1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA ACCIÓN: REVISIÓN DE ACUERDOS Y DECRETOS EXPEDIENTE: 76001-23-33-000-2024-00495-00 DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA njudiciales@valledelcauca.gov.co tuvalentina@hotmail.com DEMANDADO: MUNICIPIO DE LA CUMBRE (ARTÍCULOS 22, 23 Y 24 DEL ACUERDO 012 DEL 31 DE MAYO DE 2024) notificacionjudicial@lacumbre-valle.gov.co ASUNTO SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Santiago de Cali, trece (13) de febrero de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADA PONENTE: LUZ ELENA SIERRA VALENCIA Procede esta Corporación en Sala Fija Jurisdiccional de Decisión Oral No. 4, a pronunciarse respecto de la solicitud presentada por el DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA, para que previo el trámite establecido en el artículo 121 del Decreto 1333 de 1986, se decida sobre la validez de los artículos del acto administrativo de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.
HECHOS Se indicó que el Concejo Municipal de la Cumbre mediante el Acuerdo No. 012 del 31 de mayo de 2024, adoptó el Plan de Desarrollo del Municipio de la Cumbre para el periodo 2024 – 2027. Que, una vez revisado el contenido del acto administrativo, se advirtió que sus artículos 22, 23 y 24 son contrarios a las disposiciones constitucionales y legales, por lo que debe ser sometido a revisión de esta Corporación.
2. CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
2.1. VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 72 DE LA LEY 136 1994 Se indicó que a través del acuerdo objeto de revisión, se adoptó el plan de desarrollo del Municipio de la Cumbre para el periodo 2024 – 2027, sin embargo, en su artículo 22 el Concejo Municipal concedió al mandatario local autorizaciones en materias que en nada tienen que ver con la parte estratégica y el plan de inversiones a mediano y corto plazo que debe contener un plan de desarrollo de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 152 de 1994, violando así de manera clara el principio de unidad de materia contenido en el artículo 72 de la Ley 136 de 1994. 2
2.2. INVALIDEZ DEL ARTICULO 22 DEL ACUERDO 012 DE 2024 POR FALTA DE COMPETENCIA DEL CONCEJO PARA CONFERIR FACULTADES EN MATERIA DE CONTRATACIÓN QUE SON PROPIAS DEL ALCALDE Se alegó que en el artículo 22 el Concejo Municipal de la Cumbre facultó al mandatario local para celebrar contratos o convenios, desconociendo que “si bien es cierto el artículo 313 numeral 3º constitucional establece que corresponde al Concejo autorizar al alcalde para celebrar contratos, el legislador preciso que la autorización recae sobre determinados contratos, como en efecto lo establece el parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012”.
De acuerdo con lo anterior, agregó que no en todos los casos el mandatario local necesita autorización para contratar.
2.3. INVALIDEZ DEL ARTÍCULO 23 DEL ACUERDO 012 DE 2024 POR VIOLACIÓN DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Se afirmó que mediante el artículo 23 el Concejo Municipal de la Cumbre confirió facultades al mandatario local para armonizar el presupuesto, potestad que le corresponde exclusivamente al cabildo.
Sobre el particular, indicó que la Corte Constitucional en la sentencia C-036 de 2023, desestimó la posibilidad de que los Concejos otorguen facultades a los alcaldes para modificar el presupuesto con el fin de lograr su armonización con el Plan de Desarrollo Territorial, providencia que ha sido aplicada por esta Corporación para declarar la invalidez de acuerdos municipales en la materia.
2.4. INVALIDEZ DEL ARTÍCULO 24 DEL ACUERDO 012 DE 2024 POR VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 45 DE LA LEY 152 DE 1994 Y, FALTA DE TEMPORALIDAD Y PRECISIÓN EN LAS FACULTADES QUE SE CONFIEREN Se manifestó que en el artículo 24 se le confirieron facultades al mandatario local de forma imprecisa para ajustar el plan de desarrollo del Municipio de la Cumbre, sin que estén acreditados los requisitos del artículo 45 de la Ley 152 de 1994; a su vez, se manifestó que para modificar o ajustar en plan de desarrollo territorial, deben surtirse los mismos requisitos que para su adopción inicial.
