TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 137 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-33-39-007-2018-00427-03 Demandante: Claudia Leonor Restrepo Marín, Ricardo López Gómez y Edwin Rafael Romero Ortiz Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 077 del 25 de julio de 2025 Manizales, veinticinco (25) de julio de dos mil veinticinco (2025).
ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA1, corresponde a esta Sala Quinta de Decisión desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del diecinueve (19) de abril de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por los señores Claudia Leonor Restrepo Marín, Ricardo López Gómez y Edwin Rafael Romero Ortiz contra la Nación- Fiscalía General de la Nación. DEMANDA En ejercicio de este medio de control interpuesto el 02 de octubre de 20182, se solicitó lo siguiente3: Pretensiones 1 En adelante, CPACA. 2 Página 1 del archivo n° 01 del cuaderno 1 del expediente digital. 3 Páginas 11 y 12 del archivo n° 01 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-39-007-2018-00427-03 2 1. Que se inaplique por inconstitucional, según lo previsto en el artículo 4 Superior, la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1 del Decreto 0382 de 2013, subrogado por el Decreto 022 de 2014. 2.
Que se declare la nulidad del acto administrativo complejo conformado por 1) el Oficio No. GSA-31100-0576 de marzo 02 de 2018 suscrito por el Dr. Santiago de Jesús Vásquez Idárraga en cuyo asunto se lee “Respuesta Derecho de Petición”, y 2) la Resolución 22006 de junio 22 de 2018 “por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación” suscrita por la Dra. Sandra Patricia Silva Mejía, Subdirectora de Talento Humano de la Fiscalía General de la Nación. 3.
Que como consecuencia de lo anterior se reconozca y pague a favor de mis poderdantes la bonificación judicial prevista en el Decreto 382 de enero 06 de 2.013 como factor salarial y prestacional desde el momento de su creación, con incidencia en la liquidación de prima de servicios, prima de productividad, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados, y demás prestaciones que en virtud de la Ley (en su sentido material) correspondan a los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación. 4.
Que se re-liquide y pague la diferencia resultante de la liquidación de prima de servicios, prima de productividad, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados, y demás prestaciones que en virtud de la Ley (en su sentido material) correspondan a los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, generados desde la fecha de expedición del Decreto 382 de 2013. 5.
Que se pague la sanción/indemnización moratoria por la no consignación total de las cesantías al fondo al que se encuentre afiliada mis poderdantes. 6. Que se pague a título de daño emergente una suma equivalente al veinticinco por ciento (27.5%) del total de los valores reconocidos por concepto de honorarios profesionales del abogado por la gestión judicial. 7.
Que los valores reconocidos sean indexados en la forma prevista en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Exp.: 17001-33-39-007-2018-00427-03 3 Hechos de la demanda La parte accionante sustentó sus pretensiones bajo los siguientes supuestos de hecho4, que en resumen indica la Sala: Expresan los demandantes que se desempeñan como servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, y que con la expedición del Decreto 0382 de 2013, se reconoció a los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación una bonificación judicial que se percibe periódicamente y de la cual se efectúan aportes a salud y pensión. Afirman que el mencionado decreto desconoció el mandato de la Ley 4ª de 1992, en tanto, materializó la nivelación de la remuneración de los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación por medio de la creación de la bonificación no constitutiva de salario, excepto para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Agregan que han devengado mensualmente su salario básico y la bonificación judicial, empero, las prestaciones sociales se liquidan sin incluir la bonificación judicial como factor salarial, por lo que, mediante peticiones radicadas ante la entidad demandada solicitaron el reconocimiento como factor salarial de dicho emolumento y la reliquidación y pago de la totalidad de las prestaciones sociales causadas y devengadas desde la expedición del Decreto en cita, teniendo en cuenta, como factor salarial la bonificación judicial.
Aducen que las solicitudes fueron resueltas de forma desfavorable mediante las resoluciones demandadas, frente a las cuales interpusieron recursos de apelación, los cuales fueron resueltos, confirmando en su totalidad las decisiones iniciales. Normas violadas y concepto de la violación5 La parte demandante estimó violadas las siguientes disposiciones: El preámbulo y los artículos 2, 4, 13, 25, 48, 53, 93, 94, 150, 250 y siguientes de la Constitución Política de Colombia.
