63001-3333-002-2025-00181-01 · Administrative Court of Tribunal Administrativo del Quindío

República de Colombia Tribunal Administrativo del Quindío Sala Tercera de Decisión Armenia, Quindío, cuatro (4) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: Alejandro Londoño Jaramillo Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Juan José Blandón Cartagena Accionado: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Junta Regional de Calificación de Invalidez del Quindío Junta Regional de Calificación de Invalidez del Risaralda Radicado: 63001-3333-002-2025-00181-01 005-2025-256 CONSIDERACIONES INICIALES ASUNTO Corresponde a esta Corporación resolver en segunda instancia la impugnación presentada por la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones1, contra la sentencia de primera instancia proferida el 18 de noviembre de 2025 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia, mediante la cual se ampararon los derechos fundamentales a la seguridad social, debido proceso, vida digna y salud del accionante.

ANTECEDENTES Hechos2. Colpensiones -Seccional Risaralda realizó calificación de pérdida de capacidad laboral y ocupacional (PCL) del accionante el día 9 de julio de 2025, notificada el 14 siguiente, en la que se concluye una pérdida de capacidad del 23.15%; lo que se impugnó, a consideración de la parte actora el dictamen es insuficiente pues no evalúa la totalidad de patologías que presenta, a decir: Hipertensión arterial primaria, fractura de cuello de fémur izquierdo, escoliosis lumbar, disminución de los espacios articulares intervertebrales, pseudoartrosis, microalbuminuria, daño renal con alteración del filtrado glomerular, cojera por acortamiento del miembro inferior izquierdo (MII), sífilis tardía latente, obesidad, y un cuadro psiquiátrico que incluye trastorno mixto de ansiedad, depresión, trastorno de los hábitos y de los impulsos no especificado. 1 En adelante Colpensiones 2 Archivo digital Samai.

Gestión en otras Corporaciones. índice 00002. 002EscritoTutela(pdf) NroActua 2 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Juan José Blandón Cartagena Accionado: COLPENSIONES Radicado: 63001-3333-002-2025-00181-01 2 El recurso se concede ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Quindío, la cual considera una insuficiencia de las pruebas aportadas y la necesidad de una valoración idónea, por lo que solicitó la práctica de exámenes médicos complementarios, como son valoraciones por ortopedia y fisiatría; asegura el demandante que la Junta condicionó la continuidad del trámite de segunda instancia a la entrega de las correspondientes valoraciones, para lo cual concedió un plazo de 15 días.

Colpensiones regional Quindío emitió́ respuesta denegando el pago y la realización de los exámenes complementarios, con fundamento en que no hay soporte de las patologías que se pretenden evaluar, ni tampoco trámite de pérdida de capacidad laboral en primera instancia. Considera la parte demandante que, por haberse impugnado la decisión de primera instancia emitida por Colpensiones en su seccional de Risaralda, la impugnación se debía tramitar ante la Junta Regional de Calificación de Pérdida de Capacidad Laboral de dicho departamento y no ante la del Quindío, como sucede en el presente asunto.

De igual manera, señala que la totalidad de los soportes se encuentran es en la regional Risaralda y no en Quindío, así, la negativa al pago de las valoraciones adicionales obedece a una insuficiencia de los soportes de la historia laboral y médica del demandante. Finalmente considera el actor que la omisión de la entidad accionada en asumir el costo de las valoraciones adicionales, es vulneratorio de sus derechos al debido proceso administrativo, seguridad social y mínimo vital.

Pretensiones. De conformidad con los hechos expuestos, solicita se tutelen sus derechos fundamentales a la seguridad social, debido proceso y vida digna, y se ordene a Colpensiones que en un término no mayor a 48 horas autorice, sufrague y coordine la práctica de las valoraciones complementarias necesarias para que se evalúe en segunda instancia su pérdida de capacidad laboral; de igual manera que la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Quindío, una vez se alleguen los exámenes emita dictamen en el menor tiempo posible.

CONTESTACIONES DE LA DEMANDA La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones3. Señala que la presente acción de tutela desnaturaliza la protección de derechos fundamentales y representa una erogación para la entidad, lo que lleva a su improcedencia. 3 Archivo digital Samai. Gestión en otros Despachos índice 00007 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Juan José Blandón Cartagena Accionado: COLPENSIONES Radicado: 63001-3333-002-2025-00181-01 3 Explica que revisadas las bases de datos, el accionante no ha presentado petición sobre el pago de exámenes complementarios, sin embargo, la Junta Regional sí notificó a la administradora pensional al respecto, lo que motivó la expedición del OFICIO BZ 2025_22984431 del 29 de octubre de 2025, en donde además de señalar que el encargado de evaluar este tipo de pagos es el Director de Medicina Laboral, una vez realizado el proceso de validación se encuentra que el usuario no “cuenta con dictamen de calificación en primera oportunidad por esta entidad, no hay aporte de historia clínica que permita conocer las patologías diagnosticadas, por lo que no hay soporte clínico para determinar la validación de los exámenes solicitados por la Junta”.

Explica que el asunto debatido es subsidiario, en tanto los litigios sobre temáticas relacionadas con el sistema de seguridad social y sus administradoras, es de conocimiento de la jurisdicción ordinaria laboral, de tal suerte no corresponde al juez constitucional pronunciarse de fondo. Aduce que en caso de una orden condenatoria en su contra, la funcionaria competente para cumplir con el fallo, es la señora Luz Maryen Lozano Rosas que ejerce la dirección de medicina laboral de la entidad.

