TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 142 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Reparación Directa Radicación: 17001-33-33-001-2015-00149-03 Demandantes: José Albeiro López Cardona Demandados: Municipio de Villamaría Corporación Autónoma Regional de Caldas (CORPOCALDAS) Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 081 del 1° de agosto de 2025 Manizales, primero (1°) de agosto de dos mil veinticinco (2025).
ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)1, corresponde a esta Sala de Decisión desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del quince (15) de diciembre de dos mil veintidós (2022), proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, que negó las súplicas de la demanda dentro del proceso de reparación directa promovido por el señor José Albeiro López Cardona contra el Municipio de Villamaría y la Corporación Autónoma Regional de Caldas (CORPOCALDAS)2.
LA DEMANDA En ejercicio del medio de control interpuesto el 20 de mayo de 20153, la parte demandante solicitó lo siguiente4: Pretensiones 1 En adelante, CPACA. 2 En adelante, CORPOCALDAS. 3 Página 2 del archivo nº 001 del expediente digital. 4 Páginas 4 y 5 del archivo nº 002 del expediente digital. Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 2 1.
Que se declare responsable a la parte accionada por los perjuicios causados a la parte demandante, con ocasión de las omisiones y/o acciones administrativas que generaron una lesión económica al accionante. 2. Que en consecuencia de la anterior declaración se condene a la parte demandada al pago de la suma de $241’146.000 por concepto de las mejoras materiales (plantaciones sembradas en el terreno La Gloria), y de 35 salarios mínimos legales mensuales vigentes por daños morales. 3.
Que se actualice la condena de conformidad con el artículo 178 del CCA (sic). 4. Que se ordene dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 176 y 177 del CCA (sic). 5. Que se apliquen los principios de iura novit curia y de neminem laedere. 6. Que se condene en costas a las accionadas. Hechos La parte accionante sustentó sus pretensiones bajo los siguientes supuestos de hecho5, que en resumen indica la Sala: 1.
CORPOCALDAS es propietaria del lote de terreno La Gloria, identificado con la ficha catastral 00-01-0022-0105-000, y ubicado en la vereda La Floresta del Municipio de Villamaría. 2. El 9 de marzo de 2004, CORPOCALDAS entregó en comodato el referido bien inmueble al Municipio de Villamaría; contrato que se prorrogó hasta el año 2010. 3.
El señor José Albeiro López Cardona fue autorizado de manera verbal por el Municipio de Villamaría para que fuera el vigilante o casero del predio. 4. Con esa autorización, el señor José Albeiro López Cardona ingresó al inmueble el 9 de diciembre de 2004 y permaneció allí hasta el 23 de marzo de 2013, cuando hizo entrega del bien en el que están cultivadas la mayor parte de sus plantaciones. 5 Páginas 5 a 11 del archivo nº 002 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 3 5. El 1º de enero de 2005, el Municipio de Villamaría y el señor José Albeiro López Cardona suscribieron contrato de arrendamiento hasta el 31 de diciembre de 2005, por un valor mensual de $300.000, de los cuales debía consignar $20.000 en la tesorería de la alcaldía, y la diferencia era pagada en especie con los cuidados de todas las instalaciones del predio, realizando el aseo diario y, en general, velando por el mantenimiento y seguridad. 6.
El 13 de julio de 2005, el Municipio de Villamaría comunicó a CORPOCALDAS que autorizaba al señor José Albeiro López Cardona para gestionar la puesta en marcha del proyecto ecoparque ecológico y turístico La Gloria. 7. Mediante Decreto 033 del 14 de septiembre de 2005, el Municipio de Villamaría decretó la finca La Gloria como coso municipal. 8.
Desde su ingreso al predio, el señor José Albeiro López Cardona se dedicó, junto con su familia, a actividades de siembra de cultivos ornamentales, forestales y para consumo, así como al criadero de peces y de gallinas que eran vendidos a la comunidad. 9. El contrato suscrito fue prorrogado hasta el 8 de marzo de 2007. 10. A partir del 9 de marzo de 2007, el accionante continuó en el predio con sus mismas actividades, pero sin contar con contrato vigente. 11.
El 8 de junio de 2009, el Municipio de Villamaría le solicitó al señor José Albeiro López Cardona la entrega del predio, negándose a reconocerle algún tipo de retribución económica. 12. El 30 de junio de 2010, el Municipio de Villamaría le solicitó a CORPOCALDAS un plazo para devolver el bien, aduciendo tener dificultades con la persona que estaba allí como casero. 13.
El 23 de febrero de 2011, el Municipio de Villamaría nuevamente le pide al actor la entrega inmediata del predio que ocupaba en calidad de arrendatario. 14. Mediante Resolución 101 del 9 de marzo de 2011, el Municipio de Villamaría decretó la caducidad del contrato firmado el 1º de enero de 2005 y del documento prórroga del mismo del 1º de enero de 2007. 15.
Con Resolución 131 del 14 de abril de 2011, el Municipio de Villamaría Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 4 resolvió desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 101 del 9 de marzo de 2011, manifestando que, pese a que se había pactado que el uso del inmueble sería únicamente para vivienda, el accionante y su familia lo habían utilizado con explotaciones agrícolas. 16.
A través de acción popular radicada con el número 2012-00050-00, tramitada por este Tribunal, se solicitó que el predio La Gloria se utilizara en debida forma por tratarse de un bien de uso público, pero no se reconocieron los derechos del accionante. 17. La acción popular finalizó con pacto de cumplimiento aprobado en sentencia del 23 de noviembre de 2012, en el que se estableció el modo de entrega del bien por parte del señor José Albeiro López Cardona. 18.
El 22 de marzo de 2013 se suscribió acta de entrega parcial del predio y se fijó un plazo de cuatro meses para la entrega de la casa de habitación. 19. El Municipio de Villamaría hizo la respectiva entrega del inmueble a CORPOCALDAS, comprometiéndose a cancelar los servicios públicos adeudados. 20. El 22 de julio de 2013 venció el término para que el señor José Albeiro López Cardona entregara el bien, pero se negó a hacerlo, aduciendo que no tenía otra vivienda a donde ir. 21.
El 30 de julio de 2014, CORPOCALDAS presentó incidente de desacato contra el accionante, en el cual se resolvió imponerle a éste multa. 22. El 10 de septiembre de 2014, se inició querella civil en la inspección municipal de Policía de Villamaría, con decisión del 15 de abril de 2015 que finalmente fue anulada por falta de competencia el 2 de julio de 2015. 23.
El accionante tuvo que entregar el inmueble en su totalidad sin recibir indemnización o compensación alguna por las mejoras realizadas y por las plantaciones que ahora hacen parte del predio, quedando más empobrecido y sin medio de subsistencia. Fundamentos de derecho Como fundamentos de derecho6 la parte actora invocó el contenido de las siguientes disposiciones: Constitución Política: artículos 2, 5, 6, 25, 90, 91, 93, 6 Páginas 11 a 16 del archivo nº 002 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 5 209 y 315; Código Civil: artículos 739, 768, 775, 966, 970, 977, 1.494, 1.502 y 1.602; Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios 1150 de 2007 y 734 de 2012; Ley 446 de 1998: artículo 16; Código General del Proceso (CGP)7: artículos 244, 245, 246 y 257; Ley 640 de 2001; Ley 1395 de 2010: artículo 11;
Código de Procedimiento Civil (sic): artículos 75, 175, 203, 213, 233, 407 y 775; y CPACA: artículos 140, 155 –numeral 6–, 156 –numeral 6–, 157, 215 y 218. Adujo que el Municipio de Villamaría incurrió en una falla en el servicio al no suscribir contrato de trabajo como casero o vigilante con el accionante como lo ordena la ley, permitiendo que éste sembrara y cultivara en el predio La Gloria, sin tomar, junto con CORPOCALDAS, ninguna acción legal para retirar los cultivos.
Manifestó que las entidades accionadas no vigilaron ni ejercieron el control efectivo del uso del suelo por los medios judiciales para no permitir que se produjesen mejoras en el predio. Sostuvo que a CORPOCALDAS le asistía el deber igualmente de ejercer interventoría o supervisión del contrato de comodato y, en ese sentido, vigilar, controlar y enmendar legalmente los contratos con las personas y las funciones que debían desempeñarse para el debido cuidado del inmueble.
Afirmó que CORPOCALDAS, como propietario del lote, fue quien se benefició del aumento en el valor del predio. Expuso que la omisión de las entidades accionadas ha causado un daño antijurídico al actor, por menoscabo en el patrimonio de éste, en sus derechos personalísimos, y daño a su núcleo familiar. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Actuando dentro del término legal conferido para tal efecto y obrando debidamente representadas, las entidades accionadas contestaron la demanda de la manera que se indica a continuación. Municipio de Villamaría8 Adujo que entre el accionante y la entidad territorial no existe la relación contractual del tipo que alega el demandante, y de la cual pueda desprenderse la generación de perjuicios. 7 En adelante, CGP. 8 Páginas 2 a 14 del archivo nº 004 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 6 Consideró que no es procedente pretender el reconocimiento de los perjuicios reclamados, alegando una vinculación extinta y de la que luego de su terminación la administración procuró e insistió en que le fuera entregado el bien, sin que ello fuera posible por negativa misma del actor. Estimó como descarado acudir al principio de confianza legítima, pues fueron bastantes los requerimientos de la administración para que desalojara el predio.
Formuló los medios exceptivos que denominó: “CADUCIDAD DE LA ACCION (sic)”, la que debe computarse como mínimo desde que quedó ejecutoriada la sentencia de la acción popular; y “EXCEPCION (sic) DE RENDICION (sic) DE CUENTAS POR ADMINISTRACION (sic) DE PREDIO RURAL”, teniendo en cuenta que el actor afirma que el predio le fue entregado para administrarlo.
CORPOCALDAS9 Manifestó que no tuvo injerencia o participación de ningún tipo en la relación que tuvo el demandante con el Municipio de Villamaría. Precisó que nunca tuvo relación contractual, legal o reglamentaria con el accionante, por lo que nunca hubo órdenes, permisos o aquiescencia frente a las actividades que aquél desarrollaba en el predio.
Indicó que, pese a no ser el competente para ello, emprendió las gestiones de tipo policivo para proceder a la restitución del bien, una vez que conoció los inconvenientes que el municipio tenía con el actor para que desalojara el predio. Refirió que no es procedente que el accionante pretenda lucrarse nuevamente de un predio que no sólo le reportó vivienda por más de ocho años, sino que también lo usufructuó de manera ilegítima por otros tantos años.
