SIGCMA-SGC REPUBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER SALA CONJUECES Bucaramanga, catorce (14) de marzo de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA RADICADO: 680012333000-2016-01236-00 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho DEMANDANTE: Luz Gladys Cuartas fabian7borja@hotmail.com DEMANDADO: Nación- Fiscalía General de la Nación jur.notificacionesjudiciales@fiscalia.gov.co MINISTERIO PUBLICO regional.santander@procuraduria.gov.co AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURIDICA DEL ESTADO procesosnacionales@defensajuridica.gov.co TEMA: Prima Especial e Servicios 30% Plus y Bonificación Judicial.
PROVIDENCIA: Sentencia Primera Instancia SALA No. 02 CONJUEZ PONENTE: LUZ MARINA BERMUDEZ LOZANO Procede la Sala en desarrollo de los artículos 182 y 187 de la Ley 1437 de 2011 a proferir Sentencia De Primera Instancia dentro del medio de control de Nulidad Y Restablecimiento Del Derecho instaurada por Luz Gladys Cuartas en contra de Nación – Fiscalía General de la Nación. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A., la señora Luz Gladys Cuartas presenta demanda contra Nación - Fiscalía General de la Nación, formulando las siguientes: 1.1. Pretensiones Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia Primera Instancia Radicado No. 680012333000-2016-01236-00 “PRIMERA: Se declare la nulidad de los actos administrativos oficio SSAGS 921 del 08 de abril de 2016 del subdirector seccional de apoyo a la gestión de Bucaramanga v contra la resolución No 2-1972 del 05 de julio de 2016 de la subdirectora de talento humano de Bogotá, mediante los cuales se le negó el reconocimiento y pago de los valores que, por concepto de prestaciones sociales, como primas, prima especial de servicio, vacaciones, bonificaciones, cesantías y el descuento del salario base etc.
SEGUNDA: como restablecimiento del derecho se reconozca y cancele a favor de mi poderdante sobre sus salarios básicos por cada mes de servicio un 30% equivalente a la prima especial de servicios no cancelada a mi poderdante por la inadecuada aplicación de la ley 4 de 1992, que en vez de aumentar el ingreso de mis poderdantes como nivelación, lo que hizo fue descontar el 30% del salario base para convertirlo en una aparente prima especial de servicios, por lo que se les debe a mi poderdante desde el día Primero (01) de octubre de 1996 en los periodos en que se desempeñó como fiscal, hasta la fecha en que se produzca efectivamente el pago del porcentaje descontado como equivalente al valor de la prima especial de servicio por cada mes que equivale aproximadamente a $ 372.151.069.oo en los periodos en que se han desempeñado como fiscal equivalente al 30% adicional al salario como prima especial de servicio no cancelada por cada MES: ENERO, FEBRERO, MARZO, ABRIL, MAYO, JUNIO, JULIO, AGOSTO, SEPTIEMBRE, OCTUBRE, NOVIEMBRE Y DICIEMBRE EN CADA AÑO. Valores que deberán aplicarse el articulo 176 -178 del C.C.A y concordantes mes a mes y sobre los que se sigan generando.
TERCERA: como consecuencia de lo anterior ordenar la liquidación y pago de los valores dejados de percibir desde el día Primero (01) de octubre de 1996 en los periodos en que se desempeñó como fiscal, hasta la fecha y las que se sigan causando del pago completo de todas las prestaciones sociales legales, devengadas tales como primas, bonificaciones, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías y aportes patronales a pagar a los correspondientes fondos de pensiones.
Cesantías, salud, riesgos y demás de ley, los valores que correspondan por la anterior condena y las que se sigan generando para la pensión sobre el valor del 30% no cancelado equivale a la prima especial de servicios. CUARTA: Que luego de la sentencia y en adelante, la Fiscalía General de la Nación, siga liquidando y pagando a mi poderdante, todas sus prestaciones sociales y demás emolumentos y derechos laborales, con base en el 100% de su remuneración básica mensual legalmente establecida, incluyendo el 30% del sueldo básico, que hasta ahora ha tenido como prima especial sin carácter salarial.
QUINTA: Ordenar la liquidación y pago de los valores dejados de percibir desde el día Primero (01) de octubre de 1996 en los periodos en que se desempeñó como fiscal, hasta la fecha, teniendo como base que únicamente se liquidó y canceló a mi poderdante sobre el 70% del salario, Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia Primera Instancia Radicado No. 680012333000-2016-01236-00 adeudándosele desde esa época aproximadamente la suma de $97.384.764.00 correspondiente al 30% de la supuesta prima especial de servicio tomada ilegalmente del salario que como factor salarial para su reliquidación de prestaciones.
SEXTA: Ordenar la liquidación y pago de las prestaciones con base en la bonificación judicial como factor salarial en sus liquidaciones, de los valores dejados de percibir con base en el decreto 382 de 2013, desde el año 2013 de todas las prestaciones sociales legales, devengadas tales como primas, bonificaciones, vacaciones, cesantías. intereses a las cesantías y demás hasta la fecha en que se produzca efectivamente el pago, en tos periodos en que se desempeñó como fiscal.
SEPTIMA: Que la demandada sea condenada ultra y extra petita por cuanto resulte probado en el proceso. OCTAVA: Que como consecuencia de lo anterior, la demandada sea condenada a pagar al demandante los valores y sumas reclamados, ajustados e indexados de acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor. De igual manera ordenar que la demandada de cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 y 178 del C.C.A., es decir que en las condenas respectivas las sumas sean actualizadas e indexadas mes a mes y prestación por prestación y con intereses de mora ( sentencia del consejo de Estado Sección Segunda subsección B del 21 de agosto de 2008 Consejera Ponente Dra BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ expediente 520012331000200101770 01 actor aldrin Alfonso Cabezas ) “ por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la formula se aplicara separadamente, mes por mes, por cada mesada salarial y prestacional teniendo en cuenta que el indicie inicial es el vigente al momento de la acusación de cada uno de ellos.” NOVENA: Que a la providencia de fallo favorable, se ordene a la entidad accionada adoptar todas las medidas necesarias para su cumplimiento.
