TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 116 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-33-33-002-2021-00231-03 Demandante: José William Ortiz González Demandado: Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta n° 67 del cuatro (04) de julio de 2025 Manizales, cuatro (04) de julio de dos mil veinticinco (2025).
ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA1, corresponde a esta Sala Quinta de Decisión desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia dictada el veintinueve (29) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, que accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor José William Ortiz González contra la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
DEMANDA En ejercicio de este medio de control interpuesto el 11 de octubre de 20212, se solicitó lo siguiente3: 1 En adelante, CPACA. 2 Archivo n° 01 del cuaderno 1 del expediente digital. 3 Páginas 3 y 4 del archivo n° 02 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp.: 17001-33-33-002-2021-0231-03 2 Pretensiones Se inaplique la expresión “…y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1º del Decreto 0383 de 2013, en aplicación a la excepción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 40 de la Constitución Política.
En consecuencia, se declare la nulidad de la Resolución DESAJMAR18-73 del 12 de enero de 2018 y de la Resolución 3582 del 30 de noviembre de 2020, a través de las cuales la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales negó la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial en la liquidación de los servicios prestados por el accionante.
A título de restablecimiento del derecho, se condene a la entidad demandada a reconocer, pagar y reliquidar la “bonificación judicial” señalada en el Decreto 383 del 6 de enero de 2013, como factor salarial por el periodo comprendido entre el 01 de enero de 2013 y el 31 de enero de 2017, tiempo durante el cual el accionante laboró como empleado al servicio de la demandada, con incidencia en las vacaciones y en las primas: de vacaciones, de productividad, de servicios, de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos prestacionales.
Adicionalmente solicitó el pago de la indemnización moratoria por la no consignación total de las cesantías al fondo correspondiente. Finalmente, depreca que los dineros reconocidos sean debidamente indexados y se condene en costas a la entidad demandada. Hechos de la demanda La parte accionante sustentó sus pretensiones bajo los siguientes supuestos de hecho4, que en resumen indica la Sala: Relata el demandante que laboró como empleado de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial entre el 28 de septiembre de 1990 y el 31 de enero de 2017, y que durante ese periodo devengó mensualmente un salario básico junto con la bonificación judicial.
Afirma que el 29 de diciembre de 2017 radicó ante la entidad demandada solicitud de reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial, la cual fue resuelta desfavorablemente a través de la Resolución 4 Páginas 1 y 2 del archivo n° 02 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp.: 17001-33-33-002-2021-0231-03 3 DESAJMAR18-73 del 12 de enero de 2018, por lo que, el 14 de febrero de 2018 radicó recurso de apelación. Agregó que mediante Resolución n° 3582 del 30 de noviembre de 2020 la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial confirmó la decisión primigenia.
Normas violadas y concepto de la violación5 La parte demandante estimó violadas las siguientes disposiciones: Constitución Política; Decretos 1042 y 1045 de 1978; Decreto 3135 de 1968; Ley 4 de 1992. Como concepto de la violación, la parte actora explicó que la génesis del paro judicial de 2012 radicó en la desigualdad salarial existente entre los cargos de la Rama Judicial, y que el Gobierno Nacional, al proferir el Decreto 384 de 2013 contrarió el propósito de la Ley 4ª de 1992, el acuerdo entre el Gobierno y los empleados, la Constitución Política y los Tratados Internacionales en materia laboral.
Explicó que, de conformidad con la Ley, constituye salario no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que adopte, lo que implica la imposibilidad de que el salario ya no lo sea en virtud de la voluntad unilateral del empleador o por convenio individual o colectivo entre empleadores y trabajadores.
Con lo anterior consideró que el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 contraría los postulados constitucionales sobre derechos laborales, por lo que es viable inaplicar la expresión únicamente contenida en dicha norma, en el entendido que la bonificación judicial sí constituye factor salarial para liquidar las prestaciones sociales del demandante.