Se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en que no es posible endilgar responsabilidad a CORPOCALDAS por los perjuicios que se alegan, pues éstos se desprenden de la presunta relación contractual o laboral que hubo con el Municipio de Villamaría. Propuso las siguientes excepciones: “CADUCIDAD (…)”, en tanto transcurrieron más de dos años desde el acaecimiento del hecho y la presentación de la demanda, ya que el demandante empezó a ocupar el predio 9 Páginas 211 a 247 del archivo nº 002 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 7 de mala fe y desconocer su condición de arrendatario desde el año 2010; “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA”, en la medida en que no existió relación de ninguna índole entre el actor y CORPOCALDAS y cuando ésta conoció que existía inconvenientes para desalojar el predio, emprendió todas las gestiones jurídicas necesarias para recuperar el bien;
“CARENCIA DE RELACIÓN CONTRACTUAL, LABORAL NI DE NINGUNA OTRA ÍNDOLE ENTRE CORPOCALDAS Y EL SEÑOR JOSÉ ALBEIRO LÓPEZ CARDONA, QUE PUEDA PREDICAR UNA FALLA DEL SERVICIO POR ACCIÓN O POR OMISIÓN EN CABEZA DE MI REPRESENTADA”; “CONDICIÓN DE MERO TENEDOR DEL DEMANDANTE, QUE IMPIDE EL RECONOCIMIENTPO DE MEJORA ALGUNA”, de conformidad con lo expuesto por el artículo 775 del Código Civil;
“INEXISTENCIA DE LA CONDICIÓN DE POSEEDOR DE BUENA FE POR PARTE DEL DEMANDANTE, QUE HACE NUGATORIA SU PRETENSIÓN AL RECONOMIENTO DE MEJORAS”; “CONFIGURACIÓN DE CULPA EXCLUSIVA DE LA VÍCTIMA”, por cuanto fue el demandante quien ocupó el bien por varios años sin autorización alguna, lucrándose incluso de aquél, desconociendo diversos pronunciamientos judiciales que lo requerían a abandonar el predio;
“INEXISTENCIA DEL DAÑO”, pues lo reclamado se deriva de supuestos derechos laborales que no tienen conexión con este medio de control; e “INEXISTENCIA DE NEXO CAUSAL ENTRE EL DAÑO ALEGADO POR EL ACTOR Y LAS COMPETENCIAS DE CORPOCALDAS FRENTE AL CASO EN CONCRETO”, por ausencia de pruebas. LA SENTENCIA APELADA El 15 de diciembre de 2022, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales dictó sentencia en el asunto de la referencia10, a través de la cual declaró probada la excepción de culpa exclusiva de la víctima y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora.
Lo anterior, con fundamento en las siguientes consideraciones. Sostuvo que, de conformidad con el material probatorio recaudado, el señor José Albeiro López Cardona permaneció en un bien que no era de su propiedad, pese a que en reiteradas oportunidades se le conminó para que lo desocupara y, a sabiendas de tal situación, decidió efectuar acciones tendientes a la explotación económica del predio, desconociendo la destinación específica de éste para la conservación del medio ambiente.
Indicó que el actor actuó bajo su propia cuenta y riesgo y con el pleno conocimiento de encontrarse ocupando un inmueble de propiedad del Estado 10 Archivo nº 019 del expediente digital. Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 8 (CORPOCALDAS), que le había sido entregado bajo claras condiciones contractuales, desplegando una serie de acciones que denotan la plena conciencia de su actuación irregular y del aprovechamiento por el cual fue requerido en varias oportunidades por las autoridades competentes.
Consideró que con su evidente hostilidad y con su contumacia para restituir el inmueble, el señor José Albeiro López Cardona participó y fue causa eficiente en la producción del resultado o daño que alega, esto es, se expuso voluntaria y conscientemente a predecibles pérdidas materiales que ahora se reclaman a través de este medio de control.
Resaltó que las entidades demandadas procuraron en reiteradas oportunidades la devolución o restitución de la finca La Gloria, de manera que no podía hablarse de negligencia o inactividad del Estado para la recuperación del bien, pues está demostrado que se intentó por todos los medios su restitución y no fue posible debido a la oposición fáctica y jurídica que desplegó el aquí demandante.
Expuso que el señor López Cardona no recibió instrucciones u órdenes de parte del Municipio de Villamaría o de CORPOCALDAS, tendientes a la instalación de germinadores, plantío de especies vegetales y/o construcción de lagunas para la producción de peces, sino que fue el mismo demandante quien, bajo su propia cuenta y riesgo, dispuso el despliegue de tales actividades sin que mediara mandato alguno de parte de algún servidor del Estado.
De otra parte, la Juez indicó que, además de lo anterior y en gracia de discusión, no existían pruebas suficientes para la demostración del presunto daño antijurídico alegado por el demandante, pues la prueba que se consideraba determinante para la probanza y cuantificación de los supuestos daños incumplió los requisitos formales para hacer su posible la valoración. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por la Juez a quo y actuando dentro del término legal, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia11, de la siguiente manera.
Indicó que con la sentencia se vulneraron los derechos del accionante, pues se le ha degradado su situación, se ha desconocido que entregó su vida al cuidado del inmueble y ahora se le inculpa de la generación del daño en su contra. 11 Archivo nº 022 del expediente digital. Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 9 Manifestó que el peritaje sí cumplió a cabalidad los requerimientos legales, realizó una tasación y edificó un valor que fue claramente desconocido en el fallo recurrido.
Reprochó que se tome al demandante como el productor del daño, si se tiene en cuenta que se trata de una persona que no estudió, cuyo estrato ha sido bajo y no puede exigírsele la capacidad de un profesional en derecho. Aseguró que el accionante actuó atendiendo lo que los funcionarios de paso permitieron. Negó que la entrega del inmueble hubiera sido por la fuerza.
Refirió que el demandante actuó como cualquier persona en protección de su trabajo y del tiempo dedicado. Expuso que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido 11 supuestos en los que es posible encuadrar la culpa de la víctima como eximente de responsabilidad, ninguno de los cuales se puede predicar del caso concreto. Señaló que ninguna de las entidades demandadas negó la existencia de las mejoras aducidas en la demanda ni el daño antijurídico generado.
Relató que el actor fue abandonado en el predio por casi diez años, en el que creó su núcleo familiar y fuente de sustento, y luego, sin ninguna posibilidad, fue desterrado de dicho lugar, sin ningún reconocimiento ni ayuda, y quebrantado su núcleo familiar y sus derechos básicos. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Tanto la parte demandante como la demandada guardaron silencio.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público emitió concepto en esta oportunidad procesal12, a través del cual solicitó confirmar la providencia recurrida, por considerar que no se acreditó la existencia de un daño antijurídico cierto y que, además, se configuró la culpa exclusiva de la víctima en la causación del supuesto daño. 12 Archivo nº 031 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 10 En efecto, precisó que no puede hablar de daño antijurídico por cuanto: i) en virtud del contrato de arrendamiento suscrito con el Municipio de Villamaría, el accionante tenía la obligación jurídica de devolver el inmueble a la terminación de aquél, lo cual evidentemente no hizo; ii) exigirle y obtener por medios legales la devolución del predio, como hicieron las demandadas, no puede considerarse un daño ni mucho menos, sino el ejercicio de un deber jurídico que ellas tenían en aras de salvaguardar el patrimonio público y la legalidad; iii) que el demandante hubiera perdido unas supuestas mejoras en virtud del desalojo plenamente legal que se adelantó, tampoco constituye un daño, por cuanto dichas mejoras fueron realizadas incumpliendo el contrato de arrendamiento, de manera arbitraria, sin consentimiento de la entidad pública que no las consintió y, además, se realizaron para el beneficio económico exclusivo del señor López Cardona; iv) las mejoras efectuadas fueron por cuenta y riesgo del arrendatario y luego ocupante ilegal del predio, quien conocía perfectamente su situación precaria como arrendatario y que tales comportamientos no estaban amparados en el contrato suscrito; y v) no existe prueba suficiente para tener el daño a resarcir como cierto y directo, esto es, cuantificado o al menos cuantificable.
En cuanto a la culpa de la víctima, el agente del Ministerio Público estimó que existió un comportamiento imprudente y de mala fe del señor López Cardona, que es una causa relevante y exclusiva del daño alegado, por las siguientes razones: i) el actor suscribió un contrato de arrendamiento con el Municipio de Villamaría; ii) aquel incumplió las obligaciones contractuales y se extralimitó en el ejercicio de sus atribuciones, lo cual motivó la declaratoria de caducidad de los actos contractuales y la devolución del bien, lo que no sucedió por largo tiempo pese a las frecuentes acciones de policía administrativa que se emprendieron; iii) el mantenimiento y cuidado del inmueble se hacía como parte del pago del canon de arrendamiento; iv) se probó en el proceso el actuar indebido y de mala fe del señor López Cardona, pues se lucraba del bien incumpliendo los términos del contrato y, además, acudió a diversos mecanismos judiciales para dilatar la entrega del predio, e incluso incurrió en desacato a una providencia judicial dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas en el trámite de una acción popular para no cumplir con su deber de entregar materialmente el inmueble; v) el incumplimiento del contrato de arrendamiento y su mala fe para dilatar la entrega del predio son la causa primera, eficiente y suficiente para que se le haya privado de la posesión del inmueble sin lugar a ninguna compensación; vi) si el actor consideraba que le debían salarios u otro tipo de acreencias laborales, debió reclamarlos en otros escenarios procesales; y vii) en este caso no puede hablarse de confianza legítima del demandante, sino todo lo contrario, ya que las pruebas muestran que cuando empezó a ejercer labores de señor y dueño en predio ajeno, incumpliendo los términos en que le fue entregado, las Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 11 autoridades públicas adelantaron múltiples acciones administrativas, policivas y judiciales para la recuperación del bien público.
TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Reparto. Para conocer del recurso de alzada, el expediente fue repartido a este Tribunal el 24 de febrero de 202313, y allegado el 2 de marzo del mismo año al Despacho del Magistrado Ponente de esta providencia14. Admisión y alegatos. Por auto del 2 de marzo de 2023 se admitió el recurso de apelación15.
Ninguna de las partes se pronunció en relación con el recurso de apelación como lo autoriza el numeral 4 del artículo 247 del CPACA16. El Ministerio Público rindió concepto en esta oportunidad17. Paso a Despacho para sentencia. El 20 de abril de 2023 el proceso ingresó a Despacho para sentencia18, la que se dicta en seguida, atendiendo el orden de ingreso del respectivo proceso para tales efectos.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, en los estrictos términos en que aquél fue formulado. Previo a lo anterior, la Sala debe señalar que no se pronunciará sobre la solicitud hecha por quien fungiera como apoderado del Municipio de Villamaría, abogado Esteban Restrepo Uribe, relativa a la interrupción del proceso por enfermedad19.
Lo anterior, como quiera que no se observa en el expediente digital que la entidad territorial lo hubiese designado como mandatario judicial en este asunto. Problema jurídico La cuestión que debe resolverse en el sub examine se centra en dilucidar las siguientes preguntas: 13 Archivo nº 028 del expediente digital. 14 Archivo nº 029 del expediente digital. 15 Archivo nº 029 del expediente digital. 16 Archivo nº 032 del expediente digital. 17 Archivo nº 031 del expediente digital. 18 Archivo nº 032 del expediente digital. 19 Archivo nº 034 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 12 ▪ ¿Se acreditó la existencia del daño antijurídico invocado en la demanda? ▪ De ser así lo anterior, ¿el daño antijurídico padecido por la parte actora es jurídicamente imputable al Municipio de Villamaría y/o a CORPOCALDAS? ▪ En el evento que se configure responsabilidad, ¿se encuentran acreditados los perjuicios alegados por la parte accionante? Para despejar los interrogantes planteados, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) elementos generales de responsabilidad del Estado; ii) régimen de responsabilidad aplicable; iii) hechos probados; y iv) acreditación de los elementos del régimen de responsabilidad en el caso concreto. 1.
Elementos generales de la responsabilidad De conformidad con lo dispuesto por el artículo 90 de la Constitución Política, el Estado tiene el deber de responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas, norma que le sirve de fundamento al actual artículo 140 del CPACA que consagra el medio de control de reparación directa, cuyo ejercicio dio origen al presente proceso y que establece la posibilidad que tiene el interesado de demandar la reparación del daño cuando su causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa.
La responsabilidad del Estado puede surgir en virtud de diversos títulos de imputación tales como la falla del servicio, el daño especial, o la denominada teoría del riesgo, los cuales obedecen a diversas situaciones en las que el Estado, a través de sus autoridades, está llamado a responder por la producción de un daño antijurídico. Atendiendo el título de imputación aplicable en cada caso, se constatará la existencia de los siguientes elementos que estructuran la responsabilidad de la administración pública por sus hechos u omisiones; aspectos éstos que conviene dilucidar a manera de exordio.