DECIMA: se ordene la expedición de las correspondientes copias auténticas y constancias necesarias para el cobro. UNDECIMA: Se condene en costas y agencias en derecho a la entidad accionada en caso de oposición dilatoria.” 1.2. Hechos La demandante, Luz Gladys Cuartas se encuentra vinculada a la Fiscalía General de la Nación desde el 01 de octubre de 1996 hasta la fecha como Fiscal en diferentes periodos.
El 11 de marzo de 2016 a través de su apoderado, presentó una solicitud de reconocimiento y pago de la Prima Especial de Servicios correspondiente al 30% sobre su salario básico mensual, desde la fecha de su vinculación hasta el Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia Primera Instancia Radicado No. 680012333000-2016-01236-00 momento de la solicitud, argumentando que dicho porcentaje, en lugar de ser considerado como un incremento salarial, había sido indebidamente descontado.
La entidad demandada, mediante SSAGS No. 921 del 08 de abril de 2016, negó la solicitud presentada por la demandante, bajo el argumento que se le había liquidado y pagado los salarios y prestaciones sociales conforme a la normatividad vigente. Decisión frente a la cual el demandante interpuso recurso de apelación el cual fue resuelto mediante Resolución No. 2-1972 del 05 de julio de 2016 confirmándola en todas sus partes. 1.1 Normas violadas y concepto de violación Se invocan por el demandante como normas violadas las siguientes: Constitucionales: Los artículos 1, 2, 4, 5, 11,12, 13,25, 29, 53, 93 150 numeral 19 literal e, 209 y 215 inciso 9.
Legales: Decretos 717 de 1978 articulo 12, Ley 4 de 1992 artículo 2 y 14, ley 482 de 1998, el numeral 7 del artículo 152 de la Ley 270 de 1996, Código Sustantivo del trabajo artículos 14 y 65. Se aduce en la demanda que el artículo 14 del Código Sustantivo del Trabajo precisa que las disposiciones legales que regulan el trabajo humano son de orden público y por consiguiente los derechos y prerrogativas que ellas conceden son irrenunciables, salvo las expresamente exceptuadas por ley.
Así mismo, sostiene la parte demandante que los actos administrativos demandados son abiertamente violatorios del artículo 12 del decreto 717 de 1978, artículos 2 y 10 de la ley 4 de 1992, porque en ningún caso se puede desmejorar o disminuir los derechos salariales y prestacionales de los servidores públicos. 2. Contestación de la demanda La apoderada judicial de la parte demandada argumentó que la Fiscalía General de la Nación ha cumplido de manera estricta con la opción expresada por nuestros servidores en cuanto al acogimiento al régimen salarial y prestacional establecido a través de los Decretos salariales emitidos por el Gobierno Nacional, y además ha liquidado y pagado la asignación salarial y prestacional, cumpliendo rigurosamente con lo dispuesto en las normativas correspondientes para cada vigencia fiscal.
Así mismo, sostuvo que la prima especial de servicios, equivalente al 30% de la asignación mensual, no constituye factor salarial conforme a la normatividad aplicable. En tal sentido explicó que dicha prima fue concebida sin carácter salarial y, por ende, no puede ser incluida en la base de liquidación de prestaciones sociales. En relación con el período posterior al año 2003, argumentó que la normativa suprimió cualquier mención a la prima especial como concepto adicional, estableciendo que el salario básico comprende la totalidad de la asignación Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia Primera Instancia Radicado No. 680012333000-2016-01236-00 mensual.
Destacó que, en consecuencia, las liquidaciones efectuadas por la entidad han sido correctas y ajustadas a derecho, por lo que no existe fundamento para la reclamación de la demandante. Argumentó que acceder a las pretensiones de la demandante significaría desconocer la presunción de legalidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional.
Además, advirtió que cualquier reconocimiento que exceda los límites normativos podría generar consecuencias fiscales y disciplinarias para los funcionarios responsables. Por lo tanto, solicitó la denegación de las súplicas de la demanda, reiterando la correcta aplicación de la normatividad por parte de la entidad demandada. Finalmente, concluyó que se estaría realizando un reconocimiento al cual no tiene derecho alguno al no haber sido destinatario o beneficiario de la prima especial de servicios, pues a partir del año 2003, los decretos salariales no contemplaban la prima especial de servicios.
3. ALEGATOS DE CONCLUSION 3.1 Parte demandante El apoderado de la parte demandante no presentó alegatos de conclusión. 3.2 Parte demandada Refirió que las disposiciones contenidas en el Decreto 0382 de 2013 son resultado de la facultad legal otorgada al Gobierno Nacional por la Constitución Política de Colombia, y se rigen por los criterios establecidos por el Congreso de la República en la Ley 4ª de 1992, para la fijación del Régimen Salarial y Prestacional de los servidores públicos, incluyendo a los de la Fiscalía General de la Nación. Por lo tanto, esta disposición tiene plena validez y eficacia jurídica, amparada por el principio de legalidad.
Además, considerando que hasta la fecha no ha sido derogada ni declarada inconstitucional o ilegal, a la entidad que represento no le es posible modificar de ninguna manera la norma, su interpretación o aplicación. Así mismo, señala que el Decreto 0382 de 2013 es el resultado de una negociación colectiva basada en los Convenios de la OIT y la jurisprudencia constitucional, los cuales reconocen la posibilidad de que los servidores públicos participen en la definición de sus "condiciones de empleo", sin que se modifiquen los mínimos legales.
En este sentido, lo acordado en esa ocasión fue la concesión de una retribución adicional que previamente no existía, destacando que las partes involucradas en la negociación acordaron que dicha bonificación judicial tendría efectos salariales limitados. Finalmente, concluyó que modificar los efectos salariales que desde su creación se asignaron a esta retribución implicaría disponer de recursos públicos adicionales para cubrir necesidades no previstas anteriormente, lo que excedería Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia Primera Instancia Radicado No. 680012333000-2016-01236-00 el presupuesto asignado para financiar este emolumento adicional y podría generar una crisis fiscal en el Estado Colombiano. 3.3 Ministerio Publico Dentro del término otorgado por el Despacho el Ministerio Público guardó silencio y no presentó concepto de fondo.