Manifestó que la entidad demandada al expedir los actos demandados incurrió en una falsa motivación, desconociendo el artículo 53 de la Constitución Política que incorpora conceptos de salarios y primacía de la realidad sobre las formas, principios de favorabilidad, irrenunciabilidad de derechos establecidos en las normas laborales. Concluyó que, la bonificación creada, al ser un reconocimiento mensual, implica habitualidad y que, al ser una remuneración derivada del servicio, la convierte en un elemento constitutivo de salario.
Luego, si hace parte del monto para 5 Página 4 del archivo n° 002 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp.: 17001-33-33-002-2021-0231-03 4 liquidar los aportes a la seguridad social, esto es al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, quiere decir que la bonificación judicial así creada hace parte del salario.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Actuando debidamente representada y dentro del término oportuno otorgado para tal efecto, la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial contestó la demanda6 para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de la misma, con fundamento en que la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de establecer la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, por expreso mandato legal.
Estableció que los decretos que crearon la bonificación judicial no desconocen ningún derecho adquirido ni violan las disposiciones constitucionales y legales, pues la bonificación fue creada como una suma adicional al salario, por lo que no constituye una desmejora en el salario ya que no existe una situación jurídica consolidada en atención a que es facultad del Legislador determinar si un emolumento constituye o no factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales y seguridad social.
Agregó que no le es dable a la Administración acceder a la inaplicación por inconstitucionalidad solicitada, pues al realizarlo se modificaría el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios del Decreto 0383, y dicha competencia es atribuible únicamente al Gobierno Nacional. Propuso como excepciones las que denominó: “DE LA VIOLACIÓN DE NORMAS PRESUPUESTALES DE RECONOCERSE LAS PRETENSIONES DE LA PARTE DEMANDANTE”, en la medida que los dineros que se requieran para el pago de lo pretendido no están incluidos en el presupuesto de la Rama Judicial, lo cual obedece a que el rubro de personal está planeado y calculado;
“INTEGRACIÓN DEL LITIS CONSORCIO NECESARIO”, atendiendo a que la Nación-Presidencia de la República, Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública podrían eventualmente verse perjudicadas o beneficiadas con la decisión de fondo; “AUSENCIA DE CAUSA PETENDI”, toda vez que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial viene dando cumplimiento a las normas que rigen el interior del Régimen Salarial y Prestacional de los Servidores Públicos;
“PRESCRIPCIÓN”, en caso de que los derechos laborales pretendidos por la parte actora no hubiesen sido reclamados 6 Archivo n° 031 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp.: 17001-33-33-002-2021-0231-03 5 oportunamente; “INNOMINADA”, sobre cualquier otra que el fallador encuentre probada, de conformidad con el inciso segundo del artículo 187 del CPACA.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 29 de noviembre de 2024, el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales dictó sentencia en primera instancia7, a través de la cual accedió las súplicas de la demanda, con fundamento en lo siguiente. La Juez de primera acudió a la literalidad del artículo 1° del Decreto 0383 de 2013 y al Acta de Acuerdo suscrita el 6 de noviembre de 2012 entre el Gobierno Nacional de la República de Colombia y los Representantes de los Funcionarios y Empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación, para establecer que la bonificación judicial fue instituida con la finalidad de nivelar la remuneración de los empleados de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial-Rama Judicial.
Hizo referencia al artículo 53 de la Constitución Política, al Convenio sobre la Protección del Salario (Co95) ratificado por Colombia a través de la Ley 54 de 1962, a las reformas introducidas con los artículos 14 y 15 de la Ley 50 de 1990, así como también a jurisprudencia de la Corte Constitucional, Consejo de Estado y Corte Suprema de Justicia. Concluyó que constituye salario, no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que percibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, independientemente de su denominación, tales como, primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario, porcentajes sobre ventas o comisiones, y por ende, la bonificación judicial, al ser constituida como un pago mensual, habitual y periódico, constituye salario.