La jurisprudencia y la doctrina, a partir de las sucesivas reformas constitucionales y legales que se han dado en Colombia, han señalado que para deducir la responsabilidad de la administración pública por sus hechos u omisiones, deben reunirse tres condiciones: Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 13 Como primer elemento de la responsabilidad pública, el daño o perjuicio por el cual se reclama la indemnización debe tener la característica de ser resarcible, indemnizable, teniendo en cuenta que no todos lo son; algunos perjuicios no son resarcibles por parte de quien los ocasiona, como sucede cuando la persona que los padece está obligada a asumir las consecuencias en virtud del mandato legal o constitucional, impuesto en función del interés general, cuando éste prima sobre el interés individual.
El hecho de la administración se concreta en una actuación u omisión de los agentes del Estado, cuando obran u omiten obrar en ejercicio de sus funciones públicas, es decir, en representación de la administración, salvo cuando se configura lo que en la doctrina y jurisprudencia se conoce como la falta personal del agente, caso en el cual, responde el empleado total o parcialmente por los perjuicios derivados del hecho.
Finalmente entre la acción u omisión y el perjuicio debe mediar una relación de causalidad, lo cual impone al actor el deber de demostrar que el perjuicio provino exactamente de las actuaciones u omisiones de la administración, con un nexo de causa a efecto, el que se rompe, como también lo ha dicho la jurisprudencia, cuando se prueba una causa extraña a la administración en la producción del daño, como la culpa de la propia víctima, el hecho de un tercero o una circunstancia de fuerza mayor o caso fortuito.
Por regla general, corresponde a la parte demandante la comprobación plena de los hechos de su demanda, en los términos del artículo 167 del CGP, es decir, de los tres elementos que permiten deducir la responsabilidad. 2. Régimen de responsabilidad aplicable Para definir el régimen de responsabilidad aplicable al caso concreto es necesario remitirse al texto mismo de la demanda y a la manera en la cual se estructuraron las imputaciones relacionadas con la responsabilidad extracontractual de la Administración; ello no obstante la aplicación del aforismo jurídico “venite ad factum, iura novit curia” (dame los hechos, el Juez dará el Derecho), que significa que en materia de acciones de reparación directa se permite al Juez de la causa acudir al régimen de responsabilidad que más se ajuste a los hechos que dan origen al proceso, sin que se esté limitado a lo expuesto por el actor o los sujetos procesales20. 20 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gómez. Sentencia del 14 de agosto de 2008. Radicación número: 47001-23-31- 000-1995-03986-01(16413). Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 14 Las imputaciones jurídicas de la demanda realizadas contra la parte demandada aluden a la omisión al no suscribir contrato de trabajo con el accionante como lo ordena la ley y al no vigilar ni ejercer el control efectivo del uso del suelo por medios judiciales para no permitir que el actor sembrara y cultivara en el predio y, por ende, produjese mejoras en el mismo.
De lo anterior concluye este Tribunal que el asunto debe analizarse a la luz del régimen de responsabilidad por falla en el servicio, el cual procede frente a supuestos en los cuales se analiza la responsabilidad del Estado como consecuencia de la producción de daños en cuya ocurrencia ha sido determinante el deficiente funcionamiento del servicio, porque no funcionó cuando ha debido hacerlo, o lo hizo de manera tardía o equivocada21.
En ese entendimiento, deben acreditarse por la parte actora los presupuestos que permitan endilgar responsabilidad a la parte accionada bajo el título de imputación por falla en el servicio, que se concretan en el daño antijurídico sufrido por el interesado, la conducta anormal de la administración, y finalmente, una relación de causalidad entre esta última y aquél, es decir, la comprobación de que el daño se produjo como consecuencia de la falla del servicio. 3.
Hechos acreditados En aras de establecer si los elementos del régimen de responsabilidad aplicable en este asunto se encuentran configurados, procede esta Sala de Decisión a reseñar preliminarmente las circunstancias de tiempo, modo y lugar que rodearon los hechos que dieron origen a esta demanda y que se encuentran acreditados en el expediente. a) El 9 de marzo de 2004, CORPOCALDAS y el Municipio de Villamaría suscribieron contrato de comodato a título precario respecto de la finca La Gloria22, precisando que el bien debía destinarse exclusivamente a realizar labores propias de conservación ambiental.
El municipio se comprometió a asumir el mantenimiento del predio, incluyendo el pago de los impuestos y servicios, pudiendo explotar el inmueble para atender los gastos, caso en el cual debía informar a la corporación sobre las explotaciones que se realizarían. 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera.
Consejero Ponente: Dr. Ramiro Saavedra Becerra. Sentencia del 16 de agosto de 2007. Radicado número: 41001-23-31- 000-1993-07585-01(30114). 22 Páginas 306 a 309 del archivo nº 001 del expediente digital. Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 15 La duración del contrato se pactó desde la suscripción hasta el 9 de marzo de 2007, con posibilidad de prorrogarse por acuerdo entre las partes. b) El 1º de enero de 2005, el Municipio de Villamaría y el señor José Albeiro López Cardona suscribieron contrato de arrendamiento respecto de la finca La Gloria23, cuyo término de duración fue desde la suscripción hasta el 31 de diciembre de 2005.
Se mencionó que el canon de arrendamiento había sido convenido en la suma de $300.000, de los cuales $280.000 se pagarían en especie con el cuidado de todas las instalaciones del predio, realizando aseo diario en los patios y velando en general por el mantenimiento y seguridad del inmueble; mientras que los $20.000 restantes debían ser depositados en la tesorería municipal dentro de los cinco primeros días de cada mes.
Se precisó que los servicios públicos domiciliarios se encontraban a cargo del arrendatario. Se indicó que el inmueble sólo podía ser destinado a vivienda familiar, y que dicha destinación no podía ser variada sin la previa autorización del alcalde. c) El 17 de febrero de 2005 fue allegado al despacho del alcalde de Villamaría, sin precisar autor, un proyecto de ecoparque ecológico y turístico respecto de la finca La Gloria24. d) Mediante oficio del 13 de julio de 200525, el alcalde del Municipio de Villamaría le solicitó autorización a CORPOCALDAS para adelantar en la finca La Gloria, un proyecto de ecoparque ecológico y turístico, siendo el señor José Albeiro López Cardona el designado para gestionar la puesta en marcha del mismo. e) No hay constancia en el expediente de que CORPOCALDAS autorizara la realización de dicho proyecto, ni tampoco de que el Municipio de Villamaría lo llevara a cabo. 23 Páginas 104 y 105 del archivo nº 004 del expediente digital. 24 Páginas 310 a 315 del archivo nº 001 del expediente digital. 25 Páginas 299 y 301 del archivo nº 001 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 16 f) A través de Decreto 033 del 14 de septiembre de 200526, el alcalde de Villamaría estableció el coso municipal, indicando que el mismo funcionaría en los predios La Gloria y El Reflejo. g) Durante el año 2005, consta en el expediente que el alcalde de Villamaría enviaba comunicaciones al señor José Albeiro López Cardona27, a través de las cuales le informaba acerca de las autorizaciones para que determinadas personas ingresaran al predio La Gloria a desarrollar diferentes actividades, debiendo aquél brindar la respectiva colaboración para ello. h) Pese a que el plazo del contrato de arrendamiento suscrito entre el Municipio de Villamaría y el señor José Albeiro López Cardona fenecía el 31 de diciembre de 2005, existe documentación en el expediente que da cuenta acerca de la continuidad del demandante en el predio La Gloria con posterioridad a esa fecha y exactamente para el año 2006.
En efecto, para el 28 de marzo de 200628, el alcalde del Municipio de Villamaría le informó al señor José Albeiro López Cardona que por incumplimiento de la cláusula tercera del contrato de arrendamiento, éste no sería renovado para la vigencia 2006. Sin perjuicio de lo anterior, es evidente que el señor José Albeiro López Cardona todavía residía en la finca para dicha época y que incluso lo hizo durante todo el año 2006, como se observa en las comunicaciones que le enviaba el alcalde de Villamaría para informarle sobre las autorizaciones que daba para ingresar al predio a varias personas29, así como en oficio del 5 de mayo de 200630, con el que el alcalde de Villamaría le manifestó al subdirector de recursos naturales de CORPOCALDAS que el señor López Cardona estaba autorizado para tramitar el salvoconducto único nacional para la movilización de productos forestales ubicados en el inmueble. i) El 7 de noviembre de 2006, el señor José Albeiro López Cardona presentó al Municipio de Villamaría proyecto agroturístico La 26 Páginas 324 y 325 del archivo nº 001 del expediente digital. 27 Páginas 317, 319, 328 y 330 del archivo nº 001 del expediente digital. 28 Página 27 del archivo nº 004 del expediente digital. 29 Páginas 338, 339 y 353 del archivo nº 001 del expediente digital. 30 Página 354 del archivo nº 001 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 17 Gloria31. No hay constancia en el expediente de que ese proyecto se autorizara y llevara a cabo. j) El 1º de enero de 2007, el Municipio de Villamaría y el señor José Albeiro López Cardona suscribieron nuevo contrato de arrendamiento respecto de la finca La Gloria32, precisando que ésta sería destinada única y exclusivamente para vivienda familiar, y que dicha destinación no podía ser variada sin la previa autorización del alcalde.
Se acotó que el inmueble mencionado había sido entregado por CORPOCALDAS a la entidad territorial en comodato a título precario el 24 de octubre de 2004. La duración del contrato se pactó por dos meses y ocho días, contados a partir del 1º de enero hasta el 8 de marzo de 2007. Como valor del contrato se acordó la suma de $300.000, de los cuales $270.000 se pagarían en especie con el cuidado de todas las instalaciones del predio, realizando aseo diario en los patios y velando en general por el mantenimiento y seguridad del inmueble; mientras que los $30.000 restantes debían ser depositados en la tesorería municipal dentro de los cinco primeros días de cada mes.
Se precisó que los servicios públicos domiciliarios se encontraban a cargo del arrendatario. La interventoría del contrato quedó a cargo del coordinador de bienes del municipio. k) El 9 de abril de 2007, personal de CORPOCALDAS visitó el predio La Gloria y dejó el respectivo informe de interventoría del contrato de comodato suscrito con el Municipio de Villamaría33.
Se observa que como parte de las recomendaciones, se indicó que se solicitaría al alcalde de ese municipio que informara el tipo de contratación laboral y vinculación que el señor José Albeiro López Cardona tenía con el predio, pues éste se desempeñaba como casero y debía evitarse posteriores reclamos laborales o judiciales contra la corporación. 31 Páginas 340 a 349 del archivo nº 001 del expediente digital. 32 Páginas 297 y 298 del archivo nº 001 del expediente digital. 33 Páginas 294 a 296 del archivo nº 001 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 18 l) El 27 de junio de 2007, CORPOCALDAS y el Municipio de Villamaría suscribieron nuevo contrato de comodato respecto de la finca La Gloria34, precisando que el bien debía destinarse exclusivamente a actividades de conservación estricta como regeneración, restauración natural de áreas degradadas y aprovechamiento sustentable de la infraestructura existente previa autorización de la corporación. Pactaron que el personal que se destinara para la administración, conservación y manejo del inmueble sería a expensas únicamente del comodatario.