II. CONSIDERACIONES Habiéndose surtido a cabalidad las demás etapas procesales sin que se evidencie causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, y como quiera que los presupuestos procesales se encuentran satisfechos, procede la Sala a dictar Sentencia de Primera Instancia. 1. Acerca de la competencia. Conforme a la norma de competencia establecida por el artículo 152 del Código Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo; y una vez llevada a cabo la audiencia pública de sorteo de conjueces recae en el Tribunal Administrativo de Santander Sala de Conjueces, el conocimiento del presente asunto. 2.
Problema Jurídico De conformidad con la fijación del litigio, corresponde al Despacho determinar si: PJ.1. ¿Hay lugar a declarar la nulidad del oficio SSAGS 921 del 08 de abril de 2016 suscrita por el subdirector Seccional De Apoyo De Gestión De Bucaramanga, De La Fiscalía General De La Nación y la resolución No. 2-1972 del 05 de julio de 2016 de la subdirectora de talento humano de Bogotá mediante la cual se dio respuesta el recurso de apelación elevado en contra del oficio SSAGS 921 del 08 de abril de 2016? PJ.2.
En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, ¿hay lugar a reconocer y pagar a favor de la Doctora Luz Gladys Cuartas la prima de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ta de 1992, como un valor agregado sobre el salario básico y/o asignación mensual, en los periodos en que el demandante se ha desempeñado como Juez y en adelante, hasta la fecha en que se sigan causando? PJ.3.
¿Tiene derecho la demandante a que se le reconozca y paguen las diferencias que resulten a su favor por concepto de reliquidación de las prestaciones sociales (primas, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, bonificaciones, licencias y demás emolumentos), teniendo en cuenta el 30% correspondiente a la prima especial, desde el 01 de octubre de 1996 y hasta la fecha en que se siga causando? En caso de ser afirmativo, Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia Primera Instancia Radicado No. 680012333000-2016-01236-00 PJ.4.
¿Hay lugar a aplicar el término de prescripción trienal frente a las mesadas causadas tres años antes de la solicitud elevada ante la entidad demandada? 3. Marco normativo y jurisprudencial 3.1. Prima Especial de Servicios Mediante el Decreto 2699 de 19911, se expidió el estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación, en razón a que se requirió una regulación diferenciada que ocupara el régimen laboral de sus servidores públicos, por lo cual, el articulo 54 consagró el régimen salarial y prestacional para los funcionarios de esta institución, con la finalidad principal de incorporar a quienes se vinculaban por primera vez en la planta de personal de la Fiscalía. Por lo expuesto previamente, quienes ya se encontraban vinculados con anterioridad, podrían optar por una sola vez entre el régimen salarial y prestacional que para la fecha tenían, o la escala de salario prevista en el artículo 54 del mencionado Decreto.
Posteriormente, el Congreso de la Republica creó la Ley 4 de 19922, mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. Dentro de los elementos desarrollados se encuentra el reconocimiento de la prima especial de servicios, excluyendo de manera directa a los funcionarios que optaran por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del 01 de enero de 1993, como se demuestra a continuación: “ARTÍCULO 14.
El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil ( )"3 (subrayado fuera del texto) 1 Decreto 2699 del 30 de noviembre de 1991, por el cual se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación. 2 Ley 4 del 18 de mayo de 1992, Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. 3 Modificado por la Ley 332 del 19 de diciembre de 1996, por la cual se modifica la Ley 4 de 1992 y se dictan otras disposiciones.
Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia Primera Instancia Radicado No. 680012333000-2016-01236-00 Por otra parte, el Decreto 53 de 19934 fue el primer decreto expedido por el Gobierno Nacional mediante el cual se estableció el régimen salarial de la Fiscalía General de la Nación a partir del 1 de enero de 1993 –con apoyo en las citadas disposiciones de la Ley 4ª de 1992 y del Decreto 2699 de 1991-.
En este sentido se planteó un régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, y por consiguiente, el artículo 1 dispuso de carácter obligatorio que los funcionarios vinculados a partir del 28 de febrero de 1993 quedaban sometidos al régimen salarial y prestacional enunciado en el referido Decreto, como se evidencia a continuación: “ARTICULO 1.
El régimen salarial y prestacional establecido en el presente decreto será de obligatorio cumplimiento para quienes se vinculen al servicio con posterioridad a la vigencia del mismo y no se tendrá en cuenta para la determinación de la remuneración de otros funcionarios de cualquiera de las ramas del poder público, organismos o instituciones del sector público, en especial el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.” Teniendo en cuenta la normatividad enunciada en este acápite, se observa la existencia de pluralidad de regímenes salariales con diferentes elementos al interior de la Fiscalía General de la Nación, dentro de los cuales se evidencia el de los empleados que optaron por el régimen salarial del Decreto 53 de 1993 o que se vincularon con posterioridad a su entrada en vigor.5 Ahora bien, de la lectura de las normas expuestas previamente, tales como la Ley 4 de 1992 y la Ley 332 de 1996, se sustrae que la prima especial consagrada en el artículo 14 no se debe aplicar a los servidores públicos que laboran en la Fiscalía General de la Nación, en razón a que optaron por el régimen salarial previsto a partir del año de 1993.
Sin embargo, la Ley 476 de 19986 señala que esta excepción no cobija a los servidores públicos se sometieron al Decreto 53 de 1993 y a los que se vincularon de manera posterior a la entidad, en consecuencia para estos servidores, la prima 4 Decreto 53 de 7 de enero de 1993 Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones.
Derogado parcialmente por el Art. 20 del Decreto 108 de 1994. 5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de Unificación –SUJ-023-CE-S2-2020 de fecha quince (15) de diciembre de dos mil veinte (2020). Exp. 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018). Conjuez Ponente: Jorge Iván Rincón Córdoba. 6 El artículo 1 de la Ley 332 de 1996 fue aclarado por la Ley 476 de 1998, publicada en el Diario Oficial No 43.382, de 9 de septiembre 1998, "mediante la cual se aclara el artículo 1 de la Ley 332 de 1996", el cual dispone: “Aclárase el artículo 1º. de la Ley 332 de 1996, en el sentido de que la excepción allí consagrada que hace alusión a la Ley 4a. de 1992, no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto.