Los Convenios 01, 87, 95, 98, 100 y 111 de la Organización Internacional del Trabajo, ratificados por el Estado Colombiano y por tanto conforme a lo previsto en el artículo 53 Superior, forman parte del bloque de constitucionalidad. 4 Páginas 12 a 14 del archivo n° 001 del cuaderno 1 del expediente digital. 5 Páginas 15 a 19 del archivo n° 01 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-39-007-2018-00427-03 4 Los artículos 1, 2, 4, 10 y 14 de la Ley 4 de 1992. El numeral 7 del artículo 152 de la Ley 270 de 1996. Los artículos 24, 32 y 35 del Decreto Ley 546 de 1971. El artículo 9 del Decreto 603 de 1977. El artículo 8 del Decreto Ley 244 de 1981. El artículo 2 del Decreto 1726 de 1973. El artículo 42 del Decreto Ley 11042 de 1978.
Los artículos 17, 32, y 33 del Decreto Ley 1045 de 1978. El artículo 109 del Decreto 1660 de 1978. El artículo 4 del Decreto 2916 de 1978. El Decreto 247 de 1997. El artículo 45 del Decreto 1042 de 1978. El numera 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990. Los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo. Como concepto de la violación, la parte actora explicó que es un deber de los servidores públicos, en virtud del principio de supremacía de la Constitución Política, inaplicar normas legales o infra-legales que van en contravía de los preceptos constitucionales.
Ello a través de la excepción de inconstitucionalidad e ilegalidad, acogida por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en su artículo 148. Acudió al alcance del salario establecido por la OIT en los Convenios 100 de 1951 y 95, a los artículos 53, 93 y 94 de la Carta Política, al artículo 42 del Decreto Ley 1042 de 1978, al artículo 127 del C.S.T. y a pronunciamientos del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, para establecer que el salario lo constituye todos los pagos que se deriven de la relación laboral que retribuyan el trabajo, sin importar la denominación que se le dé. Exp.: 17001-33-39-007-2018-00427-03 5 Agregó que al preverse una bonificación judicial que constituye únicamente factor de salario para los descuentos del Sistema General de Seguridad Social se vulnera el principio y derecho a la igualdad y el Bloque de Constitucionalidad, y se excede la potestad reglamentaria del Presidente de la República, función que al ser constitucional, hace que la expresión resulte inconstitucional.
Indicó que al declararse el factor salarial de la bonificación judicial con incidencia prestacional y ordenar la reliquidación de las prestaciones devengadas por el empleado, resulta forzoso concluir que las cesantías consignadas al fondo se consignaron de manera parcial, luego es obligatorio el pago de la sanción de que trata el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Finalmente señaló que se encuentran acreditados los requisitos de la procedencia para acceder a la condena del daño emergente relacionada con los honorarios profesionales en que ha tenido que incurrir el administrado. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Actuando debidamente representada y dentro del término oportuno otorgado para tal efecto, la Nación-Fiscalía General de la Nación contestó la demanda6 para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de la misma, con fundamento en que no es dable para la entidad otorgar un alcance mayor o diferente a los decretos salariales anuales que regulan a los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación. Propuso como excepciones las que denominó: “CONSTITUCIONALIDAD DE LA RESTRICCIÓN DEL CARÁCTER SALARIAL”, en la medida que, si bien un pago laboral puede incluirse dentro de la definición de “salario”, ello no implica que por ello se le deba otorgar un reconocimiento automático de ser base de liquidación de prestaciones sociales;
“APLICACIÓN DEL MANDATO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL EN EL DECRETO 0382 DEL 2013”, por cuanto no es posible otorgarle un alcance superior del que fue dispuesto por el Gobierno Nacional; “LEGALIDAD DEL FUNDAMENTO NORMATIVO PARTICULAR”, toda vez que la modificación o eliminación de cualquier emolumento laboral debe estar dispuesto en normas, ya sea leyes o decretos;
“CUMPLIMIENTO DE UN DEBER LEGAL”, puesto que las decisiones adoptadas corresponden a lo establecido en la norma; “COBRO DE LO NO DEBIDO”, toda vez que no hay suma adicional alguna a la que el empleado tenga derecho; “PRESCRIPCIÓN DE LOS DERECHOS LABORALES”, teniendo en cuenta que la norma prevé que el plazo máximo para solicitar el reconocimiento de dichos derechos es de 3 años contados desde su 6 Páginas 132 a xx del archivo n° 05 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-39-007-2018-00427-03 6 exigibilidad; “BUENA FE”, en razón a que la Fiscalía ha actuado teniendo en cuenta las normas legales vigentes; y “LA GENÉRICA” cuya aplicación se solicita en caso de acreditarse cualquier hecho que enerve las pretensiones del demandante. Manifestó que las disposiciones contenidas en el Decreto 0382 de 2013 son producto de la facultad otorgada al Gobierno Nacional para la fijación del Régimen Salarial y Prestacional entre otros, de la Fiscalía General de la Nación, razón por la cual dicha disposición goza de plena validez y eficacia jurídica y se encuentra amparada en el principio de legalidad, por lo que no es viable darle otro alcance o interpretación. Consideró que la sanción moratoria por no consignación y/o pago del auxilio de cesantías solo es procedente cuando se demuestra que hay falta de pago total de dicha prestación, más no cuando al realizarse una reliquidación se denoten diferencias entre lo pagado y lo que se reajuste con posterioridad.