3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El ente territorial demandado no se pronunció. II. CONSIDERACIONES
1. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala establecer en primer lugar, si el artículo 22 del acuerdo sometido a revisión, por medio del cual se adoptó el plan de desarrollo del Municipio de la Cumbre 2024 – 2027, infringió el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 72 de la Ley 136 de 1994; de otro lado, determinar si el artículo 23 facultó al Alcalde Municipal para armonizar directamente el presupuesto, cuando es una competencia exclusiva del Concejo Municipal; finalmente, decidir si el artículo 24 vulneró el artículo 45 de la Ley 152, que consagra el procedimiento para modificar el plan plurianual de inversiones del PDT. 3
2. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA El Decreto 1333 de 19861 en su artículo 107 y la Ley 136 de 19942 en su artículo 72 disponen que, todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y que serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El artículo 72 señala a su vez que, la Presidencia del Concejo rechazará las iniciativas que no se avengan con ese precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la corporación y que los proyectos deben ir acompañados de una exposición de motivos en la que se expliquen sus alcances y las razones que lo sustentan.
Sobre el análisis y procedencia del principio de unidad de materia, la Sección Primera del Consejo de Estado3 ha señalado que en su acepción más general, significa que todas las disposiciones que integran un proyecto de acto jurídico general, impersonal y abstracto (por ejemplo: la Ley, la Ordenanza Departamental o el Acuerdo Municipal o Distrital) emanado de una corporación colegiada de elección popular, deben guardar correspondencia conceptual con su núcleo temático, el cual, a su vez, se deduce del título del mismo.
Por su parte, la Jurisprudencia Constitucional ha identificado tres propósitos esenciales a los que atiende el Principio de Unidad de Materia: (i) procurar que la aprobación de las leyes sea el resultado de un debate democrático; (ii) asegurar la transparencia en el proceso de formación de las leyes; y, (iii) evitar la dispersión normativa.
En relación con esos objetivos, la Corte Constitucional4 ha explicado que “el Principio de Unidad de Materia tiene la virtualidad de concretar el principio democrático en el proceso legislativo pues garantiza una deliberación pública y transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta. Permite que la iniciativa, los debates y la aprobación de las leyes se atengan a unas materias predefinidas y que en esa dirección se canalicen las discusiones y los aportes previos a la promulgación de la ley.
Esa conexión unitaria entre las materias que se someten al proceso legislativo garantiza que su producto sea el resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han sido objeto de conocimiento y discernimiento. Con ello se evita la aprobación de normas sobre materias que no hacen parte o no se relacionan con aquellas que fueron debatidas y se impide el acceso de grupos interesados en lograr normas no visibles en el proceso legislativo.
De este modo, al propiciar un ejercicio transparente de la función legislativa, el principio de unidad de materia contribuye a afianzar la legitimidad de la instancia parlamentaria". De acuerdo con lo anterior, el principio de unidad de materia contribuye a consolidar el principio de Seguridad Jurídica porque, de un lado, asegura la coherencia interna de las leyes, las cuales, no obstante pueden tener diversidad de contenidos temáticos, deben contar siempre con un núcleo de referencia que les de unidad y que permita que sus disposiciones se interpreten de manera sistemática y, por otro lado, evita que sobre la misma materia se multipliquen las disposiciones en distintos cuerpos normativos, con el riesgo de que se produzcan inconsistencias, regulaciones ocultas e ¡incertidumbre para los 1 “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal” 2 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 3 Sección Primera, sentencia del 18 de julio de 2013, MP María Elizabeth García González, radicación No. 70001-23-31-000-2005-00832-01 4 Sentencia C-501/2001 4 operadores jurídicos.
Así pues, el examen de juridicidad (constitucionalidad y/o legalidad) de una norma desde la perspectiva de la unidad de materia, debe realizarse con una cierta flexibilidad, que permita armonizar dicho principio con el principio democrático. En este sentido, la Corte Constitucional5 explicó que la aplicación de un criterio riguroso en el control constitucional de las leyes, para verificar su sumisión al principio de unidad de materia, restringiría la posibilidad de desplazamiento del legislador por los diferentes temas sometidos a su regulación; a su vez, impediría la expedición de normatividades integrales y promovería la profusión de leyes de sectorización extrema.
