TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 128 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-33-39-007-2022-00107-03 Demandante: César Augusto Jaramillo Salazar Demandado: Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta n° 069 del once (11) de julio de 2025 Manizales, once (11) de julio de dos mil veinticinco (2025).
ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA1, corresponde a esta Sala Quinta de Decisión desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del diecinueve (19) de abril de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, que accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor César Augusto Jaramillo Salazar contra la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
DEMANDA En ejercicio de este medio de control interpuesto el 24 de marzo de 20222, se solicitó lo siguiente3: Pretensiones 1 En adelante, CPACA. 2 Archivo n° 001 del cuaderno 1 del expediente digital. 3 Páginas 4 y 5 del archivo n° 002 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp.: 17001-33-39-007-2022-00107-03 2 Pretende la parte demandante que se inaplique el Decreto 0383 de 2013 por medio del cual se creó la bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial, en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, y los Decretos 022 de 2014, 1270 de 2015 y 247 de 2016, por medio de los cuales se ha venido fijando de manera anual el valor de la bonificación judicial; y en consecuencia, se declare la nulidad de las Resoluciones DESAJMAR20-170 del 11 de marzo de 2020, a través de la cual se negó el reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de todas las prestaciones sociales, así como, la nulidad de la Resolución DESAJMAR20-363 del 06 de agosto de 2020, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición (sic), y del acto administrativo ficto negativo derivado del silencio administrativo asumido por la entidad demandada frente al recurso de apelación que interpuso contra la resolución primigenia.
En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar la bonificación judicial como factor salarial con incidencia en los demás factores prestacionales como vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, prima de navidad, prima de productividad, prima de servicios, bonificación por servicios prestados, auxilios y demás emolumentos prestacionales conforme al cargo que ostenta el accionante.
Finalmente, solicita que los dineros que se paguen al demandante sean debidamente indexados, se reconozca y pague los que se generen desde el momento de su causación, junto con el pago de salarios moratorios. Adicionalmente pide condenar en costas y perjuicios a la entidad demandada. Hechos de la demanda La parte accionante sustentó sus pretensiones bajo los siguientes supuestos de hecho4, que en resumen indica la Sala: Expresó que el señor César Augusto Jaramillo Salazar ha ocupado el cargo de Secretario del Juzgado 003 Penal para Adolescentes con Función de Garantías de Manizales desde el 14 de febrero de 2017.
Aseveró que el demandante percibe una “bonificación judicial”, la cual fue creada mediante el Decreto 383 de 2013, y ésta es reconocida de forma habitual y periódica, mes a mes, como contraprestación directa de sus funciones. 4 Páginas 8 a 11 del archivo n° 002 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp.: 17001-33-39-007-2022-00107-03 3 Adujo que en el Decreto 383 del 06 de marzo de 2013 estableció que la bonificación judicial constituía únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Adujo que el Consejo Superior de la Judicatura, durante toda la relación laboral del accionante, no ha liquidado las primas, ni cesantías, vacaciones, auxilios, ni ninguna otra prestación, pese al carácter permanente que tiene la bonificación judicial que percibe el trabajador. Expone que, mediante escrito del 06 de febrero de 2020, elevó solicitud de reconocimiento y pago de la bonificación mencionada como factor salarial para la liquidación de su salario, prestaciones y demás emolumentos que percibe, la cual fue negada mediante la Resolución No. DESAJMAR20-170 del 11 de marzo de 2020.
Adujo que interpuso el recurso de apelación, mismo que fue concedido mediante Resolución DESAJMAR20-363 del 6 de agosto de 2020 y sin que éste fuera resuelto, dando lugar a la configuración de un acto ficto o presunto negativo. Normas violadas y concepto de la violación5 La parte demandante estimó violadas las siguientes disposiciones: Constitución Política, Decretos 1042 y 1045 de 1978, Decreto 3135 de 1968 y Decreto 1919 de 2002.
Como concepto de la violación, la parte actora explicó que los actos administrativos demandados incurrieron en falsa motivación, pues desconociendo abiertamente el artículo 53 de la Constitución Política, que incorpora conceptos de salarios y primacía de la realidad sobre las formas, principios de favorabilidad e irrenunciabilidad de derechos.