Agregó que, el Gobierno Nacional en uso de su facultad reglamentaria limitó la connotación de factor salarial de la bonificación judicial, no solo desnaturalizando la lógica y el sentido de la Ley 4ª de 1992, en cuanto a la nivelación salarial de los funcionarios y empleados de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial-Rama Judicial, sino también vulnerando flagrantemente el artículo 53 de la Carta Suprema.
En cuanto a la excepción de inconstitucionalidad indicó que los parámetros para su aplicación estaban dados, toda vez que la disposición normativa 7 Archivo n° 52 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp.: 17001-33-33-002-2021-0231-03 6 contenida en el artículo 1 del Decreto 0383 de 2013, donde se establece que, la bonificación judicial: “(…) y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social” contiene una contradicción, puesto que, a pesar de reconocerle la condición de factor de salarial para la base de cotización del Sistema de Seguridad Social y de Salud, la limita para los demás efectos salariales y prestacionales, desconociendo así, los lineamientos de la Ley 4ª de 1992, que ordenó equilibrar el salario entre los cargos de los distintos niveles jerárquicos de la Rama Judicial y nivelar los salarios de sus empleados.
Frente al caso concreto expuso que el demandante se desempeñó al servicio de la Rama Judicial, devengando la bonificación judicial prevista en el Decreto 383 de 2013, sin que la misma haya sido tenida en cuenta como parte integrante de su salario, ello, a pesar de ser percibida mensualmente y como retribución directa de sus servicios prestados, pues se advierte que, tal emolumento solo ha constituido base para el cálculo de los aportes al Sistema General de Pensiones y de Seguridad Social en Salud, y no para el cómputo de las prestaciones sociales que el demandante ha devengado.
En consecuencia, declaró la nulidad de las Resoluciones No. DESAJMAR18- 73 del 12 de enero de 2018 y 3582 del 30 de noviembre de 2020, mediante las cuales se negó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial al demandante. Así mismo condenó a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL al reconocimiento, reliquidación y pago de las prestaciones sociales del demandante con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, integrando las diferencias entre los valores cancelados y los que debieron ser cancelados por concepto de prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de productividad, cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos que han sido liquidados con el salario que devengó, ateniendo el cargo desempeñados a partir del 1° de enero de 2013, pero con efectos fiscales en el interregno comprendido entre el 29 de diciembre de 2014 y el 31 de enero de 2017, por haber operado la prescripción trienal.
Finalmente, se abstuvo de condenar en costas a la parte demandada. RECURSO DE APELACIÓN Exp.: 17001-33-33-002-2021-0231-03 7 Inconforme con la decisión adoptada por la Juez a quo, actuando dentro del término legal, la parte demandada interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia8, de la manera que se indica a continuación. Reiteró que por expreso mandato legal, la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, por lo que la modificación de las normas que consagran dicho concepto es de exclusiva competencia del Gobierno Nacional.
Argumentó que sobre el carácter salarial o no de algunos emolumentos derivados de la relación laboral legal y reglamentaria de los servidores judiciales, el Consejo de Estado en sentencia del 19 de junio de 20089 ratificó el carácter no salarial de la bonificación de actividad judicial creada por el 3131 del 08 de septiembre de 2005 para Jueces de la República y otros funcionarios.
Asimismo, hizo referencia a la sentencia proferida por la Corte Constitucional C-410 del 28 de agosto de 1997, para concluir que la Constitución Política faculta al Legislador para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores judiciales, es decir, que tiene la libertad para disponer qué emolumentos se liquidan sin consideración al monto total del salario y cuáles de estos no constituyen factor para liquidar algunos conceptos de salario.
Acudió a jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional que avala la existencia de emolumentos laborales sin carácter salarial, arguyendo que ello no desconoce ningún derecho adquirido ni viola las disposiciones constitucionales ni legales, ya que el emolumento fue creado como una suma adicional al salario. Finalmente insistió en los argumentos de las excepciones de mérito propuestas en el escrito de contestación y agregó que, no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda toda vez que hacerlo comportaría la modificación del régimen salarial ya establecido en la ley por la autoridad competente.
