TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 127 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-33-33-004-2022-00395-03 Demandante: Liliana Castañeda Salazar Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta n° 069 del once (11) de julio de 2025 Manizales, once (11) de julio de dos mil veinticinco (2025).
ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA1, corresponde a esta Sala Quinta de Decisión desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del doce (12) de diciembre de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Juzgado 403 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, que accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Liliana Salazar Castañeda contra la Nación- Fiscalía General de la Nación. Se precisa que, en atención a las manifestaciones de impedimento presentadas por los Magistrados Publio Martín Andrés Patiño Mejía y Carlos Manuel Zapata Jaimes, de acuerdo con el numeral 3 del artículo 131 del CPACA, al afectarse el quorum decisorio para emitir la presente decisión, se integra una nueva Sala con el señor Magistrado Fernando Alberto Álvarez Beltrán, titular del Despacho 02 de esta Corporación. DEMANDA 1 En adelante, CPACA.
Exp.: 17001-33-33-004-2022-00395-03 2 En ejercicio de este medio de control interpuesto el 02 de diciembre de 20222, se solicitó lo siguiente3: Pretensiones 1. Declarar nulo el Oficio n° GSA-31100-20480-0416 del 01 de noviembre de 2022 y la Resolución n° 052 del 21 de noviembre de 2022, con las cuales la entidad demandada, negó i) el reconocimiento y pago de la prima especial prevista en la Ley 4ª de 1992, como una suma adicional al salario básico legalmente establecido; ii) el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales existentes entre las sumas que le fueron canceladas y las que legalmente le corresponden, contabilizando como factor salarial la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 2.
Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación- Fiscalía General de la Nación a reconocer y pagar, desde el 01 de junio de 2005 y el 31 de diciembre de 2020, lo siguiente: a) La prima especial de servicios, prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como agregado, adición, incremento o plus a la remuneración básica y en un equivalente al 30% del salario básico legalmente establecido. b) El valor de las diferencias salariales y prestacionales existentes entre la liquidación que hasta ahora le ha hecho la entidad accionada con el 70% de su salario básico y el valor que resulte de reliquidar todas sus prestaciones sociales y laborales, con el 100% de su remuneración mensual legalmente establecida. 3.
Que se ordene a la entidad demandada a indexar los valores reclamados, con el reconocimiento de intereses, de conformidad con los artículos 192 y 195 del CPACA. 4. Que se condene en costas a la entidad accionada. Hechos de la demanda 2 Archivo n° 02 del cuaderno 1 del expediente digital. 3 Páginas 2 y 3 del archivo n° 03 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-33-004-2022-00395-03 3 La parte accionante sustentó sus pretensiones bajo los siguientes supuestos de hecho4, que en resumen indica la Sala: 1. La señora Liliana Castañeda Salazar se vinculó a la Fiscalía General de la Nación en calidad de Fiscal Delegada ante Jueces del Circuito de la Dirección Seccional de Fiscalías de Caldas, desde el 01 de junio de 2005. 2.
El artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 creó para los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación una prima especial sin carácter salarial a partir del 1 de enero de 1993, no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico mensual. 3. El Consejo de Estado en sentencia con radicado n° 41001-23-33-000- 2016-00041-02, determinó que la prima especial es equivale al 30% del salario y debe pagarse como una adición al mismo, precisando que las prestaciones sociales debían liquidarse sobre el 100% del salario básico mensual, y no sobre el 70%. 4.
Sostuvo que su situación guarda similitud fáctica y jurídica con lo expuesto en la Sentencia de Unificación del 15 de diciembre de 2020 con radicado n° 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018), afirmando que le asiste el derecho al reconocimiento de la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 5. El Gobierno Nacional expidió el Decreto 272 del 11 de marzo de 2021, estableciendo que la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 será adicional a la asignación básica correspondiente a cada empleo, se pagará mensualmente y constituirá factor salarial únicamente para efecto del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Así mismo determinó que dicha disposición surtía efectos fiscales a partir del 01 de enero de 2021. 6. El 11 de octubre de 2022, el accionante solicitó a la Dirección Seccional de Fiscalías del Departamento de Caldas, el pago de las diferencias entre lo pagado con el 70% de su asignación básica mensual y la inclusión en la base de liquidación del 30% de la remuneración. 7.
El Subdirector Regional de Apoyo Eje Cafetero de la Fiscalía General de la Nación con Oficio n° GSA-31100-20480-0461 del 01 de noviembre 4 Páginas 2 a 7 del archivo n° 03 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp.: 17001-33-33-004-2022-00395-03 4 de 2022 negó la solicitud, contra dicha decisión se interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. 8.
Mediante Resolución n° 052 del 21 de noviembre de 2022, el Subdirector Regional de Apoyo Eje Cafetero de la Fiscalía General de la Nación confirmó la decisión y rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra la decisión mencionada. Normas violadas y concepto de la violación5 La parte demandante estimó violadas las siguientes disposiciones: Constitución Política: artículos 1, 2, 4, 13, 25, 53, 58 y 228;
Ley 4ª de 1992: artículos 2, 14 y parágrafo del artículo 12; Código Sustantivo del Trabajo: artículo 127; Decreto 1042 de 1978: artículo 42; Decreto 717 de 1978: artículo 12; Ley 1437 de 2011: artículos 10, 102, 137, 148, 189 y 269; Ley 270 de 1996: artículos 152 numeral 7. Como concepto de la violación, la parte actora sostuvo que todas las autoridades del Gobierno Nacional tienen el deber de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política, y con ello asegurar la vigencia de un orden social justo.
Indicó que la decisión adoptada por la Fiscalía General de la Nación desconoció su derecho al reconocimiento y pago de la prima especial, afirmando que dicho emolumento constituye un derecho cierto, real y efectivo que fue desconocido durante varios años, por cuanto se reconoció únicamente su asignación mensual y prestaciones, excluyendo el 30% por concepto de prima especial.