Acudió a pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, junto a la posición adoptada por la OIT respecto al concepto de salario para establecer que éste está integrado por todas las sumas pagadas de manera habitual, generadas como contraprestación de la labor ejecutada por el empleado, sin importar las denominaciones asignadas por la ley o las partes contratantes.
Con lo anterior consideró que, como la bonificación judicial viene siendo pagada de manera habitual y permanente como contraprestación directa de las 5 Página 14 del archivo n° 002 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp.: 17001-33-39-007-2022-00107-03 4 funciones que desempeña el funcionario público, no debe excluirse del factor prestacional general o aplicarse restrictivamente como para pensión y salud.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Actuando debidamente representada y dentro del término oportuno otorgado para tal efecto, la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial contestó la demanda6 para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de la misma, con fundamento en que la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de establecer la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, por expreso mandato legal.
Estableció que los decretos que crearon la bonificación judicial no desconocen ningún derecho adquirido ni violan las disposiciones constitucionales y legales, pues la bonificación fue creada como una suma adicional al salario, por lo que no constituye una desmejora en el salario ya que no existe una situación jurídica consolidada en atención a que es facultad del Legislador determinar si un emolumento constituye o no factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales y seguridad social.
Agregó que no le es dable a la Administración acceder a la inaplicación por inconstitucionalidad solicitada, pues al realizarlo se modificaría el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios del Decreto 0383, y dicha competencia es atribuible únicamente al Gobierno Nacional. Propuso como excepciones las que denominó: “DE LA VIOLACIÓN DE NORMAS PRESUPUESTALES DE RECONOCERSE LAS PRETENSIONES DE LA PARTE DEMANDANTE”, en la medida que los dineros que se requieran para el pago de lo pretendido no están incluidos en el presupuesto de la Rama Judicial, lo cual obedece a que el rubro de personal está planeado y calculado;
“INTEGRACIÓN DEL LITIS CONSORCIO NECESARIO”, atendiendo a que la Nación-Presidencia de la República, Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública podrían eventualmente verse perjudicadas o beneficiadas con la decisión de fondo; “AUSENCIA DE CAUSA PETENDI”, toda vez que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial viene dando cumplimiento a las normas que rigen el interior del Régimen Salarial y Prestacional de los Servidores Públicos;
“PRESCRIPCIÓN”, en caso de que los derechos laborales pretendidos por la parte actora no hubiesen sido reclamados oportunamente; “INNOMINADA”, sobre cualquier otra que el fallador 6 Archivo n° 019 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp.: 17001-33-39-007-2022-00107-03 5 encuentre probada, de conformidad con el inciso segundo del artículo 187 del CPACA.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 19 de abril 2024, el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales dictó sentencia en primera instancia7, a través de la cual accedió las súplicas de la demanda, con fundamento en lo siguiente. El Juez de primera instancia acudió a la literalidad del artículo 1° del Decreto 0383 de 2013 y al Acta de Acuerdo suscrita el 6 de noviembre de 2012 entre el Gobierno Nacional de la República de Colombia y los Representantes de los Funcionarios y Empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación, para establecer que la bonificación judicial fue instituida con la finalidad de nivelar la remuneración de los empleados de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial-Rama Judicial.
Hizo referencia al artículo 53 de la Constitución Política, al Convenio sobre la Protección del Salario (Co95) ratificado por Colombia a través de la Ley 54 de 1962, a las reformas introducidas con los artículos 14 y 15 de la Ley 50 de 1990, así como también a jurisprudencia de la Corte Constitucional, Consejo de Estado y Corte Suprema de Justicia. Concluyó que constituye salario, no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que percibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, independientemente de su denominación, tales como, primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario, porcentajes sobre ventas o comisiones, y por ende, la bonificación judicial, al ser constituida como un pago mensual, habitual y periódico, constituye salario.
Agregó que, el Gobierno Nacional en uso de su facultad reglamentaria limitó la connotación de factor salarial de la bonificación judicial, no solo desnaturalizando la lógica y el sentido de la Ley 4ª de 1992, en cuanto a la nivelación salarial de los funcionarios y empleados de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial-Rama Judicial, sino también vulnerando flagrantemente el artículo 53 de la Carta Suprema.