Junta de Calificación Regional de Invalidez de Risaralda4. Señala que no le constan los hechos y no tiene relación con las pretensiones de la acción de tutela, en tanto el trámite se adelanta ante otra Junta Regional de Calificación; agrega que revisada la base de datos no tiene trámite alguno a favor del actor y asegura que no está legitimada en la causa por pasiva en el presente asunto, además que no ha vulnerado derecho fundamental alguno de los que se discuten en este asunto constitucional.

Junta de Calificación Regional de Invalidez de Quindío5. Explica que aún no se ha expedido dictamen de segunda instancia, que pese a conceder un término de 15 días para allegar las valoraciones complementarias, es usual que espere el tiempo necesario para que sean allegados al expediente; en ese orden, señala que está pendiente a la práctica y entrega de los exámenes ordenados para proceder con lo de su competencia. PROVIDENCIA IMPUGNADA6.

Mediante sentencia proferida el 18 de noviembre de 2025, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia resolvió amparar los derechos fundamentales deprecados. Una vez resume las intervenciones y hace un análisis de los derechos fundamentales que se invocan en la acción, fija el problema jurídico en determinar si existe vulneración por parte de la 4 Archivo digital Samai.

Gestión en otros Despachos índice 00008 5 Archivo digital Samai. Gestión en otros Despachos índice 00009 6 Archivo digital Samai. Gestión en otros Despachos Documento 00033 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Juan José Blandón Cartagena Accionado: COLPENSIONES Radicado: 63001-3333-002-2025-00181-01 4 administradora pensional al negar la autorización de las valoraciones por ortopedia y fisiatría requeridas por la Junta Regional de Invalidez del Quindío, con la finalidad de realizar la valoración de pérdida de capacidad laboral del accionante en segunda instancia, o si tales postulados fundamentales se vulneran por parte de las juntas regionales de calificación de invalidez del Quindío o de Risaralda.

La tesis que desarrolla es que le corresponde a Colpensiones- el pago de las valoraciones por ortopedia y fisiatría que son necesarias para emitir dictamen de pérdida de capacidad laboral en segunda instancia. Sus principales argumentos giran en torno al proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral que está contenido en el Decreto Ley 019 de 2012 y que exige a las administradora pensionales o del riesgo, remitir a las juntas de calificación las impugnaciones de los dictámenes que se expidan en primera instancia; de igual manera, el artículo 34 del Decreto 1352 de 2013 establece que el pago de valoraciones por especialistas y exámenes complementarios está a cargo de la administradora del sistema de pensiones o de riesgos según el origen que se discuta.

En ese orden, una vez coteja el contenido legal con el caso concreto, señala que en efecto para el trámite de la segunda instancia, le corresponde a la administradora pensional accionada el pago de los exámenes complementarios que se necesitan para la emisión del dictamen de pérdida de capacidad laboral del señor Blandón Cartagena en segunda instancia, para lo que concede un término de 48 horas.

Las consideraciones resumidas dan lugar a la parte resolutiva que se transcribe: “Primero: Declarar la vulneración del Derecho a la Seguridad Social del señor JUAN JOSÉ BLANDÓN, identificado con cédula 9.993.252, se ordena a la Administradora COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES, dirección de MEDICINA LABORAL dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, se proceda a coordinar lo necesario para la autorización de las valoraciones por Ortopedia, y Fisiátrica, las cuales deben ser realizadas a más tardar dentro de los diez (10) días siguientes a la autorización de pago y remitidas a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Quindío para lo pertinente.

Segundo: NOTIFICAR la presente providencia a la parte accionante, lo mismo que a la parte accionada por el medio que se considere más expedito, advirtiendo que, en caso de no estar de acuerdo con la sentencia, cuentan con el término de tres (3) días hábiles siguientes a la notificación del respectivo fallo, para impugnar la decisión aquí́ adoptada.

Tercero: REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, previo vencimiento en silencio del término para efectos de su impugnación. Una vez sea regresado el expediente por parte del órgano de cierre Constitucional, dispóngase por secretaría el archivo de las diligencias. (…)” Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Juan José Blandón Cartagena Accionado: COLPENSIONES Radicado: 63001-3333-002-2025-00181-01 5 Impugnación. La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones7.

La entidad en escrito presentado de manera oportuna relata los antecedentes del fallo impugnado, reitera sus razones de defensa en primera instancia, en cuanto a la subsidiariedad del mecanismo de amparo, además que el actor no ha presentado solicitud a la administradora tendiente al pago de exámenes complementarios, las órbitas del juez constitucional y del laboral para decidir este tipo de asuntos, la sostenibilidad financiera del sistema pensional y la protección del patrimonio público, sin que se ataque de manera formal la decisión y argumentos de primera instancia. Teniendo como base las razones enunciadas solicita se revoque el fallo de primera instancia, comoquiera que no se cumple con los requisitos de procedibilidad contenidos en el artículo 6 del decreto 2591 de 1991.

