República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Magistrado Ponente. Dr. CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Ibagué, veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025). Radicación: No. 73001-33-33-005-2020-00062-01 Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Demandante: FRANCISCO ANTONIO PÉREZ SÁNCHEZ Demandado: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Asunto: Apelación de sentencia I. OBJETO DE LA PROVIDENCIA Se encuentran las presentes diligencias en esta Corporación a efectos de resolver el recurso de apelación interpuesto por el extremo demandante, contra la sentencia dictada por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué el 21 de octubre de 2022, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES El señor FRANCISCO ANTONIO PÉREZ SÁNCHEZ obrando por conducto de apoderado judicial, y en uso del medio de control de controversias contractuales, interpuso demanda en contra del Departamento del Tolima, con el fin de que se hagan las siguientes: II.1. DECLARACIONES Y CONDENAS1 II.1.1. Que se declare la existencia del Contrato No. 626 del 22 de enero de 2018 suscrito entre el Departamento del Tolima – Secretaría de Salud y Francisco Antonio Pérez Sánchez para la prestación de servicios profesionales de Médico Veterinario Zootecnista, para apoyar el desarrollo de actividades de Inspección y Vigilancia Sanitaria, relacionada con factores de riesgo del Ambiente y Vigilancia Sanitaria y apoyar las de control que deba ejecutar la Secretaría de Salud del Tolima, en municipios de categoría 4, 5 y 6 en desarrollo del proyecto “PREVENCIÓN Y CONTROL DE LOS FACTORES DE RIESGO AMBIENTALES PARA GARANTIZAR ENTORNOS DE VIDA SALUDABLE EN EL TOLIMA”.
II.1.2. Que se declare el incumplimiento por parte del Departamento del Tolima – Secretaria de Salud del Contrato No. 626 del 22 de enero de 2018 suscrito con Francisco Antonio Pérez Sánchez para la prestación de servicios profesionales de Médico Veterinario Zootecnista, para apoyar el desarrollo de actividades de Inspección y Vigilancia Sanitaria, relacionada con factores de riesgo del Ambiente y Vigilancia Sanitaria y apoyar las de control que deba ejecutar la Secretaría de Salud del Tolima, en municipios de categoría 4, 5 y 6 en desarrollo del proyecto 1 Ver páginas 5-6, archivo 00.C01Principal-expediente digital juzgado.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FRANCISO ANTONIO PÉREZ SÁNCHEZ VS DEPARTAMENTO DEL TOLIMA RAD.005-2020-00062-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 2 “PREVENCIÓN Y CONTROL DE LOS FACTORES DE RIESGO AMBIENTALES PARA GARANTIZAR ENTORNOS DE VIDA SALUDABLE EN EL TOLIMA”. II.1.3. Que como consecuencia del incumplimiento declarado se condene al Departamento del Tolima a reconocer y pagar al demandante las siguientes sumas de dinero: - Cuarenta y un millones ciento noventa y cinco mil pesos moneda corriente ($41.195.000) valor del contrato. - Cuarenta y un millones ciento noventa y cinco mil pesos moneda corriente ($41.195.000), dejados de percibir durante el año 2018, fecha en la que se debía ejecutar la totalidad del contrato No. 0626 de 2018 como perjuicios materiales. - El valor equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes como daño moral. - Que respecto de la anterior condena se tenga en cuenta la corrección monetaria.
II.1.4. Que se condene al pago de costas y agencias en derecho y otros gastos del proceso II.1.5. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos de ley. II.2.
HECHOS Como hechos relevantes se relacionaron los siguientes: II.2.1. Que el día 22 de enero de 2018 el señor Francisco Antonio Pérez Sánchez celebró el contrato de prestación de servicios No. 626 del 22 de enero de 2018 con el Departamento del Tolima – Secretaría de Salud, para apoyar el desarrollo de actividades de Inspección y Vigilancia Sanitaria, relacionada con factores de riesgo y apoyar las de control que deba ejecutar la Secretaría de Salud del Tolima, en municipio categoría 4, 5 y 6 en desarrollo del proyecto “PREVENCIÓN Y CONTROL DE LOS FACTORES DE RIESGO AMBIENTALES PARA GARANTIZAR ENTORNOS DE VIDA SALUDABLE EN EL TOLIMA”.
II.2.2. Que el término de ejecución del contrato fue de 330 días calendario contados a partir de la legalización del contrato y firma del acta de inicio. II.2.3. Que el valor del contrato fue de $41.195.000, contando con el registro presupuestal No. 982 del 24 de enero de 2018. II.2.4. Que el referido contrato se perfeccionó y legalizó el 26 de enero de 2018, habiéndose cancelado las estampillas exigidas.
II.2.5. Que el 1º de febrero de 2018 la Secretaría de Salud comisionó al demandante al Municipio de Purificación junto con el Médico Veterinario David Franco, con el fin que se reunieran con el Gerente del Nuevo Hospital La Candelaria y el Técnico de MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FRANCISO ANTONIO PÉREZ SÁNCHEZ VS DEPARTAMENTO DEL TOLIMA RAD.005-2020-00062-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 3 Saneamiento Ambiental del Municipio de Melgar, a la cual asistió y quedó constancia en el acta de la fecha.
II.2.6. Que durante el mes de febrero de 2018 el actor ejecutó las labores encomendadas en cumplimiento del contrato y dispuestas por el Supervisor Ingeniero Eduardo Alfonso Lozano Guarín, presentando soportes para el respectivo pago; no obstante, no se permitió por parte de la demandada suscribir el acta de inicio, pese a que el interesado en varias oportunidades, en los meses de marzo y abril de 2018, a través de derecho de petición, los requirió en tal sentido.
II.2.7. Que con oficio DFPD – 161-0787-2018 la Directora Financiera de Presupuesto de la Secretaría de Hacienda Departamental del Tolima advierte al contratante la dificultad presentada con el registro presupuestal para la ejecución de su contrato. II.2.8. Que el 25 de julio de 2018 el actor solicitó al Gobernador del Departamento del Tolima, el pago de los honorarios por la labor ejecutada en los meses de febrero y marzo de 2018 y ejecución total del contrato por incumplimiento del Departamento.
II.2.9. Que, en respuesta a lo anterior, se indicó que al no firmarse el acta de inicio, no se asignaron labores específicas y por ello no se efectuaron pagos con cargo al contrato, ni se cuenta con soportes de acreditación de ejecución del mismo, y por tal razón se debe realizar la liquidación del vínculo negocial. II.2.10. Que con escrito del 25 de octubre de 2018 el demandante solicitó al Gobernador el pago total del contrato, en virtud del incumplimiento de la Secretaria de Salud del Departamento del Tolima, y aquel contestó, reiterando lo indicado previamente.
III.