Adujo que múltiples providencias del Consejo de Estado respaldan su postura, y señaló que el Gobierno Nacional interpretó de manera errónea las normas sobre salarios y prestaciones sociales al restar del salario básico el 30% de la prima especial, lo cual generó un perjuicio en sus derechos. Así mismo, sostuvo que la prima de servicios es un componente de la remuneración mensual, el cual tiene efectos salariales y prestacionales, destacando que la omisión de una correcta liquidación en las prestaciones legales desmejora las condiciones salariales del trabajador y transgrede el ordenamiento constitucional.
Señaló que su situación jurídica guarda similitud con los argumentos expuestos en la sentencia de unificación n° 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018) emitida por el Consejo de Estado, razón por la cual afirmó que le asiste derecho 5 Páginas 6 a 24 del archivo n° 02 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp.: 17001-33-33-004-2022-00395-03 5 al reconocimiento de la prima especial, así como de la reliquidación de sus prestaciones sociales.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Actuando debidamente representada y dentro del término oportuno otorgado para tal efecto, la Nación-Fiscalía General de la Nación contestó la demanda6 para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de la misma. Indicó que si bien es cierto se declaró la nulidad de los decretos salariales aplicables a los servidores públicos de la Rama Judicial, el Ministerio Público y la Justicia Penal Militar, también lo es que el Gobierno Nacional expidió una serie de decretos exclusivos para la Fiscalía General de la Nación, por lo que resultan improcedentes los argumentos que pretenden aplicar los fallos administrativos sobre la prima especial, ya que dichas providencias no analizaron los decretos salariales específicos de la Fiscalía. Afirmó que la Fiscalía General de la Nación liquidó y pagó correctamente las asignaciones salariales y prestaciones de la accionante, en estricto cumplimiento de lo dispuesto en los decretos expedidos para tal fin.
Manifestó su oposición a la prosperidad de las pretensiones, al considerar que la Sentencia de Unificación -SUJ-023-CE-S2-2020 proferida por el Consejo de Estado el 15 de diciembre de 2020 abordó el reconocimiento de la prima especial de servicios aplicable a los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993 o a quienes se hayan vinculado con posterioridad.
Propuso como excepciones las que denominó: “PRESCRIPCIÓN”, con base en la sentencia de unificación SUJ-023-CE-S2-2020 y en la fecha de presentación de la solicitud ante la administración, señalando que el reconocimiento de la prima especial solo puede hacerse respecto de los tres años anteriores a la reclamación administrativa; “CARENCIA DE OBJETO RESPECTO A LAS PRETENSIONES DE CARÁCTER LABORAL”, por cuanto a partir del año 2003 los salarios y prestaciones sociales se han liquidado con base en el 100% del salario;
“INAPLICABILIDAD COMO FACTOR SALARIAL DIFERENTE AL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN”, atendiendo a que la prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación, como parámetro establecido por el Consejo de Estado en Sentencia de Unificación;
“IMPROCEDENCIA DE EXTRALIMITAR EL LÍMITE PREVISTO EN EL ARTÍCULO 4° DE LA LEY 6 Archivo n° 16 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp.: 17001-33-33-004-2022-00395-03 6 4ª DE 1992”, toda vez que no se debe superar el límite fijado en el ordenamiento jurídico para las remuneraciones. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 12 de diciembre de 2023, el Juzgado 403 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales dictó sentencia en primera instancia7, a través de la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, con fundamento en lo siguiente.
La Juez de primera advirtió que el Gobierno Nacional en virtud de la facultad otorgada por la Ley 4ª de 1992 expidió los decretos que reglamentan la prima especial, reproduciendo año por año, la previsión de que ésta se establecería en un 30% del salario devengado por los funcionarios enumerados en el artículo 14 de la mencionada ley.
Con base en sentencias del Consejo de Estado de los años 2009, 2010 y 2012 estableció que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el Legislador, pues el literal a) del artículo 2 de la Ley 4ª de 1992 estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales. Agregó que el Consejo de Estado mediante sentencia de unificación SUJ-023- CE-S2-2020, fijó un precedente judicial sobre la aplicación de la prima especial a los empleados de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron al régimen salarial previsto en el Decreto 053 de 1993 o que se vincularon con posterioridad.
Señaló que la prima especial de servicios debe cancelarse a los empleados beneficiarios como una adición a su salario básico, sin que ello le otorgue el carácter de salarial, por lo que las prestaciones sociales deben cancelarse con fundamento en el 100% del salario devengado. Sostuvo que la entidad demandada incurrió en un error al considerar que el 30% establecido como prima especial hace parte del salario y no un adicional al mismo, generando una disminución en la liquidación de las prestaciones sociales.
Agregó que la entidad al aplicar de manera literal los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional y considerar que el 30% correspondiente a la prima especial hacía parte del 100% del salario devengado, vulneró los principios constitucionales de progresividad, favorabilidad y no regresividad. 7 Archivo n° 22 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-33-004-2022-00395-03 7 Aseguró que, a la demandante, quien se desempeña como Fiscal al servicio de la Fiscalía General de la Nación desde el 01 de junio de 2005 hasta la fecha de presentación de la demanda, le fue erróneamente liquidada la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en consideración a que, el 30% de su remuneración fue considerado como la prima misma, sin ser adicionado al 100% de su salario básico.
Con lo anterior ordenó a la entidad demanda reconocer y pagar a la accionante, la prima especial de servicios en el 30% adicional al 100% del salario básico devengado; junto con la reliquidación, con la inclusión del valor de la prima especial de servicios (30%) y el 100% del salario básico, los aportes a pensión de la accionante, efectuando la correspondiente devolución de la diferencia de los aportes al Fondo de Pensiones correspondiente, sin perjuicio de lo consagrado en el Decreto 272 del 11 de marzo de 2021.