En cuanto a la excepción de inconstitucionalidad indicó que los parámetros para su aplicación estaban dados, toda vez que la disposición normativa contenida en el artículo 1 del Decreto 0383 de 2013, donde se establece que, la bonificación judicial: “(…) y constituirá únicamente factor salarial para la base de 7 Archivo n° 24 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-39-007-2022-00107-03 6 cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social” contiene una contradicción, puesto que, a pesar de reconocerle la condición de factor de salarial para la base de cotización del Sistema de Seguridad Social y de Salud, la limita para los demás efectos salariales y prestacionales, desconociendo así, los lineamientos de la Ley 4ª de 1992, que ordenó equilibrar el salario entre los cargos de los distintos niveles jerárquicos de la Rama Judicial y nivelar los salarios de sus empleados.
Frente al caso concreto expuso que el demandante se ha desempeñado al servicio de la Rama Judicial, devengando la bonificación judicial prevista en el Decreto 383 de 2013, sin que la misma haya sido tenida en cuenta como parte integrante de su salario, ello, a pesar de ser percibida mensualmente y como retribución directa de sus servicios prestados, pues se advierte que, tal emolumento solo ha constituido base para el cálculo de los aportes al Sistema General de Pensiones y de Seguridad Social en Salud, y no para el cómputo de las prestaciones sociales que las demandantes han devengado.
En consecuencia, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, a través de las cuales la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial negó el reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial para la reliquidación de los emolumentos prestacionales del accionante. Así mismo condenó a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a reconocer, reliquidar y pagar las prestaciones sociales del señor César Augusto Jaramillo Salazar, identificado con cédula de ciudadanía No. 10.288.614, con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, integrando las diferencias entre los valores cancelados y los que debieron cancelarse por concepto de por prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de productividad, cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos que sean liquidados con el salario devengado por el demandante, atendiendo el cargo desempeñado y desde el momento de su vinculación laboral, esto es, desde el 14 de febrero de 2017.
Adicionalmente indicó que la mencionada bonificación judicial deberá considerarse salario para la liquidación de todos los emolumentos prestacionales que tengan como base de liquidación el salario devengado por la demandante mientras se desempeñe al servicio de la NACIÓN – RAMA JUDICIAL –DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, siempre y cuando el cargo que ejerza sea de aquellos que devengue tal asignación. Exp.: 17001-33-39-007-2022-00107-03 7 Finalmente, se abstuvo de condenar en costas a la parte demandada.
RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por la Juez a quo, actuando dentro del término legal, la parte demandada interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia8, de la manera que se indica a continuación. Reiteró que por expreso mandato legal, la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, por lo que la modificación de las normas que consagran dicho concepto es de exclusiva competencia del Gobierno Nacional.
Argumentó que sobre el carácter salarial o no de algunos emolumentos derivados de la relación laboral legal y reglamentaria de los servidores judiciales, el Consejo de Estado en sentencia del 19 de junio de 20089 ratificó el carácter no salarial de la bonificación de actividad judicial creada por el 3131 del 08 de septiembre de 2005 para Jueces de la República y otros funcionarios.
Asimismo, hizo referencia a la sentencia proferida por la Corte Constitucional C-410 del 28 de agosto de 1997, para concluir que la Constitución Política faculta al Legislador para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores judiciales, es decir, que tiene la libertad para disponer qué emolumentos se liquidan sin consideración al monto total del salario y cuáles de estos no constituyen factor para liquidar algunos conceptos de salario.
Acudió a jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional que avala la existencia de emolumentos laborales sin carácter salarial, arguyendo que ello no desconoce ningún derecho adquirido ni viola las disposiciones constitucionales ni legales, ya que el emolumento fue creado como una suma adicional al salario. Finalmente insistió en los argumentos de las excepciones de mérito propuestas en el escrito de contestación y agregó que, no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda toda vez que hacerlo comportaría la modificación del régimen salarial ya establecido en la ley por la autoridad competente. 8 Archivo n° 26 del cuaderno 1 del expediente digital. 9 Sentencia del 19 de junio de 2008, Radicación número: 11001-03-25-000-2006-00043-00 (0867-06), Actor: PABLO J. CACERES CORRALES, consejero ponente: Dr. JAIME MORENO GARCÍA. Exp.: 17001-33-39-007-2022-00107-03 8 PRONUNCIAMIENTOS EN RELACIÓN CON EL RECURSO DE APELACIÓN Parte demandante Guardó silencio.