PRONUNCIAMIENTOS EN RELACIÓN CON EL RECURSO DE APELACIÓN 8 Archivo nº 54 del cuaderno 1 del expediente digital. 9 Sentencia del 19 de junio de 2008, Radicación número: 11001-03-25-000-2006-00043-00 (0867-06), Actor: PABLO J. CACERES CORRALES, consejero ponente: Dr. JAIME MORENO GARCÍA. Exp.: 17001-33-33-002-2021-0231-03 8 Parte demandante Guardó silencio.
Parte demandada Sin pronunciamiento. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Procurador 29 Judicial II para Asuntos Administrativos emitió concepto. Manifestó que el Decreto 0383 de 2013 fue expedido en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, en ejercicio del principio de libertad de configuración legislativa, que permite al Legislador actuar con plena libertad de configuración, lo que no puede ser equiparado a una mera discrecionalidad administrativa, sino a una auténtica libertad política de realización de contenidos normativos.
Consideró que el artículo 1° del Decreto 0383 de 2013 no desconoce o viola de manera manifiesta, ostensible o palmaria disposiciones de orden constitucional y, por ende, en este caso no procede la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad. Para llegar a tal conclusión expuso que tanto las directrices internacionales como las disposiciones nacionales llevan a señalar que si bien todo pago puede incluirse dentro de la definición de “salario”, ello no implica que a dichos valores deba dárseles el reconocimiento jurídico como base para la liquidación de prestaciones sociales, por cuanto frente a este último aspecto la jurisprudencia constitucional le reconoce al legislador un margen de libertad de configuración legislativa, para decidir si se incluyen o no en la base para liquidar tales prestaciones.
Concluyó que en el presente caso no se cumplió con la carga argumentativa suficiente, que en estos casos deber especialmente exigente, para que el A quo aplicara la figura de la excepción de inconstitucionalidad y, por ende, debe darse aplicación al artículo 1 del Decreto 0383 de 2013 que goza de presunción de constitucionalidad y, de otra parte, debe aplicarse la prescripción extintiva tal como lo plantea la parte demandada.
Exp.: 17001-33-33-002-2021-0231-03 9 TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Reparto. Para conocer del recurso de alzada, el expediente fue repartido al Despacho 04 de este Tribunal el 21 de marzo de 202510. El 3 de abril de 2025 (archivo 003, C.2), los Magistrados Diana Patricia Hernández Castaño, Jorge Humberto Calle López y Carlos Manuel Zapata Jaimes manifestaron impedimento para conocer del presente asunto.
En providencia del 16 de mayo de 2025 se aceptó el impedimento manifestado por los Magistrados mencionados y posteriormente en auto del 22 de mayo de 2025 se admitió el recurso de apelación por el Magistrado ponente. Dentro del término otorgado, las partes no emitieron pronunciamiento alguno. El Ministerio Público rindió concepto en esta oportunidad.
Paso a Despacho para sentencia. El 5 de junio de 2025 el proceso ingresó a Despacho para sentencia11, la que procede a dictarse a continuación, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 247 del CPACA. Se precisa que por tratarse de un asunto que versa sobre un caso similar a los ya decididos por esta Corporación, y en procura de la celeridad y agilidad para dar solución a dichos temas, se profiere este fallo sin tener en cuenta el orden de ingreso del proceso a Despacho para tal efecto, tal como se autoriza por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, en armonía con lo previsto por el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, en los estrictos términos en que aquel fue presentado. Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver en el sub examine se centra en dilucidar lo siguiente: 10 Archivo n° 001 del cuaderno 2 del expediente digital. 11 Archivo nº 013 del cuaderno 2 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-33-002-2021-0231-03 10 ▪ ¿Se debe inaplicar la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1° del Decreto 0383 de 2013, bajo la premisa de que la bonificación judicial creada para los servidores públicos de la Rama Judicial debe constituirse como factor salarial para los efectos de la liquidación de las prestaciones sociales? En caso contrario, ▪ ¿Los actos administrativos demandados se expidieron con sujeción al principio de legalidad, en el entendimiento según el cual la bonificación judicial y las prestaciones sociales devengadas por la parte accionante deben pagarse conforme a la interpretación exegética del artículo 1° del Decreto 0383 de 2013? Tesis de la Sala Para abordar la solución de los problemas jurídicos precisados, la Sala propone una tesis según la cual, la bonificación judicial no debió sustraerse como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales devengadas por los servidores públicos de la Rama Judicial, ya que se recibe de forma continua, permanente y en retribución al trabajo.