En relación con la prescripción trienal de los periodos laborados por la accionante, sostuvo que se le reconocería el pago de la prima especial como valor adicional al salario básico desde el 11 de octubre de 2019 hasta el 31 de diciembre de 2020, puesto que la reclamación administrativa fue realizada el 11 de octubre de 2022. Expresó que las sumas reconocidas debían ser indexadas teniendo en cuenta los reajustes de ley y el criterio establecido por el H. Consejo de Estado.
Se abstuvo de condenar en costas a la parte demandada. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por la Juez a quo, actuando dentro del término legal, la parte demandada interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia8, de la manera que se indica a continuación. Expresó que la juez a quo en la parte resolutiva de la sentencia no condenó expresamente a la reliquidación de las prestaciones sociales.
Aseguró que desde el año 2003 la Fiscalía General de la Nación ha liquidado y pagado a los servidores, el 100% del salario decretado para cada año y el 100% de las prestaciones sociales sobre el salario, y que no pagó, desde el año 2003 hasta el año 2020 ningún valor por prima especial, toda vez que los decretos salariales no la facultaban para hacerlo. 8 Archivo n° 57 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-33-004-2022-00395-03 8 Adujo que la sentencia apelada hizo referencia a la sentencia de Unificación SUJ-023-CE-S2-2020, para advertir que desde el año 1998 los funcionarios de la Fiscalía tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario, pero omitió el aparte que señala “es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluida a título de prima especial.”.
Reiteró que desde el año 2003, la Fiscalía ha liquidado y pagado las prestaciones sobre el 100% del salario básico decretado por el Gobierno Nacional, toda vez que no ha excluido ningún porcentaje del salario para pagarlo a título de prima especial. Con lo que consideró que desde el año 2003 en adelante, solamente es viable condenar a pagar la prima del 30% como adicional y el ingreso base de cotización (IBL) sobre los aportes a la seguridad social en pensión del periodo que se reconozca la prima como adición. Aseguró que el caso analizado por el Consejo de Estado en la referida Sentencia de Unificación es similar al que aquí se analiza, y por tanto, la conclusión debió ser la misma, esto es, que a la demandante no se le ha descontado del salario básico el 30% desde el año 2003, por lo cual el pago de las prestaciones sociales se ha venido realizando sobre el 100% de la asignación básica.
Concluyendo entonces que la entidad accionada no adeuda ningún valor a la demandante por concepto de prestaciones. Manifestó que el numeral cuarto de la parte resolutiva condena a “los aportes a pensión de la señora LILIANA SALAZAR (sic) CASTAÑEDA, efectuando la correspondiente devolución de la diferencia de los aportes al Fondo de Pensiones al cual está afiliada desde el momento de su vinculación.”, pero que el tema de la reliquidación de la pensión de jubilación sobre toda la relación laboral no fue contemplado en la Sentencia de Unificación del año 2020, y que la sentencia recurrida tampoco expuso argumento alguno para tomar dicha decisión. PRONUNCIAMIENTOS EN RELACIÓN CON EL RECURSO DE APELACIÓN Parte demandante Guardó silencio.
Parte demandada Sin pronunciamiento. Exp.: 17001-33-33-004-2022-00395-03 9 CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Procurador 29 Judicial II para Asuntos Administrativos no emitió concepto. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Reparto. Para conocer del recurso de alzada, el expediente fue repartido a este Tribunal el 26 de agosto de 20249 y allegado el 16 de septiembre de 202410 al Despacho 04 de esta Corporación, cuyo titular, mediante auto del 19 de noviembre de 202411, se declaró impedida para conocer el proceso de conformidad con la causal prevista en el numeral 1 del artículo 141 del Código General del Proceso.
El impedimento adicionalmente comprendió a los Magistrados Publio Martín Andrés Patiño Mejía, Carlos Manuel Zapata Jaimes y Jorge Humberto Calle López En auto n° 026 del 24 de enero de 2025, la Sala Especial del Tribunal Administrativo de Caldas aceptó el impedimento quedando el expediente a cargo del Despacho del Magistrado Ponente de esta providencia12.
Admisión y alegatos. Por auto del 26 de marzo de 2025 se admitió el recurso de apelación13. Dentro del término otorgado, las partes no emitieron pronunciamiento alguno14. El Ministerio Público no rindió concepto en esta oportunidad. Paso a Despacho para sentencia. El 23 de abril de 2025 el proceso ingresó a Despacho para sentencia15, la que procede a dictarse a continuación, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 247 del CPACA.
Se precisa que por tratarse de un asunto que versa sobre un caso similar a los ya decididos por esta Corporación, y en procura de la celeridad y agilidad para dar solución a dichos temas, se profiere este fallo sin tener en cuenta el orden de ingreso del proceso a Despacho para tal efecto, tal como se autoriza por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, en armonía con lo previsto por el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 9 Archivo n° 01 del cuaderno 2 del expediente digital. 10Archivo n° 02 del cuaderno 2 del expediente digital. 11 Archivo n° 03 del cuaderno 2 del expediente digital. 12 Archivo n° 09 del cuaderno 2 del expediente digital. 13 Archivo n° 12 del cuaderno 2 del expediente digital. 14 Archivo n° 016 del cuaderno 2 del expediente digital. 15 Archivo n° 016 del cuaderno 2 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-33-004-2022-00395-03 10 Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, en los estrictos términos en que aquel fue presentado. Problema jurídico El asunto jurídico por resolver en el sub examine se centra en dilucidar lo siguiente: • ¿Es procedente ordenar la reliquidación de las prestaciones sociales de la accionante con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial? ▪ ¿Es procedente la reliquidación de los aportes a pensión teniendo en cuenta el factor salarial de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992? En caso afirmativo, ▪ ¿Tiene derecho el demandante a la reliquidación de sus aportes a pensión, teniendo en cuenta la prima especial de servicios como factor salarial para efectos del ingreso base de cotización? Tesis de la Sala Para abordar la solución de los problemas jurídicos precisados, la Sala propone una tesis según la cual i) no hay lugar a ordenar la reliquidación de las prestaciones sociales de la accionante por cuanto éstas fueron pagadas por la Fiscalía General de la Nación sobre el 100% de la asignación básica desde el año 2003; y ii) la parte demandante tiene derecho a la reliquidación de sus aportes a pensión, teniendo la prima especial de servicios como factor salarial para efectos del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones.