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 19 de abril de 2024, el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales dictó sentencia en primera instancia7, a través de la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, con fundamento en lo siguiente. La Juez de primera expresó que de la literalidad del artículo 1º del Decreto 0382 de 2013, se tiene que la bonificación judicial creada se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud; así mismo, se advierte del artículo 3º, que ninguna autoridad podrá modificar el régimen salarial o prestacional allí establecido, considerándose ineficaz cualquier disposición que vaya en contravía, la cual además, no creará derechos adquiridos.
Destacó que el artículo 2º del mismo cuerpo normativo, establece para los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación allí relacionados, y, respecto a quienes ejercen el mismo empleo y se encuentran regidos por otro régimen salarial, el derecho a percibir la diferencia salarial a título de bonificación judicial. Citó el Acta de Acuerdo suscrita el 6 de noviembre de 2012 entre el Gobierno Nacional de la República de Colombia y los Representantes de los funcionarios y Empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la 7 Archivo n° 24 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-39-007-2018-00427-03 7 Nación, mediante la cual se dio cese al conflicto laboral surgido en virtud del parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 19924. Determinó que la bonificación de que trata el Decreto 382 de 2013, fue instituida con la finalidad de nivelar la remuneración de los empleados de la Fiscalía General de la Nación, lo que se traduce en la retribución de los servicios prestados por los funcionarios y empleados de la entidad demandada.
Seguidamente se refirió al concepto de salario, a la bonificación judicial como factor salarial, para concluir que pese a ser clara, la causa y finalidad de la “bonificación Judicial”, el Gobierno Nacional, en uso de su facultad reglamentaria limitó su connotación de factor salarial, desnaturalizando la lógica y el sentido de la Ley 4ª de 1992, la cual desarrolló o reglamentó con su creación, por lo que, esta limitación no solo infringe el objetivo que ésta le había impuesto a la nivelación salarial de los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación, sino que vulnera flagrantemente el artículo 53 de la Carta Suprema.
Como consecuencia, decretó la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó a la Fiscalía General de la Nación reconocer, reliquidar y pagar las prestaciones sociales con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial integrando las diferencias entre los valores recibidos y los que debieron recibir por concepto de prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de productividad, cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos liquidados con el salario de los demandantes, atendiendo el cargo desempeñado aplicando la diferencia por ajuste del IPC, y, a partir de las fechas señaladas para cada uno de los demandantes.
Con respecto a la pretensión de ordenarse el resarcimiento del daño emergente consistente en el pago del 25% del total de los valores reconocidos a los demandantes producto de la gestión judicial del abogado por concepto de honorarios, precisó que con los contratos de prestación de servicios profesionales aportados con la demanda lo pactado por concepto de honorarios es una prima de éxito, lo cual resulta ser una contingencia, en tanto, el abogado no puede garantizar las resultas favorables de la gestión judicial.
En consecuencia, despachó desfavorablemente dicha pretensión. Finalmente, declaró probada parcialmente la excepción de prescripción y se abstuvo de condenar en costas a la parte demandada. RECURSO DE APELACIÓN Exp.: 17001-33-39-007-2018-00427-03 8 Inconforme con la decisión adoptada por la Juez a quo, actuando dentro del término legal, la parte demandada interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia8, de la manera que se indica a continuación. Reiteró su oposición a las pretensiones, recalcando que las disposiciones contenidas en el Decreto 0382 de 2013, son producto de la facultad legal otorgada al Gobierno Nacional para la fijación del Régimen Salarial y Prestacional entre otros de la Fiscalía General de la Nación, razón por la cual dicha disposición goza de plena validez y eficacia jurídica y se encuentra amparada por el principio de legalidad.