Para despejar el problema planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) hechos probados; ii) control de constitucionalidad por vía de excepción; iii) creación y carácter de la bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial; y iv) examen del caso concreto. 1. Hechos debidamente acreditados La siguiente es la relación de los hechos debidamente probados que resultan relevantes para solucionar el caso concreto: a) Según constancia No. 1300-2024 del 15 de agosto de 2024 /Archivo PDF 046/, el señor JOSÉ WILLIAM ORTIZ GONZÁLEZ identificado con cédula de ciudadanía No. 10.256.979 laboró al servicio de la Rama Judicial Seccional Caldas desde el 28 de septiembre de 1990 hasta el 31 de enero de 2017, discriminándose los pagos de salarios y prestaciones sociales que ha devengado. b) El demandante presentó reclamación administrativa el 29 de diciembre de 2017 /Archivo PDF 012/, la cual fue resuelta mediante la Resolución Exp.: 17001-33-33-002-2021-0231-03 11 DESAJMAR18-73 del 12 de enero de 2018 /Archivo PDF 013/. c) Frente a la misma, el 14 de febrero de 2018 /Archivo PDF 014/, la parte actora presentó recurso de apelación. d) Mediante Resolución DESAJMAR18-309 del 6 de marzo de 2018 el Director Ejecutivo Seccional concedió el recurso de apelación interpuesto /Archivo PDF 015/, el cual fue resuelto de manera negativa mediante Resolución n° 3582 del 30 de noviembre de 2020. 2.
De la excepción de inconstitucionalidad El control constitucional tiene su origen en el artículo 4 de la Constitución Política que indica: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales ” En desarrollo de esta norma, la jurisprudencia constitucional ha definido que “es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”12.
El control mediante la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad le permite a la autoridad o al particular inaplicar aquella norma o ley que se oponga de manera palmaria a una norma constitucional, de oficio o a petición de parte, para salvaguardar la supremacía de la Constitución. Los efectos que produce esta determinación son inter partes y no anulan o restan validez de manera definitiva a la norma exceptuada.
La Corte Constitucional mediante Sentencia T-681 de 2016 precisó que la facultad enunciada puede ser ejercida cuando concurra cualquiera de los siguientes presupuestos: “(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad (…)13; (ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en 12 Sentencia SU-132 de 2013. 13 Cita e cita: Sentencia T-103 de 2010.
Exp.: 17001-33-33-002-2021-0231-03 12 respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso14; o, (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental15.
En otras palabras, ‘puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales16”. De igual manera, dentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, el control por vía de excepción está consagrado en el artículo 148 del CPACA, que prevé: “En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la constitución política o la ley.
La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.” En ese orden, cuando los jueces se enfrentan a una norma que aún no es inconstitucional, pero consideran que lo es, están facultados a inaplicarla al interior del proceso que está bajo estudio, por lo que sus efectos son inter partes, precisando que dicha inaplicación de ninguna manera puede estar exenta de argumentación. Respecto a la excepción de inconstitucionalidad, el Consejo de Estado en sentencia del 16 de febrero 2017 indicó17: “En este punto, los reiterados pronunciamientos de la Corte al respecto permiten concluir que la excepción de inconstitucionalidad como facultad y deber de los 14 Cita de cita: En sentencia T-669 de 1996 se desarrolló esta hipótesis, fijando que “en tales eventos, el funcionario judicial está obligado a aplicar la excepción de inconstitucionalidad, pues la Constitución es norma de normas (CP art. 4º) o, en caso de que no lo considere pertinente, debe mostrar de manera suficiente que la disposición que, dada la situación del caso concreto, pretende aplicar tiene en realidad un contenido normativo en parte diferente a la norma declarada inexequible, por lo cual puede seguirse considerando constitucional.