FUNDAMENTOS DE DERECHO La parte demandante citó como fundamento legal los artículos 3, 5, y 27 de la Ley 80 de 1993. Indicó que el material probatorio allegado acredita que la Secretaria de Salud del Departamento del Tolima incumplió inobjetablemente con el contrato de prestación de servicios suscrito con el demandante, y en consecuencia deberá reconocer el pago de las sumas causadas y los perjuicios morales y materiales generados con su grave omisión. Refiere que con el incumplimiento se rompió el equilibrio económico del contrato; no se guardó la denominada “ecuación contractual”, por la cual las condiciones económicas imperantes a la celebración del contrato deben ser mantenidas durante su ejecución. IV.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro del término de traslado que trata el artículo 172 de la Ley 1437 de 2011, el Departamento del Tolima guardó silencio. V. SENTENCIA APELADA El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué el día 21 de octubre de 2022, profirió sentencia dentro del asunto de la referencia, resolviendo: MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FRANCISO ANTONIO PÉREZ SÁNCHEZ VS DEPARTAMENTO DEL TOLIMA RAD.005-2020-00062-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 4 “PRIMERO: Declarar la existencia del Contrato de Prestación de Servicios Nro. 626 del 22 de enero de 2.018 suscrito entre el Departamento del Tolima – Secretaría de Salud y el señor Francisco Antonio Pérez Sánchez.
SEGUNDO: Declarar el incumplimiento del Contrato de Prestación de Servicios Nro. 626 del 22 de enero de 2.018 por parte del Departamento del Tolima – Secretaría de Salud.
TERCERO: Negar las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto.
CUARTO: Sin costas.
QUINTO: Ordenar la devolución de los remanentes que por gastos procesales consignó la parte demandante, si los hubiere.
SEXTO: Para el cumplimiento de esta sentencia expídanse copias con destino a las partes, con las precisiones del artículo 114 del C.G. del P., a la parte que lo solicitare.
SÉPTIMO: En firme la presente providencia, archívese el expediente. (…)” Para llegar a la anterior decisión el a-quo consideró: “(…) Como se señaló, la parte demandante considera que el Departamento del Tolima – Secretaría de Salud incumplió el Contrato Nro. 626 del 22 de enero de 2.018, particularmente la cláusula vigésimo sexta por la omisión a suscribir el acta de inicio, y proceder a ejecutar el mismo.
(…) En el proceso está demostrado que el 22 de enero de 2.018 el Departamento del Tolima y el señor Francisco Antonio Pérez Sánchez suscribieron el Contrato de Prestación de Servicios Profesionales Nro. 626, cuyo objeto fue “Cláusula Primera – (…): Contratar la prestación de servicios profesionales de un médico veterinario zootecnista para apoyar el desarrollo de actividades de inspección y vigilancia sanitaria relacionadas con factores de riesgo del ambiente y apoyar el control que deba ejecutar la Secretaría de Salud del Tolima en municipios de 4, 5 y 6 en desarrollo del PROYECTO “PREVENCION Y CONTROL DE LOS FACTORES DE RIESGO AMBIENTALES PARA GARANTIZAR ENTORNOS DE VIDA SALIDABLES EN EL TOLIMA.” (fls. 99 a 105 del archivo PDF 04 y 16 a 22 del archivo PDF 00 del expediente digital), de igual manera, conforme a la certificación expedida por la Directora de Contratación del Departamento del Tolima del 30 de agosto de 2.018 visible a folio 47 del archivo PDF 00 del expediente digital.
Según los hechos y pretensiones de la demanda, el presunto incumplimiento contractual del Departamento del Tolima consiste en no atender la obligación contenida en la cláusula vigésimo sexta del referido contrato, según la cual: “Cláusula Vigésima sexta – Acta de Inicio: El acta de inicio será suscrita por el supervisor y el CONTRATISTA dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de legalización del contrato.” (fl. 104 del archivo PDF 04 y 21 del archivo PDF 00 del expediente digital.
Resalta el juzgado). MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FRANCISO ANTONIO PÉREZ SÁNCHEZ VS DEPARTAMENTO DEL TOLIMA RAD.005-2020-00062-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 5 Conforme a lo anterior, previo a la suscripción del acta de inicio, encuentra el Despacho que se debía legalizar el mencionado, por ende, y conforme a lo expresado la cláusula vigésimo cuarta, dispone: “Cláusula Vigésima cuarta – Perfeccionamiento y requisitos para la ejecución del contrato: El presente contrato se perfecciona con la suscripción de las partes, y para su ejecución se requiere: A) Registro Presupuestal.
B) El pago correspondiente a las estampillas de conformidad con las disposiciones departamentales vigentes. (fl. 104 del archivo PDF 04 y 21 del archivo PDF 00 del expediente digital. Resalta el juzgado). Como ya se dijo, la suscripción del contrato entre las partes ya se encuentra probada, de igual manera, sobre el pago de las estampillas evidencia el Despacho que a folio 107 del archivo PDF 04 se encuentra acreditado que el actor conforme a su obligación contenida en la clausula procedió a pagar las estampillas.
Por su parte, la Directora de Contratación del Departamento del Tolima el 22 de enero de 2.018 certificó que el Contrato de Prestación de Servicios Profesionales Nro. 626 contó con registro presupuestal Nro. 982 y estampillas Nos. 58883 – 58884 - 58885 (fl. 40 del archivo PDF 04 y 32 del archivo PDF 00 del expediente digital), de igual manera se encuentra certificado de disponibilidad presupuestal 512 expedido el 5 de enero de 2.018 por el valor del contrato -folio 91 del archivo PDF 04 y 34 del archivo PDF 00 del expediente digital-, y registro presupuestal de compromisos Nro. 982 de fecha 24 de enero de 2.018 visible a folio 20 del archivo PDF 04 y 35 del archivo PDF 00 del expediente digital.
Así las cosas, solo quedaba entonces que las partes suscribieran el acta de inicio conforme a la suscripción y legalización del contrato, situación que no sucedió conforme lo alegó la actora y se sustrae de las pruebas arrimadas al proceso y el escrito de alegatos de la demandada, debido a la reducción en el valor del presupuesto para esta subcuenta, situación que género que el Departamento del Tolima debiera sacrificar algunos contratistas entre ellos el hoy actor.
La anterior manifestación, no es un motivo suficiente para acreditar que la omisión o el incumplimiento contractual tiene un fundamento legal y suficiente para no acceder a la pretensión del hoy actor, por lo cual, en relación a la pretensión de declarar la existencia del contrato y su incumplimiento, el Despacho las encuentra probadas.
Ahora bien, el Despacho verificara las demás pretensiones de la demanda, tendientes a i. condenar a la demandada a pagar el valor del contrato, ii. por los perjuicios materiales, y iii. por el daño moral ocasionado. Según lo dispuesto, pretende entonces la actora que con la declaratoria de incumplimiento se condene al Departamento del Tolima al reconocimiento y pago del valor del contrato, en este contexto y conforme a lo mencionado, el Despacho encuentra que el plurimencionado contrato en sus cláusulas décimo primera y décimo segunda contemplan sobre las multas y sanciones por el incumplimiento del contrato las cuales disponen: “Cláusula Decimo Primera – Multas: En caso de mora o de incumplimiento parcial de las obligaciones a cargo de EL CONTRATISTA, las partes pactan, mediante el presente documento efectuar la liquidación de multas diarias sucesivas del 1% del valor total del contrato, sin que estas sobrepasen del 10% del valor total del mismo.