Así las cosas, no es viable darle otro alcance o interpretación. Agregó que la creación de la bonificación a que se hace referencia tiene su fundamento en lo dispuesto por la Ley 4 de 1992, y responde al desarrollo de las atribuciones que el orden jurídico le confiere al Legislativo y consecuentemente al Ejecutivo en relación con el tema del salario del trabajador.
Sostuvo que la bonificación judicial establecida en el Decreto 382 de 2013, aquí demandado, responde a un proceso de negociación adelantado con los representantes de las agremiaciones sindicales de la Rama Judicial, quienes estuvieron de acuerdo con su naturaleza de factor salarial únicamente para la “base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud”, razón por lo cual la nulidad demandada implica el desconocimiento de dicho Acuerdo.
Manifestó que resulta incontrovertible que el hecho de que la bonificación judicial del artículo 1 del el Decreto 382 de 2013 no se constituya como factor salarial, sino únicamente para la base de cotización al sistema al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de seguridad Social en salud, no puede ser considerado ilegal o como un indebido ejercicio de las competencias del Ejecutivo Nacional; y que ello encuentra pleno respaldo en las sentencias C-279 de 1996, C.P. Hugo Palacios Mejía, y C-052 de 1999, Fabio Morón Díaz.
Insistió en que la entidad demandada no puede acceder al reconocimiento de la bonificación de actividad judicial y la bonificación judicial como factor salariar para la liquidación de primas, cesantías, vacaciones y demás, por cuanto se encuentra en cumplimiento de un deber legal. 8 Archivo n° 26 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-39-007-2018-00427-03 9 PRONUNCIAMIENTOS EN RELACIÓN CON EL RECURSO DE APELACIÓN Parte demandante Guardó silencio. Parte demandada Sin pronunciamiento. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Procurador 29 Judicial II para Asuntos Administrativos no emitió concepto. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Reparto.
Para conocer del recurso de alzada, el expediente fue repartido al Despacho 03 de este Tribunal el 23 de agosto de 20249. El 25 de marzo de 2025 (archivo 004, C.2), los Magistrados Jorge Humberto Calle López, Diana Patricia Hernández Castaño y Carlos Manuel Zapata Jaimes manifestaron impedimento para conocer del presente asunto. En providencia del 30 de mayo de 2025 se aceptó el impedimento manifestado por los Magistrados mencionados y posteriormente en auto del 19 de junio de 2025 se admitió el recurso de apelación por el Magistrado ponente.
Dentro del término otorgado, las partes no emitieron pronunciamiento alguno. El Ministerio Público no rindió concepto en esta oportunidad. Paso a Despacho para sentencia. El 27 de junio de 2025 el proceso ingresó a Despacho para sentencia10, la que procede a dictarse a continuación, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 247 del CPACA.
Se precisa que por tratarse de un asunto que versa sobre un caso similar a los ya decididos por esta Corporación, y en procura de la celeridad y agilidad para dar solución a dichos temas, se profiere este fallo sin tener en cuenta el orden de ingreso del proceso a Despacho para tal efecto, tal como se autoriza por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, en armonía con lo previsto por el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010. 9 Archivo n° 001 del cuaderno 2 del expediente digital. 10 Archivo n° 010 del cuaderno 2 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-39-007-2018-00427-03 10 CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Problema jurídico El asunto jurídico por resolver en el sub examine se centra en dilucidar lo siguiente: ▪ ¿Se debe inaplicar la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1° del Decreto 0382 de 2013, bajo la premisa de que la bonificación judicial creada para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación debe constituirse como factor salarial para los efectos de la liquidación de las prestaciones sociales? En caso contrario, ▪ ¿Los actos administrativos demandados se expidieron con sujeción al principio de legalidad, en el entendido de que la bonificación judicial y las prestaciones sociales devengadas por la parte accionante deben pagarse conforme a la interpretación exegética del artículo 1° del Decreto 0382 de 2013? Tesis de la Sala Para abordar la solución de los problemas jurídicos precisados, la Sala propone una tesis según la cual la bonificación judicial no debió sustraerse como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales devengadas por los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, ya que se recibe de forma continua, permanente y en retribución al trabajo.