Para despejar el problema planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) hechos probados; ii) control de constitucionalidad por vía de excepción; iii) creación de la prima especial de servicios; iv) pronunciamientos de la Corte Constitucional frente a los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992; v) sentencia de Unificación del Consejo de Estado y vi) examen del caso concreto. 1.
Hechos debidamente acreditados Exp.: 17001-33-33-004-2022-00395-03 11 La siguiente es la relación de los hechos debidamente probados que resultan relevantes para solucionar el caso concreto: a) La señora Liliana Castañeda Salazar se vinculó laboralmente a la Fiscalía General de la Nación en el cargo de Fiscal Delegado ante los Jueces del Circuito, desde el 01 de junio de 2005 hasta el 06 de julio de 2022, de conformidad con las constancias emitidas el día 10 de octubre de 202216. b) Mediante reclamación administrativa de fecha 06 de octubre de 2022, el accionante solicitó reconocer y pagar, desde el momento de su vinculación laboral con la Fiscalía General de la Nación, lo siguiente: i) la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, equivalente al 30% del ingreso básico mensual; y ii) las diferencias salariales y prestacionales existentes entre lo liquidado con el 70% de su remuneración básica mensual y lo reliquidado teniendo en cuenta el 100% de la remuneración mensual.
Así mismo, solicitó que las sumas reconocidas fueran indexadas y el pago de los aportes al sistema integral de seguridad social, teniendo en cuenta el reconocimiento de la prima especial17. c) A través del Oficio No. GSA-31100-20480-0461 del 1° de noviembre de 2022, la Subdirección Regional de Apoyo Eje Cafetero de la Fiscalía General de la Nación resolvió desfavorablemente la solicitud mencionada18. d) Mediante Resolución n° 052 del 21 de noviembre de 202219, la Subdirección Regional de Apoyo Eje Cafetero de la Fiscalía General de la Nación confirmó la decisión inicial y declaró la improcedencia del recurso de apelación interpuesto. 2.
De la excepción de inconstitucionalidad El control constitucional tiene su origen en el artículo 4 de la Constitución Política que indica: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de 16 Página 48 a 50 del Archivo n° 04 del cuaderno 1 del expediente digital. 17 Páginas 1 a 12 del archivo n° 04 y páginas 6 a 14 del archivo n° 19 del cuaderno 1 del expediente digital. 18 Páginas 13 a 21 Archivo n° 04 y páginas 16 a 23 del archivo n° 19 del cuaderno 1 del expediente digital. 19Páginas 30 a 39 del archivo n° 04 y páginas 31 a 38 del archivo n° 19 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-33-004-2022-00395-03 12 incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales ” En desarrollo de esta norma, la jurisprudencia constitucional ha definido que “es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”20.
El control mediante la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad le permite a la autoridad o al particular inaplicar aquella norma o ley que se oponga de manera palmaria a una norma constitucional, de oficio o a petición de parte, para salvaguardar la supremacía de la Constitución. Los efectos que produce esta determinación son inter partes y no anulan o restan validez de manera definitiva a la norma exceptuada.
La Corte Constitucional mediante Sentencia T-681 de 2016 precisó que la facultad enunciada puede ser ejercida cuando concurra cualquiera de los siguientes presupuestos: “(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad (…)21; (ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso22; o, (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental23.
En otras palabras, ‘puede ocurrir también 20 Sentencia SU-132 de 2013. 21 Cita e cita: Sentencia T-103 de 2010. 22 Cita de cita: En sentencia T-669 de 1996 se desarrolló esta hipótesis, fijando que “en tales eventos, el funcionario judicial está obligado a aplicar la excepción de inconstitucionalidad, pues la Constitución es norma de normas (CP art. 4º) o, en caso de que no lo considere pertinente, debe mostrar de manera suficiente que la disposición que, dada la situación del caso concreto, pretende aplicar tiene en realidad un contenido normativo en parte diferente a la norma declarada inexequible, por lo cual puede seguirse considerando constitucional.
Si el funcionario aplica la norma y no justifica su distanciamiento frente al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre el mismo tema, estaríamos en presencia de una vía de hecho, pues el funcionario judicial decide aplicar caprichosamente de preferencia las disposiciones legales a las normas constitucionales, en contravía de expresos pronunciamientos sobre el punto del tribunal constitucional, máximo intérprete y guardián de la Carta (CP arts. 4º, 241 y 243).” 23 Cita de cita: Sentencia T-103 de 2010.
Exp.: 17001-33-33-004-2022-00395-03 13 que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales24”. De igual manera, dentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, el control por vía de excepción está consagrado en el artículo 148 del CPACA, que prevé: “En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la constitución política o la ley.