En consecuencia, para estos servidores, la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 6o. del Decreto 53 de 1993 y los decretos posteriores que lo subrogan o lo adiciona, tendrá carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación.” Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia Primera Instancia Radicado No. 680012333000-2016-01236-00 especial de servicios a que se refiere el artículo 67 del Decreto 53 de 1993 y los decretos posteriores que lo subrogan o lo adiciona, tendrá carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación. En relación con lo expuesto anteriormente, el Honorable Consejo de Estado en Sentencia de Unificación –SUJ-023-CE-S2-2020 de fecha quince (15) de diciembre de dos mil veinte (2020), abordó el reconocimiento de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la ley 4 de 1992 a los funcionarios de la Fiscalía que se acogieron el régimen salarial del Decreto 53 de 1993 o a quienes se hayan vinculado con posterioridad, sentando para el efecto las siguientes reglas: “SEGUNDO. UNIFICAR JURISPRUDENCIA. respecto a la prima especial de que trata el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 y su reconocimiento a aquellos Fiscales que acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993 o que se hayan vinculado de manera posterior a la entidad, en los siguientes términos: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3.
A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.
Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá́ en cuenta en cada caso la fecha de 7 Artículo 6º. El treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los siguientes servidores públicos se considera como prima especial de servicios sin carácter salarial (…) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia Primera Instancia Radicado No. 680012333000-2016-01236-00 presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí́ se reconocerá́ hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.”8 Para llegar a las anteriores conclusiones, la Sala Plena de Conjueces del H. Consejo de Estado consideró que aunque en algunos de los fallos de la Sección Segunda se afirmó que la ley 476 de 1998 tenía una función de aclaración, en su criterio, en esas providencias no se hizo una confrontación directa con esta norma sino sólo con la Ley 4ª de 1992 por lo que concluyó que en realidad, la Ley 476 terminó reconociendo el derecho a la prima especial a partir del año 1998 al generarse una antinomia, por lo que a partir de este momento el ejecutivo contó con la autorización normativa para regular esa prestación. Por lo anterior, la Sala Plena de Conjueces en la sentencia citada en precedencia determinó que a partir del año 1998, los funcionarios de la Fiscalía tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico, es decir adicional al 100% que se paga como asignación básica. 3.2.
De la bonificación judicial dirigida a los servidores de la Fiscalía General de la Nación La Constitución Política de Colombia, en el artículo 150 numeral 19, literal e y f ordena al Congreso de la República, dictar las normas generales para que el Gobierno Nacional fijara el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales; dicho mandato constitucional, fue materializado en la ley 4 de 1992, fijándose normas generales, objetivos y criterios.
En el artículo 2º numeral a, dispuso como pauta: “El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales”. Posteriormente, mediante el Decreto 53 de 1993 y el Decreto 875 de 2012, el Gobierno Nacional fijó el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, por medio de los cuales estableció la denominación de los cargos, la equivalencia y sus grados.
Más adelante, mediante el Decreto 382 de 2013, el Gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas en la ley 4ª de 1992, creó la Bonificación judicial dirigida a los servidores de la Fiscalía General de la Nación, la cual se reconoció a partir del 1º de enero de 2013, de manera mensual, mientras el servidor público permanezca en el servicio, y estableció los montos de la bonificación judicial correspondientes al año 2013 y en adelante hasta el año 2018.
Al respecto, el artículo 1º estableció: 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de Unificación –SUJ-023-CE-S2-2020 de fecha quince (15) de diciembre de dos mil veinte (2020). Exp. 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018). Conjuez Ponente: Jorge Iván Rincón Córdoba. Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia Primera Instancia Radicado No. 680012333000-2016-01236-00 “Créase para los servidores de la Fiscalía General de la Nación a quienes se aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto número 53 de 1993, y que vienen rigiéndose por el Decreto número 875 de 2012 y por las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1º de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año (…)” Posteriormente, mediante el Decreto 022 de 2014, la Fiscalía General de la Nación, de conformidad con las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 1654 de 2013, modificó el Decreto 0382 de 2013, en el sentido de ajustar la bonificación judicial a la nueva nomenclatura y denominaciones de empleos aplicables a la Fiscalía General de la Nación, cuyo artículo 1º estableció: “Modificar el Decreto 0382 de 2013, mediante el cual se creó para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, a quienes se aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993, y que vienen rigiéndose por el decreto 875 de 2012 y por las disposiciones que lo modifique o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2014, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año (…)” Al respecto, el referido Decreto 0382 de 2013 modificado por el Decreto 022 de 2014 estableció, que a partir del año 2013 se les reconocería a los servidores de la Fiscalía General de la Nación una bonificación judicial, advirtiendo que dicha bonificación solo constituiría factor salarial para efectos de determinar la pensión y salud, y no factor salarial para liquidar las prestaciones sociales y demás emolumentos devengados por los servidores de dicha entidad, cuya pretensión es la aquí perseguida.
No obstante, el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, estableció que: “Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentaje sobre ventas y comisiones.” Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia Primera Instancia Radicado No. 680012333000-2016-01236-00 Así mismo, el artículo 12 del Decreto No. 717 de 1978, señaló que, además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el funcionario o empleado, estableciendo: “(…) Además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios (…)” El H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección segunda, mediante Sentencia del seis (06) de abril de dos mil veintidós (2022), se refirió al carácter salarial de la bonificación judicial así: “(…) En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco, Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política (…)”. 3.2.1.
De la excepción de inconstitucionalidad En el ordenamiento jurídico colombiano se ha establecido la figura del control constitucional que de forma concentrada ejerce en abstracto la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en lo de sus respectivas competencias, así como el control constitucional difuso a cargo de cada uno de los jueces en los procesos sometidos a su consideración y en aplicación directa del artículo 4 de la carta política.
Ha sido definida por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-132 de 2013 de la siguiente forma: “Es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no puede dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”.
En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia Primera Instancia Radicado No. 680012333000-2016-01236-00 norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la constitución política” Ahora bien, la facultad del Juez ordinario para efectuar un control de constitucionalidad difuso no es irrestricta o ilimitada conforme su particular entender de los principios y valores constitucionales; en palabras del intérprete legítimo de la constitución: “Dentro de la supremacía que tiene y debe tener la Constitución, esta se impone como el grado más alto dentro de la jerarquía de las normas, de manera que el contenido de las leyes y de las normas jurídicas generales está limitado por el de la Constitución. Así pues, debe existir siempre armonía entre los preceptos constitucionales y las normas jurídicas de inferior rango, y si no la hay, la Constitución Política de 1991 ordena de manera categórica que se apliquen las disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas, por parte de las autoridades con plena competencia para ello.