(…). Parágrafo. La exigibilidad de las multas no exonerará al CONTRATISTA del cumplimiento de sus obligaciones contractuales hasta la terminación del contrato. Cláusula Decimo Segunda – Penal Pecuniaria: En caso de incumplimiento total de las obligaciones a cargo del MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FRANCISO ANTONIO PÉREZ SÁNCHEZ VS DEPARTAMENTO DEL TOLIMA RAD.005-2020-00062-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 6 CONTRATISTA o declaratoria de caducidad, este deberá pagar a titulo de clausula penal pecuniario, un valor equivalente al diez (10%) por ciento del valor de contrato, el cual se podrá cobrar, (…)” (fl. 103 del archivo PDF 04 y 20 del archivo PDF 00 del expediente digital.
Resalta el juzgado). De la lectura integral del contrato, y de la interpretación de las cláusulas anteriormente transcritas, se desprende que por el incumplimiento del contrato por parte del Departamento del Tolima no existen multas, sanciones o cláusula penal pecuniaria, por ende, y en concordancia con lo manifestado en relación a que el contrato es la fuente de las obligaciones entre las partes, el Despacho no accede a la pretensión desarrollada.
Igual suerte se le imprime a la plasmada por los perjuicios materiales, ello en el entendido que para que exista un pago debe existir la contraprestación obligada a ello, es decir, debía existir un cumplimiento del contrato, si bien es cierto dentro del material de prueba arrimado al cartulario del Despacho evidencia el informe de supervisión de fecha 26 de febrero de 2.018, que comprende el periodo de pago del 26 de enero al 24 de febrero de 2.018 visible a folios 48 a 54 del archivo PDF 00 del expediente digital, como también, el comprobante de pago de los aportes a seguridad social Nro. 8474849461 y planilla Nro. 8475105767 visible a folio 63 del archivo PDF 00 del expediente digital, los mismos no son suficientes para corroborar la obligación que le nacía a la entidad para el reconocimiento y pago del periodo descrito.
Lo anterior teniendo en cuenta que la cláusula quinta dispone, “-Forma de Pago: (…), previa presentación de los documentos soporte de pago: 1. Informe de supervisión. 2. Fotocopia de los actos contractuales. 3. Documento equivalente (Régimen Simplificado). 4. Copia del RUT. 5. Oficio remisorio a contratación. 6. Acreditar el pago de las obligaciones al sistema de seguridad social integral, de acuerdo con el artículo 50 de la Ley 789 de 2002 y el artículo 23 de la Ley 1150 de 2007.
(…).” Así las cosas, para el periodo mencionado no se evidencia la acreditación de los demás documentos que fueren recepcionados por el Departamento del Tolima – Secretaría de Salud que determinara la ejecución del contrato y su correspondiente pago, de igual manera no existe prueba que para los demás periodos se allá ejecutado el contrato, para que le asista una obligación de pago a la demandada (fl. 102 del archivo PDF 04 y 19 del archivo PDF 00 del expediente digital).
Por último, en relación a los perjuicios morales, encuentra el Despacho que el apoderado solo se limitó a mencionar la pretensión en el escrito litigioso, pero no aportó prueba sumaria que se pudiera valorar con el fin de realizar el estudio minucioso de su procedencia, siendo su deber legal el de sustentar probatoriamente lo pretendido.
VI. LA APELACIÓN Oportunamente, el apoderado judicial de la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué el 21 de octubre de 2022, así: “Para el despacho de primera instancia, como bien lo establecí en forma antecedente, sucumben las tesis tanto de la parte actora, como de la demandada y hace primar el hecho de que: “una vez analizados los argumentos de hecho y derecho de la demanda y los alegatos de conclusión, y luego de la valoración en conjunto de los medios de prueba regular y oportunamente allegados al proceso, hay lugar a declarar incumplimiento contractual por parte del Departamento del MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FRANCISO ANTONIO PÉREZ SÁNCHEZ VS DEPARTAMENTO DEL TOLIMA RAD.005-2020-00062-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 7 Tolima – Secretaría de Salud, como consecuencia de su omisión al suscribir el acta de inicio de acuerdo a lo estipulado en las cláusulas contractuales, y se negaran las demás pretensiones, toda vez que no se encuentra su sustento probatorio y jurídico”, sin mencionar como era de su obligación, la asimilación casi total a las expresiones, manifestaciones y determinación, realizadas por el agente del Ministerio Público, hecho jurídico este que no le está vedado, pero que en ánimo, de una claridad plena en el actuar, debe ser consonante y consecuente con la tesis en la cual afincó el debate y tal como se expuso su posición en forma antecedente, veamos que la tesis sugerida por el juez de primera instancia, no sugiere puntualidad alguna en cuanto a la importancia generada por una posible utilidad, los costos y la probidad de las demás pretensiones, que fue el resultado de la negativa, de las pretensiones dispuestas por el artículo tercero de la decisión, lo que muy respetuosamente impone que la decisión, llueva sobre mojado, pues al Declarar la existencia del Contrato y a la vez su incumplimiento, se establece que este produjo efectos legales y en consecuencia el incumplimiento generó los perjuicios como que así fuesen solicitados, de condenar al Departamento del Tolima – Secretaría de Salud a reconocer y pagar al actor… (…) Por último en lo que riñe, la esencia del análisis jurídico de la causa, es en que, no puede aseverarse, que “no se evidencia la acreditación de los demás documentos que fueren recepcionados por el Departamento del Tolima – Secretaría de Salud que determinara la ejecución del contrato y su correspondiente pago, de igual manera no existe prueba que para los demás periodos se allá ejecutado el contrato, para que le asista una obligación de pago a la demandada (fl. 102 del archivo PDF 04 y 19 del archivo PDF 00 del expediente digital), puesto que el la sola omisión en la firma del acta de inicio del contrato, generó todo un despliegue de omisiones, que es lo que el ministerio público en los alegatos de conclusión, impuso como “En relación con las demás pretensiones, manifestó que no pueden ser reconocidas, ello debido a que en primer lugar no se pactó cláusula penal en contra de la entidad demandada por el incumplimiento del contrato, en segundo lugar, no existe prueba de que la actora obtuviera la totalidad del contrato como beneficio, ya que en la ejecución del contrato este debía incurrir en costos, y por último no demostró que se le hubieren causado perjuicios morales”, que es lo que respetuosamente vicia la decisión y la hace revocable, puesto que, respecto del agente del Ministerio Público, quien si manifestó directamente, claro que sin accederle razón, como más adelante lo veremos; este hecho que resultó el detonante de una sentencia incongruente, debe ser consonante y consecuente con la tesis en la cual afincó el debate y tal como se expuso su posición en forma antecedente, veamos que la tesis sugerida por el juez de primera instancia, no sugiere puntualidad alguna en cuanto a la importancia generada por una posible utilidad, los costos y la probidad de las demás pretensiones, que fue el resultado de la negativa, de las pretensiones que fueron negadas.
Por último, considero que se acreditaron los elementos suficientes para declarar la responsabilidad de la demandada, muy respetuosamente, contrario a lo analizado y decidido por la primera instancia, lo cual posibilita en forma suma, la revocatoria parcial artículo tercero del fallo apelado, dada la prosperidad de las pretensiones formuladas; como así solicito sea declarado por el Honorable Tribunal Administrativo del Tolima, en desarrollo de la segunda instancia.” MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FRANCISO ANTONIO PÉREZ SÁNCHEZ VS DEPARTAMENTO DEL TOLIMA RAD.005-2020-00062-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 8 VII.
TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación promovido por la parte demandante fue admitido mediante proveído fechado el 14 de marzo de 20232; luego de notificado al agente del Ministerio Público, el 24 de abril de 2023 ingresó al Despacho para el correspondiente fallo3. Al no observarse causal alguna de nulidad procesal que invalide la actuación, la Sala procede a decidir la controversia conforme a las siguientes: VIII.
CONSIDERACIONES DE LA SEGUNDA INSTANCIA VIII.1. Competencia del Tribunal En primer lugar, es menester indicar que de conformidad con la cláusula general de competencia consagrada en el inciso 1º del artículo 104 del C.P.A.C.A., esta jurisdicción puede aprehender el conocimiento del presente asunto, pues se trata de una controversia originada en un (1) hecho sujeto al derecho administrativo en el que al parecer está involucrada una entidad pública.
Como corolario de lo anterior, según las voces del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para resolver el recurso de alzada en contra de las sentencias proferidas por los Jueces Administrativos en primera instancia y como quiera que según la regla general consagrada en el inciso 1º del artículo 243 ibídem, los fallos emitidos por los Jueces y Tribunales Administrativos son pasibles de ser apelados, es claro que esta Colegiatura es competente para dirimir el presente asunto en Sala de Decisión tal como lo prevé el artículo 125 ejusdem.
VIII.2. Definición del recurso Conforme a lo dispuesto en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, normativa aplicable al caso de autos por remisión expresa del canon 306 de la Ley 1437 de 2011, el estudio en esta segunda instancia se circunscribirá a los puntos de inconformidad formulados por el accionante. En este sentido encuentra la Sala que el actor, obrando como apelante único, se refirió en su recurso, exclusivamente, a la inconformidad con la falta de reconocimiento de los perjuicios reclamados como consecuencia de la declaratoria de incumplimiento contractual por parte del Departamento del Tolima.
Es así como, se encuentran en firme, las decisiones contenidas en los numerales primero y segundo de la sentencia de primera instancia, relacionados con la declaratoria de existencia del contrato de prestación de servicios No. 626 del 22 de enero de 2018 entre el Departamento del Tolima – Secretaria de Salud y el señor Francisco Antonio Pérez, y la decisión de declarar incumplido el mencionado contrato, al no existir ningún reparo en su contra.
VIII.3. Problema jurídico Corresponde a esta Corporación determinar, conforme al recurso de apelación presentado, si procede condenar al Departamento del Tolima al reconocimiento de los 2 Ver índice 004 aplicativo Samai. 3 Ver índice 009 aplicativo Samai. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FRANCISO ANTONIO PÉREZ SÁNCHEZ VS DEPARTAMENTO DEL TOLIMA RAD.005-2020-00062-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 9 perjuicios alegados por el accionante, como consecuencia del incumplimiento del contrato de prestación de servicios No. 0626 del 22 de enero de 2018.
VIII.4. Hechos probados Teniendo en cuenta los elementos de convicción allegados al proceso, encontramos acreditados los siguientes hechos: - Que el 22 de enero de 2018 se suscribió entre la Secretaria de Salud del Departamento del Tolima y el señor Francisco Antonio Pérez Sánchez, en su condición de Médico Veterinario Zootecnista, el contrato de prestación de servicios profesionales No. 626 para apoyar el desarrollo de actividades de inspección y vigilancia sanitaria relacionadas con factores de riesgo del ambiente y apoyar las de control que deba ejecutar la Secretaria de Salud del Tolima en municipios de categoría 4, 5, y 6 en desarrollo del proyecto “prevención y control de los factores de riesgo ambientales para garantizar entornos de vida saludables en el Tolima”.
El plazo de ejecución fijado fue de trescientos treinta (330) días calendario, y un valor de $41.195.000, pagaderos en once (11) pagos en periodos de 30 días calendario. El supervisor del contrato era el señor Eduardo Alfonso Lozano Guarín. - Que el contrato contaba con certificado de disponibilidad presupuestal No. 512 del 5 de enero de 2018 y registro presupuestal No. 982 del 24 de enero de 2018 (presupuesto de inversión), por $41.195.000. - Que el 23 de enero de 2018 el señor Francisco Antonio Pérez Sánchez realizó el pago de las respectivas estampillas departamentales (Hospitales Universitarios Públicos por $412.000, electrificación rural por $206.000 y cultura por $412.000), para la ejecución del contrato No. 626 de 2018. - Que el 26 de enero de 2016 se expidió certificado de perfeccionamiento y legalización del referido contrato por la Dirección de Contratación del Departamento del Tolima. - Que el 15 de marzo de 2018 el señor Francisco Antonio Pérez Sánchez solicitó al Departamento del Tolima información sobre el acta de inicio del contrato de prestación de servicios 626 de 2018, petición que fue reiterada el 23 de marzo de 2018. - Que el 23 de abril de 2018 el señor Francisco Antonio Pérez Sánchez solicitó al Departamento del Tolima información sobre el acta de inicio del contrato de prestación de servicios 626 de 2018, y el pago de los honorarios por el primer mes de trabajo, petición reiterada el 30 de julio de 2018. - Que con oficio DFPD-161-0787-2018 del 18 de junio de 2018, la Directora Financiera de presupuesto del Departamento del Tolima advirtió a la Secretaria de Salud Departamental sobre el incumplimiento de pago de varios registros presupuestales expedidos para la ejecución de contratos de prestación de servicios entre los meses de enero a mayo de 2018.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FRANCISO ANTONIO PÉREZ SÁNCHEZ VS DEPARTAMENTO DEL TOLIMA RAD.005-2020-00062-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 10 - Que mediante oficio 00007727 del 19 de julio de 2018 la Secretaria de Salud Departamental solicitó al Profesional Universitario Eduardo Lozano explicación de los motivos por los cuales no se había cumplido con la forma de pago pactada en diferentes contratos, entre los que se encuentra el No. 626 suscrito con el señor Francisco Antonio Pérez, y requirió un plan de choque para poner al día los pagos. - Que con oficio No. 00008273 del 6 de agosto de 2018 la Secretaría de Salud dio respuesta a la petición presentada por el accionante el 23 de abril de 2018, precisando: MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FRANCISO ANTONIO PÉREZ SÁNCHEZ VS DEPARTAMENTO DEL TOLIMA RAD.005-2020-00062-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 11 - Que mediante oficio No. 02595 del 7 de septiembre de 2018, la Directora del Departamento Administrativo de Asuntos Jurídicos emitió respuesta al derecho de petición elevado por Francisco Antonio Pérez Sánchez el 30 de julio de 2018, en los siguientes términos: - Que el 25 de octubre de 2018 el señor Francisco Antonio Pérez Sánchez solicitó al Departamento del Tolima el cumplimiento del contrato de prestación de servicios 626 de 2018 y el pago de las sumas correspondientes al tiempo de ejecución restante hasta la finalización, en atención a que para esa fecha aún no se había suscrito el acta de inicio.
VIII.5. Caso concreto En la sentencia de primera instancia se concluyó que la Secretaría de Salud del Departamento del Tolima incumplió la obligación de suscribir el acta de inicio del contrato de prestación de servicios No. 626 del 22 de enero de 2018, de acuerdo con lo estipulado en las cláusulas contractuales, a pesar de que se cumplían todas las exigencias establecidas para que tal acto se materializara.