La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.” En ese orden, cuando los jueces se enfrentan a una norma que aún no es inconstitucional, pero consideran que lo es, están facultados a inaplicarla al interior del proceso que está bajo estudio, por lo que sus efectos son inter partes, precisando que dicha inaplicación de ninguna manera puede estar exenta de argumentación. Respecto a la excepción de inconstitucionalidad, el Consejo de Estado en sentencia del 16 de febrero 2017 indicó25: “En este punto, los reiterados pronunciamientos de la Corte al respecto permiten concluir que la excepción de inconstitucionalidad como facultad y deber de los operadores jurídicos, se refiere al fenómeno de la aplicación de las normas de inferior jerarquía en casos concretos, cuando éstas resultan incompatibles, a propósito de dichos casos, con las normas constitucionales.
En este orden, la supremacía constitucional que se deriva del artículo 4° de la Carta, hace referencia a las normas constitucionales en juego en un caso concreto de una o varias personas, en el cual la aplicación de normas legales o de inferior jerarquía implicaría ir en contra de aquéllas constitucionales que también amparan a dicha persona o grupo de personas.
En consecuencia, los principios constitucionales en juego en este contexto son en la mayoría de las ocasiones los relativos a los derechos (…). Lo que resulta relevante en este aspecto es entender las distintas competencias que se otorgan en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, y en virtud del control abstracto de constitucionalidad.
La primera se implementa en el contexto de la vulneración de los principios constitucionales en casos concretos, y por ello suele referirse a la garantía de derechos fundamentales cuando estos se ven 24 Cita de cita: Sentencia T-331 de 2014. En este mismo sentido, ver sentencia C-803 de 2006. 25 Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección A, Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, 16 de febrero 2017.
Radicado 68001-23-31-000-2006-02724-01(0296-13). Exp.: 17001-33-33-004-2022-00395-03 14 amenazados por la aplicación concreta de una norma de rango legal o reglamentario, y su ejercicio está en cabeza de todos los operadores jurídicos de nuestro sistema jurídico. Y la segunda, es exclusiva de los jueces de control de constitucionalidad y tiene el alcance de declarar de manera definitiva la permanencia o la salida de una norma del ordenamiento jurídico.” 3.
Creación de la prima especial de servicios El literal e), numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política asignó al Congreso de la República “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”. Con fundamento en ello fue expedida la Ley 4ª de 1992, la cual, en sus artículos 1° y 2° asignó al Gobierno Nacional, diseñar y fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyendo los de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, considerando los criterios de equidad, respeto de los derechos adquiridos y prohibición de desmejora de los salarios y prestaciones sociales.
Por su parte, el artículo 3° dispone que el sistema salarial de los servidores públicos estará integrado por los siguientes elementos: la estructura de los empleos, de conformidad con las funciones que se deban desarrollar y la escala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría de cargos. De igual manera, el artículo 10 consagra una cláusula de ineficacia según la cual “Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”.
En cuanto al régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Rama Judicial, los artículos 14 y 15 de la referida Ley, prevén:
ARTÍCULO 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial26 para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la 26 Aparte subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante sentencia C-279- 96 de 24 de junio de 1996.
M.P. Hugo Palacios Mejía. Exp.: 17001-33-33-004-2022-00395-03 15 Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993. Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.
ARTÍCULO 15. <Aparte tachado INEXEQUIBLE, ver Jurisprudencia Vigencia> Los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil tendrán una prima especial de servicios, sin carácter salarial, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere.
El Gobierno podrá fijar la misma prima para los Ministros del Despacho, los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública. Sobre el objeto trazado por el Legislador con la expedición de la Ley 4ª de 1992, la Corte Constitucional en sentencia C-244 de 2013, al pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad del artículo 15 de la mencionada ley, señaló: “(…) en términos de coherencia externa con las otras ramas del poder público, los altos funcionarios judiciales recibían sueldos menores que los percibidos por los congresistas y por los altos cargos del ejecutivo; y, en segundo lugar, al interior de la rama, había falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial (conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, a fortiori, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país (…)”.
Así mismo, la Corte señaló que la política salarial consagrada en las normas de la Ley 4ª de 1992, pese a tener como finalidad la nivelación salarial de la Rama Judicial, también había originado controversias y vacíos legales que a su vez suscitaron litigios constitucionales y administrativos, como quiera que el Legislador no quiso que los beneficios concedidos en los artículos 14 y 15 ibidem, fueran considerados como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales de sus destinatarios, con el fin de evitar una desmesurada carga prestacional y de mantener un cierto equilibrio fiscal.
Exp.: 17001-33-33-004-2022-00395-03 16 Igualmente, el Alto Tribunal Constitucional reconoció: “(…) que el esfuerzo de ingreso, aunque iba dirigido a todos los jueces, se concentró particularmente en los dos primeros niveles de la jerarquía funcional y nunca llegó a cubrir, en su implementación, al resto de los jueces colombianos (…)”.
El artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 facultó al Gobierno para determinar el porcentaje de la prima especial, la cual debía oscilar entre el 30% y el 60% del salario básico, aspecto que ha sido regulado por el Ejecutivo anualmente a partir de 1993, al expedir los decretos salariales de los servidores públicos. Con el Decreto 57 de 199327, el Ejecutivo reglamentó el régimen salarial ordinario de los servidores públicos “acogidos” y de quienes se vincularon a partir de su vigencia. Para este régimen se determinó que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual (…) se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”28.
Por su parte, frente al régimen salarial de los “no acogidos”, estableció que éstos “(…) tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”29. A partir de la expedición de la Ley 332 de 199630, el carácter salarial de la prima especial de servicios fue modificado en el sentido de que debía tenerse en cuenta para efectos de liquidar prestaciones, pero únicamente respecto a la pensión de jubilación de aquellos funcionarios señalados en la norma, que se encontraran vinculados a la fecha de su entrada en vigencia, o se jubilaran con posterior a esta.