El municipio se comprometió a asumir el mantenimiento del predio, incluyendo el pago de los impuestos y servicios, pudiendo explotar el inmueble para atender los gastos, informando en todo caso a la corporación de las explotaciones que se realizaran. La duración del contrato se pactó por tres años. m) No obstante que el plazo del segundo contrato de arrendamiento suscrito entre el Municipio de Villamaría y el señor José Albeiro López Cardona vencía el 8 de marzo de 2007, también se allegó documentación al proceso de la que se desprende que el accionante permanecía en el predio La Gloria35. n) Para el año 2008, sin existir contrato de arrendamiento entre el Municipio de Villamaría y el señor José Albeiro López Cardona, éste permaneció habitando en el predio La Gloria, tal como se advierte en comunicación de autorización de ingreso emitida por la alcaldía36. o) Por lo demás, se observa que el 9 de abril de 2008, el señor José Albeiro López Cardona presentó propuesta al Municipio de Villamaría para promover un proyecto agrícola y turístico en la finca La Gloria37, de lo cual no hay noticia acerca de su implementación. p) El 25 de septiembre de 2008, el señor José Albeiro López Cardona presentó renuncia (sic) al contrato de prestación de servicios 0084 de 2008 para desarrollar labores de guardia y custodia de las cuencas y microcuencas hídricas en las veredas Bajo Arroyo, Alto Arroyo y La 34 Páginas 217 a 219 y 215 del archivo nº 003 del expediente digital. 35 Páginas 291 y 293 del archivo nº 001 del expediente digital, páginas 98 y 99 del archivo nº 002 ibidem y folio 299 del cuaderno 1 del expediente físico. 36 Página 282 del archivo nº 001 del expediente digital. 37 Páginas 273 a 281 del archivo nº 001 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 19 Floresta, así como de mantenimiento y aseo del acueducto y alcantarillado en el mismo sector. Lo anterior, por convenio unilateral entre las partes38. q) Como aconteció en años pasados, en el 2009, el alcalde de Villamaría continuó enviándole comunicaciones al señor José Albeiro López Cardona para informarle sobre las autorizaciones de ingreso al predio39. r) El 8 de junio de 200940, el alcalde de Villamaría le solicitó al señor José Albeiro López Cardona entregar la finca La Gloria el 30 de ese mismo mes y año, so pena de iniciar las acciones legales correspondientes.
Se precisó en dicha comunicación que la administración municipal había permitido que aquél ocupara el inmueble de manera temporal, esperando que como contraprestación garantizara el mantenimiento mínimo del predio e inclusive el pago de los servicios públicos. Se indicó que se pretendía dar por terminado el comodato y devolver el bien a CORPOCALDAS. s) A través de memorial del 1º de julio de 200941, el señor José Albeiro López Cardona se pronunció en relación con la petición de entregar la finca La Gloria el 30 de junio del mismo año. Al respecto, precisó que su permanencia en el referido lugar había obedecido a contrato de arrendamiento suscrito con el alcalde, que rigió desde el 1º de enero de 2005 hasta el 8 de marzo de 2007, luego de lo cual había continuado habitando el predio sin ningún contrato.
Reconoció que con ocasión del mencionado arrendamiento, estaba obligado a pagar servicios públicos y a mantener las instalaciones de la vivienda en perfecto estado. Solicitó el reconocimiento y pago de mejoras hechas en el inmueble. t) El 15 de julio de 2009, personal de CORPOCALDAS visitó el predio La Gloria, rindiendo el respectivo informe de interventoría del contrato de comodato suscrito con el Municipio de Villamaría42.
Se indicó que se realizó recorrido por el sendero, verificando el estado de los cercos, del acueducto, de las construcciones y del mantenimiento general del predio. Se precisó que la visita había sido atendida por el señor José 38 Página 269 del archivo nº 001 del expediente digital. 39 Páginas 248 y 263 del archivo nº 001 del expediente digital. 40 Página 254 del archivo nº 001 del expediente digital. 41 Páginas 255 a 257 del archivo nº 001 del expediente digital. 42 Página 258 del archivo nº 001 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 20 Albeiro López Cardona, quien había informado ser delegado del municipio para permanecer en el inmueble. u) A través de memorando del 21 de julio de 200943, funcionario de CORPOCALDAS puso en conocimiento de la entidad el estado físico y de mantenimiento del predio La Gloria, destacando que el aprovechamiento lo tenía el señor José Albeiro López Cardona, con quien no estaba clara la relación que éste tenía con el municipio, sus obligaciones y limitantes.
Se consignó que la única mejora detectada se refería a una cubierta del germinador, la cual se había realizado a través de contrato con el mismo casero, por valor de $2’000.000. v) Mediante oficio del 23 de julio de 200944, el alcalde de Villamaría le manifestó al señor José Albeiro López Cardona que no estaba autorizado para realizar ninguna obra, construcción, mejoramiento o siembra en el predio La Gloria. w) Por oficio del 24 de agosto de 200945, la coordinadora de bienes del Municipio de Villamaría le recordó al señor José Albeiro López Cardona que no estaba autorizado para realizar ningún tipo de obra, construcción, mejoramiento o siembra en el predio. x) A través de oficio del 18 de septiembre de 200946, el alcalde de Villamaría le manifestó a la CHEC que el señor José Albeiro López Cardona vivía en la finca La Gloria sin contrato alguno con el municipio, y que de hecho se estaba adelantando proceso de desalojo, ya que aquel pretendía apropiarse o buscar una indemnización. Se explicó que no se había autorizado a dicho individuo para reconectarse fraudulentamente a las redes eléctricas, por lo que debían reportar ese hecho a las autoridades competentes.
Se aclaró finalmente que la entidad territorial no se hacía cargo de los manejos del señor José Albeiro López Cardona en el predio y que éste no estaba autorizado para tomar decisiones de servicios públicos o de mejoras en el inmueble. y) Con oficio del 18 de septiembre de 200947, el alcalde de Villamaría le recordó al señor José Albeiro López Cardona que conforme al último contrato de arrendamiento, era su obligación asumir el pago de servicios públicos domiciliarios, lo cual había sido incumplido por 43 Páginas 45 a 51 del archivo nº 004 del expediente digital. 44 Página 44 del archivo nº 004 del expediente digital. 45 Página 268 del archivo nº 001 del expediente digital. 46 Página 265 del archivo nº 001 del expediente digital. 47 Página 64 del archivo nº 004 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 21 aquél, en tanto adeudaba cuatro meses y, además, se había reconectado de manera fraudulenta. z) Para el año 2010, con oficio del 5 de enero48, la coordinadora de bienes del Municipio de Villamaría le recordó al señor José Albeiro López Cardona que no estaba autorizado para realizar algún tipo de obra, construcción, mejoramiento o siembra en el predio, el cual debía ser devuelto a CORPOCALDAS al finalizar el contrato de comodato con esta entidad. aa) El 12 de marzo de 2010, funcionario de CORPOCALDAS llevó a cabo visita a la finca La Gloria, rindiendo el respectivo informe técnico49 en el que expuso no sólo el estado del predio, sino además que el señor José Albeiro López Cardona había manifestado que no entregaría el inmueble hasta que le fueran pagados los salarios a los que tenía derecho y le fueran reconocidas las mejoras realizadas. bb) Por oficio del 30 de junio de 201050, la coordinadora de bienes del Municipio de Villamaría le solicitó a CORPOCALDAS conceder un plazo de 15 días para entregar la finca La Gloria, como quiera que la administración municipal tenía dificultades con la persona que estaba en el predio como casero y, por lo tanto, requería tiempo para dar soluciones y cumplir con la devolución del bien. cc) El 4 de agosto de 2010, el funcionario de CORPOCALDAS Gustavo Valencia rindió informe técnico51, en el que da cuenta acerca de la visita técnica realizada al predio La Gloria en la misma fecha, concluyendo que existe limitación y perturbación del derecho a la propiedad de la entidad con ocasión de las actividades desarrolladas en dicho lugar por parte del señor José Albeiro López Cardona. dd) De lo acontecido en dicha visita, el funcionario de CORPOCALDAS Gustavo Valencia rindió además declaración notarial extrajudicial el 5 de agosto de 201052. ee) El 6 de agosto de 2010, CORPOCALDAS presentó ante la alcaldía de Villamaría, querella contra el señor José Albeiro López Cardona, por 48 Página 180 del archivo nº 001 del expediente digital. 49 Páginas 85 y 86 del archivo nº 004 del expediente digital. 50 Página 182 del archivo nº 001 del expediente digital. 51 Páginas 185 a 189 del archivo nº 001 del expediente digital. 52 Páginas 183 y 184 del archivo nº 001 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 22 ocupación o perturbación de la finca La Gloria, propiedad de la entidad53. ff) En relación con el trámite de esta querella, consta en el expediente lo que se indica a continuación, sin que exista claridad sobre su culminación: ▪ Fue admitida por Resolución nº 0257 del 11 de agosto de 201054. ▪ El 17 de agosto de 2010 el señor José Albeiro López Cardona formuló incidente de recusación contra el alcalde55. ▪ La Personería de Villamaría realizó control de gestión y vigilancia preventiva56 por solicitud del querellado57. ▪ En decisión del 30 de agosto de 201058 el alcalde aceptó la causal de recusación y ordenó enviar el expediente al gobernador de Caldas para que designara la autoridad competente para tramitar y decidir la querella. ▪ Mediante Oficio nº S.J. 3145 del 25 de octubre de 201059 la secretaria jurídica de la Gobernación de Caldas informó que el mismo alcalde debía ser quien remitiera el asunto a la autoridad que considerara que debía reemplazarlo. ▪ En decisión del 5 de enero de 201160 el alcalde ordenó obedecer lo resuelto por la Gobernación de Caldas sobre la recusación y, en consecuencia, dispuso adscribir la competencia para conocer y definir la querella a la Inspección Municipal de Policía para Asuntos Rurales de Villamaría. ▪ El 10 de marzo de 2011 se llevó a cabo diligencia de conciliación sin lograr acuerdo61. ▪ El 19 de enero de 2012 fue allegado a la Inspección Municipal de Policía para Asuntos Rurales de Villamaría, informe pericial decretado62, del cual se destacan como conclusiones las relativas a que el predio estaba intervenido en más del 90% con fines personales y comerciales, con un uso totalmente diferente al cual estaba destinado, afectando y poniendo en peligro la función de 53 Páginas 190 a 199 del archivo nº 001 del expediente digital. 54 Páginas 201 y 202 del archivo nº 001 del expediente digital. 55 Páginas 209 a 211 del archivo nº 001 del expediente digital. 56 Página 213 del archivo nº 001 del expediente digital. 57 Página 212 del archivo nº 001 del expediente digital. 58 Páginas 203 a 207 del archivo nº 001 del expediente digital. 59 Páginas 215 a 219 del archivo nº 001 del expediente digital. 60 Páginas 92 y 95 del archivo nº 001 del expediente digital. 61 Página 143 del archivo nº 001 del expediente digital. 62 Páginas 152 a 177 del archivo nº 001 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 23 conservación y preservación de las especies de flora y fauna de la zona, y con deterioro físico en sus instalaciones. ▪ A través de Resolución nº 211.12-046 del 20 de marzo de 201263, la Inspección Municipal de Policía para Asuntos Rurales de Villamaría declaró su falta de competencia para conocer de la querella y, en consecuencia, ordenó remitir el asunto al despacho del alcalde municipal para que allí se resolviera la solicitud efectuada por la entidad. gg) El 6 de diciembre de 2010, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Villamaría adelantó audiencia de interrogatorio extra proceso al señor José Albeiro López Cardona por solicitud del alcalde del Municipio de Villamaría64. hh) Por Oficio nº DIR 350776 del 3 de febrero de 201165, el director de CORPOCALDAS requirió al alcalde del Municipio de Villamaría no sólo para que informara por qué no había restituido el bien entregado en comodato luego de haber transcurrido la ampliación del plazo requerido para ello, sino también para que efectuara la entrega inmediata. ii) El 14 de febrero de 2011, el señor José Albeiro López Cardona presentó acción de tutela contra el alcalde de Villamaría y el inspector de Policía de ese municipio, por vulneración del derecho al debido proceso66.