Parte demandada Sin pronunciamiento. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Procurador 29 Judicial II para Asuntos Administrativos no emitió concepto. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Reparto. Para conocer del recurso de alzada, el expediente fue repartido inicialmente al Despacho 03 de este Tribunal, el cual declaró impedimento para conocer del presente asunto.
En auto del 28 de febrero de 2025 se aceptó el impedimento manifestado por los Magistrados Jorge Humberto Calle López, Carlos Manuel Zapata Jaimes y Diana Patricia Hernández Castaño. Posteriormente en auto del 28 de marzo de 2025 se admitió el recurso de apelación. Las partes no emitieron pronunciamiento alguno. El Ministerio Público no rindió concepto en esta oportunidad.
Paso a Despacho para sentencia. El 23 de abril de 2025 el proceso ingresó a Despacho para sentencia10, la que procede a dictarse a continuación, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 247 del CPACA. Se precisa que por tratarse de un asunto que versa sobre un caso similar a los ya decididos por esta Corporación, y en procura de la celeridad y agilidad para dar solución a dichos temas, se profiere este fallo sin tener en cuenta el orden de ingreso del proceso a Despacho para tal efecto, tal como se autoriza por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, en armonía con lo previsto por el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte 10 Archivo n° 011 del cuaderno 2 del expediente digital. Exp.: 17001-33-39-007-2022-00107-03 9 demandada contra la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, en los estrictos términos en que aquel fue presentado.
Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver en el sub examine se centra en dilucidar lo siguiente: ▪ ¿Se debe inaplicar la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1° del Decreto 0383 de 2013, bajo la premisa de que la bonificación judicial creada para los servidores públicos de la Rama Judicial debe constituirse como factor salarial para los efectos de la liquidación de las prestaciones sociales? En caso contrario, ▪ ¿Los actos administrativos demandados se expidieron con sujeción al principio de legalidad, en el entendimiento según el cual la bonificación judicial y las prestaciones sociales devengadas por la parte accionante deben pagarse conforme a la interpretación exegética del artículo 1° del Decreto 0383 de 2013? Tesis de la Sala Para abordar la solución de los problemas jurídicos precisados, la Sala propone una tesis según la cual, la bonificación judicial no debió sustraerse como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales devengadas por los servidores públicos de la Rama Judicial, ya que se recibe de forma continua, permanente y en retribución al trabajo.
Para despejar el problema planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) hechos probados; ii) control de constitucionalidad por vía de excepción; iii) creación y carácter de la bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial; y iv) examen del caso concreto. 1. Hechos debidamente acreditados La siguiente es la relación de los hechos debidamente probados que resultan relevantes para solucionar el caso concreto: Exp.: 17001-33-39-007-2022-00107-03 10 a) Según constancia No. 0194 del 20 de septiembre de 2022 / Archivo PDF 002 Págs. 31-35 / en la que indica que el señor CÉSAR AUGUSTO JARAMILLO SALAZAR identificado con cédula de ciudadanía No. 10.288.614, se ha desempeñado al servicio de la Rama Judicial seccional Caldas desde 14 de febrero de 2017, discriminándose los cargos, pagos de salarios y prestaciones sociales que ha devengado. b) El demandante presentó reclamación administrativa en el mes de febrero de 2020 /Archivo PDF 002 Págs. 20-28/ y mediante la Resolución No. DESAJMAR20-170 del 11 de marzo de 2020 /Archivo PDF 002 Págs. 29-30 / la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional Caldas negó la aludida solicitud. c) Frente a la misma, el 16 de julio de 2020 /Archivo PDF 002 Págs. 36-42/, la parte actora presentó recurso de apelación, el cual fue concedido mediante Resolución No DESAJMAR20-363 del 6 de agosto de 2020 /Archivo PDF 002 Págs. 43-44 /, sin que a la fecha se haya dado respuesta de fondo al referido recurso, dando lugar a la configuración de un acto ficto o presunto negativo. 2.
De la excepción de inconstitucionalidad El control constitucional tiene su origen en el artículo 4 de la Constitución Política que indica: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales ” En desarrollo de esta norma, la jurisprudencia constitucional ha definido que “es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”11.
El control mediante la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad le permite a la autoridad o al particular inaplicar aquella norma o ley que se oponga de manera palmaria a una norma constitucional, de oficio o a petición de parte, para salvaguardar la supremacía de la Constitución. Los efectos que produce esta determinación son inter partes y no anulan o restan validez de manera definitiva a la norma exceptuada. 11 Sentencia SU-132 de 2013.
