REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, cuatro (4) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Magistrada ponente: KATIA ALEXANDRA DOMÍNGUEZ GARCÉS Medio de Control Revisión de Acuerdo Expediente 76001-23-33-000-2024-00883-00 Demandante Departamento del Valle del Cauca njudiciales@valledelcauca.gov.co valenciageraldine04@gmail.com Demandado Municipio del Dovio -Valle -Acuerdo 9 del 18 de noviembre de 2024. alcaldia@eldovio-valle.gov.co notificacionjudicial@eldovio-valle.gov.co concejo@eldovio-valle.gov.co personeria@eldovio-valle.gov.co Tema: Autorización del concejo municipal al alcalde para suscribir contratos- facultad del alcalde para modificar o adicionar el presupuesto.
Asunto Sentencia de revisión de acuerdo – Declarara la invalidez SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA No. 7 OBJETO DE LA DECISIÓN La gobernadora del departamento del Valle del Cauca remitió el Acuerdo 9 del 18 de noviembre de 2024 «POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL SEÑOR ALCALDE MUNICIPAL DE EL DOVIO VALLE, PARA GESTIONAR Y SUSCRIBIR COMODATOS, CONVENIOS Y CONTRATOS CON LOS FONDOS NACIONALES Y DEPARTAMENTALES, SECRETARÍAS DEPARTAMENTALES, MINISTERIOS, DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS DESCENTRALIZADOS Y OTRAS ENTIDADES DE ORDEN INTERNACIONAL, NACIONAL, DEPARTAMENTAL, MUNICIPAL, ASÍ COMO CON PERSONAS NATURALES Y JURÍDICAS;
Y OTORGAR SUBSIDIOS COMPLEMENTARIOS DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y/O VIVIENDA DE INTERÉS PRIORITARIO», para que se decida su validez previo trámite establecido en el artículo 121 del Decreto 1333 de 1986.
ANTECEDENTES 1. Hechos - El concejo municipal del Dovio mediante el Acuerdo 9 del 18 de noviembre de 2024 autorizó al alcalde municipal para gestionar y suscribir comodatos, convenios y contratos con los fondos nacionales y departamentales, secretarías departamentales, ministerios, departamentos administrativos descentralizados y otras entidades del orden internacional, nacional, departamental, municipal, así como con personas naturales y jurídicas; y otorgar subsidios complementarios de vivienda de interés social y/o vivienda de interés prioritario. - El acuerdo tuvo dos debates, el primero el 12 de noviembre y el segundo el 18 de noviembre de 2024. - Fue sancionado por el alcalde del Dovio el 21 de noviembre de 2024. - El acuerdo fue publicado el 21 de noviembre de 2024, según constancia de la Personería Municipal de El Dovio. - Surtido el trámite de publicidad, el 5 de diciembre de 2024 fue recibido por el Departamento Administrativo Jurídico para su revisión legal y constitucional. 2.
Normas violadas y concepto de violación El acuerdo es contrario a los artículos 150 (numeral 10), 313 (numeral 3) de la Constitución Política; artículo 32 (literal A) del numeral 3, al literal D) del numeral 5, numeral 9,), de la Ley 136 de 1994; 92 (numeral 5) del Decreto 1333 de 1986; 79 y 80 del Decreto 111 de 1996. La sentencia C-36 de 2023 proferida por la Corte Constitucional.
Alega la invalidez del artículo 1º del Acuerdo 9 de 2024 porque de manera general faculta al alcalde a contratar, pero esta autorización sólo opera para determinados eventos como los consagrados en el parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. Manifestó que el acuerdo demandado es inválido, porque excedió las competencias al otorgar de manera amplia y general facultades al alcalde «contraviniendo al principio de excepcionalidad establecido en el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificada por la Ley 1551 de 2012, y desconociendo que la facultad contractual del acalde es inherente a su rol como jefe de la administración, salvo en los casos específicos en que la ley exige autorización previa…».
Considera que el artículo 2 del Acuerdo 9 de 2024 vulnera el precedente legal, porque en virtud del numeral 5º del artículo 315 de la Constitución Política corresponde al alcalde presentar al concejo municipal el proyecto de acuerdo del presupuesto anual de rentas y gastos. Según el numeral 7º del artículo 92 del Decreto 1333 de 1986, el concejo municipal se encargará de expedir anualmente el presupuesto con base en el proyecto presentado por el alcalde.
Relacionó precedentes del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que declaran la nulidad de unos acuerdos que modifican el presupuesto. Concluyó que la facultad otorgada vulnera el precedente jurisprudencial, infringe el principio de legalidad y el principio democrático en la gestión del presupuesto municipal. 3. Contestación de las objeciones El concejo municipal de Dovio guardó silencio. 4.