El 22 de febrero de 2011, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Villamaría, en el marco de acción de tutela promovida por el señor José Albeiro López Cardona, recibió declaraciones a éste67, al alcalde de Villamaría68 y al inspector de Policía de ese municipio (incompleta)69. El 7 de marzo de 2011, el señor José Albeiro López Cardona interpuso recurso de apelación contra la decisión proferida por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Villamaría en relación con la acción 63 Páginas 49 a 53 del archivo nº 001 del expediente digital. 64 Páginas 224 a 227 del archivo nº 001 del expediente digital. 65 Página 247 del archivo nº 003 del expediente digital. 66 Páginas 104, 105 y 111 a 115 del archivo nº 001 del expediente digital. 67 Páginas 94 y 96 a 98 del archivo nº 001 del expediente digital. 68 Páginas 99 a 101 del archivo nº 001 del expediente digital. 69 Páginas 102 y 103 del archivo nº 001 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 24 de tutela promovida70. No obra en el expediente la sentencia de tutela ni el fallo que resolvió en segunda la apelación. jj) Por oficio del 23 de febrero de 201171, el alcalde de Villamaría le reiteró al señor José Albeiro López Cardona la solicitud de entregar de manera inmediata el inmueble La Gloria por incumplimiento del contrato de arrendamiento suscrito el 1º de enero de 2007. kk) Mediante oficio del 24 de febrero de 2011 (incompleto)72, el alcalde del Municipio de Villamaría respondió el requerimiento hecho por el director de CORPOCALDAS, informándole que el predio se encontraba ocupado por el señor José Albeiro López Cardona con ocasión de contrato de arrendamiento que presentaba vacíos legales y que obligó a la administración municipal a solicitar prueba anticipada de interrogatorio de parte para completar el contrato.
Adicionalmente, relacionó las diligencias emprendidas para obtener la restitución del inmueble. ll) A través de Resolución nº 101 del 9 de marzo de 201173, el Municipio de Villamaría declaró la caducidad administrativa del contrato de arrendamiento suscrito el 1º de enero de 2007 con el señor José Albeiro López Cardona. Lo anterior, aduciendo que el arrendatario había incumplido el contrato por: i) no cancelar el canon mensual pactado en efectivo, ii) utilizar el predio con explotaciones agrarias, pese a la destinación específica que se le advirtió y no obstante los varios requerimientos elevados en tal sentido, iii) no pagar los servicios públicos domiciliarios; iv) no permitir el ingreso y examen del inmueble al coordinador de bienes para ejercer la interventoría; y v) no entregar el bien.
En dicho acto la administración municipal refirió que el contrato de arrendamiento suscrito inicialmente el 1º de enero de 2005 con el señor José Albeiro López Cardona, se había ido prorrogando de manera automática y que a esa fecha, continuaba en ejecución y vigente. Finalmente, el municipio dispuso que una vez quedara ejecutoriada la resolución, el señor José Albeiro López Cardona debía restituir el 70 Páginas 122 a 127 del archivo nº 001 del expediente digital. 71 Página 116 del archivo nº 001 del expediente digital. 72 Página 248 del archivo nº 003 del expediente digital. 73 Páginas 145 a 151 del archivo nº 001 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 25 inmueble sin derecho a retención o pago algunos, so pena de que se iniciaran las acciones legales correspondientes. mm) Mediante Resolución nº 131 del 14 de abril de 201174, el Municipio de Villamaría confirmó la Resolución nº 101 del 9 de marzo de 2011 que declaró la caducidad administrativa del contrato de arrendamiento suscrito el 1º de enero de 2007 con el señor José Albeiro López Cardona. nn) El 20 de enero de 2012, el señor Enrique Arbeláez Mutis presentó acción popular contra CORPOCALDAS y el Municipio de Villamaría, por vulneración de varios derechos colectivos con ocasión del uso que venía dándosele a la finca La Gloria75. oo) El 12 de octubre de 2012 se suscribió acta de visita a la finca La Gloria76, en la que participaron ingeniero agrónomo, inspector de policía, coordinadora de bienes del municipio y el señor José Albeiro López Cardona.
Lo anterior, con el fin de identificar qué tenía sembrado éste último, dejándose constancia de que en el recorrido se observaban plantas como palma de cera colombiana. pp) A través de sentencia del 23 de noviembre de 201277, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas aprobó el pacto de cumplimiento celebrado entre las partes el 14 de septiembre de 2012, con ocasión del cual: i) el señor José Albeiro López Cardona se comprometió a entregar el predio dentro de los 15 días hábiles siguientes a la fecha de ejecutoria del fallo; ii) se autorizó a aquél para que hiciera uso de la casa de habitación hasta por un lapso de 4 meses, vencidos los cuales debía entregar la misma; iii) se excluyó el ofrecimiento hecho por el Municipio de Villamaría de pagar al señor José Albeiro López Cardona la suma de $5’000.000; y iv) se precisó que el vinculado podía utilizar los recursos judiciales que considerara para hacer valer sus derechos derivados de la tenencia del inmueble. qq) El 3 de enero de 2013, funcionarios de CORPOCALDAS llevaron a cabo visita al predio (incompleta)78, con el fin que se efectuara la entrega, previa verificación de su estado. 74 Páginas 39 a 48 del archivo nº 002 del expediente digital. 75 Páginas 70 a 73 del archivo nº 003 del expediente digital. 76 Página 54 del archivo nº 001 del expediente digital. 77 Páginas 75 a 91 del archivo nº 001 del expediente digital. 78 Páginas 125 a 136 del archivo nº 003 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 26 rr) El 29 de enero de 2013, el señor José Albeiro López Cardona convocó al director de CORPOCALDAS y al alcalde de Villamaría para hacerles entrega de la finca La Gloria el 31 de enero de 2013, previa acta que se levantaría en el lugar, en cumplimiento de lo dispuesto por el Tribunal Administrativo de Caldas79. ss) El 31 de enero de 2013, funcionarios de CORPOCALDAS llevaron a cabo visita al predio80, con el fin que se efectuara la entrega y verificación de este.
Dejaron constancia de que como el señor José Albeiro López Cardona había entregado un inventario de los cultivos que supuestamente fueron sembrados y mantenidos por él, se hacía necesaria la asistencia de personal calificado para constatar el informe y, por ello, debía reprogramarse nueva visita. Igualmente, consignaron que el 28 de enero de 2013 habían hecho presencia en el lugar, pero que la entrega no había sido posible ante la ausencia del tenedor. tt) El 1º de febrero de 2013, el señor José Albeiro López Cardona le solicitó al personero municipal de Villamaría que designara funcionario para que vigilara la entrega de la finca La Gloria, que se haría el 4 de febrero de 2013, en cumplimiento de lo dispuesto por el Tribunal Administrativo de Caldas81. uu) A través de memorial radicado en el Tribunal Administrativo de Caldas el 18 de febrero de 201382, el señor José Albeiro López Cardona solicitó comisionar a algún funcionario para que colaborara en la entrega del inmueble, elaborando acta en la que se incluyeran las mejoras y plantaciones hechas por aquél. vv) El 22 de marzo de 2013, el señor José Albeiro López Cardona suscribió acta de entrega de la finca La Gloria al Municipio de Villamaría y a su vez a CORPOCALDAS83, precisando las condiciones en las que estaba el predio.
El señor José Albeiro López Cardona dejó constancia de que durante los 8 años de estadía en la finca no había recibido del Municipio de Villamaría ninguna contraprestación económica por el cuidado del predio, por la vigilancia, por el sostenimiento de prados, y por los caminos ecológicos abiertos y guadañados cada dos meses con 79 Páginas 39 y 40 del archivo nº 001 del expediente digital. 80 Páginas 137 a 139 del archivo nº 003 del expediente digital. 81 Página 41 del archivo nº 001 del expediente digital. 82 Páginas 302 a 305 del archivo nº 001 del expediente digital. 83 Páginas 49 a 58 del archivo nº 002 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 27 recursos propios. Adicionalmente, anexó una propia acta de entrega realizada por él con fecha del 29 de enero de 2013. ww) Mediante memoriales radicados el 2 de julio de 2013 en el Tribunal Administrativo de Caldas84 y en CORPOCALDAS85, el señor José Albeiro López Cardona solicitó una prórroga del plazo establecido para entregar el inmueble, con el fin de permanecer en éste 3 o 4 meses más, mientras encontraba empleo y mejoraba su situación económica. xx) El 30 de julio de 2013, CORPOCALDAS solicitó al Tribunal Administrativo de Caldas la apertura de incidente de desacato por incumplimiento de la sentencia dictada en acción popular86. yy) Con Oficio nº 200-9375 del 17 de julio de 201387, el subdirector administrativo y financiero de CORPOCALDAS respondió el derecho de petición elevado por el señor José Albeiro López Cardona el 2 de julio de 2013, negándole la ampliación del término de tenencia de la casa de habitación del predio. zz) El 22 de julio de 2013, funcionarios de CORPOCALDAS llevaron a cabo visita al predio88, para hacer efectiva la entrega de la casa de habitación. Sin embargo, dejaron constancia de que el señor José Albeiro López Cardona no se encontraba presente y que al comunicarse telefónicamente con él, se había mostrado renuente a entregar en la fecha pactada, argumentando que no tenía para dónde mudarse. aaa) Con auto del 8 de agosto de 201389, el Despacho 4 del Tribunal Administrativo de Caldas solicitó al señor José Albeiro López Cardona rendir informe sobre el cumplimiento del fallo proferido por esa corporación el 23 de noviembre de 2012, so pena iniciar incidente de desacato. bbb) A través de memorial radicado en el Tribunal Administrativo de Caldas el 22 de agosto de 201390, el señor José Albeiro López Cardona solicitó un plazo de 3 o 4 meses para desalojar el inmueble, teniendo 84 Página 57 del archivo nº 001 del expediente digital. 85 Página 155 del archivo nº 003 del expediente digital. 86 Páginas 161 a 164 del archivo nº 003 del expediente digital. 87 Páginas 42 y 43 del archivo nº 001 del expediente digital. 88 Páginas 151 a 153 del archivo nº 003 del expediente digital. 89 Páginas 44 y 45 del archivo nº 001 del expediente digital. 90 Página 47 del archivo nº 001 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 28 en cuenta que no tenía un lugar para trasladarse y se encontraba desempleado. ccc) El 15 de enero de 2014, el señor José Albeiro López Cardona contestó el incidente de desacato promovido en su contra por el incumplimiento de la sentencia proferida en la acción popular presentada por CORPOCALDAS91.
Indicó que conforme al fallo, dentro de los 15 días siguientes a la ejecutoria de éste, había que entregarse el predio, y a los cuatro meses siguientes de ello, entregar la casa de habitación. Precisó que como el inmueble sólo se entregó hasta el 22 de marzo de 2013, a partir de esta fecha se contaban los cuatro meses para entregar la casa de habitación, lo que había ocurrido ya en un 98%, pues sólo estaba haciendo uso de una pequeña parte de ella en la que habitaba.
Manifestó encontrarse sin trabajo y refirió que aunque sabía que el predio no era de su propiedad sino de CORPOCALDAS, tenía derecho a que le reconocieran los derechos por cuidar, mejorar y mantener en excelentes condiciones la finca por más de 9 años, beneficiando con ello únicamente al Municipio de Villamaría y a su comunidad. Alegó que con el incidente de desacato le estaban vulnerando su derecho a una vivienda digna, por lo que había presentado acción de tutela ante el Consejo de Estado para evitar que se causara un perjuicio irremediable.