Exp.: 17001-33-39-007-2022-00107-03 11 La Corte Constitucional mediante Sentencia T-681 de 2016 precisó que la facultad enunciada puede ser ejercida cuando concurra cualquiera de los siguientes presupuestos: “(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad (…)12;
(ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso13; o, (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental14.
En otras palabras, ‘puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales15”. De igual manera, dentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, el control por vía de excepción está consagrado en el artículo 148 del CPACA, que prevé: “En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la constitución política o la ley.
La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.” En ese orden, cuando los jueces se enfrentan a una norma que aún no es inconstitucional, pero consideran que lo es, están facultados a inaplicarla al interior del proceso que está bajo estudio, por lo que sus efectos son inter 12 Cita e cita: Sentencia T-103 de 2010. 13 Cita de cita: En sentencia T-669 de 1996 se desarrolló esta hipótesis, fijando que “en tales eventos, el funcionario judicial está obligado a aplicar la excepción de inconstitucionalidad, pues la Constitución es norma de normas (CP art. 4º) o, en caso de que no lo considere pertinente, debe mostrar de manera suficiente que la disposición que, dada la situación del caso concreto, pretende aplicar tiene en realidad un contenido normativo en parte diferente a la norma declarada inexequible, por lo cual puede seguirse considerando constitucional.
Si el funcionario aplica la norma y no justifica su distanciamiento frente al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre el mismo tema, estaríamos en presencia de una vía de hecho, pues el funcionario judicial decide aplicar caprichosamente de preferencia las disposiciones legales a las normas constitucionales, en contravía de expresos pronunciamientos sobre el punto del tribunal constitucional, máximo intérprete y guardián de la Carta (CP arts. 4º, 241 y 243).” 14 Cita de cita: Sentencia T-103 de 2010. 15 Cita de cita: Sentencia T-331 de 2014.
En este mismo sentido, ver sentencia C-803 de 2006. Exp.: 17001-33-39-007-2022-00107-03 12 partes, precisando que dicha inaplicación de ninguna manera puede estar exenta de argumentación. Respecto a la excepción de inconstitucionalidad, el Consejo de Estado en sentencia del 16 de febrero 2017 indicó16: “En este punto, los reiterados pronunciamientos de la Corte al respecto permiten concluir que la excepción de inconstitucionalidad como facultad y deber de los operadores jurídicos, se refiere al fenómeno de la aplicación de las normas de inferior jerarquía en casos concretos, cuando éstas resultan incompatibles, a propósito de dichos casos, con las normas constitucionales.
En este orden, la supremacía constitucional que se deriva del artículo 4° de la Carta, hace referencia a las normas constitucionales en juego en un caso concreto de una o varias personas, en el cual la aplicación de normas legales o de inferior jerarquía implicaría ir en contra de aquéllas constitucionales que también amparan a dicha persona o grupo de personas.
En consecuencia, los principios constitucionales en juego en este contexto son en la mayoría de las ocasiones los relativos a los derechos (…). Lo que resulta relevante en este aspecto es entender las distintas competencias que se otorgan en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, y en virtud del control abstracto de constitucionalidad.
La primera se implementa en el contexto de la vulneración de los principios constitucionales en casos concretos, y por ello suele referirse a la garantía de derechos fundamentales cuando estos se ven amenazados por la aplicación concreta de una norma de rango legal o reglamentario, y su ejercicio está en cabeza de todos los operadores jurídicos de nuestro sistema jurídico.
Y la segunda, es exclusiva de los jueces de control de constitucionalidad y tiene el alcance de declarar de manera definitiva la permanencia o la salida de una norma del ordenamiento jurídico.” 3. Creación y carácter de la bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial El literal e), numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política asignó al Congreso de la República “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”.
Con fundamento en ello fue expedida la Ley 4ª de 1992, la cual, en sus artículos 1° y 2° asignó al Gobierno Nacional, diseñar y fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyendo los de la Rama 16 Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección A, Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, 16 de febrero 2017.
Radicado 68001-23-31-000-2006-02724-01(0296-13). Exp.: 17001-33-39-007-2022-00107-03 13 Judicial y Fiscalía General de la Nación, considerando los criterios de equidad, respeto de los derechos adquiridos y prohibición de desmejora de los salarios y prestaciones sociales. Sobre el objeto trazado por el Legislador con la expedición de la Ley 4ª de 1992, la Corte Constitucional en sentencia C-244 de 2013, al pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad del artículo 15 de la mencionada ley, señaló: “(…) en términos de coherencia externa con las otras ramas del poder público, los altos funcionarios judiciales recibían sueldos menores que los percibidos por los congresistas y por los altos cargos del ejecutivo; y, en segundo lugar, al interior de la rama, había falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial (conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, a fortiori, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país (…)”.
Ahora, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, el Presidente de la República expidió el Decreto 383 del 6 de marzo de 2013 “por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones”, con efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2013, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 1.
Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio (…)” ARTÍCULO 2º. Los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar que no optaron por el régimen establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995 y que vienen regidos por el Decreto 848 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes, un ingreso total anual Exp.: 17001-33-39-007-2022-00107-03 14 inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio.
ARTÍCULO 3. Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente Decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10º de la Ley 4a de 1992. Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.
ARTÍCULO 4. El Departamento Administrativo de la Función Pública es el órgano competente para conceptuar en materia salarial y prestacional. Ningún otro órgano puede arrogarse esta competencia. La expedición del Decreto 0383 de 2013 se originó a raíz del cese de actividades promovido por los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, que tenía por objeto la materialización de la nivelación salarial ordenada por el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y que culminó con la suscripción del Acta de Acuerdo del 6 de noviembre de 2012, concertando como compromiso “Reconocer el Derecho a los Funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación a tener una nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, atendiendo criterios de equidad.” (Negrita de esta Sala).
Analizada la norma que crea la bonificación judicial a la luz de la Ley 4ª de 1992, debe señalarse que lo que ésta pretendía era una nivelación o reclasificación con sentido de equidad del sistema de remuneración de los funcionarios y empleados, entre los que se encuentran los de la rama judicial, conforme lo previsto en el parágrafo del Art. 14.
Así las cosas, esta Sala destaca que el sustento normativo del carácter salarial de la bonificación judicial se encuentra en el artículo 14 de la Ley 50 de 1990 que contempló que “constituye salario no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”.
Exp.: 17001-33-39-007-2022-00107-03 15 En palabras del Consejo de Estado, “(…) para que una erogación se califique como salario debe: (i) ser una suma que habitual y periódicamente recibe el empleado; (ii) remunerar de forma directa y onerosa la prestación de un servicio; (iii) constituir un ingreso personal del trabajador en su patrimonio; y (iv) ser de carácter retributivo por la labor desarrollada; es decir, que se origine en el marco de una relación laboral (…)”17.
En el ámbito internacional, el artículo 53 de la Constitución Política ha establecido que “los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna”, lo que implica que desconocer un tratado internacional incorporado a la legislación colombiana, conlleva una violación a la Constitución. En este orden de ideas, es preciso destacar que a través de la Ley 54 de 196218 se adoptó, entre otras, el Convenio 95 del 8 de junio de 1949 adoptado en Ginebra en la reunión 32 de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-, que definió el salario así: “(…) el término salario significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar”.
Normativa a la que la Corte Constitucional le reconoció jerarquía dentro del bloque de constitucionalidad en la Sentencia SU-995 del 199919, precisando que al salario deben integrarse todas las sumas generadas en virtud de la labor desarrollada por el trabajador, “sin importar las modalidades o denominaciones que puedan asignarles la ley o las partes contratantes”.
De otra parte, sobre el carácter salarial de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 para los servidores de la Fiscalía, de contenido totalmente equiparable al Decreto 383 de 2013, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 6 de abril de 2022, indicó: “Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y 17 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez. 18 de julio de 2019. Radicación: 25000-23-37-000-2012-00011-02 (21026). 18 «Por la cual se aprueban varios Convenios Internacionales del Trabajo adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo, en las reuniones 20ª, 32ª, 34ª y 40ª.» 19 M.P. Carlos Gaviria Díaz Exp.: 17001-33-39-007-2022-00107-03 16 Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco.
Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política”20 (Subrayado por la Sala).