Si el funcionario aplica la norma y no justifica su distanciamiento frente al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre el mismo tema, estaríamos en presencia de una vía de hecho, pues el funcionario judicial decide aplicar caprichosamente de preferencia las disposiciones legales a las normas constitucionales, en contravía de expresos pronunciamientos sobre el punto del tribunal constitucional, máximo intérprete y guardián de la Carta (CP arts. 4º, 241 y 243).” 15 Cita de cita: Sentencia T-103 de 2010. 16 Cita de cita: Sentencia T-331 de 2014.
En este mismo sentido, ver sentencia C-803 de 2006. 17 Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección A, Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, 16 de febrero 2017. Radicado 68001-23-31-000-2006-02724-01(0296-13). Exp.: 17001-33-33-002-2021-0231-03 13 operadores jurídicos, se refiere al fenómeno de la aplicación de las normas de inferior jerarquía en casos concretos, cuando éstas resultan incompatibles, a propósito de dichos casos, con las normas constitucionales.
En este orden, la supremacía constitucional que se deriva del artículo 4° de la Carta, hace referencia a las normas constitucionales en juego en un caso concreto de una o varias personas, en el cual la aplicación de normas legales o de inferior jerarquía implicaría ir en contra de aquéllas constitucionales que también amparan a dicha persona o grupo de personas.
En consecuencia, los principios constitucionales en juego en este contexto son en la mayoría de las ocasiones los relativos a los derechos (…). Lo que resulta relevante en este aspecto es entender las distintas competencias que se otorgan en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, y en virtud del control abstracto de constitucionalidad.
La primera se implementa en el contexto de la vulneración de los principios constitucionales en casos concretos, y por ello suele referirse a la garantía de derechos fundamentales cuando estos se ven amenazados por la aplicación concreta de una norma de rango legal o reglamentario, y su ejercicio está en cabeza de todos los operadores jurídicos de nuestro sistema jurídico.
Y la segunda, es exclusiva de los jueces de control de constitucionalidad y tiene el alcance de declarar de manera definitiva la permanencia o la salida de una norma del ordenamiento jurídico.” 3. Creación y carácter de la bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial El literal e), numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política asignó al Congreso de la República “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”.
Con fundamento en ello fue expedida la Ley 4ª de 1992, la cual, en sus artículos 1° y 2° asignó al Gobierno Nacional, diseñar y fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyendo los de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, considerando los criterios de equidad, respeto de los derechos adquiridos y prohibición de desmejora de los salarios y prestaciones sociales.
Sobre el objeto trazado por el Legislador con la expedición de la Ley 4ª de 1992, la Corte Constitucional en sentencia C-244 de 2013, al pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad del artículo 15 de la mencionada ley, señaló: “(…) en términos de coherencia externa con las otras ramas del poder público, los altos funcionarios judiciales recibían sueldos menores que los percibidos por los congresistas y por los altos cargos del ejecutivo; y, en Exp.: 17001-33-33-002-2021-0231-03 14 segundo lugar, al interior de la rama, había falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial (conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, a fortiori, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país (…)”.
Ahora, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, el Presidente de la República expidió el Decreto 383 del 6 de marzo de 2013 “por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones”, con efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2013, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 1.
Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio (…)” ARTÍCULO 2º. Los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar que no optaron por el régimen establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995 y que vienen regidos por el Decreto 848 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes, un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio.
ARTÍCULO 3. Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente Decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10º de la Ley 4a Exp.: 17001-33-33-002-2021-0231-03 15 de 1992. Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.