Subsiguientemente, el Consejo de Estado, con sentencia del 29 de abril de 201431 declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, en los cuales se había fijado la prima especial de servicios creada con el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 en un 30% incluido dentro del salario básico de los servidores beneficiarios de la misma. 27 Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones. 28 Artículo 7 del Decreto 57 de 1993 29 Artículo 7 del Decreto 51 de 1993 “Por el cual se dictan unas disposiciones en materia salarial y prestacional de la rama judicial, del Ministerio Público, de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones”. 30 Modifica la Ley 4 de 1992 y se dictan otras disposiciones 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz.
Expediente No. 11001-03-25-000- 2007-00087-00. Actor: Pablo Cáceres Corrales. Exp.: 17001-33-33-004-2022-00395-03 17 El mencionado fallo consideró que los decretos expedidos anualmente, con el fin de reglamentar la prima del 30% del salario, no fueron claros, lo que conllevó a una interpretación errada por parte de las entidades encargadas de aplicarlos, toda vez que el 100% del salario se discriminaba en un 30% correspondiente a la prima y el 70% restante al salario, desconociendo que la prima especial corresponde a un adicional a la asignación básica.
El Consejo de Estado concluyó en dicha ocasión que resultaba evidente que los decretos demandados contravenían la Constitución y la Ley marco. En consecuencia, ordenó su nulidad, bajo los siguientes argumentos: "Lo anterior, amerita reflexionar en torno a si asiste razón a la tesis que considera que el concepto de prima dentro de los componentes que integran la remuneración de los servidores públicos, puede válidamente tener significado contradictorio, es decir, negativo a lo analizado o por lo menos, ambiguo para representar al mismo tiempo un agregado en la remuneración y contemporáneamente una merma de efecto adverso en el valor de la misma.
Prima facie, es dable afirmar que una noción que representa al tiempo contenidos contradictorios, debe disolverse por la acción de la Justicia, es decir, es carga de la Judicatura entender los alcances del ordenamiento jurídico de forma consistente a la protección de los derechos de las personas - inciso 2° del artículo 53 de la Constitución Política -, todo ello dentro del contexto de un cometido que proporciona y justifica la existencia del Estado, de manera que, atendiendo esta mínima y básica realidad, no será posible asignar al concepto de prima usado por el Legislador en los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992, una consecuencia diferente a la de representar un incremento remuneratorio.
Este razonamiento, además, es consecuente con el principio de progresividad, constitucionalmente plasmado en el artículo 53 de la Carta Política, ya citado, pues deriva la noción de salario vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad del trabajo; justamente, hay que reconocer que la funcionalidad de las ´primas´ en la remuneración de empleados y trabajadores, desarrolla y expresa esta característica conceptual con el alcance jurídico que precisamos dentro el sistema salarial vigente.
(…)” De acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2º de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad.” 4. Pronunciamientos de la Corte Constitucional frente a los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992 Exp.: 17001-33-33-004-2022-00395-03 18 Inicialmente, en sentencia C-279 de 199632, la Corte Constitucional al estudiar la inconstitucionalidad sobre la expresión “sin carácter salarial” contenida en los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992, concluyó, respecto de la prima especial de servicios reconocida a las diversas categorías de funcionarios públicos allí incluidas, que la negación de tal carácter no violaba la Constitución Política, puesto que el Legislador tenía plenas atribuciones para limitar el carácter prestacional de dicha prima, en la medida que la ley ordenaba una nivelación relativa, más no una igualdad total de su régimen salarial y prestacional.
Posteriormente, la Alta Corporación emitió la sentencia C-681 de 2003, en la que declaró inexequible la expresión “sin carácter salarial” contenida en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992. En dicha oportunidad la Corte indicó que no operaba la cosa juzgada constitucional respecto de lo resuelto en la sentencia C-279 de 1996, pues con la expedición de la Ley 332 de 1996 se configuró una inconstitucionalidad sobreviniente por violación al principio de igualdad del aparte “sin carácter salarial” consagrado en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992.
Sobre el particular estimó: “En relación con el tema que nos ocupa, el principio de igualdad en los servidores públicos se expresa en el tratamiento equitativo y proporcional de todos los servidores públicos de acuerdo con la escala de clasificación de las diferentes funciones del Estado y de los servidores que las ejercen. En este orden de ideas, los funcionarios se ubican en las diferentes entidades del orden ejecutivo, legislativo y judicial y todos ellos tienen igual tratamiento en cuanto al régimen salarial y prestacional, al régimen disciplinario y al sistema de control que los cobija.
La existencia de la escala diferencial de las funciones no altera el principio de la igualdad. Tampoco puede afirmarse que la diferencia de salarios altere el principio de la igualdad en el régimen de los servidores del Estado. Lo importante es que exista la proporcionalidad entre las funciones desempeñadas y la remuneración. Los convenios de la OIT y las normas nacionales que rigen las relaciones laborales así lo establecen.
Se rompe el principio de igualdad cuando se pierde la relación de proporcionalidad que la garantiza sea porque servidores ubicados en un eslabón antecedente de la escala ganan más que los ubicados en eslabones subsiguientes, o porque se establezcan regímenes especiales para algunos sin justificación adecuada33. Con base en lo anterior, la Corte determinó que no existía justificación alguna en la Ley 332 para establecer un trato diferenciado entre los funcionarios del 32 Conjuez ponente: Hugo Palacios Mejía 33 M.P. Ligia Galvis Ortiz Exp.: 17001-33-33-004-2022-00395-03 19 artículo 14 y los del artículo 15 de la ya referida Ley 4ª de 1992, y por ende, en aplicación del principio de igualdad, la prima especial consagrada en este último artículo también debía constituir factor salarial para los funcionarios que allí se señalan, pero tan solo para efectos de la cotización y liquidación de su pensión de jubilación, y sin afectar las otras prestaciones sociales reconocidas por la ley.
