponente tiene las siguientes características: (i) limitó la competencia de los gobernadores y alcaldes en materia de presupuesto y gastos a presentar estos proyectos a las asambleas y concejos; (ii) otorgó a las asambleas y concejos la facultad de aprobar los presupuestos y los tributos; y (iii) prohibió que se realizaran gastos que no estuvieran aprobados por el Congreso o las corporaciones autorizadas por la Constitución. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 20 territorial y que el presidente, gobernador y alcalde solo tuvieran la iniciativa en los proyectos de presupuesto y gasto.
(…) En síntesis, de acuerdo con la línea jurisprudencial desarrollada sobre el principio de legalidad del presupuesto se advierte que: (i) La Constitución Política de 1991 quiso fortalecer la competencia del Congreso en materia presupuestal, razón por la que eliminó la posibilidad prevista en la anterior en la Constitución de 1886 de efectuar adiciones presupuestales administrativas.
(ii) En tiempos de normalidad institucional solamente el Congreso de la República es la autoridad competente para definir la orientación (en qué se gasta) y cuánto se gasta (montos) con algunas excepciones relacionadas con las fuentes de los recursos, por ejemplo, convenios de cooperación internacional sobre recursos no reembolsables. Lo anterior, conforme a las reglas constitucionales que definen elementos sustanciales del gasto y tomando como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno nacional.
(iii) El principio de legalidad del presupuesto es aplicable a las entidades territoriales. Sin embargo, en la modificación de las rentas y del gasto se prevén algunos escenarios particulares en materia presupuestal, como la modificación directa por parte del gobernador en relación con los recursos provenientes de: (i) el sistema general de participaciones;
(ii) el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales; (iii) el Sistema General de Regalías; (iv) convenios con entidades del Estado o de cooperación internacional; (v) tesoro nacional; y (vi) convenios de cooperación internacional. 32. En el mismo pronunciamiento la Corte hizo referencia a los diferentes tipos de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto; información que recopiló en el siguiente cuadro: “Tipología de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto17 Desde la perspectiva de las rentas Tipo de operación presupuestal Alcance Regulación constitucional/orgánica Creación de nuevas rentas En los casos en los que los ingresos autorizados en el presupuesto no sean suficientes, el Gobierno puede proponer ante el Congreso la creación de nuevas rentas, esto es, la estimación de una nueva fuente de ingreso.
La creación de las nuevas rentas, regulada en el artículo 347 superior, no se adelanta, en estricto sentido, en la fase de ejecución del presupuesto, pues responde al desbalance entre las rentas y los gastos de todo el presupuesto advertido desde la formulación del proyecto por el Gobierno o su aprobación por el Congreso. Sin embargo, la aprobación de los recursos adicionales puede darse luego de aprobado el presupuesto Artículo 347 de la Carta Política 17 Elaboración del despacho de la magistrada sustanciadora con fundamento en la Constitución Política, el Estatuto orgánico del presupuesto y las sentencias C-357 de 1994, C-685 de 1996, C-192 de 1997, C-196 de 2001, C-06 de 2012.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 21 de rentas18. Por lo tanto, si se aprueban las nuevas rentas en esta hipótesis se trataría, en todo caso, de una operación posterior a la aprobación del presupuesto. Aumento de renta aprobada En los casos en los que los ingresos autorizados en el presupuesto no sean suficientes, el Gobierno también puede proponer ante el Congreso el aumento de una renta aprobada previamente.
El procedimiento para esta operación es el mismo previsto en el artículo 347 superior y sobre esta operación caben las mismas consideraciones en relación con el momento, ya que puede ser posterior a la aprobación del presupuesto. Artículo 347 de la Carta Política Recursos de asistencia y cooperación internacional Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables hacen parte del presupuesto de rentas del presupuesto general de la Nación y se incorporarán al mismo como donaciones.
La incorporación de estos recursos se adelanta mediante decreto del gobierno, previa certificación de su recaudo expedido por el órgano receptor. Adicionalmente, el ministro de Hacienda debe informar de su incorporación a las comisiones económicas del Congreso. Artículo 33 del EOP Subregla en recursos en el ámbito departamental (Decreto) En relación con los recursos provenientes de: (i) el sistema general de participaciones;
(ii) el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales; (iii) el Sistema General de Regalías; (iv) convenios con entidades del Estado o de cooperación internacional; y (v) Tesoro nacional. El gobernador incorpora estos recursos al presupuesto departamental mediante decreto. Igualmente, cuando los recursos tengan por objeto cofinanciar proyectos, una vez el ejecutivo los adicione al presupuesto, deberá informar a la Asamblea Departamental dentro de los diez (10) días siguientes a la expedición del acto administrativo.