Con todo lo anterior, al ser claro que la bonificación judicial creada con el Decreto 383 de 2013 reúne todos los requisitos que la legislación colombiana ha establecido para el concepto de salario, esto es, que involucra un pago habitual y periódico en contraprestación a los servicios prestados por los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, no puede existir motivo alguno para desconocer su carácter salarial.
Aceptar lo contrario sería desatender los principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados en el artículo 53 de la Constitución Política. 4. Caso Concreto En el sub examine, la parte demandante solicitó la inaplicación por inconstitucional de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la 20 Consejo de Estado.
Sala de Conjueces. Sección Segunda. C.P. Carmen María Anaya de Castellanos. Radicado 76001-23-33-000-2018-00414-01 (0470-2020). Exp.: 17001-33-39-007-2022-00107-03 17 base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1 del Decreto 0383 de 2013, y en consecuencia, el reconocimiento como factor salarial de la bonificación judicial para la liquidación de la totalidad de las prestaciones sociales devengadas.
Con todo lo expuesto, se tiene que la bonificación judicial creada para los servidores de la Rama Judicial fue concebida como un mecanismo de nivelación salarial en virtud de las directrices trazadas en la Ley 4ª de 1992, y al haberse estatuido como un pago mensual, habitual y periódico, dicha prestación reúne las características para ser concebida como parte integral del salario, de ahí que no pueda descartarse el carácter de factor salarial que ostenta frente a la totalidad de las prestaciones sociales devengadas por la accionante, y no solo frente a la obligatoriedad de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud y Pensión. Ante tal panorama, esta Sala de Decisión estima que, al encontrarse demostrado que el accionante percibió la bonificación judicial desde su vinculación de manera mensual, periódica y habitual como retribución del servicio prestado, sin que hubiese sido tomado como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, se quebrantaron sus garantías constitucionales.
En consecuencia, resulta procedente la inaplicación de la expresión contenida en el artículo 1° de Decreto 383 de 2013 que determinó que la bonificación judicial constituiría factor salarial únicamente para la base de cotización del Sistema General de Pensiones y Seguridad Social en Salud, al entrar en contradicción con la Constitución Política, los convenios internacionales y la ley laboral, referidos por esta Corporación en acápites anteriores. 4.1.
Prescripción Respecto al tema de la prescripción de los derechos salariales y prestacionales, el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 preceptúa: 1. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y este decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2.
El simple reclamo escrito del empleado oficial, formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. (Negrillas fuera de texto) Exp.: 17001-33-39-007-2022-00107-03 18 El derecho a la Bonificación Judicial se hizo efectivo el 1º de enero de 2013, por disposición del artículo 1º del Decreto 383 de 2013, pero se encuentra probado en el expediente que la parte demandante se vinculó a la Rama Judicial el 14 de febrero de 2017 y acudió a solicitar el reconocimiento y pago de la bonificación judicial ante la entidad accionada el día 06 de febrero de 2020, por tanto, se le reconocerá la reliquidación de las prestaciones sociales desde la fecha en que adquirió el derecho, pero con efectos fiscales a partir del 14 de febrero del 201721 como se indicó en el fallo de primera instancia. 4.2.
Conclusión De conformidad con la normativa y la jurisprudencia citada y con fundamento en los hechos debidamente acreditados, estima esta Sala de Decisión que a la parte actora le asiste derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial en su condición de factor salarial, a raíz de la inaplicación de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1 del Decreto 0383 de 2013.
En ese orden de ideas, la Sala confirmará la decisión impartida por la juez en primera instancia. Costas De conformidad con lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala de decisión se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, como quiera que no observa que esté probada su causación. En efecto, siguiendo el criterio objetivo valorativo al cual acude el Consejo de Estado, el Tribunal observa que no hay prueba de gastos o expensas en los que hubiera incurrido la parte demandante en esta instancia, sumado al hecho que no se acreditó intervención activa ante esta Corporación, razón por la cual no es procedente emitir condena en costas por concepto de agencias en derecho.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 21 Fecha de ingreso del accionante a la Rama Judicial. Exp.: 17001-33-39-007-2022-00107-03 19 FALLA Primero. CONFÍRMASE la sentencia del diecinueve (19) de abril de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, que accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor César Augusto Jaramillo Salazar contra la Nación — Rama Judicial — Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Segundo. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto. Tercero.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Con impedimento aceptado Exp.: 17001-33-39-007-2022-00107-03 20 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.