Finalmente, en sentencia C-244 de 201334, la Corte Constitucional estudió nuevos cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, relacionados con la restricción impuesta en la sentencia C-681 de 2003. En esta última ocasión, la Corte aclaró que el principio de igualdad al que se hizo referencia en la sentencia C-681 de 2003 no debía entenderse como una concepción abstracta de equivalencias, sino que, conforme a la Constitución, apunta en “realidad a la redistribución de ingresos y no hacía su acumulación regresiva”.
Agregó que la Ley 4ª de 1992, en sus artículos 14 y 15 “quiso establecer equivalencias genéricas en las magnitudes”, y no “equivalencias peso a peso, ni centavo a centavo, especialmente para los altos rangos de ingresos concernidos en estas disposiciones”. 5. Sentencia de Unificación del Consejo de Estado El Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ-016-S2-19 del 2 de septiembre de 201935, estableció que “(…) en cumplimiento del mandato legal contenido en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992, se debe adicionar la prima especial allí ordenada y no sustraerla del salario básico y/o asignación básica para darle esa denominación. En consecuencia, la asignación básica debe pagarse en un 100 % y, con base en ese porcentaje, liquidar las prestaciones sociales, pues estas se vieron afectadas al haber reducido el salario en un 30 %”.
Y agregó: Para la sala, demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/ o asignación básica, sea teniendo en cuenta para 34 Conjuez sustanciador: Diego E. López Medina 35 Consejo de Estado.
Sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019. Consejera Ponente: Carmen Anaya de Castellanos (Conjuez). Radicado 41-001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) Exp.: 17001-33-33-004-2022-00395-03 20 la liquidación de sus prestaciones sociales; no cabe más que restablecer este derecho. Los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo optan por darle primicia a la progresividad del ingreso, a la interpretación más favorable al trabajador y a la equidad y a la nivelación en el ingreso.
Frente a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional que reprodujeron el contenido de aquellos declarados nulos mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, la sala encuentra procedente acoger la excepción de inconstitucionalidad, rogada por la parte actora, en cuanto las disposiciones allí contenidas vulneran garantías laborales mínimas de los beneficiarios de la prima especial, en aplicación del artículo 4 de la Constitución Política, relativo a la prevalencia del texto superior frente a las leyes u otras normas jurídicas36.
Con lo anterior, el Consejo de Estado unificó jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: “1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 36 Cita de cita: «ARTÍCULO 4o. La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.
(…)». Exp.: 17001-33-33-004-2022-00395-03 21 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” (Negrilla de la Sala) Por otro lado, en relación con el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios para los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, el Consejo de Estado en sentencia de unificación SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 202037, expresó lo siguiente: “Así las cosas, en este punto se puede afirmar, que aunque la discusión 37 Consejo de Estado.
Sentencia de Unificación del quince (15) de diciembre de dos mil veinte (2020). Consejero Ponente: Jorge Iván Rincón Córdoba. Radicado. 73001-23-33-000-2017-00568-01(5472-18). Exp.: 17001-33-33-004-2022-00395-03 22 jurídica presenta notorias diferencias con aquella que soportan las reclamaciones de los jueces, por todo el recorrido normativo y jurisprudencial que aquí se ha expuesto, en esencia las conclusiones a las que se arriban no difieren de las establecidas en la sentencia de 2 de septiembre de 2019 en la que se preciso el alcance del derecho a la prima especial que se reconoce a los funcionarios judiciales.
Por contera, para los empleados de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron al régimen salarial previsto en el Decreto 53 de 1993 o que se vincularon con posterioridad se fijan las siguientes reglas: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente.
Se subraya que la discusión que se presentó en sede de nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho, se circunscribió a determinar la naturaleza del 30% que en su momento se descontaba del salario asignándole el carácter de prima especial. Luego de varias contradicciones jurisprudenciales finalmente se reconoció que este descuento no era adecuado sino que aquello que se pagaba correspondía en su totalidad a la asignación básica y no al sobresueldo reconocido por el legislador.
De igual manera, no se hizo un análisis particularizado de la ley 476 de 1998 sino que la confrontación se realizó entre los decretos del gobierno proferidos desde 1993 hasta el 2002 y el artículo 14 de la ley 4ª de 1992. 3. Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta én (sic) cada caso la fecha Exp.: 17001-33-33-004-2022-00395-03 23 de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” 6.
Caso Concreto Como se estableció en precedencia, la señora Liliana Castañeda Salazar se desempeñó como Fiscal Delegada ante los Jueces del Circuito, desde el 01 de junio de 2005, devengando mensualmente el sueldo básico, sin que se le reconociera la prima especial de servicios en el 30% adicional a su asignación básica, reconocido como sobresueldo en la Ley 4ª de 1992.
Ahora, de acuerdo con la constancia laboral obrante en el expediente38, a partir del año 2021 se reconoció el 30% por concepto de prima especial que antes se desconocía. Así las cosas, desde el año 2009, el Consejo de Estado ha precisado que la prima especial no puede liquidarse como parte de la asignación básica, como quiera que esta interpretación es contraria al principio de progresividad de los derechos laborales, y va en contravía de los artículos 53 de la Constitución y 2 la ley 4ª de 1992, máxime si se tiene en cuenta que este último impuso un límite al Gobierno al momento de reglamentar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, consistente en el no desmejoramiento de las condiciones salariales.
Adicionalmente, ha sido clara en señalar que el concepto de prima es un agregado al ingreso de los servidores públicos, por lo que debe representar un aumento y no una merma en su asignación básica39. Ante tal panorama, esta Sala de Decisión, siguiendo el precedente del Consejo de Estado, acoge las reglas de unificación según las cuales, la prima especial de servicios en un incremento del salario básico y no una sustracción del salario básico para darle esa denominación, por lo que los beneficiarios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 tienen derecho al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor, junto con la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico.