No obstante, el a quo señaló que no había lugar al reconocimiento y pago del valor del contrato, ya que dentro de las cláusulas no se estipuló ninguna multa o sanción penal pecuniaria a favor del contratista ante un eventual incumplimiento por parte de la entidad pública contratante. También negó los perjuicios materiales, precisando que para que surja la obligación de pago, necesariamente debe haber una contraprestación, es decir, el cumplimiento del contrato por parte del contratista, lo cual implica igualmente la presentación de los documentos exigidos para el respectivo pago, aspectos que no fueron demostrados en las diligencias.
Finalmente, negó los perjuicios morales solicitados, en atención a que no se aportó prueba siquiera sumaria frente a su causación. El demandante consideró contradictoria la decisión, por cuanto, no obstante reconocer que la demandada impidió la debida ejecución del objeto contractual, no reconoce los perjuicios generados con tal actuar, y que se fundamentan en el artículo 90 de la Constitución Política, en virtud del cual, cuando el Estado causa un daño antijurídico está llamado a resarcirlo, así como lo dispuesto en los artículos 1546 y 1613 a 1616 del Código Civil, que regulan la responsabilidad por el incumplimiento contractual.
Señaló que no se puede afirmar por el fallador de instancia que no se cumplió con la obligación de presentar los documentos ante el Departamento del Tolima que acreditaran la ejecución del contrato y su correspondiente pago, cuando está probado MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FRANCISO ANTONIO PÉREZ SÁNCHEZ VS DEPARTAMENTO DEL TOLIMA RAD.005-2020-00062-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 12 que la omisión en la firma del acta de inicio del contrato generó una serie de omisiones que justamente fueron las que le impidieron cumplir con tal compromiso.
Ahora bien, para resolver es del caso destacar que en el recurso de apelación no se formularon cargos contra la declaratoria de incumplimiento contractual del Departamento del Tolima por parte del Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, por lo que se entiende que no se presenta reparo frente a la responsabilidad que se le endilgó a la entidad departamental por la inejecución del contrato de prestación de servicios y, en esa medida, en principio, no habría necesidad de volver sobre los hechos en que se fundamenta, sino entrar a analizar la procedencia de los perjuicios que reclama el contratista como consecuencia de esa declaratoria.
No obstante, la Sala considera que, con el propósito de analizar la prosperidad del reconocimiento de los perjuicios derivados de la no ejecución de la labor, resulta necesario retomar lo ocurrido en relación con las causas que condujeron a la imposibilidad de ejecutarlo, para lo cual se analizará de manera articulada la conducta observada por ambos extremos contratantes, pues solo así se determinará si el contratista tiene derecho al reconocimiento pleno de la indemnización que ahora pretende a causa del incumplimiento de la entidad o si, por el contrario, concurre alguna eventualidad que se oponga a que así se proceda.
Está acreditado dentro del expediente que el 2 de enero de 2.018 el Departamento del Tolima y el señor Francisco Antonio Pérez Sánchez suscribieron el Contrato de Prestación de Servicios Profesionales Nro. 626, cuyo objeto era la prestación de servicios profesionales como médico veterinario zootecnista para apoyar el desarrollo de actividades de inspección y vigilancia sanitaria relacionadas con factores de riesgo del ambiente y apoyar el control que debía ejecutar la Secretaría de Salud del Tolima en municipios de 4, 5 y 6 en desarrollo del proyecto “PREVENCION Y CONTROL DE LOS FACTORES DE RIESGO AMBIENTALES PARA GARANTIZAR ENTORNOS DE VIDA SALUDABLES EN EL TOLIMA.”; a un plazo de 330 días calendario contados a partir de la legalización del contrato y firma del acta de inicio (clausula octava- plazo), por un valor de $41.195.000, En la cláusula séptima del contrato se precisó que el Departamento del Tolima pagaría el gasto que ocasionaba el contrato con cargo a la identificación presupuestal No. 05-3- 9111-0619, concepto “Prevención y control de los factores de riesgo ambientales para garantizar entornos de vida saludable en el Tolima”, según certificado de Disponibilidad Presupuestal No. 512 expedido por la Dirección Financiera de Presupuesto.
En cuanto al perfeccionamiento y ejecución del contrato se acordó: “CLAUSULA VIGESIMO CUARTA – PERFECCIONAMIENTO Y REQUISITOS PARA LA EJECUCION DEL CONTRATO: El presente contrato se perfecciona con la suscripción de las partes, y para su ejecución se requiere: A) Registro Presupuestal. B) El pago correspondiente a las estampillas conformidad (sic) con las disposiciones departamentales vigentes.” Y en la cláusula vigésimo sexta se estipuló que el acta de inicio sería suscrita por el supervisor y el contratista dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de legalización del contrato.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FRANCISO ANTONIO PÉREZ SÁNCHEZ VS DEPARTAMENTO DEL TOLIMA RAD.005-2020-00062-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 13 Ahora bien, el 23 de enero de 2018 el señor Francisco Antonio Pérez Sánchez realizó el pago de las respectivas estampillas departamentales (Hospitales Universitarios Públicos por $412.000, electrificación rural por $206.000 y cultura por $412.000), necesarias para la ejecución del contrato No. 626 de 2018.
Por su parte, el 24 de enero de 2018 la Directora Financiera de Presupuesto del Departamento del Tolima expidió el registro presupuestal No. 982, por $41.195.000, para el contrato de prestación de servicios No. 626 del 22 de enero de 2018, en los siguientes términos: MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FRANCISO ANTONIO PÉREZ SÁNCHEZ VS DEPARTAMENTO DEL TOLIMA RAD.005-2020-00062-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 14 El 26 de enero de 2018 la Directora de Contratación del Departamento Administrativo de Asuntos Jurídicos del Departamento del Tolima certificó que el contrato 0626 del 22 de enero de 2018 se encontraba perfeccionado y legalizado: Posteriormente, el 15 de marzo de 2018 el señor Francisco Antonio Pérez Sánchez solicitó al Departamento del Tolima información sobre el acta de inicio del contrato de prestación de servicios 626 de 2018, precisando que, a pesar que ya estaba MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FRANCISO ANTONIO PÉREZ SÁNCHEZ VS DEPARTAMENTO DEL TOLIMA RAD.005-2020-00062-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 15 legalizado, no se había procedido con la suscripción de tal documento y con ello dar inicio a la ejecución contractual, y tampoco se le había brindado información sobre el particular, petición que fue reiterada el 23 de marzo de 2018.
Posteriormente, el 23 de abril de 2018 el señor Francisco Antonio Pérez Sánchez nuevamente solicitó al Departamento del Tolima información sobre el acta de inicio del contrato de prestación de servicios 626 de 2018, y el pago de los honorarios por el primer mes de trabajo, petición reiterada el 30 de julio de 2018. Paralelamente se evidencia que con oficio DFPD-161-0787-2018 del 18 de junio de 2018, la Directora Financiera de presupuesto del Departamento del Tolima advirtió a la Secretaría de Salud Departamental sobre el incumplimiento de pago de varios registros presupuestales expedidos para la ejecución de contratos de prestación de servicios entre los meses de enero a mayo de 2018.