ARTÍCULO 4. El Departamento Administrativo de la Función Pública es el órgano competente para conceptuar en materia salarial y prestacional. Ningún otro órgano puede arrogarse esta competencia. La expedición del Decreto 0383 de 2013 se originó a raíz del cese de actividades promovido por los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, que tenía por objeto la materialización de la nivelación salarial ordenada por el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y que culminó con la suscripción del Acta de Acuerdo del 6 de noviembre de 2012, concertando como compromiso “Reconocer el Derecho a los Funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación a tener una nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, atendiendo criterios de equidad.” (Negrita de esta Sala).
Analizada la norma que crea la bonificación judicial a la luz de la Ley 4ª de 1992, debe señalarse que lo que ésta pretendía era una nivelación o reclasificación con sentido de equidad del sistema de remuneración de los funcionarios y empleados, entre los que se encuentran los de la rama judicial, conforme lo previsto en el parágrafo del Art. 14.
Así las cosas, esta Sala destaca que el sustento normativo del carácter salarial de la bonificación judicial se encuentra en el artículo 14 de la Ley 50 de 1990 que contempló que “constituye salario no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”.
En palabras del Consejo de Estado, “(…) para que una erogación se califique como salario debe: (i) ser una suma que habitual y periódicamente recibe el empleado; (ii) remunerar de forma directa y onerosa la prestación de un servicio; (iii) constituir un ingreso personal del trabajador en su patrimonio; y (iv) ser de carácter retributivo por la labor desarrollada; es decir, que se origine en el marco de una relación laboral (…)”18 En el ámbito internacional, el artículo 53 de la Constitución Política ha establecido que “los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna”, lo que implica que desconocer un tratado 18 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez. 18 de julio de 2019. Radicación: 25000-23-37-000-2012-00011-02 (21026). Exp.: 17001-33-33-002-2021-0231-03 16 internacional incorporado a la legislación colombiana, conlleva una violación a la Constitución. En este orden de ideas, es preciso destacar que a través de la Ley 54 de 196219 se adoptó, entre otras, el Convenio 95 del 8 de junio de 1949 adoptado en Ginebra en la reunión 32 de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-, que definió el salario así: “(…) el término salario significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar”.
Normativa a la que la Corte Constitucional le reconoció jerarquía dentro del bloque de constitucionalidad en la Sentencia SU-995 del 199920, precisando que al salario deben integrarse todas las sumas generadas en virtud de la labor desarrollada por el trabajador, “sin importar las modalidades o denominaciones que puedan asignarles la ley o las partes contratantes”.
De otra parte, sobre el carácter salarial de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 para los servidores de la Fiscalía, de contenido totalmente equiparable al Decreto 383 de 2013, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 6 de abril de 2022, indicó: “Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago 19 «Por la cual se aprueban varios Convenios Internacionales del Trabajo adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo, en las reuniones 20ª, 32ª, 34ª y 40ª.» 20 M.P. Carlos Gaviria Díaz Exp.: 17001-33-33-002-2021-0231-03 17 habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales.
En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco.
Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política”21 (Subrayado por la Sala).
Con todo lo anterior, al ser claro que la bonificación judicial creada con el Decreto 383 de 2013 reúne todos los requisitos que la legislación colombiana ha establecido para el concepto de salario, esto es, que involucra un pago habitual y periódico en contraprestación a los servicios prestados por los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, no puede existir motivo alguno para desconocer su carácter salarial.
Aceptar lo contrario sería desatender los principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados en el artículo 53 de la Constitución Política. 4. Caso Concreto En el sub examine, la parte demandante solicitó la inaplicación por inconstitucional de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1 del Decreto 0383 de 2013, y en consecuencia, el reconocimiento como factor salarial de la bonificación judicial para la liquidación de la totalidad de las prestaciones sociales devengadas.