CONSIDERACIONES FINALES DEL TRIBUNAL Problema jurídico. La Sala de Decisión a modo de problema jurídico, fijara el determinar sí Colpensiones es responsable del pago de las valoraciones complementarias que solicita la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Quindío para surtir el trámite de segunda instancia del dictamen de pérdida de capacidad laboral del señor Juan José Blandón Cartagena.

Para resolver lo anterior, además del análisis en torno a la subsidiaridad de la acción de tutela y de los derechos fundamentales que pueden verse afectados, se estudiará lo que atañe a los dictámenes en el proceso de calificación de la pérdida de capacidad laboral y a determinar en cabeza de quien está el pago de las valoraciones y exámenes que se necesitan para llevar a cabo un correcto estudio de la condición del calificado.

De la subsidiariedad de la acción de tutela. El artículo 86 de la Constitución de 1991 establece la acción de tutela como mecanismo para la protección de los derechos fundamentales y consiste en la orden que se considere necesaria dirigida a la autoridad o particular que se encuentra vulnerando o amenazando tales postulados; acción que solo procede cuando no exista otro remedio jurídico, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Conforme a lo anterior, la acción de tutela es un mecanismo, preferente, sumario y residual para buscar la protección inmediata de los derechos 7 Archivo digital Samai. Gestión en otros Despachos Documento 00037 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Juan José Blandón Cartagena Accionado: COLPENSIONES Radicado: 63001-3333-002-2025-00181-01 6 constitucionales fundamentales, cuando los mismos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas y ciertos particulares y solo procede de acuerdo con el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 cuando no existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo cuando se acuda a la tutela en forma transitoria para evitar un perjuicio irremediable.

En relación con la subsidiariedad de la acción de tutela la Corte Constitucional señaló: “(…) la acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Dicho mandato fue reiterado en el desarrollo normativo de la acción de tutela en el numeral 1° del artículo 6° del Decreto Estatutario 2591 de 1991. 3.2.

También ha advertido este Tribunal que la tutela no constituye un mecanismo o una instancia para definir aquellos conflictos que la ley ha establecido como competencia de otras jurisdicciones. Esto, por cuanto el ordenamiento jurídico dispone la existencia de jurisdicciones diferentes a la constitucional, que de forma especializada atienden cada uno de los diferentes conflictos que los ciudadanos elevan ante la administración de justicia. Pero precisando además, que las decisiones de todas las autoridades, incluidas por supuesto las judiciales, deben someterse al ordenamiento jurídico (arts. 4º y 230 C. Pol.), marco dentro del cual los derechos fundamentales tienen un carácter primordial.

De manera que si los procesos ordinarios están diseñados para solucionar los conflictos jurídicos y, por tanto, para proteger los derechos de las personas, la tutela no puede ser empleada como un mecanismo alterno o complementario. Bajo esta premisa, la procedencia de la tutela está supeditada a que para su ejercicio se hayan agotado todas las instancias y los recursos con los que cuenta el afectado para la protección de sus derechos. 3.3.

No obstante lo anterior, esta Corporación ha precisado que, debido al objeto de la acción de tutela, esto es, la protección efectiva de los derechos fundamentales de las personas, al analizar su procedibilidad es necesario valorar en cada caso concreto su viabilidad. Ello, debido a que no basta con la existencia del medio ordinario de defensa judicial, pues habrá que determinar (i) si este es idóneo y eficaz, y en última instancia, (ii) la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable que ponga en riesgo la afectación de los derechos fundamentales de las personas.[18] 3.3.1.

En el primer caso, la Corte ha precisado que la tutela procede cuando un medio de defensa judicial no es idóneo o eficaz para proteger los derechos fundamentales del accionante. Y además ha explicado que la idoneidad hace referencia a la aptitud material del mecanismo judicial para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, lo que ocurre cuando el medio de defensa se corresponde con el contenido del derecho.[19]Respecto a la eficacia, se ha indicado que se relaciona con el hecho de que el mecanismo esté diseñado de forma tal que brinde de manera oportuna e integral una protección al derecho amenazado o vulnerado.[20] Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Juan José Blandón Cartagena Accionado: COLPENSIONES Radicado: 63001-3333-002-2025-00181-01 7 De manera que, para determinar la concurrencia de estas dos características del mecanismo judicial ordinario, deben analizarse entre otros aspectos: los hechos de cada caso; si la utilización del medio o recurso de defensa judicial existente ofrece la misma protección que se lograría a través de la acción de tutela[21]; el tiempo de decisión de la controversia ante la jurisdicción ordinaria; el agotamiento de la posibilidad de ejercicio del derecho fundamental durante el trámite[22]; la existencia de medios procesales a través de los cuales puedan exponerse los argumentos relacionados con la protección de los derechos fundamentales[23]; las circunstancias que excusen o justifiquen que el interesado no haya promovido o no espere promover los mecanismos ordinarios que tiene a su alcance[24]; la condición de sujeto de especial protección constitucional del peticionario que exige una particular consideración de su situación[25].

Así las cosas, la Corte ha admitido excepcionalmente el amparo definitivo en materia de tutela ante la inexistencia de un medio de defensa judicial o cuando aun existiendo no resulta idóneo o eficaz para la protección de los derechos fundamentales de las personas que solicitan el amparo de sus derechos fundamentales[26], lo que se justifica por la imposibilidad de solicitar una protección efectiva, cierta y real por otra vía.[27] 3.3.2.