Para despejar el problema planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) hechos probados; ii) control de constitucionalidad por vía de excepción; iii) creación y carácter de la bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación; y iv) examen del caso concreto. 1. Hechos debidamente acreditados La siguiente es la relación de los hechos debidamente probados que resultan relevantes para solucionar el caso concreto: • Obran las siguientes constancias laborales: - Constancias del 19 de octubre del 2023 en las que se indica que el señor RICARDO LÓPEZ GÓMEZ identificado con cédula de Exp.: 17001-33-39-007-2018-00427-03 11 ciudadanía No. 75.098.861 se ha desempeñado al servicio de la Fiscalía General de la Nación desde el 05 de julio de 2016 a la fecha de expedición de la constancia discriminándose los pagos de salarios y prestaciones sociales que ha devengado (Archivo PDF 14 Págs. 4-6 y Archivo PDF 04 Pág. 19). - Constancias del 19 de octubre del 2023 en las que se indica que la señora CLAUDIA LEONOR RESTREPO MARIN identificada con cédula de ciudadanía No. 30.282.323 se ha desempeñado al servicio de la Fiscalía General de la Nación desde el 3 de julio del 2012 a 10 de enero de 2023, discriminándose los pagos de salarios y prestaciones sociales que ha devengado (archivo PDF 14 Págs. 46- 47). - Constancias del 19 de octubre del 2023 en las que se indica que el señor EDWIN RAFAEL ROMERO ORTIZ identificado con cédula de ciudadanía No. 11.258.777 se ha desempeñado al servicio de la Fiscalía General de la Nación desde el 01 de enero de 2012 a la fecha de expedición de la constancia discriminándose los pagos de salarios y prestaciones sociales que ha devengado (archivo PDF 14 Págs. 48-49). • La actuación administrativa ante la Entidad demandada se surtió de la siguiente forma: Demandante Reclamación Administrativa Respuesta Petición Resuelve Apelación RICARDO LÓPEZ GÓMEZ 13 de febrero del 2018 /Archivo PDF 03 Págs. 5-19 / Oficio N. GSA- 31100-0576 del 02 de marzo de 2018 /Archivo PDF 03 Págs. 20-21 y Archivo PDF 04 Págs. 1-3/ Resolución 22006 del 22 de junio del 2018 /Archivo PDF 19 Págs. 11-15 CLAUDIA LEONOR RESTREPO MARIN EDWIN RAFAEL ROMERO ORTIZ 2.
De la excepción de inconstitucionalidad El control constitucional tiene su origen en el artículo 4 de la Constitución Política que indica: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales ” Exp.: 17001-33-39-007-2018-00427-03 12 En desarrollo de esta norma, la jurisprudencia constitucional ha definido que “es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”11.
El control mediante la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad le permite a la autoridad o al particular inaplicar aquella norma o ley que se oponga de manera palmaria a una norma constitucional, de oficio o a petición de parte, para salvaguardar la supremacía de la Constitución. Los efectos que produce esta determinación son inter partes y no anulan o restan validez de manera definitiva a la norma exceptuada.
La Corte Constitucional mediante Sentencia T-681 de 2016 precisó que la facultad enunciada puede ser ejercida cuando concurra cualquiera de los siguientes presupuestos: “(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad (…)12; (ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso13; o, (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental14.
En otras palabras, ‘puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales15”. 11 Sentencia SU-132 de 2013. 12 Cita e cita: Sentencia T-103 de 2010. 13 Cita de cita: En sentencia T-669 de 1996 se desarrolló esta hipótesis, fijando que “en tales eventos, el funcionario judicial está obligado a aplicar la excepción de inconstitucionalidad, pues la Constitución es norma de normas (CP art. 4º) o, en caso de que no lo considere pertinente, debe mostrar de manera suficiente que la disposición que, dada la situación del caso concreto, pretende aplicar tiene en realidad un contenido normativo en parte diferente a la norma declarada inexequible, por lo cual puede seguirse considerando constitucional.