Artículo 119 de la Ley 2200 de 2022 (numerales 49 y 51) 18 Esta posibilidad se deriva del último inciso del artículo 347 superior, de acuerdo con el cual: “El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 22 Desde la perspectiva del gasto Adiciones Tipología general Las adiciones, como tipología general, incluyen las operaciones en las que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada o se crea una nueva partida de gasto.
Para el efecto, el Gobierno propone, por regla general, ante el Congreso la creación y aprobación de un crédito adicional salvo que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones. Los créditos adicionales hacen referencia a la creación de nuevos rubros en el presupuesto de gastos mediante: (i) créditos extraordinarios, que corresponden a la creación de una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original; y (ii) créditos suplementales, en los que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada 19.
Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Creación de nueva partida de gasto (Ley) En esta operación se crea una partida de gasto que no estaba prevista en el presupuesto original20. Esta operación genera la apertura de créditos extraordinarios. De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre créditos adicionales al presupuesto21.
Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 Aumento de una partida (Ley) En esta operación se aumenta la cuantía de una determinada apropiación mediante créditos suplementales22. De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto.
Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 Recursos de asistencia y cooperación internacional (Decreto) Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables se incorporan al presupuesto general de la Nación mediante decreto del gobierno. La destinación de estos recursos está determinada por las estipulaciones en los convenios o Artículo 33 del EOP 19 Este tipo de créditos están regulados en el artículo 80 del EOP que compiló y modificó las reglas de la Ley 38 de 1989, art. 66 y la Ley 179 de 1994, art. 55, incs. 13 y 17. 20 Sentencia C-685 de 1996. 21 Con la excepción ya referida, descrita en el artículo 81 del EOP, sobre contra créditos.
Artículo 81 del EOP. 22 Ibídem. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 23 acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República. Traslados Tipología general En estas operaciones se disminuye el monto de una apropiación con el fin de aumentar otra partida23.
Los traslados pueden tener diferentes modalidades, pues pueden consistir, entre otros, en la modificación de los montos asignados entre secciones (entidades públicas), la alteración en el destino de los diferentes tipos de presupuesto (funcionamiento, inversión, servicio de la deuda), y la modificación en el destino de los recursos entre programas y/o subprogramas.
El procedimiento para adelantar traslados varía según si se altera la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma24. Artículos 60, 64, 80 y 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Traslados que no alteran la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda programa y subprograma (Decreto) Los traslados que no modifican la partida global definida por el Congreso de la República se adelantan por vía administrativa a través de contracréditos.
Así, por ejemplo, si el traslado se mantiene en rubros que mantienen la destinación a funcionamiento, servicio de la deuda, programa o subprograma se puede efectuar el traslado correspondiente por vía administrativa. Artículo 81 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Traslados que alteran la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, Los traslados que modifican la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprogramas deben ser efectuados mediante ley presentada por el Gobierno al Congreso de la República.
Artículo 80 del EOP 23 Sentencia C-685 de 1996. 24 Según el Manual de Inversión Pública Nacional del DNP, hay 3 tipos de traslados presupuestales: (i) Traslados ordinarios: Es un traslado presupuestal motivado por una justificación técnica y económica en el que se contracreditan los recursos de libre afectación de un proyecto de inversión para acreditarlos a otro;
(ii) Vigencias expiradas: Es un traslado municipal que se hace para responder a los compromisos u obligaciones adquiridos por la entidad en una vigencia anterior, con el lleno de los requisitos legales, para la cual no se hubiere constituido la reserva presupuestal o la cuenta por pagar correspondiente, o cuando a pesar de haberse constituido, su pago no se hubiese realizado.
Así, se contracreditan recursos de libre afectación para acreditarlos a un nuevo rubro presupuestal identificado con la leyenda “Pasivos exigibles -Vigencias expiradas”; y (iii) Cambio de fuente: Es un traslado presupuestal mediante el cual por razones de financiamiento o por cierre de operaciones de crédito se cambia el recurso que financia un proyecto de inversión sin modificar en sus totales los niveles rentísticos del presupuesto de ingresos del Presupuesto General de la Nación. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Inversiones%20y%20finanzas%20pblicas/Documentos%20GFT/1.%20Bases%20para %20la%20Gesti%C3%B3n.pdf TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 24 programa y subprograma (Ley) Así, por ejemplo, si el traslado se adelanta desde un rubro correspondiente a funcionamiento hacia un rubro correspondiente al servicio de deuda pública se requiere el trámite de una ley para efectuar el traslado.
Traslados fusión de órganos o traslado de funciones entre órganos (Decreto) Cuando se fusionen órganos o se trasladen funciones de uno a otro, el Gobierno Nacional, mediante decreto, hará los ajustes correspondientes en el presupuesto para dejar en cabeza de los nuevos órganos o de los que asumieron las funciones, las apropiaciones correspondientes para cumplir con sus objetivos.