(…) Si bien es cierto que por regla general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto para los servidores públicos como para los particulares "salvo norma expresa en contrario" como lo señala la primera parte del artículo 66 del decreto 01 de 1984, también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4° de la Carta ya citado, que ordena que "en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales", sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de que trata el artículo 6° de la misma, por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación, por parte de los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones.
Lo anterior no se predica de la norma jurídica de contenido particular, individual y concreto, que crea derechos en favor de un particular, la cual no puede dejar de aplicarse a través de la excepción de inconstitucionalidad, en presencia de la garantía de que gozan los derechos adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, hasta tanto no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción competente, o revocados por la misma administración con el consentimiento expreso y escrito de su titular”.9 Se deduce, a forma de principio, que la excepción de inconstitucionalidad no puede ser aplicada si no media una contradicción evidente entre el texto de la regla que se va a dejar de aplicar y la disposición constitucional que se entiende vulnerada, pues, el sistema jurídico en pos de la seguridad jurídica y el profundo compromiso democrático prefiere, como regla general, los juicios en abstracto que hace el Juez Constitucional respecto a las normas que son de su competencia. 9 C-069 de 1995 MAGISTRADO PONENTE: DR. HERNANDO HERRERA VERGARA Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia Primera Instancia Radicado No. 680012333000-2016-01236-00 La Corte Constitucional señala en la Sentencia C-600 de 1998 y Magistrado Ponente Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO, a tenor literal lo siguiente: “La Corte Constitucional, en lo que hace a las normas sometidas a su examen, define, con la fuerza de la cosa juzgada constitucional, su exequibilidad o inexequibilidad, total o parcial, con efectos erga omnes y con carácter obligatorio general, oponible a todas las personas y a las autoridades públicas, sin excepción alguna.
(…) El Consejo de Estado, también con carácter general, ante el ejercicio de acciones de nulidad por inconstitucionalidad, decide si están llamadas a prosperar las pretensiones de los accionantes, y en caso afirmativo anula el acto administrativo correspondiente, retirándolo del ordenamiento jurídico.” Así que en términos generales el Juez, al estudiar un caso concreto, no puede suplir los juicios de valor que efectúa el órgano competente para definir en abstracto el alcance de una norma jurídica, salvo que esta se muestre de bulto contraria al ordenamiento superior, esto es, una vez se ha desvirtuado más allá de toda duda razonable la presunción de conformidad con el ordenamiento superior que es inherente a los actos administrativos como una manifestación de la soberanía estatal.
En términos de la Corte Constitucional10, el planteamiento se sintetiza de la siguiente forma: “Son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir en forma simultánea.
Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe. Si no hay una oposición flagrante con los mandatos de la Carta, habrá de estarse a lo que resuelva con efectos "erga omnes" el juez de constitucionalidad.
Una cosa es la norma -para cuyo anonadamiento es imprescindible el ejercicio de la acción pública y el proceso correspondiente- y otra bien distinta su aplicación a un caso concreto, la cual puede dejar de producirse -apenas en ese asunto- si existe la aludida incompatibilidad entre el precepto de que se trata y los mandatos constitucionales.” Sin embargo, la sentencia T-681 de 2016 emitida por el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, es la que emite un listado taxativo de causales de procedencia en la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, así: 10 Sentencia T-614 de 1992, MP.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia Primera Instancia Radicado No. 680012333000-2016-01236-00 “Dicha facultad puede ser ejercida de manera oficiosa o a solicitud de parte cuando se está frente a alguna de las siguientes circunstancias: (i) La norma es contraria a las cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad, toda vez que “de ya existir un pronunciamiento judicial de carácter abstracto y concreto y con efectos erga omnes, la aplicación de tal excepción de inconstitucionalidad se hace inviable por los efectos que dicha decisión genera, con lo cual cualquier providencia judicial, incluidas las de las acciones de tutela deberán acompasarse a la luz de la sentencia de control abstracto que ya se hubiere dictado;
(ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, (iii) En virtud de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental.
En otras palabras, “puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales”. Finalmente, respecto de la aplicabilidad de la excepción de inconstitucionalidad a los decretos salariales proferidos por el gobierno nacional a partir del año 2008, la reciente sentencia de unificación del Consejo de Estado11 reafirmó su procedencia al señalar: “Frente a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional que reprodujeron el contenido de aquellos declarados nulos mediante la sentencia de 29 de abril de 2014, la Sala encuentra procedente acoger la excepción de inconstitucionalidad rogada por la parte actora, en cuanto las disposiciones allí contenidas vulneran garantías laborales mínimas de los beneficiarios de la prima especial, en aplicación del artículo 4 de la Constitución Política, relativo a la prevalencia del texto superior frente a las leyes y otras formas jurídicas.
(…).” 4. Caso concreto 4.1. Pruebas relevantes En el presente caso se encuentra probado lo siguiente: • La demandante Luz Gladys Cuartas, ha venido ejerciendo el cargo de 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, Sentencia SUJ-016-CE-S2- 2019 de 2 de septiembre de 2019 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia Primera Instancia Radicado No. 680012333000-2016-01236-00 Fiscal Delegada desde el 01 de octubre de 1996 según el certificado expedido por el Tesorero de la Fiscalía General de Nación. • El 11 de marzo de 2016 la demandante solicitó a la Fiscalía General de la Nación, el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por la inadecuada interpretación de la ley 4 de 1992 desde el 01 de octubre de 1996 hasta la fecha en que se sigan causando, con inclusión de la prima especial del 30% como adicional y la liquidación y pago de las prestaciones con base a la bonificación judicial como factor salarial de los valores diados de percibir desde el año 2013. • El Subdirector Seccional de Apoyo a la Gestión emitió respuesta mediante SSAGS No. 921 del 08 de abril de 2016, negando las peticiones. ● El demandante interpuso recurso apelación contra la decisión anterior, el cual fue resuelto mediante Resolución No. 2-1972 del 05 de julio de 2016 confirmándolo en todas sus partes. • Certificaciones de pagos KARDEX expedidas por la Fiscalía General de la Nación de la demandante Luz Gladys Cuartas, identificada con cédula de ciudadanía No. 63.273.886, a fin de acreditar todos los valores detallados que devengó ante la Fiscalía General de la Nación, tanto por concepto de asignación básica, gastos de representación, prima especial, salarios, bonificaciones, prestaciones sociales y demás emolumentos pagados a su favor durante el tiempo de vinculación en este cargo. 4.2.