Trámite Mediante auto del 14 de enero de 20251 se admitió la presente solicitud y se ordenó al presidente del Concejo Municipal del Dovio que, dentro de los 3 días siguientes a la notificación del auto, remitiera los antecedentes administrativos; igualmente se fijó en lista por 10 días2. El municipio del Dovio no allegó los antecedentes. 5.
Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público rindió concepto. Expuso que no es la generalidad de los contratos los que requieren expresa autorización del concejo municipal sino únicamente los contenidos en el parágrafo 4 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012; por tanto, considera que el departamento del Valle del Cauca tiene razón al alegar la falta de competencia del concejo municipal para otorgar las autorizaciones cuestionadas.
Argumentó que constitucionalmente no es permitido otorgar facultades extraordinarias para modificar el presupuesto; además, las adiciones, requiere la intervención del Congreso de la República en el ámbito nacional y de las asambleas y concejos a nivel territorial. Por lo expuesto concluyó que los artículos 1 y 2 son ilegales porque «i) otorgan una autorización en materia de contratación cuando ello no es competencia del 1 Samai índice 5 2 Sama índice 10 concejo sino del alcalde municipal y ii) porque autoriza en materia presupuestal el ejercicio de competencias que son del resorte exclusivo del concejo municipal».
CONSIDERACIONES 1. Competencia En atención a lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, en el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 y en el numeral 2 del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021, esta Corporación es competente para conocer de la validez de los acuerdos proferidos por los concejos municipales que remita la gobernación del Valle del Cauca por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad. 2.
Problema Jurídico. Determinar sí se debe declarar la invalidez del Acuerdo 9 del 18 de noviembre de 2024 expedido por el concejo municipal de El Dovio, Valle del Cauca, por carecer de competencia para conferir facultades al alcalde en materia de contratación y para autorizar las adiciones y traslados presupuestales. 3. Tesis de la Sala La tesis de la Sala de Decisión es que los numerales 1y 2 del Acuerdo 9 del 18 de noviembre de 2024 son inválidos porque el concejo municipal carece de competencia para i) conferir facultades o autorizaciones al alcalde en materia de contratación y ii) autorizarlo para alterar el presupuesto aprobado por el concejo municipal. 4.
Marco jurídico aplicable -Facultad de los alcaldes para suscribir contratos El numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política dispone que corresponde a los concejos municipales, entre otras atribuciones, la de «autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al concejo».
Por su parte, el numeral 3º del artículo 315 establece que son atribuciones del alcalde «Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes».
Ahora bien, el literal b) del numeral 3° del artículo 11 de la Ley 80 de 1993 hace alusión a la competencia para celebrar contratos estatales a nivel territorial y refiere que dicha facultad está en cabeza del alcalde: Artículo 11. De la competencia para dirigir licitaciones y para celebrar contratos estatales. En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2o: o. Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva: b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capital y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades.
Por su parte, el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 1363 de 1994, dispone lo siguiente: Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. 3 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios (…) 3.
Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. Adicionalmente, el parágrafo 4° del mismo artículo 32 de la Ley 136 de 1994, indica:
PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. En sentencia C-738 de 2001, la Corte Constitucional declaró exequible el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 que dispuso: No podrán los Concejos, so pretexto de reglamentar el tema de las autorizaciones, extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta.
Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; y que no se puede interpretar dicha norma en forma tal que se obligue al alcalde a solicitar autorizaciones del concejo en todos los casos en que vaya a contratar, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política.
Sobre el particular, el Consejo de Estado4 ha dicho: Abundante ya es la jurisprudencia que señala que al realizar un análisis sistemático de tales normativas y de cara a las competencias que corresponden a los concejos municipales y a los alcaldes, la lectura que debe darse al numeral 3º del artículo 313 constitucional no es aquella que supone una regla general que imponga que en todos los casos el alcalde deba contar con autorización de ese cuerpo colegiado para ejercer su competencia de contratar, sino que lo que el constituyente dispuso fue una regla de excepción a tal competencia, según la cual, tal autorización solo se requiere cuando previa y expresamente el Concejo Municipal así lo haya dispuesto y en los casos en los que la ley así lo indique.
Esta lectura fue acogida por el legislador en el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 (núm. 3), al disponer de manera expresa que, además de las funciones que le asignan la constitución y la ley, corresponde a los concejos “[r]eglamentar la autorización al 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, consejero ponente José Roberto Sáchica Méndez, sentencia del 20 de junio de 2023, radicado 050012333000201300295 01 (52.804).
Alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo” (énfasis agregado). En línea con lo anterior, no es dable exigir a los alcaldes, a manera de regla general, que deban tramitar ante el Concejo una autorización especial para poder ejercer sus competencias en materia contractual, comoquiera que ya el artículo 11.3 de la Ley 80 de 1993 les confirió tal facultad.