En razón a ello, mediante oficio 00007727 del 19 de julio de 2018 la Secretaria de Salud Departamental solicitó al Profesional Universitario Eduardo Lozano explicación de los motivos por los cuales no se había cumplido con la forma de pago pactada en diferentes contratos, entre los que se encuentra el No. 626 suscrito con el señor Francisco Antonio Pérez, y requirió un plan de choque para poner al día tales pagos.
Luego, con oficio No. 00008273 del 6 de agosto de 2018 la Secretaría de Salud dio respuesta a la petición presentada por el accionante el 23 de abril de 2018, y le indicó que se presentaron inconvenientes presupuestales para la vigencia 2018 dada la disminución del valor definitivo de la última doceava para el componente de Salud Pública del Sistema General de Participaciones vigencia 2017, que afectaron la ejecución del contrato, impidiendo la firma del acta de inicio.
Lo acontecido en el devenir contractual reveló, por un lado, que el contratista acreditó el cumplimiento de todos los requisitos para dar lugar a la ejecución del contrato; y por otro, una grave y manifiesta vulneración al deber de planeación de la entidad pública contratante, que condujo de manera directa a la imposibilidad de realizar la labor contratada, pues la firma del acta de inicio se constituyó, por acuerdo de las partes, en un requisito de ejecución4.
La suscripción del acta de inicio se pactó en la cláusula del plazo, estableciendo que la fecha de la firma de tal documento sería el hito que determinaría desde cuándo comenzarían a contabilizarse los días estipulados como período para el cumplimiento del objeto del contrato, y al no haberse suscrito por las partes, es claro que no pudo iniciar su ejecución5.
Emerge con nitidez que el Departamento del Tolima -. Secretaría de Salud invitó al actor a presentar propuesta para la prestación de servicios como profesional de medicina veterinaria y zootecnia para las actividades desarrolladas en la mencionada 4 Artículo 40 de la Ley 80 de 1993 “Las entidades podrán celebrar los contratos y acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad y requieran el cumplimiento de los fines estatales".
(Subraya fuera del texto original) 5 Esta situación no afectó el nacimiento del contrato estatal como lo interpretó el juez de primera instancia al declarar la existencia del contrato, sino la ejecución del mismo. Sobre el particular, el artículo 41 de la Ley 80 de 1993 dispone: “Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito.” MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FRANCISO ANTONIO PÉREZ SÁNCHEZ VS DEPARTAMENTO DEL TOLIMA RAD.005-2020-00062-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 16 secretaría y lo fundamentó no solo en la necesitad de satisfacer las necesidades de la población tolimense en materia de Salud, sino en la existencia de recursos para su ejecución6 y bajo esos presupuestos se suscribió la relación negocial, precedida de un certificado de disponibilidad presupuestal (512 del 5 de enero de 2018) y posteriormente de un registro presupuestal (982 del 24 de enero de 2018); no obstante, con posterioridad alega que tales recursos realmente no existían, y se tornaba financieramente inviable la ejecución del contrato.
Esto sin contar que, según lo expuesto por la Directora Financiera de Presupuesto del Departamento del Tolima en oficios DFPD-161-0787-2018 del 18 de junio de 2018 y DFPD 0836 del 27 de junio de 2018, tales recursos sí estaban reservados, pero fue la Secretaría de Salud Departamental que no cumplió con los respectivos pagos: 6 Ver estudio previo folios 46 y siguientes antecedentes administrativos allegados por el Departamento de Tolima MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FRANCISO ANTONIO PÉREZ SÁNCHEZ VS DEPARTAMENTO DEL TOLIMA RAD.005-2020-00062-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 17 En oficio del 27 de junio de 2018 se indicó a la Secretaría de Salud: Lo dicho hasta ahora lleva a esta Sala al convencimiento de que fue la conducta de la entidad la que de manera única y exclusiva condujo a no se pudiera ejecutar el contrato de prestación de servicios por parte del señor Francisco Antonio Pérez Sánchez.
Con base en lo anotado, es patente que el incumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de la entidad pública generó un daño al contratista, pues vio frustrado su derecho a ejecutar el contrato; además existe una relación causal directa entre la ausencia del deber de planeación de la entidad que conllevó a la inviabilidad de ejecutar la labor y la posibilidad de que el contratista percibiera un provecho económico por su ejecución. El fundamento de reparación del daño en este caso deviene directamente de artículo 90 superior, que a la letra indica: “ARTICULO 90.
El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. (…)” MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FRANCISO ANTONIO PÉREZ SÁNCHEZ VS DEPARTAMENTO DEL TOLIMA RAD.005-2020-00062-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 18 Este es el fundamento constitucional en nuestro ordenamiento jurídico del deber de reparar, en cabeza del Estado, el daño causado por la acción u omisión de sus agentes tanto en el plano de responsabilidad extracontractual como contractual de la Administración. En este sentido, la H. Corte Constitucional ha señalado7: “El actual mandato constitucional es no sólo imperativo -ya que ordena al Estado responder- sino que no establece distinciones según los ámbitos de actuación de las autoridades públicas.
En efecto, la norma simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública. Pero el artículo 90 no restringe esta responsabilidad patrimonial al campo extracontractual sino que consagra un régimen general, por lo cual la Corte no considera de recibo el argumento según el cual la noción de daño antijurídico no es aplicable en el ámbito contractual.
Por el contrario, para esta Corporación el inciso primero del artículo 90 consagra la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado y comprende por ende no sólo la responsabilidad extracontractual sino también el sistema de responsabilidad precontractual (derivado de la ruptura de la relación jurídico-administrativa precontractual) así como también la responsabilidad patrimonial del Estado de carácter contractual.
(…) La Corte considera que la expresión acusada no vulnera en sí misma la Constitución, siempre y cuando se entienda que ella no excluye la aplicación directa del artículo 90 de la Carta al ámbito contractual. En cambio, la disposición impugnada puede generar situaciones inconstitucionales si se concluye que el artículo 50 de la Ley 80 de 1993 es el único fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado en materia contractual, por cuanto ello implicaría una ilegítima restricción del alcance del artículo 90 que, como se ha visto, consagra una cláusula general de responsabilidad que engloba los distintos regímenes en la materia.
Por ello la Corte declarará la citada expresión exequible, pero de manera condicionada, pues precisará que el artículo 50 de la Ley 80 de 1993 no constituye el fundamento único de la responsabilidad patrimonial del Estado en el campo contractual, por lo cual el artículo 90 de la Constitución es directamente aplicable en este campo.” Por su parte, el Honorable Consejo de Estado sobre la responsabilidad contractual del Estado ha señalado8: “…si bien el cocontratante debe soportar el riesgo normal propio de cualquier contrato, no tiene porqué asumir un riesgo anormal, que trastoque o altere de tal forma la economía del contrato ubicándolo a un punto de pérdida o incluso privándolo de las ganancias razonables que hubiera obtenido si la relación contractual hubiese podido cumplirse en las condiciones tenidas en cuenta y convenidas originalmente.