Análisis del caso en concreto 4.2.1. En relación con la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Conforme quedó probado dentro del proceso la demandante se encuentra vinculada con la Fiscalía General de la Nación desde el 01 de octubre de 1996 desempeñándose como Fiscal en diferentes despachos, por lo que de conformidad con el marco normativo y jurisprudencial desarrollado en precedencia, tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica durante los lapsos de vinculación laboral como Fiscal -sin perjuicio de la prescripción-, advirtiendo que dicha prima sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. Por lo anterior, habrá de declararse la nulidad de los actos administrativos demandados en cuanto quedó demostrado que la demandada no ha cancelado y pagado la prima especial que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, a la que tiene derecho como un incremento, componente adicional o plus al salarió básico.
Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia Primera Instancia Radicado No. 680012333000-2016-01236-00 4.2.2. En relación a la bonificación judicial Así mismo; de conformidad con las pruebas arrimadas al proceso se tiene que la parte demandante percibe mensualmente, y por lo tanto de manera habitual y periódica, la bonificación judicial establecida en el Decreto 382 de 2013, sin que se incluya como factor salarial en la liquidación de sus prestaciones sociales, y tomándose como tal únicamente al momento de efectuar la cotización al sistema de seguridad social en salud y pensión. Lo anterior, en virtud a la previsión contemplada en el artículo 1 del Decreto 382 de 2013 por medio de la cual se crea la bonificación judicial que establece: "( )la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud." No obstante, tal como se expuso en el marco normativo y jurisprudencial precedente, es posible afirmar que la bonificación judicial de que trata el Decreto 382 de 2013 sí constituye salario, contrario a lo dispuesto en dicha norma, toda vez que tal retribución se percibe habitual y periódicamente por la parte demandante (mensualmente), como contraprestación directa de sus servicios prestados a la Fiscalía General de la Nación, tan es así, que sobre ese valor, se realizan cotizaciones mensuales dirigidas al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, lo que sí indica la norma.
Tal conclusión, es consonante con lo establecido en el ordenamiento jurídico, al ratificarse el Convenio 095 de la OIT que define el concepto de salario, y que, al ser vinculante, no puede considerarse como un simple parámetro interpretativo, como lo ha sostenido la Corte Constitucional: “No ofrece ninguna duda que todos los convenios internacionales del trabajo ratificados por Colombia fueron integrados a la legislación interna, por disposición expresa del inciso cuarto del artículo 53 de la Constitución. Es preciso distinguir entre los convenios de la OIT, puesto que si bien todos los que han sido “debidamente ratificados” por Colombia, “hacen parte de la legislación interna” -es decir, son normas jurídicas principales y obligatorias para todos los habitantes del territorio nacional, sin necesidad de que una ley posterior los desarrolle en el derecho interno no todos los convenios forman parte del bloque de constitucionalidad, en razón a que algunos no reconocen ni regulan derechos humanos, sino aspectos administrativos, estadísticos o de otra índole no constitucional.12” Por consiguiente, la Sala considera que con la expedición del Decreto 382 de 2013, el Ejecutivo desconoció los postulados internacionales y constitucionales respecto a la aplicación de los principios de favorabilidad e irrenunciabilidad de los beneficios mínimos consagrados en las normas laborales, así como los objetivos y principios señalados en la Ley 4 de 1992, pues, despojó de efectos salariales a la bonificación judicial creada para servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, vinculados a partir de la expedición o acogidos al Decreto 053 de 1993. 12 Sentencia C-401 de 2005.
Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia Primera Instancia Radicado No. 680012333000-2016-01236-00 Así pues, aceptar que la bonificación judicial esté exenta de su carácter salarial, salvo para las cotizaciones al sistema de seguridad social, representa una disminución en el valor de las prestaciones sociales de la parte demandante, lo que significa, que la expresión “únicamente” contemplada en el inciso 1 del Decreto 382 de 2013 implica una violación de principios, contenidos y valores establecidos en el art. 1 del Convenio 095 de la OIT, el artículo 53 de la Constitución Política y el artículo 2 de la Ley 4 de 1992 En consecuencia, considera la Sala que los actos administrativos demandados, además de generar graves repercusiones y desmedro de carácter económico al régimen prestacional de la demandante, contradice principios y postulados de rango constitucional, como los contenidos en el artículo 53°; además de los incorporados en la Ley 4ª de 1992- ley marco sobre el sistema y criterio de la estructura salarial de la función pública, por lo que de conformidad con el artículo 4 de la Constitución Política y el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, se debe inaplicar por inconstitucional la expresión: “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”.
Así, la Sala declarará la nulidad de los actos administrativos demandados, mediante los cuales se negó la petición de la demandante respecto del reconocimiento de la bonificación judicial creada mediante Decreto 382 de 2013, como factor salarial para efectos de reliquidar sus prestaciones sociales; toda vez que, se ha desvirtuado la presunción de legalidad del mismo, al haberse fundado su expedición en unas normas que serán inaplicadas parcialmente por ser inconstitucionales e ilegales.
Resolución de las Excepciones Propuestas por la Entidad Demandada 4.2.1. Prescripción La parte demandada propuso la excepción de prescripción argumentando que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, las prestaciones sociales reclamadas en el presente proceso se encuentran sujetas a un término de prescripción trienal.
A su juicio, dado que la reclamación administrativa fue presentada el 11 de marzo de 2016, solo procederían reconocimientos a partir del 11 de marzo de 2013. Al respecto, la Sala reitera que el Consejo de Estado ha sostenido en reiterada jurisprudencia que las acreencias de carácter prestacional están sometidas al término de prescripción de tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se hace exigible.