Si el funcionario aplica la norma y no justifica su distanciamiento frente al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre el mismo tema, estaríamos en presencia de una vía de hecho, pues el funcionario judicial decide aplicar caprichosamente de preferencia las disposiciones legales a las normas constitucionales, en contravía de expresos pronunciamientos sobre el punto del tribunal constitucional, máximo intérprete y guardián de la Carta (CP arts. 4º, 241 y 243).” 14 Cita de cita: Sentencia T-103 de 2010. 15 Cita de cita: Sentencia T-331 de 2014.
En este mismo sentido, ver sentencia C-803 de 2006. Exp.: 17001-33-39-007-2018-00427-03 13 De igual manera, dentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, el control por vía de excepción está consagrado en el artículo 148 del CPACA, que prevé: “En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la constitución política o la ley.
La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.” En ese orden, cuando los jueces se enfrentan a una norma que aún no es inconstitucional, pero consideran que lo es, están facultados a inaplicarla al interior del proceso que está bajo estudio, por lo que sus efectos son inter partes, precisando que dicha inaplicación de ninguna manera puede estar exenta de argumentación. Respecto a la excepción de inconstitucionalidad, el Consejo de Estado en sentencia del 16 de febrero 2017 indicó16: “En este punto, los reiterados pronunciamientos de la Corte al respecto permiten concluir que la excepción de inconstitucionalidad como facultad y deber de los operadores jurídicos, se refiere al fenómeno de la aplicación de las normas de inferior jerarquía en casos concretos, cuando éstas resultan incompatibles, a propósito de dichos casos, con las normas constitucionales.
En este orden, la supremacía constitucional que se deriva del artículo 4° de la Carta, hace referencia a las normas constitucionales en juego en un caso concreto de una o varias personas, en el cual la aplicación de normas legales o de inferior jerarquía implicaría ir en contra de aquéllas constitucionales que también amparan a dicha persona o grupo de personas.
En consecuencia, los principios constitucionales en juego en este contexto son en la mayoría de las ocasiones los relativos a los derechos (…). Lo que resulta relevante en este aspecto es entender las distintas competencias que se otorgan en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, y en virtud del control abstracto de constitucionalidad.
La primera se implementa en el contexto de la vulneración de los principios constitucionales en casos concretos, y por 16 Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección A, Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, 16 de febrero 2017. Radicado 68001-23-31-000-2006-02724-01(0296-13). Exp.: 17001-33-39-007-2018-00427-03 14 ello suele referirse a la garantía de derechos fundamentales cuando estos se ven amenazados por la aplicación concreta de una norma de rango legal o reglamentario, y su ejercicio está en cabeza de todos los operadores jurídicos de nuestro sistema jurídico.
Y la segunda, es exclusiva de los jueces de control de constitucionalidad y tiene el alcance de declarar de manera definitiva la permanencia o la salida de una norma del ordenamiento jurídico.” 3. Creación y carácter de la bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación El literal e), numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política asignó al Congreso de la República “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”.
Con fundamento en ello fue expedida la Ley 4ª de 1992, la cual, en sus artículos 1° y 2° asignó al Gobierno Nacional, diseñar y fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyendo los de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, considerando los criterios de equidad, respeto de los derechos adquiridos y prohibición de desmejora de los salarios y prestaciones sociales.
Sobre el objeto trazado por el Legislador con la expedición de la Ley 4ª de 1992, la Corte Constitucional en sentencia C-244 de 2013, al pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad del artículo 15 de la mencionada ley, señaló: “(…) en términos de coherencia externa con las otras ramas del poder público, los altos funcionarios judiciales recibían sueldos menores que los percibidos por los congresistas y por los altos cargos del ejecutivo; y, en segundo lugar, al interior de la rama, había falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial (conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, a fortiori, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país (…)”.
Ahora, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, el Presidente de la República expidió el Decreto 0382 del 6 de marzo de 2013 “por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”, con efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2013, en los siguientes términos: Exp.: 17001-33-39-007-2018-00427-03 15 “ARTÍCULO 1.
Créase para los servidores de la Fiscalía General de la Nación a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993 y que vienen rigiéndose por el decreto 875 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio (…)” ARTÍCULO 2º. Los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación que no optaron por el régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y que continúan con el régimen del Decreto 839 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes, un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en el decreto 53 de 1993, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio.
ARTÍCULO 3. Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente Decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10º de la Ley 4a de 1992. Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.