Por tanto, el trámite de las autorizaciones previas es de carácter excepcional, ya que solo opera en los casos concretos que expresamente hayan definido tales corporaciones o cuando la ley así lo exija expresamente. Cosa distinta es que el alcalde esté sujeto a las definiciones del Concejo de cara a los asuntos propios de sus competencias.
De lo dicho se tiene que por regla general el alcalde se encuentra facultado para contratar y excepcionalmente, debe pedir autorización para los casos taxativos en parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 modificada por Ley 1551 de 2012. -Facultad de los concejos municipales para delegar a los alcaldes la competencia para modificar el presupuesto En lo que respecta a la realización modificaciones al presupuesto, se tiene que esta es una competencia reservada únicamente a los concejos municipales, ello se deprende de la lectura del artículo 345 de la Constitución Política.
De igual manera, el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, al regular las atribuciones de los concejo municipales, estipuló en el numeral 9 la de «dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación».
Los numerales 2 y 3 del literal a) del artículo 91 de la misma Ley 136 de 1994, disponen que los alcaldes deben presentar al concejo municipal los proyectos de acuerdo relativos a los planes y programas de desarrollo y, de igual manera, los que se refieren al presupuesto anual de rentas y gastos. En lo que tiene que ver con las reglas de elaboración de presupuesto en el ámbito territorial, la Corte Constitucional en sentencia C-186 de 2020 indicó: …el artículo 353 superior señala que los principios y las disposiciones en materia presupuestal definidas en la Constitución Política se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.
Por su parte, los artículos 300.5 y 313.5 superiores establecen las competencias de las asambleas y de los concejos para expedir las normas orgánicas de elaboración de los presupuestos departamentales y municipales respectivamente, así como para expedir los presupuestos anuales de rentas y gastos. Finalmente, el artículo 109 del Estatuto Orgánico del Presupuesto señala que las entidades territoriales, al expedir esas normas, deben sujetarse a las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, a las normas constitucionales y a las condiciones de cada entidad territorial.
Con fundamento en las normas descritas, la jurisprudencia constitucional ha señalado que las entidades territoriales están supeditadas, en lo pertinente, tanto a los principios constitucionales que regulan la elaboración y aprobación del presupuesto general de la Nación, como a la ley orgánica del presupuesto En lo que respecta al principio de legalidad del presupuesto, la misma Corte Constitucional ha señalado: «parte de la idea de que el presupuesto general de la Nación, en el ámbito nacional, y los presupuestos departamentales y municipales en el ámbito territorial, deben ser aprobados por las corporaciones públicas de elección popular mediante la ley, las ordenanzas y los acuerdos municipales o distritales, respectivamente.
De esta manera, se asegura que solo en los escenarios de mayor representación y deliberación democrática se aprueben las fuentes de ingresos y se decrete el monto y la destinación del gasto público»5. De lo dicho, se tiene que la competencia para la elaboración y modificación del presupuesto se encuentra radicada en cabeza de las corporaciones públicas de elección popular, para el presente caso, los concejos municipales y son solo estos los que pueden modificar y efectuar traslados presupuestales, entre otros; de igual manera, dicha competencia no puede transferirse a los gobernantes6. 4.
Caso concreto 5 El principio de legalidad del presupuesto ha sido abordado en las sentencias C-268 de 2022, C-186 de 2020, C-206 de 2020, C-434 de 2017, C-274 de 2011, C-442 de 2001, C-050 de 1994, C-206 de 1993, entre otras. 6 Sentencia C-685 de 1996 El concejo municipal de El Dovio expidió el Acuerdo 9 del 18 de noviembre de 2024 «POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL SEÑOR ALCALDE MUNICIPAL DE EL DOVIO VALLE, PARA GESTIONAR Y SUSCRIBIR COMODATOS, CONVENIOS Y CONTRATOS CON LOS FONDOS NACIONALES Y DEPARTAMENTALES, SECRETARÍAS DEPARTAMENTALES, MINISTERIOS, DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS DESCENTRALIZADOS Y OTRAS ENTIDADES DE ORDEN INTERNACIONAL, NACIONAL, DEPARTAMENTAL, MUNICIPAL, ASI COMO CON PERSONAS NATURALES Y JURÍDICAS;
Y OTORGAR SUBSIDIOS COMPLEMENTARIOS DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL Y/O VIVIENDA DE INTERES PRIORITARIO». El departamento del Valle del Cauca considera que el Acuerdo 9 de 2024 es violatorio de las normas constitucionales y legales, toda vez que el concejo municipal carece de facultades para conceder autorizaciones al mandatario local en materia de contratación estatal.
En efecto, de conformidad con lo señalado en el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, corresponde a los concejos municipales autorizar a los alcaldes para la celebración de contratos y para el ejercicio temporal de funciones precisas que le corresponden a esas mismas corporaciones. Sin embargo, de acuerdo con lo estipulado en el numeral 3° y el parágrafo 4° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, dentro de las funciones que se encuentran en cabeza del concejo municipal está la de «reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo» y además, decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: i. Contratación de empréstitos, ii.