Así lo ha señalado la sentencia de unificación SUJ-023-CE-S2-2020. Si bien es cierto le asiste razón a la demandante en cuanto a la indebida liquidación de sus salarios y prestaciones sociales, con base en una normativa que posteriormente fue anulada por el órgano de cierre de esta jurisdicción, Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia Primera Instancia Radicado No. 680012333000-2016-01236-00 también lo es que de acuerdo con la postura unificada de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cual se acoge como precedente vertical, el término de prescripción de tres (3) años para la reclamación de las eventuales acreencias salariales debe contarse a partir del hecho constitutivo de la presunta afectación, esto es, a partir de la vigencia de cada uno de los decretos que reglamentaron los salarios de los servidores beneficiarios de la prima establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
De modo que, como se demanda el pago de diferencias salariales causadas desde el 1 de octubre de 1996 hasta la fecha y a futuro, y toda vez que la reclamación en sede administrativa fue presentada el día 11 de marzo de 2016, la Sala declarará la prescripción de los derechos derivados de la reliquidación de mesadas salariales y prestacionales causadas con anterioridad al 11 de marzo de 2013. 4.2.2.
Caducidad La parte demandada propuso la excepción de caducidad con fundamento en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), argumentando que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debía interponerse dentro del término de cuatro (4) meses contados desde la notificación del acto administrativo impugnado.
En su criterio, la demanda fue presentada de manera extemporánea. Sin embargo, al analizar el caso concreto, se advierte que la presente acción está dirigida contra el Oficio SSAGS No. 921 del 8 de abril de 2016 y la Resolución No. 2-1972 del 5 de julio de 2016, siendo esta última la que resolvió el recurso interpuesto contra la decisión inicial.
En consecuencia, el término de caducidad, en caso de ser aplicable, se computaría a partir de la notificación del acto administrativo que agotó la reclamación administrativa. Ahora bien, el Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia, ha sostenido que el fenómeno de la caducidad no opera respecto de prestaciones periódicas que deriven de una relación laboral vigente.
En este sentido, el alto tribunal ha definido que las prestaciones periódicas corresponden a pagos recurrentes generados en el marco de una relación de trabajo y que, mientras esta subsista, no puede establecerse un término de caducidad para su reclamación. Así lo ha señalado el Consejo de Estado en diversas providencias: “[…] las prestaciones periódicas son aquellos pagos corrientes que le corresponden al trabajador originados en una relación laboral o con ocasión de ella, que se componen de prestaciones sociales que son beneficios para cubrir riesgos del empleado y no sociales como el pago del salario, pero que una vez finalizado el vínculo laboral las denominadas prestaciones periódicas dejan de serlo, salvo las prestaciones periódicas correspondientes a la seguridad social como la prestación pensional o una sustitución pensional, que su reclamación puede hacerse en cualquier tiempo, aún después de culminado el vínculo de trabajo […]” Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia Primera Instancia Radicado No. 680012333000-2016-01236-00 Siguiendo este criterio, el Consejo de Estado ha establecido que la periodicidad de las prestaciones sociales y salariales se mantiene mientras subsista la relación laboral, por lo que la acción judicial para su reconocimiento no está sujeta a caducidad.
Sin embargo, una vez finaliza el vínculo laboral, los derechos reclamados pierden su naturaleza periódica, y por ende, cualquier reclamación sobre ellos debe someterse a los plazos ordinarios de caducidad. En este caso, la parte demandante al momento de presentación de la demanda se encontraba vinculada a la entidad demandada, lo que implica que las prestaciones reclamadas mantienen su carácter periódico y, en consecuencia, no están sujetas al término de caducidad previsto en el artículo 138 del CPACA.
En términos prácticos, ello significa que la acción puede ejercerse en cualquier momento mientras el vínculo laboral permanezca vigente. Por lo tanto, la excepción de caducidad no está llamada a prosperar y debe ser desestimada, conforme a los precedentes jurisprudenciales aplicables al caso. 4.2.3. Cobro de lo No Debido La parte demandada propuso la excepción de cobro de lo no debido, argumentando que la prima especial de servicios y la bonificación judicial no constituyen factores salariales para efectos de la liquidación de prestaciones sociales y, por ende, la parte demandante no tiene derecho a reclamar los valores derivados de estos conceptos.
Sin embargo, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido clara al determinar que la prima especial de servicios regulada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y la bonificación judicial prevista en el Decreto 382 de 2013, deben ser reconocidas como un incremento del salario básico de los servidores públicos beneficiarios (Prima) y como factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales (Bonificación Judicial).
En este sentido, la exclusión de estos emolumentos en la liquidación de prestaciones sociales resulta contraria al ordenamiento jurídico. En la sentencia de unificación de 2020, el Consejo de Estado precisó que la prima especial de servicios es un adicional al salario básico de los servidores beneficiarios, sin que ello implique que deba ser considerada como factor para la liquidación de prestaciones sociales.
Sin embargo, sí constituye un factor salarial para efectos exclusivos de seguridad social, en virtud de su impacto en la base de cotización para pensión y salud. Por su parte, en la sentencia de 2022, se estableció que la bonificación judicial es una contraprestación directa del servicio prestado y, debido a su naturaleza periódica y habitual, tiene carácter salarial, por lo que debe incluirse en la liquidación de prestaciones sociales.
La exclusión de estos conceptos mediante decretos reglamentarios no justifica su inaplicación automática, pues ello vulneraría los principios de favorabilidad, igualdad y proporcionalidad salarial. Por lo anterior, la Sala concluye que no existe un cobro de lo no debido, sino la omisión del reconocimiento de derechos laborales debidamente causados, conforme a los precedentes jurisprudenciales.
Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia Primera Instancia Radicado No. 680012333000-2016-01236-00 En consecuencia, la excepción de cobro de lo no debido no prospera, dado que los valores reclamados corresponden a derechos laborales efectivamente causados y que han sido objeto de una indebida exclusión en su liquidación. 4.2.4.
Cumplimiento de un Deber Legal La Nación – Fiscalía General de la Nación sostuvo que su actuar se fundamentó en el cumplimiento de la normatividad vigente, particularmente en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, los cuales establecen expresamente que la prima especial y la bonificación judicial no constituyen factores salariales, y que, en consecuencia, la entidad demandada se limitó a aplicar el marco normativo que rige la materia.