Con todo lo expuesto, se tiene que la bonificación judicial creada para los servidores de la Rama Judicial fue concebida como un mecanismo de nivelación salarial en virtud de las directrices trazadas en la Ley 4ª de 1992, y al haberse estatuido como un pago mensual, habitual y periódico, dicha prestación reúne las características para ser concebida como parte integral del 21 Consejo de Estado.
Sala de Conjueces. Sección Segunda. C.P. Carmen María Anaya de Castellanos. Radicado 76001-23-33-000-2018-00414-01 (0470-2020). Exp.: 17001-33-33-002-2021-0231-03 18 salario, de ahí que no pueda descartarse el carácter de factor salarial que ostenta frente a la totalidad de las prestaciones sociales devengadas por la accionante, y no solo frente a la obligatoriedad de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud y Pensión. Ante tal panorama, esta Sala de Decisión estima que, al encontrarse demostrado que el accionante percibió la bonificación judicial desde el 1 de enero de 2013 de manera mensual, periódica y habitual como retribución del servicio prestado, sin que hubiese sido tomado como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, se quebrantó sus garantías constitucionales.
En consecuencia, resulta procedente la inaplicación de la expresión contenida en el artículo 1° de Decreto 383 de 2013 que determinó que la bonificación judicial constituiría factor salarial únicamente para la base de cotización del Sistema General de Pensiones y Seguridad Social en Salud, al entrar en contradicción con la Constitución Política, los convenios internacionales y la ley laboral, referidos por esta Corporación en acápites anteriores. 4.1.
Prescripción Respecto al tema de la prescripción de los derechos salariales y prestacionales, el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 preceptúa: 1. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y este decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2.
El simple reclamo escrito del empleado oficial, formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. (Negrillas fuera de texto) El derecho a la Bonificación Judicial se hizo efectivo el 1º de enero de 2013, por disposición del artículo 5º del Decreto 382 de 2013, pero se encuentra probado en el expediente que el demandante acudió a solicitar el reconocimiento y pago de la bonificación judicial ante la entidad accionada, así: La reclamación administrativa fue radicada el 29 de diciembre de 2017, en tal sentido, la reliquidación de las prestaciones sociales se reconocerá desde la fecha en que por disposición normativa adquirieron el derecho, pero con efectos fiscales a partir del 29 de diciembre de 2014, en consideración a que, entre la fecha de la solicitud y la fecha en la cual se hizo exigible el pago de la Exp.: 17001-33-33-002-2021-0231-03 19 bonificación judicial, pasaron más de tres años operando el fenómeno de la prescripción trienal, de acuerdo al precedente jurisprudencial citado.
Lo anterior con la precisión establecida en el fallo de primera instancia en relación con los aportes a pensión dejados de consignar por la entidad demandada, frente a los cuales no opera el fenómeno de prescripción. 4.2. Conclusión De conformidad con la normativa y la jurisprudencia citada y con fundamento en los hechos debidamente acreditados, estima esta Sala de Decisión que a la parte actora le asiste derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial en su condición de factor salarial, a raíz de la inaplicación de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1 del Decreto 0383 de 2013.
En ese orden de ideas, la Sala confirmará la decisión impartida por la Juez en primera instancia. Costas De conformidad con lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala de decisión se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, como quiera que no observa que esté probada su causación. En efecto, siguiendo el criterio objetivo valorativo al cual acude el Consejo de Estado, el Tribunal observa que no hay prueba de gastos o expensas en los que hubiera incurrido la parte demandante en esta instancia, sumado al hecho que no se acreditó intervención activa ante esta Corporación, razón por la cual no es procedente emitir condena en costas por concepto de agencias en derecho.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Exp.: 17001-33-33-002-2021-0231-03 20 Primero. CONFÍRMASE la sentencia del veintinueve (29) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, que accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor José William Ortiz González contra la Nación — Rama Judicial — Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Segundo. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto. Tercero.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Con impedimento aceptado Exp.: 17001-33-33-002-2021-0231-03 21 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.