Solicitó no ser desalojado del predio hasta que el Municipio de Villamaría o la entidad obligada a ello, le garantizaran efectivamente su derecho a la vivienda digna por el servicio que prestó durante más de 9 años. ddd) El 22 de abril de 2014, el señor José Albeiro López Cardona pidió reunirse con el alcalde de Villamaría para llegar a un acuerdo directo respecto de los servicios prestados por él en la finca La Gloria92. eee) El 11 de julio de 2014, el señor José Albeiro López Cardona reclamó al Municipio de Villamaría por el reconocimiento y pago de mejoras y de perjuicios morales93. 91 Páginas 32 a 34 del archivo nº 001 del expediente digital. 92 Página 74 del archivo nº 001 del expediente digital. 93 Páginas 191 a 193 del archivo nº 004 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 29 fff) El 24 de julio de 2014, CORPOCALDAS solicitó nuevamente al Tribunal Administrativo de Caldas la apertura de incidente de desacato por incumplimiento de la sentencia dictada en acción popular94. ggg) Con Oficio nº D.A. 100-204 del 13 de agosto de 201495, el alcalde de Villamaría negó la petición del señor José Albeiro López Cardona tendiente de reconocer y pagar mejoras y perjuicios morales. hhh) Mediante auto del 28 de agosto de 201496, el Despacho 4 del Tribunal Administrativo de Caldas declaró que el señor José Albeiro López Cardona había incurrido en desacato de la sentencia proferida por esa corporación el 23 de noviembre de 2012 y, en consecuencia, le impuso a aquél, en el evento de no haber hecho aún entrega del inmueble, una sanción pecuniaria consistente en multa de 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes. iii) Sin que obre en el expediente claridad acerca de la culminación de la primera querella, se observa que el 10 de septiembre de 2014, CORPOCALDAS formuló una nueva ante el Municipio de Villamaría, para la recuperación del bien de su propiedad97. jjj) Mediante auto del 23 de octubre de 201498, el Consejo de Estado confirmó la sanción por desacato impuesta por el Despacho 4 del Tribunal Administrativo de Caldas contra el señor José Albeiro López Cardona, a excepción de la multa de 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes, que fue reducida a un salario mínimo. kkk) El 24 de octubre de 2014 se celebró audiencia de conciliación conforme al artículo 385 del reglamento de policía y convivencia ciudadana para el Departamento de Caldas, pero ante la inexistencia de fórmula de arreglo, se declaró fallida según se dejó constancia en la respectiva acta99. 94 Páginas 170 a 172 del archivo nº 003 del expediente digital. 95 Páginas 61 y 60 del archivo nº 001 del expediente digital. 96 Páginas 62 a 73 del archivo nº 001 del expediente digital. 97 Páginas 2 a 6 del archivo nº 003 del expediente digital. 98 Páginas 157 a 165 del archivo nº 002 del expediente digital. 99 Página 7 del archivo nº 003 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 30 lll) A través de oficio del 23 de diciembre de 2014100, el alcalde de Villamaría le solicitó al señor José Albeiro López Cardona el cumplimiento inmediato de la orden judicial de entregar el predio La Gloria, so pena de verse inmerso en procedimiento policivo de lanzamiento. mmm) Por Resolución nº 016 del 15 de abril de 2015101, el inspector de Policía del Municipio de Villamaría declaró que el señor José Albeiro López Cardona estaba ocupando por vías de hecho, sin justificación legal, contractual o reglamentaria y sin el consentimiento verbal o escrito de CORPOCALDAS, la casa de habitación del predio La Gloria de la vereda La Floresta.
En consecuencia, ordenó regresar el inmueble objeto de la querella al estado natural antes de la ocupación, otorgándole al querellado un término para que entregara voluntariamente el bien, so pena de acudir a la Fuerza Pública. nnn) Con la Resolución nº 415 del 2 de julio de 2015102, el alcalde del Municipio de Villamaría resolvió el recurso de apelación interpuesto por el señor José Albeiro López Cardona contra la Resolución nº 016 del 15 de abril de 2015, decretando la nulidad de lo actuado por falta de competencia en razón de la caducidad de la acción, por lo que dejó en libertad a los intervinientes para que acudieran a la justicia a dirimir el conflicto. ooo) En julio de 2015, CORPOCALDAS presentó acción de tutela contra el Municipio de Villamaría por vulneración del derecho al debido proceso103. ppp) El 24 de julio de 2015, el señor José Albeiro López Cardona elevó reclamación administrativa al Municipio de Villamaría104, tendiente a que se declarara la existencia de un contrato de trabajo a término indefinido con el consecuente pago de las prestaciones legales. qqq) El 5 de agosto de 2015, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Villamaría notificó a CORPOCALDAS la sentencia de la acción de tutela promovida, con la cual tuteló el derecho al debido proceso y, en consecuencia, declaró la nulidad de lo actuado en la querella por parte del Municipio de Villamaría y le ordenó a éste abstenerse de tramitar 100 Página 196 del archivo nº 004 del expediente digital. 101 Páginas 23 a 37 del archivo nº 003 del expediente digital. 102 Páginas 167 a 175 del archivo nº 002 del expediente digital. 103 Páginas 44 a 62 del archivo nº 003 del expediente digital. 104 Páginas 225 a 237 del archivo nº 004 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 31 el recurso de apelación y disponer que la Inspección de Policía continuara el trámite105. rrr) A través de oficio del 4 de septiembre de 2015106, el alcalde de Villamaría negó la petición hecha por el señor José Albeiro López Cardona sobre la existencia de un contrato de trabajo a término indefinido con el consecuente pago de las prestaciones legales. sss) Atendiendo lo resuelto en acción de tutela, el 22 de septiembre de 2015, la Inspección de Policía de Villamaría le notificó a CORPOCALDAS el contenido de la Resolución nº 016 del 15 de abril de 2015, precisándole que la referida decisión se profería en única instancia107. ttt) De la documentación allegada al expediente no puede extraerse si la casa de habitación del predio La Gloria fue finalmente entregada por el señor José Albeiro López Cardona y, en caso positivo, la fecha o la forma en la que ello ocurrió. Sin embargo, conforme a lo manifestado por uno de los testigos que rindió declaración en este proceso, la entrega definitiva se dio el 30 de noviembre de 2015. uuu) Dictamen pericial rendido por el señor Eucario Gallego Gálvez108 y contradicción del mismo109: El perito agrónomo manifestó en su informe que en las condiciones actuales del predio no era posible determinar físicamente las cantidades de material vegetal de vivero preexistente, ya que éste había desaparecido en su gran mayoría o se había mezclado con el restablecimiento natural del predio.
Sin embargo, indicó que había podido constatar que en el lugar sí hubo un desarrollo de una actividad propia de un vivero, así como la existencia de las especies vegetales relacionadas en la demanda, que tenían edades entre 6 y 10 años. Precisó que técnicamente no era posible que en el predio estuvieran sembradas 30.000 palmas de cera, pues por el espacio requerido para cada una, lo máximo serían 6.300 unidades.
Refirió en todo caso que al momento de la visita se observaban sólo 1.500 palmas de cera. 105 Página 64 del archivo nº 003 del expediente digital. 106 Páginas 238 a 242 del archivo nº 004 del expediente digital. 107 Página 65 del archivo nº 003 del expediente digital. 108 Páginas 50 a 61 del archivo nº 005 del expediente digital. 109 Minuto 2:40 a 1:07:33 del archivo nº 015 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 32 Procedió a asignarle un valor a cada material vegetal de los relacionados en la demanda, incluso a aquellos que no fueron encontrados en la visita, para un total de $94’440.000. En la diligencia de contradicción del dictamen, el perito se ratificó en el informe presentado, reiterando que verificó que en el predio existían indicios de lo que pudo haber sido una actividad de vivero, por el hecho de advertir plantas reproducidas en bolsa en algunos sitios.
Indicó que hizo un avalúo de la totalidad de las plantas mencionadas en la demanda y no de lo que efectivamente pudo encontrar en el predio. Explicó que el mecanismo para asignar el valor a cada planta fue por consulta en un vivero, así como por investigación en internet. Reconoció que con su dictamen no aportó las pruebas de ello. Consideró que por su experiencia como ingeniero agrónomo tiene la autoridad para fijar un precio, así no esté inscrito como perito avaluador.
Precisó que hay especies que ya no están, y que no está dando valoraciones actuales, porque los perjuicios que reclama el demandante obedecen a una época determinada y pasada. En ese sentido, actuando de buena fe, valoró lo que pudo haber existido al momento de los hechos, con fundamento también en lo que obra en el expediente. Afirmó que en su dictamen no estableció cuáles plantas fueron plantadas y cuáles las de regeneración natural.
Aclaró que no identificó las edades de las especies enunciadas en el dictamen, sino que dio un estimado subjetivo y no absoluto, de acuerdo con el desarrollo de las plantas, de la población y de la dinámica de regeneración que hay en el predio. Sostuvo que los senderos en la finca actualmente no están siendo trabajados, sino que han sido invadidas por la vegetación, pero se puede observar vestigios de la existencia de ellos.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 33 Expuso que encontró un área con tres germinadores en condiciones precarias, y que también había veras de crecimiento con plantas en bolsa, que datan de 6 a 10 años. Indicó que la valoración de las especies la hizo independientemente de la vocación de conservación del predio, y manifestó no hacer proyección de costos y gastos que se le generaban al actor por la explotación del predio como vivero. vvv) Finalmente, de los testimonios recibidos en el proceso, se extrae lo siguiente: ▪ Eduar Albeiro López Aristizábal110 (hijo del demandante): - Durante 10 años, su papá y él trabajaron todos los días las 10 hectáreas que comprendían el predio.
Hicieron mejoras. Cultivaban flores y plantas. Hacían el sostenimiento de los dos lagos, de los senderos ecológicos y de toda la finca en general. Sembraban palma de cera, plantas ornamentales, plátanos y yuca. - Los productos que sembraban eran básicamente para ellos, no los vendían, eran para su sostenimiento. - El lago en el que tenían peces era para el consumo de la familia.
El otro lago era como una piscina. - No explotaban las plantas ornamentales que sembraban. - Los senderos ecológicos se mantenían limpios y desyerbados. - No hubo ventas de productos que sembraban en la finca. - Estuvo con su papá desde el 2011 en la finca. Antes de esa fecha, su papá ya se dedicaba a las mismas funciones en ese predio.
No tiene conocimiento de si su papá explotaba económicamente el bien. - Recibían empresas que llegaban a hacer sus labores y eran ellos quienes los atendían. - No vio invernaderos en el predio. - El testigo vivía en otra ciudad, por lo que no sabe cómo llegó su papá al predio, porque cuando aquél empezó a vivir también en la finca, su padre ya residía ahí. - Su papá no informaba al municipio los productos que cosechaba, porque esos no eran para vender, sino para consumo interno. 110 Minuto 3:34 a 21:07 del archivo nº 012 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 34 - Cree que había presión del municipio para recuperar la finca, porque su papá le empezó a pedir los salarios. - No recibían órdenes del municipio de sembrar ese tipo de cultivos. Lo hacían como mejoras y como sostenimiento de la finca para que no se perdiera. - No tiene conocimiento de la devolución de la finca, porque el testigo salió de allí y se fue a otra parte y su papá fue quien la entregó. ▪ Jonier Alejandro Ramírez Zuluaga111 (fungió para la época como personero de Villamaría): - El demandante acudió a la Personería de Villamaría por un conflicto que se venía presentando en la finca La Gloria, ya que, pese a que estaba viviendo allí hacía muchos años y que le había sido otorgado por el municipio, le habían notificado que debía desalojarlo, sin el pago de acreencias.