Ahora, la entidad demandada solicitó, en el recurso de apelación, que se revoque parcialmente el fallo de primera instancia, en la medida que la 38 Páginas 63 del archivo n° 04 del del cuaderno 1 del expediente digital. 39 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 2 de abril de 2009. Exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00 (1831-07).
Consejero Ponente: Gustavo Gómez Aranguren. Exp.: 17001-33-33-004-2022-00395-03 24 Fiscalía General de la Nación ha pagado a la demandante las prestaciones sociales sobre el 100% del salario básico. Por lo que no encontró coherente, que se ordene en el fallo recurrido, su reliquidación. Al respecto, esta Sala observa que, en las consideraciones expuestas por la a quo, en lo que respecta al caso concreto, se indicó: “(…) En este orden de ideas, considerándose la errónea liquidación de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que aunque no tenga carácter salarial para efecto de la liquidación de prestaciones sociales, sí incidió negativamente en la remuneración básica mensual de la aquí demandante, resulta imperioso la reliquidación del sueldo básico y la prima especial con base en la totalidad del salario devengado; respecto de las prestaciones sociales lo será únicamente sobre el 100% del salario básico percibido, se insiste, la prima especial no tiene carácter salarial para la liquidación de las prestaciones sociales.
(…) En consecuencia, la Entidad demandada deberá efectuar una nueva liquidación donde pague la diferencia entre lo efectivamente recibido por la demandante y lo que realmente debió recibir por concepto del salario básico mensual más la prima especial, esto es, la reliquidación del sueldo básico percibido y la prima especial con base en la totalidad del salario devengado.” (Subrayas de esta Sala) Y en la parte resolutiva, a título de restablecimiento del derecho, ordenó: “a) A reconocer y pagar a la señora LILIANA SALAZAR CASTAÑEDA identificada con cédula de ciudadanía No. 41.921.815, la prima especial de servicios regulada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en el treinta por ciento (30%) adicional al cien por ciento (100%) del salario básico que ha devengado como Fiscal delegado ante Jueces del Circuito desde el 11 de octubre del 2019 y hasta el 31 de diciembre de 2020, inclusive, en razón a la ocurrencia de la prescripción trienal. b) Teniendo en cuenta, que la prima especial de servicios regulada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, es factor salarial únicamente para los aportes a pensión hasta el 31 de diciembre de 2020, se debe reliquidar, con inclusión del valor de la prima especial de servicios (30%) y el cien por ciento (100%) del salario básico, los aportes a pensión de la señora LILIANA SALAZAR CASTAÑEDA, efectuando la correspondiente devolución de la diferencia de los aportes al Fondo de Pensiones al cual está afiliada desde el momento de su vinculación, sin perjuicio de lo consagrado en el Decreto 272 del 11 de marzo de 2021.” Con lo anterior la Sala encuentra que, aunque en la parte considerativa de la sentencia de primera instancia, la a quo hizo referencia a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% del salario básico percibido, lo cierto es que en la parte resolutiva no se incluyó ninguna orden en ese sentido.
Exp.: 17001-33-33-004-2022-00395-03 25 Adicionalmente, y contrario a lo argüido en el escrito de apelación, la a quo en ningún aparte de la sentencia manifestó, frente al caso de la señora Liliana Castañeda Salazar, que la entidad demandada hubiese deducido el pago de las prestaciones sociales en el 30%. Lo anterior conlleva a concluir que, en la sentencia de primera instancia sí se tuvo en cuenta que la entidad demandada reconoció en debida forma las prestaciones sociales de la demandante.
Motivo por el cual, hasta este punto, no le asiste la razón a la entidad demandada. Por otra parte, la entidad condenada arguyó la improcedencia de la reliquidación de los aportes a pensión, por cuanto dicho aspecto no fue contemplado en la Sentencia de Unificación del 15 de diciembre de 2020. Agregó que la orden impartida por la juez de primera instancia se excedió, precisando que dicha providencia careció de una adecuada fundamentación jurídica.
Al respecto, esta Sala advierte que dicho reparo no tiene vocación de prosperidad, en la medida que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido de manera clara y uniforme que la prima especial de servicios constituye un factor salarial para efectos de pensión de jubilación. Adicionalmente, esta Corporación encuentra que la orden impartida se ajusta a los principios constitucionales en materia laboral, particularmente a la progresividad del ingreso, la interpretación más favorable al trabajador, así como los principios de equidad y nivelación salarial.
En efecto, la orden de reliquidar los aportes al sistema pensional incluyendo la prima especial como factor salarial resulta congruente con la finalidad protectora del sistema pensional y garantiza el reconocimiento pleno de los derechos laborales adquiridos por el actor. Conclusión De conformidad con la normativa y la jurisprudencia citada y con fundamento en los hechos debidamente acreditados, estima esta Sala de Decisión que a la parte actora le asiste derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios, al igual que la reliquidación de los aportes a pensión teniendo en cuenta dicho emolumento como factor salarial.
En ese orden, la Sala confirmará la decisión impartida por la juez en primera instancia. Exp.: 17001-33-33-004-2022-00395-03 26 Costas De conformidad con lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala de decisión se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, como quiera que no observa que esté probada la causación de las mismas.
En efecto, siguiendo el criterio objetivo valorativo al cual acude el Consejo de Estado, el Tribunal observa que no hay prueba de gastos o expensas en los que hubiera incurrido la parte demandante en esta instancia, sumado al hecho que no se acreditó intervención activa ante esta Corporación, razón por la cual no es procedente emitir condena en costas por concepto de agencias en derecho.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. CONFÍRMASE la sentencia del doce (12) de diciembre de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Juzgado 403 Administrativo Transitorio de Manizales, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Liliana Castañeda Salazar contra la Nación – Fiscalía General de la Nación. Segundo. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto.
Tercero.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Exp.: 17001-33-33-004-2022-00395-03 27 FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.