Contratos que comprometan vigencias futuras, iii. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles, iv. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes, v. Concesiones, y vi. Las demás que determine la ley. De igual manera, el literal b) del numeral 3° del artículo 11 de la Ley 80 de 1993, señala la competencia que tienen los alcaldes para celebrar contratos estatales.
Pues bien, la autorización de los concejos municipales a los alcaldes para la celebración de contratos no debe entenderse como una regla general, pues solo se requiere de ella cuando previamente lo haya indicado la corporación y en los casos en los que la ley así lo señale. Lo dicho quiere decir, que por regla general los alcaldes no necesitan tramitar ante los concejos municipales autorizaciones para ejercer funciones en materia contractual, pues estas fueron conferidas previamente por la ley «literal b) del numeral 3° del artículo 11 de la Ley 80 de 1993».
Así las cosas, de la revisión de los documentos allegados al expediente y la normatividad y jurisprudencia aplicable, la Sala evidencia que el concejo municipal del Dovio, Valle autorizó al alcalde de esa localidad para suscribir contratos sin tener la facultad para ello, pues las funciones en materia de contratación ya están dadas al mandatario local por la ley y, por ello, no es necesario acudir, en esta oportunidad, a tramitar la mencionada autorización ante esa corporación. Por otra parte, el departamento del Valle del Cauca considera que el artículo 2º del Acuerdo 9 del 2024 es contrario a la jurisprudencia de la Corte Constitucional porque el concejo no es competente para facultar al alcalde para modificar el presupuesto.
Pues bien, revisada la jurisprudencia que se citó en líneas anteriores y de conformidad con lo prescrito en el artículo 345 de la Constitución Política, se evidencia que solo los concejos municipales son competentes para efectuar traslados, modificaciones, adiciones y reducciones presupuestales, pues son los encargados de salvaguardar el principio de legalidad del presupuesto.
Ello quiere decir, que el concejo municipal del Dovio no tiene la potestad de derivar en el alcalde la facultad de alterar el presupuesto de conformidad con lo establecido en el numeral 5 del artículo 313 de la Constitución Política7. Es importante reiterar que la Corte Constitucional en sentencia C-036 de 2023, sobre el particular, resaltó: En el ámbito municipal, el artículo 313.5 superior le otorga a los concejos la competencia para “Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos” y el artículo 315.5 de la Carta Política define como una atribución del alcalde la presentación oportuna al concejo municipal de los proyectos de acuerdo sobre ese mismo presupuesto.
De lo expuesto, se advierte que en el ámbito territorial también se proyecta la distribución de competencias en materia presupuestal, en la que los asuntos relacionados con el presupuesto están sujetos a la aprobación por parte de las asambleas y los concejos municipales mediante ordenanzas y acuerdos. En consecuencia, los cargos esgrimidos por el departamento del Valle del Cauca para solicitar la revisión de los artículos 1 y 2 del Acuerdo 9 del 18 de noviembre de 2024 emanado del concejo municipal del Dovio, tienen vocación de prosperidad, motivo por el cual se declarará su invalidez.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Quinta de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 7 ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: … 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.
FALLA PRIMERO: DECLARAR INVALIDOS los artículos primero y segundo del Acuerdo 9 del 18 de noviembre de 2024 «POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL SEÑOR ALCALDE MUNICIPAL DE EL DOVIO VALLE, PARA GESTIONAR Y SUSCRIBIR COMODATOS, CONVENIOS Y CONTRATOS CON LOS FONDOS NACIONALES Y DEPARTAMENTALES, SECRETARÍAS DEPARTAMENTALES, MINISTERIOS, DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS DESCENTRALIZADOS Y OTRAS ENTIDADES DE ORDEN INTERNACIONAL, NACIONAL, DEPARTAMENTAL, MUNICIPAL, ASÍ COMO CON PERSONAS NATURALES Y JURÍDICAS;
Y OTORGAR SUBSIDIOS COMPLEMENTARIOS DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y/O VIVIENDA DE INTERÉS PRIORITARIO».
SEGUNDO: En firme esta sentencia, remítase al correo electrónico institucional, copia de esta decisión a la gobernadora del departamento del Valle del Cauca, al concejo municipal del Dovio y al alcalde de dicho municipio.
TERCERO: Surtida las notificaciones archívese el expediente previa anotación en Samai. Providencia discutida y aprobada en Sala Quinta de Decisión, según consta en acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE KATIA ALEXANDRA DOMÍNGUEZ GARCÉS PAOLA ANDREA GARTNER HENAO Magistrada Magistrada GUILLERMO POVEDA PERDOMO Magistrado (Ausente con permiso) Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8088