Si bien es cierto que los decretos mencionados contienen disposiciones que regulan el régimen salarial de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, también lo es que estas normas han sido objeto de control judicial por parte del Consejo de Estado, el cual ha inaplicado por inconstitucionales e ilegales diversas disposiciones que han desconocido derechos laborales de los servidores públicos.
En el presente caso, la Sala ha verificado que la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago efectivo de la prima especial y la reliquidación de prestaciones sociales con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, tal como lo ha señalado la jurisprudencia vigente. En ese sentido, si bien la entidad demandada actuó con fundamento en disposiciones reglamentarias, ello no la exime del deber de dar cumplimiento a los pronunciamientos del Consejo de Estado, en especial a las reglas fijadas en la sentencia de unificación de diciembre de 2020.
Por lo anterior, la excepción de cumplimiento de un deber legal no prospera, toda vez que no puede justificarse el incumplimiento de un derecho prestacional con base en normas que han sido inaplicadas por ser contrarias a principios superiores del ordenamiento jurídico. 4.2.3. De las Ordenes En Particular Conforme se ha expuesto, ha de accederse a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad de los actos administrativos controvertidos en el acápite respectivo.
A título de restablecimiento del derecho se ordenará a la demandada reconocer y pagar en favor del demandante, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, liquidándola como un incremento del 30% respecto del 100% del salario básico, a partir del 11 de marzo de 2013 y hasta el 31 de diciembre de 2020, en todo caso según los tiempos de servicio prestados por la parte demandante como funcionario judicial, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente.
Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia Primera Instancia Radicado No. 680012333000-2016-01236-00 Concordante con lo anterior, se ordenará reliquidar las prestaciones sociales percibidas por la accionante, tomado como sustento el 100% del salario básico establecido en los decretos arriba invocados, sin la merma del 30% que representó el pago formalmente indebido de la prima especial de servicios; esta orden se efectuará por los periodos y cargos arriba señalados.
Para los efectos descritos, deberá la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial liquidar y pagar los valores que resulten de las condenas derivadas de la presente sentencia y el valor resultante será reajustado de acuerdo con la siguiente fórmula, conforme lo pedido en la pretensión 4. R= Rh X Índice final Índice inicial Según la cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el correspondiente a la prestación, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente para la fecha de ejecutoria de la sentencia) por el índice (vigente para la fecha en que debió efectuarse el pago).
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada una de ellas. La indexación se efectuará hasta el día en que quede ejecutoriada la presente sentencia, inclusive. Deberá darse cumplimiento a la sentencia en los términos que contrae el artículo 192 de la ley 1437 de 2011. 5.
De las Costas El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el punto a la condena en costas, establece lo siguiente: “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Por lo tanto, es "objetivo" porque en toda sentencia se "dispondrá" sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP.
Sin embargo, se le califica de "valorativo" porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso. Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia Primera Instancia Radicado No. 680012333000-2016-01236-00 Recalcando, que en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.
Así, la condena en costas no tiene un carácter objetivo. En tanto que para su imposición debe hacerse un estudio de los fundamentos para la presentación de la demanda, lo que implica también un análisis de los fundamentos de la defensa, cuando la parte vencida es la demandada. El anterior criterio objetivo-valorativo, fue reiterado por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado en sentencia de 18 de enero de 2018;
La Sección Segunda del H. Consejo de Estado en sentencia de 22 de febrero de 2018, que recordó que con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo la condena en costas dejó de fundarse en un criterio subjetivo para considerar, en cambio, aspectos de tipo objetivo valorativo. En razón de lo anterior, se tiene que, una vez realizado el análisis correspondiente al presente caso, no se observan los especiales criterios de estructuración que el precedente judicial del órgano de cierre ha fijado para la condena en costas, razón por la cual resulta apropiado no realizar condena por ese concepto.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Santander de Santander, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucional e ilegal, para el caso en concreto, la expresión “únicamente” contenida en el art. 1 de los Decretos 382 de 2013 y demás decretos que lo modifican, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del oficio SSAGS No. 921 del 08 de abril de 2016 y de la Resolución No. 2-1972 del 05 de julio de 2016 proferidas por la Fiscalía General de la Nación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Nación – Fiscalía General De La Nación si aún no lo ha hecho, a reconocer y pagar en favor del demandante LUZ GLADYS CUARTAS a partir del 11 de marzo de 2013 -en virtud del fenómeno prescriptivo- y hacía adelante hasta que por razón del cargo tenga derecho, la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica mensual, entendida como un incremento del salario básico y/o asignación básica.
Se advierte que dicha prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia Primera Instancia Radicado No. 680012333000-2016-01236-00 CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR, a la Nación – Fiscalía General De La Nación, si aún no lo ha hecho, a reliquidar las prestaciones sociales devengadas por la demandante LUZ GLADYS CUARTAS a partir del 11 de marzo de 2013, en virtud del fenómeno prescriptivo- y hacía adelante hasta que por razón del cargo tenga derecho, teniendo en cuenta para tal efecto la bonificación judicial de que trata el Decreto 382 de 2013 como factor salarial.
QUINTO: DECLARAR la prescripción trienal de los valores reclamados con anterioridad al 11 de marzo de 2013 de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEXTO: CONDENAR a la NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a pagar de forma indexada las condenas dispuestas en esta sentencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 del CPACA y la fórmula señalada en la parte motiva.
SÉPTIMO: Ordenar a la demandada dar cumplimiento a la sentencia en los términos que establece el artículo 192 y 195 del CPACA.
OCTAVO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
NOVENO: SIN CONDENA en costas de conformidad con la parte motiva.
DÉCIMO: Ejecutoriada esta providencia, EXPIDASE copias auténticas de la misma y/o constancia para el cobro administrativo y ARCHIVESE las diligencias previas las anotaciones del caso.
UNDÉCIMO: Efectúese el registro de esta actuación en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI | Proceso Judicial (consejodeestado.gov.co) por intermedio de la Oficial Mayor-Conjueces.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobada en sala de la fecha, según acta No. 04 de 2025. (Aprobado a través de Microsoft Teams) LUZ MARINA BERMUDEZ LOZANO Conjuez Ponente (Aprobado a través de Microsoft Teams) MARIA DEL PILAR ZAPATA DURAN Conjuez (Aprobado a través de Microsoft Teams) FELIPE EDUARDO ECHEVERRI GIRALDO Conjuez