Adicionalmente, la jurisprudencia ha precisado que si el mecanismo existente es idóneo y eficaz, la tutela solo resultaría procedente si se evidencia la amenaza de ocurrencia de un perjuicio irremediable[28]. En este caso, la tutela se torna viable y el amparo se otorga transitoriamente hasta tanto la situación sea definida en la jurisdicción competente.

Para ello, el demandante del amparo deberá instaurar las acciones ordinarias correspondientes dentro de un término máximo de 4 meses a partir del fallo, lapso que se suspende con la presentación de la demanda ordinaria.[29] En este caso, el término señalado es imperativo, y si el actor no cumple con la obligación señalada, el amparo pierde su vigencia.[30] En estos términos, la persona que solicita el amparo, deberá demostrar de forma suficiente la necesidad de la medida para evitar la consumación de un perjuicio irremediable[31].(…)”8» Conforme a lo anterior se advierte que el análisis sobre el cumplimiento del requisito de subsidiaridad debe efectuarse teniendo en cuenta las circunstancias particulares de cada caso y la inminencia de la ocurrencia de un perjuicio irremediable, determinándose, entre otros, la eficacia de los mecanismos ordinarios de protección de los derechos frente al caso concreto.

De los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. Conforme con el artículo 86 constitucional la acción de tutela es un mecanismo preferente, sumario y residual para buscar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales cuando resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades y ciertos particulares.

Dicha acción puede ser ejercida o bien directamente por el titular del derecho afectado o por quien lo represente, siempre que el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo 8 Sentencia T-473 de 2017. Magistrado Ponente: Iván Humberto Escrucería Mayolo. Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Juan José Blandón Cartagena Accionado: COLPENSIONES Radicado: 63001-3333-002-2025-00181-01 8 transitorio para evitar un perjuicio irremediable (inciso 3º del artículo 86).

La referida disposición Superior, en concordancia con lo previsto en los artículos 1, 5, 6, 8, 10 y 42 del Decreto 2591 de 1991, contiene, a su vez, los elementos de procedencia de la acción de tutela, entendiendo que estos son: (i) la legitimación en la causa (activa y pasiva); (ii) la instauración del recurso de protección de manera oportuna (la inmediatez); y (iii) el agotamiento de los mecanismos judiciales existentes, salvo que tales vías no sean eficaces o idóneas, o en su defecto se configure la ocurrencia de un perjuicio irremediable (la subsidiariedad)9.

En el primer caso, la Corte ha precisado que la tutela procede cuando un medio de defensa judicial no es idóneo o eficaz para proteger los derechos fundamentales del accionante. Y además ha explicado que la idoneidad hace referencia a la aptitud material del mecanismo judicial para producir el efecto 9 sentencia T-032 de 2020. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Juan José Blandón Cartagena Accionado: COLPENSIONES Radicado: 63001-3333-002-2025-00181-01 9 protector de los derechos fundamentales, lo que ocurre cuando el medio de defensa se corresponde con el contenido del derecho.[19]Respecto a la eficacia, se ha indicado que se relaciona con el hecho de que el mecanismo esté diseñado de forma tal que brinde de manera oportuna e integral una protección al derecho amenazado o vulnerado.[20] De manera que, para determinar la concurrencia de estas dos características del mecanismo judicial ordinario, deben analizarse entre otros aspectos: los hechos de cada caso; si la utilización del medio o recurso de defensa judicial existente ofrece la misma protección que se lograría a través de la acción de tutela[21]; el tiempo de decisión de la controversia ante la jurisdicción ordinaria; el agotamiento de la posibilidad de ejercicio del derecho fundamental durante el trámite[22]; la existencia de medios procesales a través de los cuales puedan exponerse los argumentos relacionados con la protección de los derechos fundamentales[23]; las circunstancias que excusen o justifiquen que el interesado no haya promovido o no espere promover los mecanismos ordinarios que tiene a su alcance[24]; la condición de sujeto de especial protección constitucional del peticionario que exige una particular consideración de su situación[25].

Para ello, el demandante del amparo deberá instaurar las acciones ordinarias correspondientes dentro de un término máximo de 4 meses a partir del fallo, lapso que se suspende con la presentación de la demanda ordinaria.[29] En este caso, el término señalado es imperativo, y si el actor no cumple con la obligación señalada, el amparo pierde su vigencia.[30] En estos términos, la persona que solicita el amparo, deberá demostrar de forma suficiente la necesidad de la medida para evitar la consumación de un perjuicio irremediable[31].(…)”10» En ese orden se advierte que el análisis sobre el cumplimiento del requisito de subsidiaridad debe efectuarse teniendo en cuenta las circunstancias particulares de cada caso y la inminencia de la ocurrencia de un perjuicio irremediable, determinándose, entre otros, la eficacia de los mecanismos ordinarios de protección de los derechos frente al caso concreto.

Debido proceso El debido proceso es un derecho constitucional fundamental consagrado expresamente en el artículo 29 de la Constitución Política, el cual lo hace 10 Corte Constitucional. Sala Sexta de Revisión. Sentencia T-473/17. Magistrado Ponente: Iván Humberto Escrucería Mayolo. Referencia: expediente T-6.002.532, Bogotá D.C., 21 de julio de 2017.

Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Juan José Blandón Cartagena Accionado: COLPENSIONES Radicado: 63001-3333-002-2025-00181-01 10 extensivo “a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia 11, sobre tal prerrogativa la Corte Constitucional ha señalado: «… (…) 2.3.1.

Uno de los principios del Estado Social de Derecho es la supremacía del ordenamiento jurídico y de la Constitución Política, a los cuales están sometidos tanto los servidores públicos como los particulares. Este principio está plasmado en el artículo 6º de la Constitución, el cual establece que “los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.

Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. En relación con los servidores públicos, el artículo 121 de la Constitución dispone que “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”. Lo anterior, según la Corte Constitucional, quiere decir que "la administración está sujeta en el desarrollo de sus actividades, al ordenamiento jurídico, razón por la cual todos los actos y las decisiones que profiera, así como las actuaciones que realice, deben ajustarse a lo dispuesto en la Constitución y la ley.

( ) En consecuencia, según éste principio, la función pública debe someterse estrictamente a lo que dispongan la Constitución y la ley”. (…) 2.3.3. Entre los elementos más importantes del debido proceso, esta Corte ha destacado: “(i) la garantía de acceso a la justicia en libertad e igualdad de condiciones; (ii) la garantía de juez natural;

(iii) las garantías inherentes a la legítima defensa; (iv) la determinación y aplicación de trámites y plazos razonables; (v) la garantía de imparcialidad; entre otras garantías”.12 El debido proceso constituye una garantía de carácter fundamental y se aplica en lo judicial como en lo administrativo, su finalidad es que las autoridades desarrollen su actuar en bajo el principio de legalidad, marco dentro del cual pueden ejercer sus atribuciones con la certeza de que sus actos podrán producir efectos jurídicos.

De esta manera, se delimita la frontera entre el ejercicio de una potestad legal y una actuación arbitraria. Sobre la seguridad social y el proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral El artículo 48 de la Constitución Política consagra la seguridad social como un derecho irrenunciable que debe garantizarse a todos los habitantes del territorio colombiano. Además, dispone que se organizará como un servicio público obligatorio bajo “la dirección, coordinación y control” del Estado, junto con entidades públicas y privadas, que debe ser prestado con sujeción a los principios de solidaridad, eficacia y universalidad.

Por su parte la Corte Constitucional ha señalado que la seguridad social es “un 11 Sentencia C-980/10 12Sentencia T-1093 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Juan José Blandón Cartagena Accionado: COLPENSIONES Radicado: 63001-3333-002-2025-00181-01 11 conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y servicios complementarios que son definidos en la ley, cuyo objeto es garantizar los derechos irrenunciables de las personas, mediante la cobertura de las contingencias que afectan la salud, la capacidad económica y, en general, las condiciones de vida de toda la población”13.

La Ley 100 de 1993, crea el Sistema Integral de Seguridad Social que ampara de forma anticipada a los ciudadanos, contra determinadas contingencias que puedan presentarse en el desarrollo de la vida laboral, razón por la cual, fue estructurado con los siguientes componentes: (i) el Sistema General de Pensiones; (ii) el Sistema General en Salud;

(iii) el Sistema General de Riesgos Profesionales y (iv) los Servicios Complementarios. Dentro del Sistema General del Pensiones, la pensión de invalidez, se define como una compensación económica tendiente a resguardar las necesidades básicas de aquellas personas cuya capacidad laboral se ve disminuida, como una fuente de ingreso para solventar una vida en condiciones de dignidad.

Este derecho adquiere una connotación especial al buscar preservar los derechos de los sujetos de especial protección como los disminuidos físicos, sensoriales o psíquicos. Mediante el Decreto 1507 de 2014, se adoptó un manual único para la calificación de la pérdida de la capacidad laboral y ocupacional, el cual emplea un lenguaje estandarizado para el abordaje de la valoración del daño, con un enfoque integral y cuyo contenido aplica para todos los habitantes del territorio nacional define en su artículo 3° la capacidad laboral como “el conjunto de las habilidades, destrezas, aptitudes y/o potencialidades de orden físico, mental y social, que le permiten desempeñarse –a una persona- en un trabajo”.

La calificación de la pérdida de la capacidad laboral es la valoración que expertos realizan para determinar el porcentaje de afectación que la aptitud de una persona, bien sea por un accidente o una enfermedad laboral o de origen común. De esta manera, su determinación tiene como propósito la garantía de diversos derechos fundamentales, entre ellos la salud, la seguridad social y en muchos de los casos, dependiendo de las circunstancias particulares, la vida y el mínimo vital.

Por lo tanto, la finalidad de la determinación de un porcentaje de pérdida de capacidad laboral tiene un doble sentido, a saber: médico y económico. Lo primero, porque permite esclarecer cuál fue la enfermedad o la perturbación que concretamente dio origen a perder en mayor o menor porcentaje la capacidad, gracias a la valoración que expertos en las diferentes áreas de la medicina realizan, e igualmente permite esclarecer desde este ámbito de experticia si tuvo un origen común o causa laboral. 13 Sentencia T-1040 octubre 23 de 2008, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.

Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Juan José Blandón Cartagena Accionado: COLPENSIONES Radicado: 63001-3333-002-2025-00181-01 12 Lo segundo, porque determinado el porcentaje de pérdida de capacidad laboral permite acceder en algunos de los casos a una serie de prestaciones del régimen de la seguridad social como, por ejemplo, la pensión de invalidez.

Lo anterior, ya ha sido objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional: “La clasificación de la pérdida de capacidad laboral (…) permite establecer a qué tipo de prestaciones tiene derecho quien es afectado por una enfermedad o accidente, producido con ocasión o como consecuencia de la actividad laboral, o por causas de origen común”14.

Así mismo, la calificación de la pérdida de capacidad laboral ha sido considerada por la jurisprudencia constitucional como un derecho que tiene toda persona, que cobra gran importancia al constituir el medio para acceder a la garantía y protección de otros derechos fundamentales como la salud, la seguridad social y el mínimo vital, en la medida que permite establecer a qué tipo de prestaciones tiene derecho quien es afectado por una enfermedad o accidente, producido con ocasión o como consecuencia de la actividad laboral, o por causas de origen común. “Dentro del derecho a la pensión de invalidez cobra gran importancia el derecho a la valoración de la pérdida de la capacidad laboral, ya que ésta constituye un medio para garantizar los derechos fundamentales a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital.

Lo anterior por cuanto tal evaluación permite determinar si la persona tiene derecho al reconocimiento pensional que asegure su sustento económico, dado el deterioro de su estado de su salud y, por tanto, de su capacidad para realizar una actividad laboral que le permita acceder a un sustento. Adicional a ello, la evaluación permite, desde el punto de vista médico especificar las causas que originan la disminución de la capacidad laboral.

Es precisamente el resultado de la valoración que realizan los organismos médicos competentes el que configura el derecho a la pensión de invalidez, pues como se indicó previamente, ésta arroja el porcentaje de pérdida de capacidad laboral y el origen de la misma. De allí que la evaluación forme parte de los deberes de las entidades encargadas de reconocer pensiones, pues sin ellas no existiría fundamento para el reconocimiento pensional”15.

En consecuencia, la negativa injustificada o la dilación por parte de las entidades obligadas a realizar la valoración de la persona cuando su situación de salud lo requiere, constituyen una flagrante vulneración del derecho a la seguridad social, consagrado en el artículo 48 superior e igualmente se erigen en barreras de acceso a las garantías fundamentales de las personas, al no permitir determinar el origen de la afección, el nivel de alteración de la salud y de la pérdida de capacidad laboral del trabajador.

En sentencias como la T 212 de 201516 la Corte constitucional precisa que la valoración de la pérdida de capacidad laboral debe realizarse a partir de las condiciones materiales de la persona, las cuales deben ser apreciadas en su 14 Sentencia T-332/15. 15 Sentencia T-038 de febrero 3 de 2011, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 16 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Juan José Blandón Cartagena Accionado: COLPENSIONES Radicado: 63001-3333-002-2025-00181-01 13 conjunto, por lo que, la inobservancia de cualquier precepto legal o la negativa por parte de las entidades obligadas a realizar la respectiva valoración vulnera los derechos fundamentales de los trabajadores, toda vez conlleva a una situación de indefensión a quien requiere la calificación para conocer cuáles son las causas que determinan la disminución de su capacidad laboral.

Sobre el proceso de calificación de la pérdida de capacidad laboral, la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-003 de 202017, hace referencia al marco legal y concluye: (…) Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Profesionales - ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias.

En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días.

Contra dichas decisiones proceden las acciones legales (…)” Finalmente, los artículos 18 y 34 del Decreto 1352 del 2013 compilados en el 2.2.5.1.14 y 2.2.5.1.32 del Decreto 1072 de 2015, permite colegir que cuando las Juntas soliciten valoraciones especializadas, las tarifas deben ser asumidas entre otras por las administradoras del Sistema General de Pensiones o administradoras de los fondos de riesgo asegurados, carga que de ninguna manera está el usuario en la obligación de soportar: “ARTÍCULO 2.2.5.1.14.

Equipo interconsultor externo de las juntas de calificación de invalidez. Todas las juntas deben llevar un directorio de profesionales o entidades interconsultores independientes de las instituciones de seguridad social relacionadas con el caso sobre el cual se va a emitir el dictamen, a quienes se les solicitará la práctica de exámenes complementarios o valoraciones especializadas, la confirmación de los resultados de aquellas pruebas practicadas en la primera oportunidad cuando no existe claridad sobre los mismos y otras pruebas que en concepto de la junta se requieran para emitir el dictamen.

La junta de calificación de invalidez inscribirá a sus interconsultores, velando porque haya profesionales idóneos de todas las áreas del conocimiento de la salud. Para tal efecto, se deberá aportar la correspondiente hoja de vida del profesional idóneo o si el interconsultor es una entidad, de sus profesionales idóneos. En todo caso, será el paciente el que escoja del directorio al interconsultor según la especialidad que se requiera, quedando evidencia escrita de su elección. Las tarifas que se paguen a las entidades o profesionales, registrados como interconsultores, serán las establecidas por la respectiva junta conforme a los 17 M.P. Diana Fajardo Rivera Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Juan José Blandón Cartagena Accionado: COLPENSIONES Radicado: 63001-3333-002-2025-00181-01 14 precios del mercado en cada ciudad, las cuales serán publicadas en las instalaciones de las juntas y serán asumidas por la administradora de riesgos laborales, las administradoras del sistema general de pensiones o demás interesados cuando recurran por su cuenta ante las juntas de calificación de invalidez de conformidad con lo establecido en el presente capítulo.

Las juntas cuando soliciten valoraciones especializadas, exámenes médicos o pruebas complementarias deberán comunicarles a todos los interesados la realización de dichas pruebas para garantizar el debido proceso, frente a lo cual no procede recurso alguno. Cuando para el estudio de un caso la junta de calificación de invalidez requiera de exámenes complementarios, lo hará saber a la entidad solicitante o interesado que haya radicado la solicitud ante la junta, quien deberá cancelarlos en el término de cinco (5) días hábiles de recibido el requerimiento ante la respectiva junta quien trasladará ese pago al equipo interconsultor correspondiente.

El término para allegar los resultados de exámenes complementarios será de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de su solicitud. En caso que se requieran exámenes especializados en Colombia se señala un término no mayor de treinta (30) días y si se deben practicar en el exterior será hasta de sesenta (60) días.

PARÁGRAFO 1. Para efectos de los dictámenes establecidos en el presente capítulo, los exámenes a llevarse a cabo en el exterior corresponderán a aquellos que por criterio de la junta sea indispensable su realización y que sea imposible realizarlos en Colombia. En estos casos no se requerirá que la entidad extranjera requiera estar registrados como interconsultores en la junta.

PARÁGRAFO 2. Si la solicitud de dictamen la realizó la entidad promotora de salud el pago del interconsultor le corresponderá a la administradora del fondo de pensiones o administradora de riesgos laborales según la calificación en primera oportunidad, cuyos valores podrán recobrarse una vez el dictamen quede en firme. (…)

ARTÍCULO 2. 2.5.1.32. Pago de gastos de traslado, valoraciones por especialistas y exámenes complementarios. Todos los gastos que se requieran para el traslado de los integrantes de la Junta de conformidad con el presente capítulo, del afiliado, pensionado por invalidez o beneficiario objeto de dictamen, así como de su acompañante dentro o fuera de la ciudad de conformidad con el concepto médico, estarán a cargo de la entidad Administradora de Riesgos Laborales, Administradoras del Sistema General de Pensiones, el empleador correspondiente, de esta manera: 1.

Por la Administradora de Riesgos Laborales, la Administradora del Sistema General de Pensiones, de acuerdo si la calificación en primera oportunidad fue de origen común o laboral; 2. Por el paciente, en el evento que solicite la revisión de la pensión de invalidez cuando esta haya sido suspendida según lo previsto en el artículo 44 de la Ley 100 de 1993 o las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan; 3.

El empleador cuando llegue a las Juntas de Calificación de Invalidez a través del Inspector de Trabajo y Seguridad Social. Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Juan José Blandón Cartagena Accionado: COLPENSIONES Radicado: 63001-3333-002-2025-00181-01 15 PARÁGRAFO 1. Los medios de transporte seleccionados para el traslado deberán ser los adecuados al estado de salud de la persona a calificar y no podrán afectar la dignidad humana.

PARÁGRAFO 2. Cuando la persona objeto de dictamen solicite la práctica de exámenes complementarios o valoraciones por especialistas no considerados técnicamente necesarios para el dictamen por los integrantes de las Juntas, el costo será asumido directamente por este solicitante. Estos gastos serán reembolsados por la entidad Administradora de Riesgos Laborales, entidad Administradora del Fondo de Pensiones, entidad Administradora de Régimen Prima Medía según como corresponda, cuando el dictamen en firme sea a favor frente a lo que estaba solicitando la persona objeto del dictamen.

PARÁGRAFO 3. Las entidades de seguridad social anteriormente mencionadas realizarán los respectivos recobros una vez el dictamen quede en firme.” En ese orden, lo que es objeto central del análisis que acá se hace, permite concluir que el pago de los exámenes complementarios y que sean necesarios para la calificación de pérdida de capacidad laboral de los usuarios del sistema general de seguridad social, obedece a las administradoras de riesgos salvo que se trate de exámenes que carezcan de fundamento técnico y que hayan sido pedidas por el calificado, en este último caso los gastos de tales valoraciones serán cubiertos por el mismo usuario.

Con lo expuesto, esta Sala procederá a analizar el caso concreto con fundamento en lo anteriormente señalado. Caso concreto. En ese orden, dentro de los hechos narrados en la demanda, que se tienen como probados en la decisión de primera instancia, que se corroboran por esta Sala como ciertos y sin controversia alguna está que, el accionante solicitó ante Colpensiones su calificación de pérdida de capacidad laboral, según el dictamen 6016057 del 9 de junio de 202518, dicha administradora pensional lo califica con un valor final de 23,15% de pérdida de capacidad laboral, del 20 de junio de la anualidad corriente y con origen común. Inconforme con lo anterior y en el término oportuno, la parte actora presenta impugnación en contra del dictamen de primera instancia, el cual fue remitido ante la Junta Regional de Calificación de Quindío; aunque en el expediente no obra el documento que remite la Junta Regional con destino al accionante y a Colpensiones en donde, para continuar con el trámite de calificación en segunda instancia se solicita la valoración de ortopedia y fisiatría, sí obra la respuesta que a través del oficio 2025_22984431 da la administradora 18 Archivo digital Samai.

Gestión en otros Despachos – índice 1 – anexo 0006 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Juan José Blandón Cartagena Accionado: COLPENSIONES Radicado: 63001-3333-002-2025-00181-01 16 pensional en donde señala que no accede a la solicitud de sufragar los exámenes antes dichos19. En tal comunicación, la Administradora Colombiana de Pensiones señala que el “Usuario no cuenta con dictamen de calificación en primera oportunidad por esta entidad, no hay aporte de historia clínica que permita conocer las patologías diagnosticadas, por lo que no hay soporte clínico para determinar la validación de los exámenes solicitados por la Junta”, sin que exista actuación adicional en el proceso de calificación de la pérdida de capacidad laboral del accionante.

Según lo expuesto, se concluye que para la calificación en segunda instancia de la pérdida de capacidad laboral del señor Blandón Cartagena, está pendiente sufragar la valoración de fisiatría y ortopedia que se pidió por la Junta Regional de Calificación del Quindío. El ordenamiento jurídico pone en cabeza de la administradora pensional o de riesgos, en este caso Colpensiones, garantizar a su cargo la realización de las valoraciones de fisiatría y ortopedia, sin embargo, tal entidad se excusa de ese deber, al señalar que el accionante no cuenta con el dictamen de calificación en primera instancia y tampoco existe en su archivo la historia clínica que permita reconocer las patologías del actor y que amerite realizar las valoraciones antedichas.

Previo al desarrollo del caso y su solución jurídica, la Sala señala que están superados los elementos de análisis para la procedencia del presente asunto en torno a los requisitos de procedibilidad, en cuanto, la parte actora está legitimada en la causa por activa, por ser quien está sufriendo la posible vulneración de sus derechos fundamentales, al no dársele trámite a la segunda instancia en su proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral; de igual manera, según las responsabilidades desarrolladas a lo largo de la providencia, la posible omisión pudiera estar en cabeza de la administradora pensional, lo que acredita la legitimación en causa por pasiva.

Sobre la inmediatez, el proceso de calificación inicio en junio de 2025, de tal suerte que no corren los 6 meses que por regla general ha establecido la Corte Constitucional para estudiar este canon. Finalmente, aunque no se han cumplido medios judiciales para agotar el objeto litigioso que acá se discute, una demanda ante la jurisdicción ordinaria laboral carece de eficacia e idoneidad, en tanto el presente asunto no estudia la negación del derecho pensional, sino que apenas se está evaluando la posible vulneración especialmente del debido proceso en el trámite administrativo de calificación de pérdida de capacidad laboral del actor; de igual manera, la negativa que realiza la administradora pensional del pago de las valoraciones necesarias para que se expida la calificación en segunda instancia, obedece más a una imprecisión de la entidad que genera alguna suerte de error en sus registros, que a la real intención de no prestarse a que el accionante sea calificado. 19 Archivo digital Samai.

Gestión en otros Despachos – índice 1 – anexo 0008 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Juan José Blandón Cartagena Accionado: COLPENSIONES Radicado: 63001-3333-002-2025-00181-01 17 En ese orden, resultaría carente de eficacia que se obligue al demandante a tramitar un proceso judicial, cuando no existe decisión de fondo y el acto discutido, obedece a un trámite en relación con el pago de expensas para surtir la calificación en segunda instancia, lo que lleva a considerar como procedente la acción de tutela en este asunto.

Pasando al fondo del asunto, aunque la posición de la administradora pensional pudiera estar inspirada en que el dictamen de primera instancia se emitió por parte de Colpensiones -Risaralda y la negativa de las valoraciones se realiza por parte de Colpensiones – Quindío, no puede echarse de menos que la entidad accionada es del orden nacional, de tal suerte que no puede ser exculpada, en tanto demostrado está que ante dicha entidad sí se surtió el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral del accionante en primera instancia. Quedando sin fundamento la razón por la cual la administradora pensional se exime del pago de las valoraciones necesarias para surtir en segunda instancia la calificación de pérdida de capacidad laboral del accionante, existe una vulneración del derecho del debido proceso, por cuanto la entidad accionada no ha cumplido con un trámite administrativo que por norma le corresponde, de tal suerte, se confirma por esta Sala la determinación a la que llega la a quo, en tanto Colpensiones se encuentra en mora del pago de las valoraciones de fisiatría y ortopedia requeridas por la Junta Regional de Invalidez de Quindío, lo que lleva indefectiblemente a confirmar en su totalidad la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el 18 de noviembre de 2025, por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia, conforme a las razones expuestas.

Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Tercero: Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa informático SAMAI.

Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Juan José Blandón Cartagena Accionado: COLPENSIONES Radicado: 63001-3333-002-2025-00181-01 18 Esta providencia se discutió y aprobó conforme consta en el Acta Ordinaria Nº. 40 de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Magistrado LUÍS CARLOS MARÍN PULGARÍN Magistrado LUÍS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado (Este documento fue firmado electrónicamente20. Usted puede consultar la providencia con el número de radicación en https//samairj.consejodeestado.gov.co) 20 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por los Magistrados Alejandro Londoño Jaramillo, Luis Carlos Marín Pulgarín y Luis Javier Rosero Villota.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento puede consultarlo en el enlace que antecede.