Que, por tanto, solamente en aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de las cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, objetiva, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporadas en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.
Efectuadas las anteriores precisiones, procederá la Sala a revisar cada uno de los artículos acusados, para establecer si guardan unidad de materia con el acuerdo sometido a revisión, por el cual se adoptó el plan de desarrollo del Municipio de Tuluá 2024 - 2027.
3. CASO CONCRETO 3.1.
ARTÍCULO 22 “ARTÍCULO 22º. FACULTADES PARA CELEBRAR LOS CONTRATOS O CONVENIOS: Facultase al alcalde Municipal para celebrar los convenios o contratos con entidades públicas o privadas que se requieran para la ejecución del presente Plan de Desarrollo.” Para analizar esta disposición, se advierte en primer lugar que, la Ley 80 de 1993 en el literal b) del numeral 3° de su artículo 11, en el nivel territorial otorga competencia para celebrar contratos a los alcaldes municipales y de los distritos capitales y especiales.
De otro lado, entre las facultades de los Concejos Municipales según lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, se encuentra la de “autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.” Igualmente, el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 indica que, son atribuciones de los Concejos “reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo”, es decir, el mandatario local no requiere para todos los eventos autorización de la corporación pública para contratar.
En este sentido, el parágrafo 4° del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, en armonía con lo dispuesto en el precitado numeral 3° del artículo 313 superior, determina expresamente aquellos casos en que los Concejos deben emitir tal autorización. 5 sentencia C-540/2001 5 A juicio de la Sala, el artículo 22 no guarda unidad de materia con el acuerdo sometido a revisión, pues, si bien faculta al Alcalde Municipal para celebrar contratos con el fin de ejecutar el plan de desarrollo territorial, lo cierto es que, se trata de una autorización concedida de forma general en materia de contratación, facultad de la cual ya está investido legalmente el mandatario local.
Ciertamente, el Alcalde Municipal solo en determinados eventos necesita la autorización del Concejo para celebrar contratos, aprobación que, en todo caso, debe tramitarse en la corporación territorial a través de la expedición de un acuerdo municipal de forma independiente, sin que dicho trámite pueda obviarse con la adopción del plan de desarrollo territorial con la excusa que es para lograr su ejecución. Por lo anterior, se declarará la invalidez del artículo 22. 3.2.
ARTÍCULO 23 “ARTÍCULO 23º. FACULTADES PARA ARMONIZACIÓN DEL PRESUPUESTO. Facúltese al señor alcalde Municipal a través de la secretaría administrativa y de hacienda y la secretaria de planeación, infraestructura física y media ambiente para realizar la armonización del presupuesto con el catálogo de clasificación presupuestal para entidades territoriales y sus descentralizadas. - Resolución 2372 septiembre 09 de 2022.
Hasta el 30 de noviembre del 2024”. A juicio de la Sala, la anterior disposición es imprecisa, pues si bien el artículo 44 de la Ley 152 de 1994 establece que los PDT deben armonizarse con los respectivos presupuestos, de ninguna forma autoriza a los mandatarios locales para que armonicen directamente el presupuesto, tal como se redactó el artículo 23 del acuerdo sometido a revisión, en el que ni siquiera, se establece la relación de este ejercicio de armonización con el plan de desarrollo territorial.
Efectivamente, el artículo 44 de la Ley 152 de 1994 prevé que los planes de desarrollo territoriales deben armonizarse con los presupuestos, para lo cual, una vez expedido el PDT, el mandatario local debe presentar el proyecto de ordenanza o acuerdo de armonización presupuestal ante la corporación territorial respectiva para su aprobación. En este asunto, se reitera, de la vaguedad del artículo 23, no se puede determinar con exactitud si lo pretendido fue conferir facultades al Alcalde Municipal para modificar directamente el presupuesto de la entidad territorial, lo que corresponde exclusivamente al Concejo Municipal, o, si realmente, se le facultó para que adelante el proceso de armonización entre en plan de desarrollo territorial y el presupuesto, que, en todo caso, debe discutirse y aprobarse en el Concejo Municipal.