ARTÍCULO 4. El Departamento Administrativo de la Función Pública es el órgano competente para conceptuar en materia salarial y prestacional. Ningún otro órgano puede arrogarse esta competencia. La expedición del Decreto 0382 de 2013 se originó a raíz del cese de actividades promovido por los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, que tenía por objeto la materialización de la nivelación salarial ordenada por el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y que culminó con la suscripción del Acta de Acuerdo del 6 de noviembre de 2012, concertando como compromiso “Reconocer el Derecho a los Funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación a tener una nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, atendiendo criterios de equidad.” (Negrita de esta Sala).
Exp.: 17001-33-39-007-2018-00427-03 16 Analizada la norma que crea la bonificación judicial a la luz de la Ley 4ª de 1992, debe señalarse que lo que ésta pretendía era una nivelación o reclasificación con sentido de equidad del sistema de remuneración de los funcionarios y empleados, entre los que se encuentran los de la Fiscalía General de la Nación, conforme lo previsto en el parágrafo del artículo 14.
Así las cosas, esta Sala destaca que el sustento normativo del carácter salarial de la bonificación judicial se encuentra en el artículo 14 de la Ley 50 de 1990 que contempló que “constituye salario no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”.
En palabras del Consejo de Estado, “(…) para que una erogación se califique como salario debe: (i) ser una suma que habitual y periódicamente recibe el empleado; (ii) remunerar de forma directa y onerosa la prestación de un servicio; (iii) constituir un ingreso personal del trabajador en su patrimonio; y (iv) ser de carácter retributivo por la labor desarrollada; es decir, que se origine en el marco de una relación laboral (…)”17 En el ámbito internacional, el artículo 53 de la Constitución Política ha establecido que “los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna”, lo que implica que desconocer un tratado internacional incorporado a la legislación colombiana, conlleva una violación a la Constitución. En este orden de ideas, es preciso destacar que a través de la Ley 54 de 196218 se adoptó, entre otras, el Convenio 95 del 8 de junio de 1949 adoptado en Ginebra en la reunión 32 de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-, que definió el salario así: “(…) el término salario significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar”. 17 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez. 18 de julio de 2019. Radicación: 25000-23-37-000-2012-00011-02 (21026). 18 «Por la cual se aprueban varios Convenios Internacionales del Trabajo adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo, en las reuniones 20ª, 32ª, 34ª y 40ª.» Exp.: 17001-33-39-007-2018-00427-03 17 Normativa a la que la Corte Constitucional le reconoció jerarquía dentro del bloque de constitucionalidad en la Sentencia SU-995 del 199919, precisando que al salario deben integrarse todas las sumas generadas en virtud de la labor desarrollada por el trabajador, “sin importar las modalidades o denominaciones que puedan asignarles la ley o las partes contratantes”.
Con todo lo anterior, al ser claro que la bonificación judicial creada con el Decreto 0382 de 2013 reúne todos los requisitos que la legislación colombiana ha establecido para el concepto de salario, esto es, que involucra un pago habitual y periódico en contraprestación a los servicios prestados por los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, no puede existir motivo alguno para desconocer su carácter salarial.
Aceptar lo contrario sería desatender los principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados en el artículo 53 de la Constitución Política. Sobre el carácter salarial de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 para los servidores de la Fiscalía, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 6 de abril de 2022, indicó: “Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial 19 M.P. Carlos Gaviria Díaz Exp.: 17001-33-39-007-2018-00427-03 18 dispuesta en una Ley marco.
Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política”20 (Subrayado por la Sala). 4.
Caso Concreto En el sub examine, la parte demandante solicitó el reconocimiento como factor salarial de la bonificación judicial para la liquidación de la totalidad de las prestaciones sociales devengadas. Ello bajo el argumento de que la referida norma desconoce y desborda los parámetros fijados por la Ley 4ª de 1992, y contraría la naturaleza intrínseca de la bonificación judicial, que no es otra que el incremento en la remuneración por la labor desempeñada.
Por su parte la entidad recurrente insistió en que el Decreto 0382 de 2013 es producto de la facultad legal otorgada al Gobierno Nacional y goza de plena vigencia y se encuentra amparo en el principio de legalidad, pues no ha sido derogado o declarado inconstitucional. Al respecto, la Sala estima, de conformidad con lo discurrido en la presente providencia, que la competencia de fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos se encuentra en primera medida en cabeza del Legislador, esto, a través de leyes marco a las cuales se somete el Gobierno Nacional al momento de ejercer su competencia constitucional en tal campo, lo que significa que, mientras la competencia legislativa recae en el Legislador, la competencia reglamentaria recae en el Ejecutivo.