Se le brindó toda la asesoría que correspondía. - El demandante le manifestaba que durante todos los años que vivió en el predio, no recibió ningún pago por las actividades que realizaba, tales como la siembra de algunos árboles y el mantenimiento de la finca. - Es testigo de que cuando el actor tuvo que desalojar, vivió situaciones muy complejas por su necesidad económica. - El demandante salió de la finca sin ningún ingreso económico. - El desalojo se produjo en 2013 o 2014. - Cree que sobre ese predio se había adelantado una acción popular, porque era un bien del Estado. - Con ocasión de la solicitud que hizo el actor, el testigo acudió al predio en su condición de personero y pudo constatar que allí habitaba aquél con su familia y era el encargado de vigilar el lugar, el predio estaba en muy buenas condiciones, tanto su acceso a la finca como los sembrados.
No recuerda qué había sembrado, sólo que había árboles y flores. No recuerda que hubiera plátano y café, sino árboles que protegían el medio ambiente. - No recuerda que hubiera explotación del predio. - No recuerda que hubiera cultivo de pan coger. - Sí recuerda que turistas visitaban ese lugar y el actor estaba pendiente. No sabe si existía una explotación económica en ese sentido. 111 Minuto 21:37 a 1:20:20 del archivo nº 012 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 35 - El accionante es una persona muy reconocida en el municipio. - La Personería le ayudó a presentar una acción de tutela para que le protegieran sus derechos constitucionales y se le dio acompañamiento. También se buscó acercamiento con la alcaldía para que se le dieran alternativas por la situación económica tan precaria que tenía. - Al momento del desalojo no se le pagó ninguna suma de dinero como reconocimiento económico.
Salió sin nada, no tenía dónde vivir, no tenía alimentación. - El actor no quería abandonar la finca porque había hecho cultivos en el lugar y le había hecho mantenimiento, y todo iba a quedar a la deriva, sin reconocérsele además la labor que había realizado en la finca. - Después del desalojo, el actor quedó a la deriva prácticamente, se hacía en el parque a cantar y la policía le impedía que ejerciera esa labor. - Era de público conocimiento que el actor permanecía en la finca y era quien ejercía labores de mantenimiento y vigilancia del lugar. - No recuerda el momento del desalojo. - Cree que el demandante tenía suscrito un contrato de arrendamiento inicialmente. - Lo que conoce es que el demandante no recibía ninguna contraprestación económica por la vigilancia y el mantenimiento que ejercía sobre el predio. - El actor no tenía ningún tipo de subordinación en el lugar, era casi como el dueño. Por eso no se encaminaron actuaciones en el ámbito laboral. - No recuerda si el actor llegó a algún acuerdo con las autoridades para la entrega de la finca. - No recuerda haber participado en el comité de verificación del pacto de cumplimiento. - Cree que el actor no fue vinculado a la acción popular y no fue escuchado.
Considera que ello fue así porque de haber hecho parte de ese proceso, se habría ordenado la reubicación o garantizarle los derechos constitucionales de aquél. - Si bien había que garantizar unos derechos colectivos, también debía hacerse frente a los derechos del accionante, porque salió de allá totalmente desprotegido, sin vivienda, sin nada. - No recuerda por qué tenían que hacerle un pago.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 36 - Los derechos que tenían que garantizársele al actor era la dignidad humana y la confianza legítima. - No recuerda si el actor incumplió en algún momento con la entrega del predio. - Cuando afirma que el desalojo fue efectuado de un día para otro, se refiere a que fue en un lapso muy corto en el que no se le permitió estabilizar su situación económica en condiciones similares o mejores a las que estaba en el predio La Gloria. - El actor manifestaba que había sembrado árboles y protegido otras especies. - La Personería no tenía la facultad para representarlo en la disputa por los derechos económicos que el demandante alegaba.
Por lo que hicieron un amparo de pobreza. ▪ Islén Candamil Zuluaga112 (amigo del demandante hace 35 años): - En el año 2004, quien fungía como alcalde, que era además amigo del testigo, le comentó a éste que había mandado al actor a que le cuidara la finca La Gloria porque necesitaba a alguien que lo hiciera y, además, aquél estaba mal y quería ayudarle.
No sabe bajo qué documento sería, si nombrado por la alcaldía, o como celador. - El testigo tuvo muchas oportunidades de visitar al demandante en la finca, porque comenzó a cultivar palmas de cera. Incluso, el testigo le compró varias plantas para su jardín. - La finca era de CORPOCALDAS, pero el municipio era quien la administraba. - El actor se fue más o menos como cuidandero.
Estuvo alrededor de 9 o 10 años. Se llegó a dar cuenta que el alcalde le mandaba mercados al predio. Cree que lo hacía en forma de colaboración o ayuda. No sabe si le pagaban sueldo, si tenía un contrato con el municipio. - El testigo y su esposa iban mucho a la finca a comprar plantas para su jardín. Recomendaban a otros que lo hicieran también, porque tenía unas plantas muy bien cultivadas. - En diciembre era común ver al demandante vendiendo artesanías hechas con troncos de la finca. - Conoció también que tenía cultivo de peces.
No sabe si el municipio se los daba o el actor los compraba. 112 Minuto 1:20:23 a 1:47:55 del archivo nº 012 del expediente digital. Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 37 - En el predio había cultivos de zanahoria, remolacha, repollo. Pero lo que más conoció eran las plantas. - Antes de que llegara el actor a la finca, ésta tenía mucho rastrojo, y con el tiempo vio los cambios que le hizo al lugar, la convirtió en un sendero ecológico, al que muchas veces llevaron los empleados del municipio a caminar a manera de conferencias.
No sabe si el municipio le pagaba la alimentación que se hacía para esos eventos. - El testigo le pagaba al actor por las matas que le compraba y que éste sembraba. - Los cultivos de jardín eran muy grandes. Tenía helechos, orquídeas. Eran extensiones bastante amplias. - El actor se rehusó a irse de la finca porque había vivido allí 9 o 10 años y no se le había pagado nada pese a tener sus cultivos y bonita la finca. - El alcalde mandó al ESMAD a sacar al demandante de la finca. - Para el momento de la entrega y por la manera en que ésta se presentó, la finca empezó a decaer mucho, porque el municipio no volvió a poner insumos, aunque el actor la mantenía limpia.
El alcalde le cortó la energía y el agua. Lo presionaron. - El actor vivía de las ventas de las plantas y de estar en la finca atendiendo gente que iba como turista a caminar, como en algo de ecología, y él los atendía, les vendía un algo. - Es muy difícil sembrar palma de cera. Incluso el testigo le compró varias de estas palmas de cera al actor. - Después de que lo desalojaron, el hijo del actor empezó a vivir en la calle.
El actor canta en el parque recogiendo monedas, a fin de año vende rifas, y todavía hace artesanías muy bonitas con troncos viejos. - Vio germinadores en la finca. Invernaderos no, porque construirlos es muy costoso. - No conoció sobre las acciones jurídicas que adelantó el municipio para que el actor desocupara el predio. Sólo se dio cuenta al día siguiente de que lo habían desalojado y que estaba en la calle y le contó que había tratado de que el municipio arreglara con él en conciliación. - No sabe cuánto transcurrió desde esas acciones de la administración y el momento del desalojo. - Al principio, lo que hacía el alcalde era mandarle mercados para ayudarle.
Pero no le mandaba semillas. Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 38 - No sabe si entre la administración y el actor hubo contrato de arrendamiento que le permitiera a este último beneficiarse del bien. - No sabe si el actor pagó algún valor por estar en el bien. ▪ Jaime Ramírez Hencker113 (subdirector administrativo de CORPOCALDAS desde 2012): - Conoce al demandante desde 2013, fecha en la cual la corporación comenzó con la segunda solicitud de querella o de pacto de cumplimiento, para lo cual el testigo fue encargado por el director general. - En 2004, CORPOCALDAS realizó comodato con el municipio, el cual se renovó, o se hizo un nuevo comodato en 2007. - En junio de 2010, al finalizar el comodato, el municipio le solicitó a CORPOCALDAS 15 días más para entregar el predio, porque tenía problemas con el casero. - Al no recibir el predio, el 6 de agosto de 2010, CORPOCALDAS inició la primera querella, la cual fue declarada nula.
Desconoce la razón y el trámite. - En 2012, se instauró una acción popular que culminó con pacto en el que las partes se comprometieron a entregar el predio al finalizar el año. - Para 2013, se hizo audiencia de verificación del pacto, y CORPOCALDAS toma la administración del predio, pero le concede al actor, a solicitud de éste, 4 meses para que desocupara la casa. - A los 4 meses pactados, en julio de 2013, fueron al predio a recibir la casa, pero el actor no accedió. - CORPOCALDAS inició incidente de desacato de la acción popular.
De ahí se produjo una sanción para el accionante. - Al ver que no se entregaba la casa, y por los problemas de seguridad que empezaron a tener con el actor que no dejaba entrar a los funcionarios a la revisión de actividades de conservación o los sacaba violentamente (una vez el hijo los amenazó con un machete), CORPOCALDAS instauró una segunda querella y con ésta que duró 2 años, el 30 de noviembre de 2015, tuvieron que acudir al predio en compañía de la Policía y con el ESMAD del Departamento, y fue de la única manera en que pudieron controlar totalmente la finca La Gloria. 113 Minuto 4:14 a 49:57 del archivo nº 012 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 39 - En el plazo de los 4 meses, el actor sólo habitaba la casa, la corporación tenía la administración del predio. - Cuando la corporación recibió el bien no se encontraban cultivos establecidos. Siempre ha sido un predio de conservación ambiental. Tiene muchas especies nativas. No ha sido de comercialización agrícola. - En el predio había especies arbóreas: eucaliptos, palmas, naranjos, flores, aguacates y guaduales. - No recorrió nunca el sendero, pero sabe que sí existía y que estaba con mucha maleza, porque la corporación tuvo que recuperarlo cuando entró en administración del inmueble. - CORPOCALDAS tuvo que hacer varias inversiones luego de recuperar el bien, ya que tuvo que cercar el terreno, y demoler la casa porque estaba completamente destruida. - En la actualidad, la entidad cuenta con un casero de planta que se ha encargado de la administración del lugar. - Para cuando asumió la administración la entidad, no se encontraron cultivos de pan coger o plantas cerca de la casa.
Sólo había especies nativas y con algunos árboles de cualquier finca. - Las palmas de cera que hay en el predio eran nativas y también pudieron ser sembradas, aunque, por las condiciones del terreno, aquellas se regeneran naturalmente. - Ni el municipio ni el accionante le entregaron a CORPOCALDAS un inventario de lo que estaba en el predio.
La corporación tampoco hizo inventario, porque no le interesa por la finalidad ambiental de aquél y, además, no había cultivos, sino especies nativas, de las que tampoco hay inventario. - Para 2015, la casa estaba completamente abandonada, no tenía ventanas pintadas, el techo estaba deteriorado, las paredes igual, la cocina acabada, con mugre.
La decisión fue entonces cerrar la casa y utilizar una bodega a la cual se le habilitó un baño para que pudiera ser habitada. - La razón que dio el actor para que le dieran los 4 meses fue que no tenía para dónde irse a vivir, que no tenía recursos. En ese momento, el actor vivía con su hijo. - En esos 4 meses y en los dos años posteriores a la querella se presentaron los inconvenientes narrados con los funcionarios de la entidad. - No sabe a qué se refieren con que el actor cuidaba la finca, porque ésta siempre estuvo enmontada, los prados estaban Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 40 mal cuidados, los árboles no estaban abonados, la casa estaba en un estado lamentable.
No sabe qué mantenimiento le hacía a la finca. Y a veces cuando iban, el actor no estaba, como si no mantuviera en el lugar. - No tiene conocimiento de que el actor hubiera explotado comercialmente la finca, no ve de qué iba a explotarla. - CORPOCALDAS nunca tuvo ningún tipo de relación laboral o contractual con el accionante. En ese sentido, se abstuvo de tener algún tipo de comunicación con aquél, por lo que todo fue a través de los estrados o en las entregas fallidas del predio que tuvieron. - La corporación no tiene la función de comercialización ni producción de especies.
El predio siempre ha sido de conservación ambiental. - CORPOCALDAS no le autorizó al actor la siembra de cultivos en el inmueble ni ninguna otra actividad. - El problema que tenía CORPOCALDAS era con el actor porque estaba en ocupación indebida del bien. - Sabe de lo ocurrido antes de 2012, porque consultó expediente administrativo en el que estaba la primera querella. - No tiene conocimiento de qué tipo de relación tuvo el municipio con el demandante. - No recuerda la acción popular en detalle. - No conoció mejoras.
No sabe en qué estado se habrá entregado al accionante, pero no vio mejoras, la casa estaba en estado deplorable y no observó cultivos en el predio. - En el predio únicamente existen tanques vacíos, con evidencia de abandono de muchos años, no hay invernaderos ni germinadores en el lugar. - Cuando la corporación recibió el predio en 2015, no existían servicios públicos, o el único que tiene el predio que es el de energía, porque el agua se toma del mismo predio y no existe otro servicio. - No sabe quién canalizó las aguas. - Desde el año 2012 CORPOCALDAS sí hizo visitas al predio y el testigo da fe de que no encontraron cultivos de peces u otra especie ni germinadores. - No sabe si el municipio le entregó al actor algún tipo de insumo o le pagó algún emolumento. 4.
Acreditación de los elementos del régimen de responsabilidad por falla en el servicio en el caso concreto Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 41 Los presupuestos que permiten endilgar responsabilidad bajo el título de imputación por falla en el servicio se concretan en el daño antijurídico sufrido por el interesado, la conducta anormal de la Administración, y finalmente, una relación de causalidad entre esta última y aquél, es decir, la comprobación de que el daño se produjo como consecuencia de la falla del servicio; aspectos cuya configuración en el sub examine se analizan a continuación. En relación con la noción de daño, como primer requisito del proceso de determinación de la responsabilidad que le pueda caber a la entidad enjuiciada, la Sala observa que ese concepto se distingue del referido al perjuicio, entendido el primero como el hecho o situación objetiva verificable con los sentidos, que lesiona de manera definitiva un derecho o interés lícito o altera su goce pacífico; el segundo corresponde al menoscabo patrimonial subjetivo sufrido por la víctima del daño y como consecuencia directa de este, que comporta su faz indemnizable114.
Esa misma postura ha sido adoptada por el Consejo de Estado al señalar que “(…) es necesario reiterar que el daño antijurídico es el primer elemento de la responsabilidad, y una vez verificada su configuración, se debe determinar si es imputable o no a la entidad demandada, como quiera que aquél es requisito indispensable de la obligación de reparar.
En ese orden de ideas, el daño, en su aspecto objetivo, debe ser entendido como la lesión de un derecho, interés o atributo de la persona, sin que exista la necesidad de relacionarlo con la actividad que lo causó, pues es una entidad fenoménica u ontológica que lejos de estar relacionado con el deber ser de las cosas, es un dato objetivo apreciable por los sentidos y, por consiguiente, una entidad natural.
De allí que, la mera ocurrencia del daño y su nota de antijuricidad es el presupuesto indispensable que genera el deber de reparar. (…) La labor del juez, en principio, se reduce simple y llanamente a la constatación del daño como entidad, como violación a un interés legítimo, esto es, como fenómeno, como dato objetivo o de conocimiento dado por la experiencia, luego, aquél asume una posición axial frente al mismo, lo que imprime el sello de antijurídico o jurídico, y una vez estructurado éste, comprobar la posibilidad de imputación o no, a la entidad demandada” 115.
Es preciso recordar que en el ordenamiento jurídico colombiano, a partir de la 114 Antaño la Corte Suprema de Justicia afirmó que “(…) el daño, considerado en sí mismo, es la molestia, el detrimento ocasionado a una persona en su cuerpo, en su espíritu o en su patrimonio, al tiempo que el perjuicio es el menoscabo patrimonial que resulta como consecuencia del daño; y la indemnización es el resarcimiento, la reparación, la satisfacción o pago del perjuicio que el daño ocasionó”.
Sala de Negocios Generales, 13 de diciembre de 1943, M.P. Dr. Cardozo Gaitán. 115 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 30 de marzo de 2011. Consejero Ponente: Dr. Enrique Gil Botero. Exp. 20001-23-31-000-1998-03813- 01(18451). Ver también sentencia del 19 de octubre de 2011, de la misma Corporación y Sección, con ponencia de la Dra. Olga Mélida Valle de De La Hoz.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 42 promulgación de la Constitución Política de 1991, no basta la demostración de la ocurrencia del daño puro y simple para exigir del Estado la obligación de repararlo, sino que se requiere que el mismo sea calificado como antijurídico116. La antijuridicidad del daño representa, entonces, la ausencia del deber jurídico de soportarlo por parte de quien lo sufre.
Ahora, el daño antijurídico, a efectos de que sea indemnizable, requiere que esté cabalmente estructurado, por tal motivo se torna imprescindible que se acrediten los aspectos relacionados con la lesión o detrimento cuya reparación se reclama, a saber: i) debe ser antijurídico, esto es, que la persona no tenga el deber jurídico de soportarlo, como se indicó; ii) que se lesione un derecho, bien o interés protegido legalmente por el ordenamiento; iii) que sea cierto, es decir, que se pueda apreciar material y jurídicamente, de manera que no puede limitarse a una mera conjetura o alea.
En el caso que convoca la atención del Tribunal, según lo expuesto en la demanda y de conformidad con el material probatorio aportado al proceso, esta Sala de Decisión considera que la parte actora no demostró la existencia del daño invocado y, además, no sería antijurídico, por las siguientes razones: a) Atendiendo lo expuesto en la demanda, el daño antijurídico que supuestamente se generó al actor, radica en el menoscabo en su patrimonio y en el daño a su núcleo familiar. b) Tal como quedó señalado en el acápite de hechos probados, el inmueble en el que habitó el señor José Albeiro López Cardona era propiedad de CORPOCALDAS, sin perjuicio de que su administración estuviera a cargo del Municipio de Villamaría con ocasión del contrato de comodato suscrito entre ambas entidades.
Esa circunstancia no sólo era conocida por aquél, sino además, aceptada. c) En ese orden de ideas, no puede predicarse la existencia de un daño por menoscabo en su patrimonio a raíz del hecho de haber sido desalojado del predio, pues este no era de su propiedad y tampoco lo que en él se encontrase. Adicionalmente, conforme a los dos contratos de arrendamiento que suscribió con el Municipio de Villamaría, el accionante tenía, como lo manifiesta el señor Procurador, la obligación de devolver el inmueble a la terminación de aquellos, misma que fue incumplida. 116 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 22 de junio de 2001. Consejera Ponente: Dra. María Elena Giraldo Gómez. Rad. 05001-23-25-000-1992-3233- 01(13233). Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 43 d) Ahora, el menoscabo en el patrimonio por la pérdida de las supuestas mejoras hechas en el bien tampoco puede tomarse como un daño antijurídico, toda vez que, no sólo son múltiples las comunicaciones en las que el Municipio de Villamaría le recordaba al actor la improcedencia de que sembrara en el predio o de que efectuara algún tipo de construcción u obra en el mismo, sino que además, no están probadas tales mejoras. e) Recuérdese que entre el demandante y el Municipio de Villamaría se suscribieron dos contratos de arrendamiento sobre la finca La Gloria, en los que se hizo constar que el inmueble sólo podía ser destinado a vivienda familiar, y que dicha destinación no podía ser variada sin la previa autorización del alcalde. f) Si bien hay documentos que refieren la existencia de plantas forestales y ornamentales, así como algunos cultivos de pan coger y de peces, lo cierto es que esta Corporación desconoce en qué términos fue entregada la finca al demandante y, además, al momento de la entrega definitiva del inmueble, se aseguró por uno de los testigos que para ese entonces no había ningún tipo de cultivo en el lugar. g) A lo anterior se suma lo expuesto por el perito, quien manifestó que para cuando realizó su experticia, no advertía la existencia de una actividad tipo vivero, sin perjuicios de hallar vestigios de lo que hubiera podido ser una. h) El hecho que existiese la posibilidad de encontrar ese tipo de plantaciones tampoco constituye una prueba de que las mismas fueran obra del accionante. i) Si en gracia de discusión se aceptara que el señor José Albeiro López Cardona efectuó actividades tendientes a la explotación económica del predio, ello tampoco podría constituir un daño antijurídico, pues fue el mismo afectado quien bajo su propia cuenta y riesgo decidió hacerlo desconociendo la destinación específica que tenía el inmueble para la conservación del medio ambiente, así como las múltiples comunicaciones en las que se le prohibía realizar ese tipo de labores. j) Fue entonces el mismo demandante el que, como lo sostuvo la Juez de primera instancia, se expuso voluntaria y conscientemente a las supuestas pérdidas materiales que ahora se reclaman, de manera que no puede afirmarse que no estaba obligado a soportar el daño por el que demanda.
Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 44 k) Es claro para este Tribunal que el señor José Albeiro López Cardona busca la retribución económica que consideró le adeudaba el Municipio de Villamaría por haber permanecido en la finca cumpliendo labores de mantenimiento y de vigilancia; pretensión que debía ser ventilada a través de otro medio de control. l) Debe en todo caso señalarse que no sólo las labores por las cuales se busca una indemnización económica hacían parte del pago del canon de arrendamiento, sino que también fueron realizadas para beneficio propio. m) En el evento que tales actividades económicas hubiesen persistido luego de que se adelantaron las acciones jurídicas para obtener la restitución del bien, resultaría además constitutivo de mala fe por parte del actor, pues siguió lucrándose del predio dilatando para ello la entrega que se le exigía. n) No puede aceptarse que el demandante repute la existencia de un daño que él mismo propició en el tiempo, en tanto es evidente la contumacia y renuencia a abandonar la finca, pese a existir orden judicial en firme, impidiendo que se materializaran las acciones adelantadas por las demandadas para la recuperación del bien público. o) Finalmente, ninguna prueba hay en el expediente sobre el supuesto daño a su núcleo familiar.
Al no constatarse la existencia de un daño antijurídico, esta Sala se abstiene de analizar los elementos restantes del régimen de responsabilidad. Conclusión De acuerdo con lo expuesto en esta providencia, esta Sala de Decisión considera que en el presente asunto no se acreditó el daño antijurídico invocado. En tal sentido, la providencia recurrida habrá de ser confirmada, sin perjuicio de que el medio exceptivo que se declarará probado es el de inexistencia del daño y no el de culpa exclusiva de la víctima, pues éste constituye un eximente de responsabilidad, esto es, parte de que se acredite la falla en el servicio alegada, lo cual no se analizó en esta oportunidad ni tampoco en primera instancia. Costas Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 45 De conformidad con lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el numeral 8 del artículo 365 del CGP, esta Sala de Decisión se abstendrá de condenar en costas, como quiera que no se observa que las mismas se hayan causado en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. MODIFÍCASE el ordinal primero de la sentencia del quince (15) de diciembre de dos mil veintidós (2022), proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, dentro del proceso de reparación directa promovido por el señor José Albeiro López Cardona contra el Municipio de Villamaría y CORPOCALDAS, en el sentido de declarar únicamente probada la excepción de “INEXISTENCIA DEL DAÑO” propuesta por CORPOCALDAS.
Segundo. En lo demás, CONFÍRMASE el fallo objeto de apelación. Tercero. ABSTIÉNESE de condenar en costas de segunda instancia, por lo brevemente expuesto. Cuarto.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Quinto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en la plataforma SAMAI. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, Exp. 17001-33-33-001-2015-00149-03 46 AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.