En este sentido, se declarará la invalidez del artículo 23. 3.3.
ARTÍCULO 24 “ARTÍCULO 24º. AJUSTES AL PLAN DE DESARROLLO: Si durante la vigencia del presente Plan de Desarrollo se establecen nuevos planes y programas de nivel más amplio que deban tenerse en cuenta, de conformidad con las Leyes, el alcalde hará los ajustes correspondientes en el Plan plurianual de inversiones y el respectivo presupuesto, para hacerlos consistentes con aquellos, de acuerdo a los que determine la Ley”. 6 En la demanda se indicó que el artículo 24 del acuerdo sometido a revisión vulnera el artículo 45 de la Ley 152 de 1994, en el que se consagra la articulación y ajustes de los planes de desarrollo territoriales con el plan nacional de desarrollo.
En esta última disposición se establece que, “los planes de las entidades territoriales de los diversos niveles, ente sí y con respecto al Plan Nacional, tendrán en cuenta las políticas, estrategias y programas que son de interés mutuo y le dan coherencia a las acciones gubernamentales. Si durante la vigencia del plan de las entidades territoriales se establecen nuevos planes en las entidades del nivel más amplio, el respectivo mandatario podrá presentar para la aprobación de la Asamblea o del Concejo, ajustes a su plan plurianual de inversiones, para hacerlo consistente con aquéllos.” De acuerdo con el anterior precepto, cuando en las entidades territoriales se llegaren a fijar nuevos planes en armonía con las entidades del nivel más amplio, el mandatario local debe someter las modificaciones o ajustes del PDT en su acápite del plan plurianual de inversiones para la aprobación de la respectiva corporación territorial, es decir, tiene que surtirse el mismo trámite y cumplir los requisitos establecidos en el artículo 39 de la de la Ley 152 de 1994 para la formulación del plan de desarrollo inicial.
De este modo, el artículo 24 del Acuerdo No. 012 del 31 de mayo de 2024, facultó al Alcalde Municipal para realizar directamente ajustes o modificaciones del acápite del plan plurianual de inversiones del PDT, sin necesidad de acudir al trámite que se debe adelantar en el Concejo Municipal, lo que vulnera el mandato contenido en el artículo 45 de la Ley 152 de 1994 y el principio de participación democrática que debe observarse en la adopción y los ajustes de los planes de desarrollo.
Por lo anterior, se declarará también la invalidez del artículo 24. 4. CONCLUSIÓN Se declarará la invalidez de los artículos 22, 23 y 24 del Acuerdo No. 018 del 31 de mayo de 2024, en la medida que el primero de ellos no guarda unidad de materia con lo que pretende regular el acto administrativo y se confirieron facultades imprecisas para contratar al mandatario local; el segundo, porque ante la vaguedad de su redacción, no se puede determinar si lo pretendido fue otorgar facultades al Alcalde Municipal para modificar el presupuesto o realmente que adelantara el proceso de armonización entre el PDT y el presupuesto; finalmente, el tercero porque se pretende soslayar el tramite que debe surtirse ante el Concejo Municipal para modificar el acápite del plan plurianual de inversiones del PDT.
En consecuencia, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, en Sala Fija Jurisdiccional de Decisión Oral No. 4, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA:
PRIMERO: DECLARAR LA INVALIDEZ de los artículos 22, 23 y 24 del Acuerdo No. 018 del 31 de mayo de 2024, expedido por el Concejo Municipal de la Cumbre, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: RECONOCER personería para actuar como apoderada judicial del DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA, a la abogada VALENTINA MONTOYA ESTEBAN, 7 portadora de la tarjeta profesional 267.348 del C. S. de la J., con las facultades otorgadas en el poder obrante en el índice 16 de Samai.
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en Sala Fija Jurisdiccional de Decisión Oral No. 4 efectuada en la fecha. Los Magistrados, (Firmado electrónicamente por Samai) (Firmado electrónicamente por Samai) LUZ ELENA SIERRA VALENCIA PATRICIA FEUILLET PALOMARES (Firmado electrónicamente por Samai) OSCAR ALONSO VALERO NISIMBLAT 76001-23-33-000-2024-00495-00