En ese sentido, la competencia del Ejecutivo encuentra límites en la Constitución Política, los tratados internacionales y la ley. Siendo ésta la interpretación que se ha desplegado en la presente providencia y que también se desarrolló en las sentencias citadas por la entidad demandada tanto en el escrito de contestación como en el recurso de apelación. Interpretar de otra manera dichas sentencias conllevaría a conclusiones contrarias a la Constitución y normas internacionales que emparan los derechos del trabajador.
En consecuencia, siendo el Decreto 0382 de 2013 de carácter reglamentario, y habiendo el Gobierno sobrepasado el marco general de equidad trazado en la 20 Consejo de Estado. Sala de Conjueces. Sección Segunda. C.P. Carmen María Anaya de Castellanos. Radicado 76001-23-33-000-2018-00414-01 (0470-2020). Exp.: 17001-33-39-007-2018-00427-03 19 Ley 4ª de 1992, es clara para esta Sala de Decisión, la inconstitucionalidad del referido decreto y de los actos administrativos demandados.
Por otra parte, la entidad recurrente expuso que el Decreto 0382 de 2013 fue el resultado de una negociación colectiva donde se concertó la concesión de una retribución adicional que antes no existía, precisando que las partes negociantes acordaron que dicha bonificación judicial tendría efectos salariales restringidos. Dicho argumento no es de recibo para esta Sala, pues basta con recordar lo previsto en el ya referido artículo 53 de la Constitución Política, esto es que, “La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores” (Subrayas y negrita de esta Corporación).
Con todo lo expuesto, la bonificación judicial creada para los servidores de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación fue concebida como un mecanismo de nivelación salarial en virtud de las directrices trazadas en la Ley 4ª de 1992, y al haberse estatuido como un pago mensual, habitual y periódico, dicha prestación reúne las características para ser concebida como parte integral del salario, de ahí que no pueda descartarse el carácter de factor salarial que ostenta frente a la totalidad de las prestaciones sociales devengadas por los accionantes, y no solo frente a la obligatoriedad de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud y Pensión. Ante tal panorama, esta Sala de Decisión estima que, al encontrarse demostrado que los accionantes percibieron la bonificación judicial desde el 1° de enero de 201321 o desde la fecha de su vinculación22, de manera mensual, periódica y habitual como retribución del servicio prestado, sin que hubiese sido tomada como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, se quebrantaron sus garantías constitucionales, y los principios de progresividad y primacía de la realidad sobre las formas.
En consecuencia, resulta procedente confirmar la sentencia objeto de apelación en el presente asunto. Conclusión De conformidad con la normativa y la jurisprudencia citada y con fundamento en los hechos debidamente acreditados, estima esta Sala de Decisión que a la parte actora le asiste derecho a la reliquidación de sus 21 Momento en que surtió efectos fiscales el Decreto 0382 de 2013. 22 Para los casos en que el demandante se vinculó con posterioridad al 1° de enero de 2013.
Exp.: 17001-33-39-007-2018-00427-03 20 prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial en su condición de factor salarial, a raíz de la inaplicación de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1 del Decreto 0382 de 2013.
En ese orden de ideas, la Sala confirmará la decisión impartida por la juez en primera instancia. Costas De conformidad con lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala de decisión se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, como quiera que no observa que esté probada la causación de las mismas.
En efecto, siguiendo el criterio objetivo valorativo al cual acude el Consejo de Estado, el Tribunal observa que no hay prueba de gastos o expensas en los que hubiera incurrido la parte demandante en esta instancia, sumado al hecho que no se acreditó intervención activa ante esta Corporación, razón por la cual no es procedente emitir condena en costas por concepto de agencias en derecho.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. CONFÍRMASE la sentencia del diecinueve (19) de abril de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado 404 Administrativo del Circuito de Manizales, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por los señores Claudia Leonor Restrepo Marín, Ricardo López Gómez y Edwin Rafael Romero Ortiz contra la Nación – Fiscalía General de la Nación. Segundo. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto.
Tercero.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Exp.: 17001-33-39-007-2018-00427-03 21 Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Con aclaración de voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.