Ese rompimiento del equilibrio financiero del contrato estatal, conlleva el deber de reparar o atenuar los daños producidos por actos o hechos extraordinarios e imprevisibles que se presenten con posterioridad a su nacimiento, en aplicación de 7 Sentencia C-333 de 1996 8 CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN TERCERA (SUBSECCIÓN B) Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO, treinta y uno (31) de agosto de dos mil once (2011) Radicación número: 2500232600019970439001 (18080) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FRANCISO ANTONIO PÉREZ SÁNCHEZ VS DEPARTAMENTO DEL TOLIMA RAD.005-2020-00062-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 19 los principios de responsabilidad del Estado por daños antijurídicos, solidaridad, igualdad, respeto a la propiedad privada y a los derechos adquiridos con justo título, buena fe, equidad contractual y bajo el entendido de que dicha relación negocial se fundamenta en la colaboración recíproca y de ayuda mutua para el cumplimiento de los fines públicos y el interés general que constituyen el objeto de aquél, con independencia de que la causa de su ruptura económica sea o no desencadenada por la administración. Esta obligación del Estado de indemnizar al cocontratante es corolario del principio según el cual todo menoscabo patrimonial o individual ocasionado por razones de interés público o general, debe ser resarcido, como que se trata de la aplicación del principio de igualdad ante las cargas públicas que regenta la responsabilidad del Estado (arts.13 y 90 C.P.).” Y en providencia más reciente precisó9: “La Sala no comparte la apreciación de la demandante, según la cual del incumplimiento se infiere el perjuicio, toda vez que esa afirmación confunde dos elementos de la responsabilidad contractual –conducta y daño antijurídico-, además de que ignora el supuesto posible de un incumplimiento inocuo o que no se constituye en causa de perjuicio al contratista.
En efecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado milita en el sentido de exigir la prueba de los dos hechos: i) la conducta constitutiva del incumplimiento, en este caso, la negativa a otorgar las disponibilidades presupuestales ofrecidas en los términos de referencia y previstas en el contrato, y ii) el daño antijurídico causado, en este caso, constituido por el perjuicio originado por la conducta violatoria del compromiso contractual acerca de esas disponibilidades.
Además de estos dos requisitos, en el supuesto del incumplimiento contractual, se ha advertido que la contratista demandante también debe probar la relación de causalidad, entre la conducta y el daño antijurídico en orden a obtener la condena al reconocimiento del perjuicio invocado. A propósito de la prueba del perjuicio, es útil advertir que una cosa es la causación del daño y otra distinta el quantum del perjuicio irrogado.
Sin embargo, lo cierto es que el daño antijurídico debe demostrarse en el proceso para que pueda abrirse paso su reconocimiento y la liquidación del perjuicio. Así las cosas, no resulta admisible el argumento del a quo en cuanto a que, al no haberse pactado en el contrato de prestación de servicios ninguna cláusula de incumplimiento a favor del contratista (multas o penal pecuniaria), no habrá lugar a la reparación por el daño sufrido, pues el fundamento en este caso deviene directamente de la Constitución Política, así como de la aplicación de principios como el de la buena fe objetiva que debe imperar en las relaciones negociales: “el principio de la buena fe contractual es de carácter objetivo e impone, fundamentalmente, a las partes respetar en su esencia lo pactado, cumplir las 9 CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A, Consejero ponente (E): HERNÁN ANDRADE RINCÓN, veintisiete (27) de mayo de dos mil quince (2015).
Radicado 50000123100020080003101. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FRANCISO ANTONIO PÉREZ SÁNCHEZ VS DEPARTAMENTO DEL TOLIMA RAD.005-2020-00062-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 20 obligaciones derivadas del acuerdo, perseverar la ejecución de lo convenido, observar cabalmente el deber de informar a la otra parte, y, en fin, desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende, en buena medida, de la lealtad y corrección de la conducta propia”.10 Tampoco resulta de recibo el argumento según el cual para que se hubiera generado un pago a favor del actor, necesariamente debía acreditar el cumplimiento de la contraprestación pactada, y la presentación de los informes de supervisión, copia de los actos contractuales, oficio remisorio al área de contratación y el pago de las obligaciones al sistema de seguridad social, como quiera que se parte del hecho que el contrato no se desarrolló justamente por causas atribuibles a la entidad pública, de tal suerte que aceptar ese planteamiento equivaldría a castigar injustificadamente al contratista por la conducta antijurídica del estamento público.
En este sentido, la jurisprudencia del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha considerado que de dicha lesión se derivan perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente, determinados por los costos razonables en que haya incurrido el contratista con miras a la realización del contrato y de lucro cesante, por la privación injusta de la obtención de la utilidad proyectada11.
De cara al sub lite, advierte la Sala que la parte actora solicitó únicamente la reparación de los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, determinado en la suma total del valor del contrato que no se ejecutó, esto es por $41.195.000 y daños morales estimados en una cuantía de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En este sentido encontramos que cuando un sujeto celebra un contrato, adquiere el derecho a ejecutarlo en las condiciones pactadas y a obtener la remuneración correspondiente. Y si la entidad incumple las prestaciones a su cargo, de las cuales además pende la ejecución del contrato, está privando al contratista – en forma injusta – del desarrollo de la prestación debida, lo que indiscutiblemente lesiona su derecho de crédito.
La obligación que surge a cargo de la entidad incumplida no consiste en el pago del valor del contrato, como lo pretende el actor, pues ello comportaría un pago de lo no debido, toda vez que el contrato no se ha ejecutado y dicha suma está definida en función de unos elementos que no estarían configurados por la inejecución del contrato; en este caso procedería una reparación a título de indemnización. Para definir la indemnización aplicable al sub lite debemos indicar que, por regla general, la ley contempla las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones, y posteriormente, las partes estipulan en el contrato una cláusula que gobierne el incumplimiento en caso de que se dé, fijando el monto por tal concepto.
No obstante lo anterior, en este caso la cláusula de incumplimiento en el contrato 626 del 22 de enero de 2018 se fijó a favor únicamente de la entidad pública y no del contratista, lo que no 10 CONSEJO DE ESTADO - SECCION TERCERA -SUBSECCION C Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA, veintidós (22) de junio de dos mil once (2011).
Radicación número: 85001-23-31-003-1998-00070-01(18836) 11 Consejero Ponente Dr. RAMIRO SAAVEDRA BECERRA, veintiocho (28) de septiembre de dos mil seis (2006), Radicación No. 73001-23-31-000-1997-05001-01, Actor: SERGIO DAVID MARTINEZ SANCHEZ, Demandado: MUNICIPIO DE COYAIMA (TOLIMA) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FRANCISO ANTONIO PÉREZ SÁNCHEZ VS DEPARTAMENTO DEL TOLIMA RAD.005-2020-00062-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 21 obsta para que la Sala, en aplicación del principio de igualdad de las cargas públicas, aplique el mismo criterio para indemnizar al demandante.
En este sentido, advierte la Colegiatura que desde la Ley 80 de 1993 se procura por la seguridad jurídica de quien contrata con el Estado al prever en numeral 8 del artículo 4 que para el cumplimiento de los fines de la contratación estatal, las entidades estatales “Adoptarán las medidas necesarias para mantener durante el desarrollo y ejecución del contrato las condiciones técnicas, económicas y financieras existentes al momento de proponer en los casos en que se hubiere realizado licitación o concurso, o de contratar en los casos de contratación directa.
Para ello utilizarán los mecanismos de ajuste y revisión de precios, acudirán a los procedimientos de revisión y corrección de tales mecanismos si fracasan los supuestos o hipótesis para la ejecución y pactarán intereses moratorios.”12 Por su parte, el numeral 1º del artículo 5º ibídem dispone: “ARTÍCULO 5o. DE LOS DERECHOS Y DEBERES DE LOS CONTRATISTAS.