Estos traslados no pueden aumentar las partidas globales por funcionamiento, inversión y servicio de la deuda aprobadas por el Congreso de la República. Artículo 86 del EOP Traslados Fondo de Compensación Interministerial (Resolución) Para atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos y para los casos en que el presidente de la República y el consejo de ministros califiquen de excepcional urgencia, el ministro de hacienda puede efectuar traslados con cargo a este fondo.
Los traslados se mantienen en el presupuesto de funcionamiento. Artículo 87 del EOP Otras operaciones Reducciones (Decreto) Corresponden a la reducción del monto de una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente por las razones descritas en el artículo 76 del EOP25. Las reducciones se adelantan directamente por el Gobierno nacional.
Artículo 76 del EOP Aplazamientos (Decreto) Se trata de operaciones en las que se posterga una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente. Sobre esta operación, debe tenerse en cuenta que las apropiaciones están destinadas a ser ejecutadas en la vigencia fiscal correspondiente. En consecuencia, el aplazamiento implica que no se efectuará el gasto.
Artículo 76 del EOP 25 De acuerdo con el artículo 76, esta operación procede cuando: “ el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija.” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 25 Los aplazamientos pueden efectuarse directamente por el Gobierno nacional26.
Movimientos presupuestales de distribución. (Resolución) Corresponden a operaciones que desagregan un monto global y lo concretan, pero no varían el gasto ni su destinación general. Los movimientos se efectúan directamente por el Gobierno nacional y las entidades. Artículo 19 de la Ley 1420 de 2010 C-006 de 2012 33. Seguidamente, la Corte Constitucional hizo énfasis en la exclusividad del Congreso en la definición del presupuesto, función que excepcionalmente recae en el Gobierno nacional en estados de anormalidad a través de decretos legislativos.
Además, estructuró las subreglas frente a las operaciones relacionadas con el presupuesto general de la Nación y que también resultan aplicables en el orden territorial, conforme a las cuales puede evidenciarse en qué casos el gobierno sí está facultado para realizar modificaciones presupuestales: Modificaciones presupuestales que son exclusivas del Congreso Modificaciones presupuestales que puede realizar el Ejecutivo - La creación de nuevas rentas o el aumento de las existentes deber ser propuesta por el Gobierno Nacional y es necesario que se apruebe por ley. - No todos los aumentos de las rentas exigen la aprobación del Congreso mediante ley, como ocurre con los recursos de cooperación internacional no reembolsables, cuyo incremento opera mediante decreto del gobierno, previa certificación del recaudo. - El aumento de partidas de gasto o la creación de nuevas partidas requiere la aprobación del Congreso mediante el trámite de una ley que adicione el presupuesto. - No es necesaria la aprobación mediante ley cuando el crédito adicional se abra mediante contra créditos a la ley de apropiaciones, así como en las modificaciones relacionadas con recursos de asistencia y cooperación internacional no reembolsables. 26 Estos aplazamientos también obedecen a los motivos definidos en el artículo 76 del EOP. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 26 - Los traslados presupuestales en los que se varía la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio a la deuda, programa y subprograma requieren la aprobación del Congreso de la República. - Los traslados que no impliquen la alteración en la partida global del gasto pueden adelantarse directamente por el Ejecutivo. - En los casos en los que el presidente de la República y el consejo de ministros califiquen de excepcional urgencia, el Ministerio de Hacienda puede efectuar traslados con cargo al Fondo de Compensación Ministerial para atender faltantes de apropiación en gasto de funcionamiento de los órganos. - El Gobierno tiene la potestad de reducir o aplazar las apropiaciones presupuestales sin que se requiera la aprobación del Congreso. 34.
Conforme a lo anterior se tiene entonces que para verificar si determinadas modificaciones al presupuesto efectuadas contrarían el principio de legalidad del gasto, es menester establecer qué tipo de reforma está adelantando, con el fin de determinar si estas hacen parte de las que la Constitución y la Ley le autorizan al ejecutivo o a los órganos colegiados realizarlas directamente. 6.
Caso concreto. Mediante los artículos 3º y 4º del Acuerdo No. 023 del 9 de diciembre de 2024 “por medio del cual, se modifica el presupuesto general de ingresos y gastos, para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2024”, se dispuso modificar el presupuesto general de ingresos y gastos para la vigencia fiscal del 01/01/2024 al 31/12/2024, estableciendo una reducción en el presupuesto de gastos de la enunciada vigencia en diferentes rubros así: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 27 El referido acto administrativo tuvo entre sus consideraciones la siguiente motivación: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 28 Ahora bien, la gobernadora del Departamento del Valle del Cauca estima que el mencionado Acuerdo transgrede lo dispuesto en el artículo 76 del Decreto 111 de 1996 y la sentencia C-036 de 2023 de la Corte Constitucional, por cuanto la facultad para realizar la reducción del presupuesto se encuentra en cabeza del alcalde municipal y no del concejo municipal, conforme a la normatividad y jurisprudencia citada.
Para resolver las observaciones formuladas por la gobernadora, relacionadas con la falta de competencia del Concejo de Cartago para modificar el presupuesto general de ingresos y gastos para la vigencia fiscal del 01/01/2024 al 31/12/2024, la sala efectúa las siguientes reflexiones: Como se dijo en las consideraciones, el artículo 76 del Decreto 111 de 1996 establece la competencia para realizar reducciones en el presupuesto por parte del ejecutivo en los siguientes términos: “ARTÍCULO 76.
En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del consejo de ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija.
En tales casos el gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones”. Ahora bien, la Sentencia C–036 de 2023 reiteró lo expuesto estableciendo que proceden las reducciones directamente por el ejecutivo, pero solo por las razones descritas en el artículo anteriormente citado. Otras operaciones Reducciones (Decreto) Corresponden a la reducción del monto de una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente por las razones descritas en el Artículo 76 del EOP TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 29 artículo 76 del EOP27.
Las reducciones se adelantan directamente por el Gobierno nacional. De conformidad con lo anterior, la atribución de los concejos municipales para expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del municipio, en atención a la Constitución Política artículo 313 numeral 5, y al artículo 92 numeral 5 del Decreto 1333 de 1986, no se encuentra limitada en casos diferentes a los descritos en el artículo 76 del EOP. Sobre el particular, la Corte Constitucional en la sentencia C-192 de 1997 resaltó lo siguiente: “…Lo anterior no significa, empero, que la ley orgánica puede conferir una facultad abierta al Gobierno para disminuir o aplazar con total discrecionalidad la ejecución de las distintas partidas apropiadas por la ley anual de presupuesto, por cuanto de todos modos el proceso presupuestal está sometido a la Constitución y a la ley.
Admitir que el Gobierno pudiera, a su arbitrio y en cualquier tiempo, disminuir o aplazar las apropiaciones implicaría conferir al Ejecutivo un poder fiscal fuera de control, lo cual es contrario a la idea misma de Estado de derecho (CP art. 1º).” Por lo tanto, no existe falta de competencia del Concejo municipal para efectuar modificaciones presupuestales.
La operación observada por la Gobernadora del Valle del Cauca, es legalmente viable conforme a lo dispuesto en el artículo 313 numeral 5º de la Constitución, así como lo dispuesto por la Corte Constitucional en las referidas sentencias, razón por la cual, no prosperan los cargos planteados contra los artículos 3º y 4º del Acuerdo No. 023 del 9 de diciembre de 2024 “por medio del cual, se modifica el presupuesto general de ingresos y gastos, para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2024”, por cuanto resulta válida la operación realizada por el concejo en el acto cuestionado consistente en reducir el presupuesto en diferentes rubros por concepto de tasa bomberil y servicio de apoyo financiero para la prevención y control de incendios en los municipios.
Por lo anterior, se declarará infundada la objeción efecutada por la Gobernación del Valle del Cauca, frente a los artículos 3º y 4º del Acuerdo No. 023 del 9 de diciembre de 2024 “por medio del cual, se modifica el presupuesto general de ingresos 27 De acuerdo con el artículo 76, esta operación procede cuando: “ el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija.” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Revisión Acuerdo Rad. 76001-23-33-000-2025-00025-00 30 y gastos, para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2024”, expedido por el concejo municipal de Cartago - Valle.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Declarar infundada la objeción efecutada por la Gobernación del Valle del Cauca, frente a los artículos 3º y 4º del Acuerdo No. 023 del 9 de diciembre de 2024 “por medio del cual, se modifica el presupuesto general de ingresos y gastos, para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2024”, expedido por el concejo municipal de Cartago (Valle del Cauca), por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
Segundo: En firme esta sentencia, remítase copia de la misma a la señora Gobernadora del Departamento del Valle del Cauca, al Concejo municipal de Cartago y al señor alcalde de dicho ente territorial. Tercero: informar a las partes que el canal oficial para recibir memoriales y escritos será la Ventanilla Virtual de SAMAI, como se explica en el capítulo de publicidad de esta providencia. Cuarto: archívese el expediente, previa anotación en el aplicativo SAMAI.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Providencia discutida y aprobada en Sala de decisión de la fecha. Acta virtual. Los Magistrados, Firmado electrónicamente. Firmado electrónicamente. JUAN PABLO DOSSMAN CORTEZ EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS Firmado electrónicamente. OMAR EDGAR BORJA SOTO. DFGG.