Para la realización de los fines de que trata el artículo 3o. de esta ley, los contratistas: 1o. Tendrán derecho a recibir oportunamente la remuneración pactada y a que el valor intrínseco de la misma no se altere o modifique durante la vigencia del contrato. En consecuencia tendrán derecho, previa solicitud, a que la administración les restablezca el equilibrio de la ecuación económica del contrato a un punto de no pérdida por la ocurrencia de situaciones imprevistas que no sean imputables a los contratistas.
Si dicho equilibrio se rompe por incumplimiento de la entidad estatal contratante, tendrá que restablecerse la ecuación surgida al momento del nacimiento del contrato. Igualmente, en los artículos 26 y 27 ibídem, sobre el principio de responsabilidad y la ecuación contractual establecen: “ARTÍCULO
26. DEL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD. En virtud de este principio: 1o. Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato. 2o.
Los servidores públicos responderán por sus actuaciones y omisiones antijurídicas y deberán indemnizar los daños que se causen por razón de ellas. (…)
ARTÍCULO
27. DE LA ECUACIÓN CONTRACTUAL. En los contratos estatales se mantendrá la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, según el caso. Si dicha igualdad o equivalencia se rompe por causas no imputables a quien resulte afectado, las partes adoptarán en el menor tiempo posible las medidas necesarias para su restablecimiento.
(…).” 12 Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FRANCISO ANTONIO PÉREZ SÁNCHEZ VS DEPARTAMENTO DEL TOLIMA RAD.005-2020-00062-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 22 De las disposiciones precitadas se deduce, claramente, que el legislador garantizó al contratista el derecho de percibir un beneficio económico al momento de celebrar el contrato, y cuando el mismo no se recibe por causas que no son imputables a él, permite inferir que para el legislador es obvio y natural que el contratista obtenga una indemnización, y que en este caso, se itera, la Sala acudirá a los mismos términos en los que la entidad pública los fijó a su favor en caso de incumplimiento total de las obligaciones, esto es, el equivalente al 10% del valor del contrato (cláusula décimo segunda), que correspondería a $4.119.500.
Ese valor se actualizará desde la fecha en la que habría terminado la ejecución del contrato y hasta la fecha de esta providencia. Para definir la fecha inicial tendremos en cuenta que el contrato quedó legalizado el 26 de enero de 2016, de manera que la entidad contaba con 5 días para la firma de acta de inicio que vencieron el 2 de febrero, de manera que los 330 días de ejecución vencerían el 28 de diciembre de 2018.
Al respecto, se debe precisar que, dada la pérdida de valor adquisitivo del dinero con el paso del tiempo, se torna necesario que los montos de las condenas pecuniarias deban ser actualizados, con el fin de que no se produzca una afectación patrimonial en cabeza de la parte favorecida con ellas. Tal herramienta se encuentra consagrada en el artículo 187 del CPACA, según el cual: “Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el índice de precios al consumidor”.
La disposición en mención, igualmente, debe ser armonizada con el mandato previsto en el artículo 283 del CGP, conforme al que: “El juez de segunda instancia deberá extender la condena en concreto hasta la fecha de la sentencia de segunda instancia, aun cuando la parte beneficiada con ella no hubiese apelado”. Así las cosas, se actualiza dicho monto teniendo en cuenta el IPC conocido al momento de esta providencia, esto es, el del mes de febrero de 2025.
Para el efecto, se aplicará la siguiente fórmula: Va = Vh x índice final índice inicial Va: valor actualizado a establecer. Vh: valor histórico que se traerá a valor presente ($4.119.500). Índice final: IPC vigente para la fecha de esta decisión, febrero de 2025 (146.24). Índice inicial: IPC vigente a la fecha en que debía finalizar el contrato de prestación de servicio, diciembre de 2018 (100) Va = $4.119.500 x 146.24 100 Va= $6.024.356,80 Como consecuencia de la actualización, el valor de la indemnización a favor del señor Francisco Antonio Pérez Sánchez es de $6.024.356,80.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FRANCISO ANTONIO PÉREZ SÁNCHEZ VS DEPARTAMENTO DEL TOLIMA RAD.005-2020-00062-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 23 De otra parte, se mantendrá la negativa del reconocimiento de perjuicios morales adoptada por el a quo, como quiera que no se probó la causación del mismo; el extremo accionante se limitó a mencionarlo en su demanda, pero no desplegó ninguna actividad probatoria tendiente a demostrarlo.
Con fundamento en todo lo anterior la Sala revocará parcialmente el numeral tercero de la sentencia apelada y ordenará al Departamento del Tolima la reparación de los perjuicios materiales causados al contratista por valor de $6.024.356,80, por el incumplimiento del contrato de prestación de servicios No. 0626 del 22 de enero de 2018, y mantendrá la negativa de reconocimiento de perjuicios morales.
VIII.8. Condena en costas En primer lugar, vale precisar que las costas procesales constituyen una carga económica que comprende, por una parte, las expensas, es decir, todos aquellos gastos necesarios para el trámite del juicio distintos del pago de apoderados (honorarios de peritos, impuestos de timbre, copias, gastos de desplazamiento en diligencias realizadas fuera de la sede del despacho judicial, etc.) y, de otro lado, las agencias en derecho, correspondientes a los gastos efectuados por concepto de apoderamiento.
Aunque las agencias en derecho representan una contraprestación por los gastos en que la parte incurrió para ejercer la defensa judicial de sus intereses, es al juez a quien corresponde fijarlos de acuerdo con las tablas que para el efecto expide el Consejo Superior de la Judicatura. El artículo 188 del C.P.A.C.A. señala: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” En el sub lite se ha resuelto favorablemente la alzada interpuesta por la parte demandante (Art. 365-1 C.G.P.), de manera que se impone revocar parcialmente la sentencia objeto de la apelación (Art. 365-3 ibidem)10, no obstante, la Sala se abstendrá de realizar condena en costas en esta instancia, en la medida que la parte demandada no intervino judicialmente.
DECISIÓN EN MÉRITO DE LO EXPUESTO, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, FALLA: Primero: REVOCAR parcialmente el numeral tercero de la sentencia apelada proferida el 21 de octubre de 2022 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, el cual quedará de la siguiente manera: “TERCERO: CONDENAR al Departamento del Tolima a reparar los perjuicios materiales causados al contratista por valor de $6.024.356,80, ante el incumplimiento del contrato de prestación de servicios No. 0626 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FRANCISO ANTONIO PÉREZ SÁNCHEZ VS DEPARTAMENTO DEL TOLIMA RAD.005-2020-00062-01 Sentencia de Segunda Instancia Pág. 24 del 22 de enero de 2018 y se niegan las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto.” Segundo: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada proferida el 21 de octubre de 2022 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué Tercero: Sin condena en costas en segunda instancia, de conformidad con lo señalado en parte considerativa del presente fallo.
Cuarto: Una vez en firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen para lo de su competencia. La presente providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la fecha, a través de medios electrónicos y se notificará a los interesados por el mismo medio.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA JOSÉ ALETH RUÍZ CASTRO Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Magistrado Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx