SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrado Ponente: Iván Fernando Prada Macías Bucaramanga, veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Radicado 680012333000-2016-00683-00 Medio de control Reparación Directa Demandante Unidad de Promoción, Prevención y Rehabilitación Terapéutica Uniter LTDA. honf001ster@gmail.com Demandado Nación – Ministerio de Salud y Protección Social notificacionesjudiciales@minsalud.gov.co ministeriodesaludballesteros@gmail.com Superintendencia Nacional de Salud snsnotificacionesjudiciales@supersalud.gov.co andrea.caballero@supersalud.gov.co Ministerio Público Procuraduría 159 Judicial II para Asuntos Administrativos nmgonzalez@procuraduria.gov.co Tema Presupuestos para la existencia del daño. No se determinó la antijuridicidad del daño por la liquidación de la EPS, en la medida que las entidades demandadas, no asumen como sucesoras procesales y, por lo tanto, no se subrogan en las obligaciones de las EPS del régimen privado liquidadas.
En desarrollo de los artículos 182 y 187 de la Ley 1437 de 2011 o Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, se profiere sentencia de primera instancia en el proceso de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1. La demanda fue interpuesta mediante apoderado judicial por la Unidad de Promoción, Prevención y Rehabilitación Terapéutica Uniter LTDA, en ejercicio del medio de control de reparación directa, a efectos que se declare administrativa y extracontractualmente responsable a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y, a la Superintendencia Nacional de Salud,2 por el daño antijurídico que se le causó como consecuencia del menoscabo patrimonial derivado de la omisión del pago por los servicios de salud prestados a los usuarios de Solsalud EPS S.A. (liquidada); para tal efecto, solicitó acceder a las siguientes pretensiones: 1 Ver documento “05Demanda” del Expediente Digital contenido en OneDrive – índice 00056 de SAMAI. 2 Si bien la parte demandante incluyó en el centro de imputación al Departamento de Santander y al Municipio de Bucaramanga, a través de auto de fecha 12 de agosto de 2019 proferido en el trámite de la audiencia inicial (ver documento “32ActaAudienciaInicial” del Expediente Digital de OneDrive – índice 00056 de SAMAI), se declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva; decisión que fue confirmada por la Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado en auto de fecha 8 de julio de 2021.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2016-00683-00 “…PRIMERO: Declarar administrativamente responsable a la NACION- MINISTERIO DE SALUD Y LA PROTECCION SOCIAL, LA SUPERITENDENCIA NACIONAL DE SALUD, (…), con antelación, como a posteriori al Proceso de Intervención Forzosa Administrativa para Administrar e Intervención Forzosa Administrativa para Liquidar a la ENTIDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS S.A, tanto en las habilitaciones otorgadas para operar el régimen contributivo como subsidiado.
SEGUNDO: Como consecuencia de la declaración, se reconozca en favor de la Sociedad UNIDAD DE PROMOCIO PREVENCION Y REHABILITACION TERAPEUTICA UNITER LTDA, los valores por concepto de la prestación de servicios de salud a los afiliados del Sistema de Seguridad Social de Salud, adscritos a la ENTIDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS S.A, por la suma de $615.039.563.00.
TERCERO: Declarar que al no atender oportunamente los graves problemas económicos, técnicos, financieros, administrativos, médicos y jurídicos, que aquejaban la ENTIDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS S.A HOY LIQUIDADA, por parte de la NACION-MINISTERIO DE SALUD Y LA PROTECCION SOCIAL, LA SUPERITENDENCIA NACIONAL DE SALUD, (…), con antelación, como a posteriori al Proceso de Intervención Forzosa Administrativa para Administrar e Intervención Forzosa Administrativa para Liquidar a la ENTIDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS S.A, tanto en las habilitaciones otorgadas para operar el régimen contributivo como subsidiado, no se dio aplicación de las Leyes 100 de 1.993, 715 de 2.001,1122 de 2007,1438 de 2011, y Decretos 4747 de 2.007, de manera oportuna y eficientes como órganos rectores del SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (SGSSS), generándose una omisión a las facultades, de inspección, regulación, control y vigilancia, dentro del régimen de responsabilidad de falla en el servicio de vigilancia.
CUARTO: Como consecuencia de la declaración de la omisión, condenar a la NACION-MINISTERIO DE SALUD Y LA PROTECCION SOCIAL, LA SUPERITENDENCIA NACIONAL DE SALUD, (…), a indemnizar a favor de la Sociedad a UNIDAD DE PROMOCION PREVENCION Y REHABILITACION TERAPEUTICA UNITER LTDA, con NIT: 804011000-4, la suma de $184.511.895,9, o el valor que resulte probado dentro del proceso; monto que ha de ser actualizado y reconocido conforme lo previsto en el Artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTO: Como consecuencia de la declaración de la omisión, condenar a la NACION-MINISTERIO DE SALUD Y LA PROTECCION SOCIAL, LA SUPERITENDENCIA NACIONAL DE SALUD, (…), a indemnizar a favor de la Sociedad UNIDAD DE PROMOCIO PREVENCION YREHABILITACION TERAPEUTICA UNITER LTDA, con NIT: 804011000-4, con la actualización monetaria y los intereses correspondientes, los mayores costos en los cuales incurrió relacionados en los hechos 29 y 33 y en los demás hechos y en lo que se pruebe durante el proceso que se adelante con ocasión de la presentación del presente libelo, pagándole por este concepto la cantidad que se pruebe, lo mismo que los perjuicios ocasionados.
SEXTO: Como consecuencia de la declaración de la omisión, condenar a la NACION-MINISTERIO DE SALUD Y LA PROTECCION SOCIAL, LA SUPERITENDENCIA NACIONAL DE SALUD, (…), a indemnizar a favor de la Sociedad UNIDAD DE PROMOCIO PREVENCION YREHABILITACION TERAPEUTICA UNITER LTDA, con NIT: 804011000-4, para que a título de lucro cesante, se ordene el pago de los réditos de las sumas de dinero que resulten como daño emergente, a las tasas de interés legal y la indexación monetaria por la devaluación ocurrida a las sumas pedidas y dando aplicación a la fórmula que para el efecto ha establecido el Honorable Consejo de Estado…” Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2016-00683-00 Como hechos relevantes en los cuales se sustenta la pretensión de declaración de responsabilidad y la resarcitoria de los perjuicios, indicó la parte demandante, que prestó los servicios de salud a los usuarios de Solsalud EPS S.A. (hoy liquidada).
Sostuvo, que a través de la Resolución No. 000735 del 6 de mayo de 2013, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la toma de posesión e intervención forzosa de Solsalud EPS S.A., para efectos de su liquidación; de esta manera, se aduce en la demanda, que la sociedad Uniter Ltda. presentó ante el agente liquidador dos acreencias no pagadas así: (i) una por valor de $464.896.258 por concepto de servicios de salud prestados a usuarios de Solsalud EPS S.A. bajo el régimen contributivo, y (ii) otra por valor $150.143.305 por concepto de servicios de salud prestados a usuarios de Solsalud EPS S.A. bajo el régimen subsidiado.
Ante lo cual, afirmó la parte demandante, que el día 29 de abril de 2014, el agente liquidador de Solsalud EPS S.A., profirió la Resolución No. 1435 de 2014, mediante la cual reconoció una acreencia por valor de $241.746.945, correspondiente a servicios prestados a usuarios de Solsalud EPS S.A. bajo el régimen contributivo y, así mismo, que el 16 de mayo de 2014 se profirió la Resolución No. 002668 de 2014, mediante la cual se reconoció una acreencia por valor de $120.089.217 correspondiente a servicios prestados a usuarios de Solsalud bajo el régimen subsidiado.
No obstante, en los dos actos administrativos se indicó que el pago no podría ser realizado por falta de recursos. De esta manera, la sociedad Uniter Ltda aseveró, que la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud omitieron cumplir sus funciones de inspección, vigilancia, control y regulación de Solsalud EPS, tanto en el período anterior a que se decretara su intervención y liquidación, como con posterioridad a este; pues con ocasión de la liquidación se generó una situación de desprotección, en el entendido que la sociedad demandante, aun cuando prestó los servicios de salud, el agente liquidador no sólo no cumplió con el pago de dichos servicios, sino que a la fecha de presentación de la demanda el pago se había hecho imposible por la extinción de Solsalud EPS como persona jurídica.
II. TRÁMITE PROCESAL La demanda fue presentada el día 3 de junio de 2016, ante el Tribunal Administrativo de Santander3. Mediante providencia de fecha 2 de noviembre de 2016, se admitió la demanda y se procedió a impartir el trámite del proceso ordinario4. De esta manera, el día 12 de agosto de 2019 se realizó la audiencia inicial5, momento en el cual se decidieron las excepciones previas, declarándose probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva alegadas por el Departamento de Santander y el Municipio de Bucaramanga y, negándose las demás excepciones 3 Ver documento “06ActaReparto” del Expediente Digital contenido en OneDrive – índice 00056 de SAMAI. 4 Ver documento “08AutoAdmiteDemanda” del Expediente Digital contenido en OneDrive – índice 00056 de SAMAI. 5 Ver documento “32ActaAudienciaInicial” del Expediente Digital de OneDrive – índice 00056 de SAMAI.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2016-00683-00 previas; habiéndose decidido el recurso de apelación por el Consejo de Estado6, el día 9 de febrero de 2024, se agotaron las etapas previstas en el artículo 180 del CPACA, esto es, se fijó el litigio y se decretaron las pruebas documentales oportunamente solicitadas7.
Finalmente, con auto de fecha 16 de enero de 2025, se corrió traslado para alegar de conclusión8. De las anteriores actuaciones, convienen destacar: 1. Contestación de la demanda. 1.1. De la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social9. En oposición a las pretensiones, la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social manifestó, en términos generales, después de referirse al marco obligacional dispuesto en las Leyes 100 de 1993, 489 de 1998, 715 de 2001, en concordancia con la Ley 1444 de 2011 y el Decreto Ley 4107 de 2011, que Solsalud fue una EPS del sector privado, intervenida por el Estado, luego, disuelta y liquidada.
No obstante, producto de dicha liquidación, no existe ninguna obligación legal o contractual que estructure su legitimación en la causa, por cuanto no se encuentra dentro de sus competencias, asumir como sucesora procesal de las Entidades Liquidadas del orden privado. En tal sentido, precisó, que se estructura una ausencia de nexo causal e inexistente de factor imputación. 1.2.
De la Superintendencia Nacional de Salud10. Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud, en términos generales, manifestó su oposición de las pretensiones de la demanda, por carecer de nexo de causalidad; afirmó que no es la llamada a responder administrativa y extracontractualmente en el caso sub examine, porque sus actuaciones, relacionadas con la liquidación de Solsalud EPS S.A., se sujetaron a las previsiones legales.
Agregó que, dentro de sus funciones no se encuentra la de pagar obligaciones de acreedores, al interior de un proceso de liquidación de una EPS; aspecto a cargo exclusivo del Agente Especial Interventor. 2. Alegatos de conclusión. 2.1. De la parte demandante11. La parte demandante, en sus alegatos de conclusión, propuso como tesis central que el Estado, a través de la Superintendencia Nacional de Salud y el Ministerio 6 Ver auto de fecha 8 de julio de 2021 – índice 00005 de SAMAI – Gestión en otros despachos (actuaciones del Consejo de Estado). 7 Ver índice 00059 de SAMAI. 8 Ver índice 00071 de SAMAI o). 9 Ver documento “19ContestacionMinisterioSaludProteccion” del Expediente Digital contenido en OneDrive – índice 00056 de SAMAI. 10 Ver documento “18ContestacionSuperSalud” del Expediente Digital contenido en OneDrive – índice 00056 de SAMAI. 11 Ver índice 00080 de SAMAI.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2016-00683-00 de Salud y Protección Social, incurrió en una falla en el servicio de vigilancia y control sobre Solsalud EPS S.A., lo que generó perjuicios a la demandante, quien prestó servicios médicos a afiliados de la EPS intervenida sin recibir el pago correspondiente; para lo cual, argumentó, que la intervención estatal de Solsalud EPS S.A. implicó la asunción de sus obligaciones, por cuanto el agente especial designado no cumplió con el pago de los servicios prestados.
Razón por cual, en su sentir, se estructuró el daño antijurídico imputable al Estado por la omisión en el control y pago de los servicios de salud prestados. 2.2. De la parte demandada. 2.2.1. De la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social12. La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, en sus alegatos de conclusión reiteró las razones de defensa aducidas en el escrito de contestación de la demanda; para lo cual, insistió, que no quedó demostrado que el Ministerio haya causado el daño alegado por la parte demandante, pues no existe conexión entre la actuación del Ministerio y la afectación de Uniter Ltda. De esta manera, argumentó, que no es la entidad responsable de las acciones que dieron lugar al proceso, ya que la supervisión, vigilancia y control de entidades como Solsalud EPS S.A. (hoy liquidada) recaen sobre la Superintendencia Nacional de Salud, que es un ente autónomo; en tanto, sólo tiene funciones de formulación, adopción y dirección de políticas públicas en salud, pero no de inspección, vigilancia y control sobre las entidades promotoras de salud, lo que imposibilita su responsabilidad en el caso concreto. 2.2.2.
De la Superintendencia Nacional de Salud13. La Superintendencia Nacional de Salud, en sus alegatos de conclusión solicitó, se desestimaran las pretensiones de la demanda, para ello insistió que se estructura una falta de legitimación en la causa por pasiva; reiteró las razones de defensa aducidas en la contestación de la demanda, para determinar, que la facultad de intervención del Estado, no implica que la Superintendencia Nacional de Salud este obligada, y menos sea responsable, de los hechos materia de este proceso, por cuanto la designación del agente especial liquidador no significa que la Entidad actúe como superior jerárquico del liquidador y, por lo tanto, no puede responder por los presuntos perjuicios que se pudieran ocasionar a la parte actora. 3.
Ministerio Público. La representante del Ministerio Público se abstuvo de rendir concepto de fondo. 12 Ver índice 00078 de SAMAI. 13 Ver índice 00077 de SAMAI. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2016-00683-00 III. CONSIDERACIONES DE LA SALA Concluido el trámite procesal sin que la Sala advierta irregularidad alguna con eficacia para invalidar la actuación cumplida, y hallándose estructurados los presupuestos de ley para decidir el fondo de la cuestión, procederá la Corporación a proferir el fallo de segunda instancia. 1.
Competencia. Conforme al artículo 152 del CPACA (vigente para el momento de la presentación de la demanda), el Tribunal Administrativo es competente para conocer en primera instancia de las demandas que, en ejercicio del medio de control de reparación directa se promuevan con cuantía superior a 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes. 2.
Asunto objeto de decisión y planteamiento del problema jurídico a resolver. De la interpretación de los supuestos fácticos y normativos invocados en el libelo introductorio, se tiene que la parte demandante aspira que la decisión que dirima la presente controversia declare, a través del medio de control de reparación directa, la responsabilidad administrativa de la Nación – Ministerio de Salud y de la Superintendencia Nacional de Salud, basando su demanda en el hecho de haber sufrido un daño derivado de la “omisión a las facultades, de inspección, regulación, control y vigilancia” por parte de las accionadas respecto de Solsalud EPS, pues el crédito, a pesar de ser reconocido en el trámite de liquidación forzosa administrativa de Solsalud EPS, fue declarado insoluto por cuenta de la insuficiencia de recursos de la sociedad en liquidación. Indicó, además, que dichas omisiones consistieron específicamente en “no atender oportunamente los graves problemas económicos, técnicos, financieros, administrativos, médicos y jurídicos, que aquejaban” a dicha EPS; aspecto que, en su sentir, generó un detrimento económico en su patrimonio, por la falta de pago de los dineros adeudados por concepto de la prestación del servicio de salud que tuvo que brindarles a los usuarios de la Entidad Solidaria de Salud Solsalud EPS S.A..
Así las cosas, a partir de los hechos sustanciales controvertidos por las partes, bajo el principio dispositivo14, determinan que el thema decidendum al que se debe enfrentar la Sala de Decisión, consiste en dar respuesta al siguiente planteamiento interrogativo: 14 En este sentido, el Consejo de Estado a través de la Sección Cuarta, en sentencia de fecha ocho (08) de marzo de dos mil diecinueve (2019) radicación número: 76001-23-31-000-2011-01132-01(21295), indicó: “…el principio dispositivo “tiene doble connotación, sustancial y procesal.
En lo sustancial, implica que es el propio demandante quien puede disponer de los derechos subjetivos y quien incita la función judicial a través de los actos de postulación, lo cual ha llevado a la doctrina a precisar que «el juez no puede inmiscuirse en aquello que las partes no aduzcan como thema decidendum»14; en lo procesal, el principio dispositivo se materializa en el cumplimiento de las cargas procesales.
Así, corresponde a las partes conducir el debate judicial a partir de las actuaciones procesales que ellos ejerzan dentro de los lineamientos de la ley, sin perjuicio de la actividad probatoria oficiosa que puede realizar el juez para resolver aspectos oscuros o dudosos que le impidan dirimir la controversia…” Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2016-00683-00 ¿La Nación – Ministerio de Salud y de la Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud son administrativamente responsables por los perjuicios ocasionados al extremo demandante como resultado de la presunta falla en el servicio al incurrir en una omisión en sus funciones de control, inspección y vigilancia de la EPS Solsalud, aspecto que conllevó a su liquidación forzosa administrativa? Como plan metodológico de la decisión, la Sala analizará, a partir de la apreciación material de las pruebas que obran en el proceso, cada uno de los elementos sobre los cuales se cimienta la responsabilidad del Estado conforme al artículo 90 de la Constitución Política; esto es, en un primer momento se revisará la acreditación del daño –como primer elemento de la responsabilidad, esto es, si el daño ocasionado a la sociedad demandante reviste las características de ser antijurídico; para luego de ello, con fundamento en alguno de los títulos de imputación aceptados por la jurisprudencia administrativa respecto de la responsabilidad del Estado aplicable en los eventos en los cuales el daño tiene por causa la omisión por parte de las entidades públicas en sus funciones de control, inspección y vigilancia en los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar y liquidar en el área de la salud, proceder a valorar si el daño es imputable a las entidades demandadas. 3.
Análisis y decisión del caso concreto. Desde una perspectiva constitucional, el carácter de Estado Social y Democrático de Derecho impone a toda manifestación del poder público una serie de vínculos sustanciales o primarios, que se materializan en los derechos subjetivos y los fines esenciales del Estado, que establecen un sistema marco de deberes consistentes en obligaciones de prestación o en prohibiciones de lesión y, de manera correlativa, aparecen vínculos secundarios o mecanismos de tutela efectiva de la persona – como lo es cláusula general de responsabilidad del Estado – como garantía de reparación que opera en caso de que los vínculos sustanciales sean vulnerados o desconocidos por la acción o la omisión del Estado.
Con lo cual, desde la dogmática constitucional, el instituto de la responsabilidad es una garantía dispuesta para la protección de la dignidad del ser humano, que vela por el restablecimiento de la crisis del sistema de gobernabilidad generada por el daño. Bajo esta dimensión constitucional, la responsabilidad patrimonial del Estado se entiende como el mecanismo de protección integral de los intereses y derechos de las personas, que se activa frente a los daños causados por la actuación de la administración15, tiene como sustrato constitucional el artículo 90 Superior, norma 15 Conforme lo ha expuesto la Corte Constitucional en sentencia C 333 de 1996, la “responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo de protección de los administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual puede ocasionar daños, que son resultado normal y legítimo de la propia actividad pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de los particulares.
Por ello el actual régimen constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del estado de responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2016-00683-00 que contiene la denominada “Cláusula general de la responsabilidad del Estado”16, a partir de la cual la jurisprudencia Contenciosa Administrativa, teniendo como fundamento la determinación del daño antijurídico y la imputación del mismo a la administración (ejes axiales para su configuración), ha desarrollado el juicio de responsabilidad.
De esta manera, para el análisis del juicio de responsabilidad del Estado, se deberá seguir un orden lógico que inicia con la constatación del daño como primer elemento de la responsabilidad; de aceptarse su configuración se procede con la imputación fáctica y jurídica, entendida la primera como el juicio de atribución material que se lleva a cabo para identificar al autor o autores del hecho catalogado como dañino y, la segunda, que es el juicio normativo que se adelanta para determinar cuál es el fundamento jurídico de la responsabilidad; finalmente, sólo de llegarse a acreditar los elementos del juicio de responsabilidad, se abre paso la valoración del daño, aspecto que hace referencia a determinar la magnitud del perjuicio y, por lo tanto, las medidas idóneas para resarcirlo, conforme lo establece el principio de reparación in integrum, integrado al ordenamiento jurídico interno a través del artículo 16 de la Ley Estatutaria 446 de 1998.
Así las cosas, sólo de la sumatoria de cada uno de los elementos estructurales del juicio de responsabilidad, surge plenamente el deber de reparar el daño, haciéndose efectivo el principio neminem laedere. Lo anterior, más allá de consistir en una metodología sugerida por la Sala, atiende a una lógica en la que, naturalmente, ante la ausencia del daño como primer elemento estructural del instituto resarcitorio, el análisis del elemento subsiguiente carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no será posible declarar responsabilidad patrimonial de la Administración.17 3.1.
De la acreditación del daño. El daño como presupuesto primigenio del juicio de responsabilidad del Estado requiere que sea cierto, actual, real, determinado o determinable y protegido el perjuicio antijurídico y éste sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de indemnización”.
En igual sentido, consúltese la sentencia C 892 de 2001. 16 Cfr. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C. Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 73001-23-31-000-2006-01328-01(36565). 17 Frente a la existencia del daño como elemento de la responsabilidad, la Corte Suprema de Justicia ha considerado, que: “cabe afirmar que dentro del concepto y la configuración de la responsabilidad civil, es el daño un elemento primordial y el único común a todas las circunstancias, cuya trascendencia fija el ordenamiento.
De ahí que no se dé responsabilidad sin daño demostrado, y que el punto de partida de toda consideración en la materia, tanto teórica como empírica, sea la enunciación, establecimiento y determinación de aquel, ante cuy falta resulta inoficiosa cualquier acción indemnizatoria”. Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 4 de abril de 1968.
Por su parte, el profesor Fernando Hinestrosa expresa sobre este particular lo siguiente: “La responsabilidad, entendida latamente como la obligación de resarcir daños y perjuicios, parte de un dato imprescindible: el daño. La presencia de un quebranto, independientemente del esmero en su definición y de la exigencia de actualidad o consolidación de él, o de su certidumbre o su advenimiento más o menos probable.
En ausencia de daño no hay obligación, y el aserto, por demás obvio, pone de presente el carácter estrictamente resarcitorio de la responsabilidad en el derecho de tradición romanista.” Hinestrosa, Fernando., “Devenir del derecho de daños”, Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 32, enero-junio de 2017, 5-26.
Pág. 6. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2016-00683-00 jurídicamente; o en términos de la jurisprudencia del Consejo de Estado18, frente al daño se torna imprescindible que se acrediten los siguientes aspectos relacionados con la lesión o detrimento cuya reparación se reclama: i) que sea cierto en oposición al daño hipotético, esto es, que se pueda apreciar material y jurídicamente –que no se limite a una mera conjetura o eventualidad–, y que suponga una lesión o infracción a un derecho, bien o interés legítimo19 que se encuentre tutelado en el ordenamiento jurídico, y ii) que sea personal, es decir, que sea padecido por quien lo solicita, en tanto se cuente con la legitimación en la causa para reclamar o debatir el interés que se debate en el proceso, bien a través de un derecho que le es propio (iure proprium) o uno que le deviene por la vía hereditaria o bajo la figura procesal de la acción iure hereditatis, en el entendido que los herederos de un causante pueden solicitar la indemnización de perjuicios de los daños directos que este último sufre como consecuencia de un acto lesivo en sus derechos e intereses legítimos, por cuanto el derecho a reclamar por los daños sufridos es susceptible de trasmitirse por causa de muerte20. 18 Cfr. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA- SUBSECCIÓN C. Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO.
Bogotá D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil doce (2012). Expediente: 05001232500019942279 01. Radicación interna No.: 21.861. 19 Fernando Hinestrosa, identifica el daño con la “lesión del derecho ajeno consistente en el quebranto económico recibido, en la merma patrimonial sufrida por la víctima, a la vez que en el padecimiento moral que la acongoja”19; de igual manera, entendió por daño, como fenómeno inherente del ser humano, la “lesión a su integridad psico-física, siguiendo con el menoscabo de su patrimonio, hasta llegar a otras manifestaciones más sutiles, más refinadas o complejas de la lesión a derechos o a intereses suyos” - HINESTROSA, FERNANDO. prólogo al libro El Daño, análisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del Estado en Derecho Colombiano y Francés del Dr. Juan Carlos Henao.
Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1998. Págs. 11 a 23. 20 Al respecto, la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Civil, en providencia de fecha 27 de julio de 2016 radicado 73001-31-10-005-2004-00327-01, indicó que “…Tal situación se presenta en la sucesión mortis causa y la herencia no yacente, pues ciertamente no es un ente moral, de modo que no puede ser parte demandante ni demandada en un proceso, pero si lo pueden ser los herederos, que en su calidad de tales representan al causante; por eso, demandar o pedir para la sucesión es hacerlo para los herederos en tal carácter, es decir, como copartícipes en la comunidad universal hereditaria. // A la muerte del causante, los herederos lo suceden en sus derechos y obligaciones, y por esta razón son ellos quienes concurren al juicio, bien sea integrando la parte demandante o como demandados. // 3.2.
En relación con el primero de esos supuestos, ha sostenido esta Sala que «cuando se demanda para una sucesión, la Corte, respecto de la legitimación en la causa “por activa”, tiene dicho que “cada heredero, en razón de suceder al causante en todos sus derechos y obligaciones transmisibles (artículo 1008 del Código Civil), y de la representación del causante en tales derechos y obligaciones (artículo 1155 ibídem), puede demandar para todos los herederos» (CSJ SC, 14 Ago. 2006, rad. 1997-2721-01). // «Lo que pertenece a la sucesión -explicó- es de los herederos.
Ellos no tienen un derecho personal, o crédito, sino un derecho real: el de herencia sobre la universalidad jurídica, con la esperanza de concretarse en el dominio sobre uno o más bienes. Antes de la partición hay una comunidad sui generis; un patrimonio común destinado a liquidarse". // (…) Cuando se demanda a la 'sucesión' o para 'la sucesión', la parte demandada' está constituida por todos los herederos y la parte actora lo está por el heredero o los herederos que piden para la comunidad.
Por un imperativo de lenguaje se habla en uno y otro caso de 'la sucesión'; pero bien analizadas las cosas, detrás de esta colección de bienes se perciben los herederos como personas físicas" (G, J. XLIII, 789) (CSJ SC, 28 Oct. 1954, G.J. T. LXXVIII, núm. 2147, p. 978-980; CSJ SC, 2 Feb. 2000, rad. 7935). // Los herederos asumen -explicó- el carácter de parte, por activa o por pasiva, no personalmente ni como representantes de una entidad que carece de personería jurídica, sino por la calidad de herederos de que están investidos», lo cual es indicativo de la existencia de una tercera categoría dentro del presupuesto procesal de capacidad para ser parte que «es precisamente el caso de quien no comparece en propio nombre, ni en representación de otro, sino por virtud del cargo o calidad, es decir, en el evento contemplado por ser heredero» (CSJ SC, 21 Jul. 1959, G.J. T. XCI nº. 2214, p. 52). // (…) el heredero representa al causante «“en todos sus derechos y obligaciones transmisibles” (C. Civil, arts. 1008 y 1155)» (CSJ SC, 5 Ago. 2002, rad. 6093), por lo que su participación en el proceso beneficia o afecta a los otros sucesores mortis causa, vinculándolos en todos los efectos de la relación jurídico procesal, de tal forma que el fallo que se profiera en ese trámite produce cosa juzgada en favor o en contra de todos los integrantes de la comunidad hereditaria. // Como sucesor de todos los derechos transmisibles del causante y como titular del dominio per universitatem sobre los bienes relictos -indicó esta Corporación- aunque éste no se concrete sino en la partición, el heredero tiene desde la delación de la herencia todas las acciones que el de cujus tenía (C. C., artículos 1008 y i013), y por ende puede, demandando para la sucesión, incoar cualquier acción tal cual podría haberlo hecho el mismo causante (CSJ SC, 28 Oct. 1954 G.J. T. LXXVIII, n. 2147, p. 978-980). // 3.3.
El derecho a una herencia no otorga per se acción para reclamar los bienes que la constituyan como si fueran de propiedad del heredero, Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2016-00683-00 No obstante, en materia de responsabilidad del Estado para que el daño tenga la entidad jurídica de “resarcible”, se requiere, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, que tenga la condición de antijurídico, esto es, que no se tenga la obligación de soportar el menoscabo o detrimento de la situación favorable21, por ausencia de causa jurídica que lo justifique.
En este sentido, la Corte Constitucional en sentencia C-333 de 1996, sostuvo que la responsabilidad del Estado se cimienta en el hecho según el cual la víctima no tiene el deber jurídico de soportar el daño, en el entendido que es el Estado quien, bajo la égida del principio de legalidad – entiendo por aquel, el respeto irrestricto a todo bloque de juridicidad –, tiene la obligación de preservar los derechos y libertades fundamentales22.
De igual manera, el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado23 precisa que: “…La antijuridicidad del daño va encaminada a que no sólo se constate la materialidad y certidumbre de una lesión a un bien o interés amparado por la ley, sino que, precisamente, se determine que la vulneración o afectación de ese derecho contravenga el ordenamiento jurídico, en tanto no exista el deber jurídico de tolerarlo.
“Como se aprecia, el daño antijurídico es el principal elemento sobre el cual se estructura la responsabilidad patrimonial de la administración pública, a la luz del artículo 90 de la Carta Política, entidad jurídica que requiere para su configuración de dos ingredientes: i) uno material o sustancial, que representa el núcleo interior y que consiste en el hecho o fenómeno físico o material (v.gr. la desaparición de una persona, la muerte, la lesión, etc.) y ii) otro formal que proviene de la norma jurídica, en nuestro caso de la disposición constitucional mencionada.24 “En ese orden, el daño antijurídico no puede ser entendido como un concepto puramente óntico, al imbricarse en su estructuración un elemento fáctico y uno jurídico; se transforma para convertirse en una institución deontológica, pues sólo la lesión antijurídica es resarcible integralmente en términos normativos (artículo 16 de razón por la cual aun siendo único, el legislador no le autoriza ejercitar las acciones reales o personales que correspondían al causante, de modo que debe obrar jure hereditario, lo que supone reivindicar «para la comunidad conformada por los herederos de la universalidad de derecho que dejó el causante» (CSJ SC, 13 Dic. 2000, rad. 6488).” 21 La definición clásica de daño, por excelencia, es la propuesta por el profesor Adriano De Cupis, quien lo identificó, con una síntesis magistral, como el “nocimiento o perjuicio, es decir, aminoración o alteración de una situación favorable” - DE CUPIS, ADRIANO. El daño. Teoría general de la responsabilidad civil.
Barcelona, Editorial BOSCH, 1975. Página 81. 22 Sentencia C-333 de 1996: “…El perjuicio que es provocado a una persona que no tiene el deber jurídico de soportarlo. La Corte considera que esta acepción del daño antijurídico como fundamento del deber de reparación del Estado armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado Social de Derecho, pues al propio Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los particulares frente a la actividad de la administración. Así, la responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo de protección de los administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual puede ocasionar daños, que son resultado normal y legítimo de la propia actividad pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de los particulares.
Por ello el actual régimen constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del Estado de responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio antijurídico y éste sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de indemnización. Igualmente no basta que el daño sea antijurídico sino que éste debe ser además imputable al Estado, es decir, debe existir un título que permita su atribución a una actuación u omisión de una autoridad pública…”. 23 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C. Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil catorce (2014).
Radicación: 41001233100019960894501 (30812). 24 Cf. DE CUPIS, Adriano “El Daño”, Ed. Bosch, Barcelona, 2ª edición, 1970, pág. 82. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2016-00683-00 la ley 446 de 1998) y, por lo tanto, sólo respecto de la misma es posible predicar consecuencias en el ordenamiento jurídico.
“De allí que, sólo habrá daño antijurídico cuando se verifique una modificación o alteración negativa fáctica o material respecto de un derecho, bien o interés legítimo que es personal y cierto frente a la persona que lo reclama, y que desde el punto de vista formal es antijurídico, es decir no está en la obligación de soportar porque la normativa no le impone esa carga.”25…” Pues bien, el caso bajo estudio, como fue ilustrado ad supra, la responsabilidad alegada por la parte demandante se sitúa en el ejercicio de la función administrativa de “inspección, control y vigilancia” de las Entidades Promotoras de Salud, en específico de la intervención y liquidación forzosa de Solsalud EPS S.A. que, en interpretación de la Sala de la demanda, se pretende que el extremo demandado actúe como sucesores que subrogaron a la EPS liquidada en sus obligaciones, puesto que la liquidación le impidió a la sociedad demandante obtener el reconocimiento y pago por concepto de los servicios de salud prestados; situación que, en su sentir, representa una carga no soportable que conllevó al detrimento económico.
Así las cosas, entiende la Sala que el daño que se pretende concretar en este caso, lo constituye la pérdida de la oportunidad de obtener el pago de los servicios de salud prestados a los usuarios de Solsalud EPS S.A. (liquidada); frente al cual, se advierte, como lo precisa la parte demandante, que no se pagaron los servicios médicos prestados a los afiliados de la EPS, ni siquiera en el proceso de liquidación forzosa administrativa, por cuenta de que en la Resolución 1435 de 2014 y la Resolución No. 2668 de 2014, que declararon insolutos los crédito presentados, calificados y graduados, en virtud de la insuficiencia de recursos.26 3.2.
De la atribución del daño. Respecto del proceso de intervención y liquidación forzosa de Solsalud EPS S.A. encuentra la Sala, que mediante Resolución 00735 del 6 de mayo de 201327, se ordenó la toma de posesión para liquidar el “PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO EPS Y EL PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO EPSS DE LA SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD EPS S.A.”.
Igualmente, se dispuso en el artículo quinto de la citada Resolución, que el “Agente Especial Liquidador Interventor (…), ejercerá las funciones propias de su cargo de acuerdo con lo previsto en las normas del Sistema General de Seguridad Social, Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y demás normas que le sean aplicables”. Finalmente, es un hecho aceptado por las partes, que el proceso liquidatorio finalizó con la expedición de la Resolución No. 004964 del 6 de junio de 2014, en la que se declaró terminada la existencia legal de la sociedad y, se dispuso 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 1º de febrero de 2012, Exp. 21.466 26 Ver folios 105 a 298 del documento “03AnexosDemanda” del Expediente Digital contenido en OneDrive – índice 00056 de SAMAI. 27 Ver anexos contestación de la demanda de la Superintendencia Nacional de Salud “17CdPruebasSuperSalud” – documento “R_2013_Norma_0735”, del Expediente Digital de OneDrive, registro índice 00077 de SAMAI.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2016-00683-00 la inscripción de la Resolución en el registro mercantil de la cámara de comercio de Bucaramanga, la cancelación de la matrícula mercantil y la cancelación del registro del agente especial liquidador. Así las cosas, la función administrativa de inspección, vigilancia y control sobre las EPS que constitucionalmente se le encomienda a la Superintendencia Nacional de Salud, se dirige con lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, el cual consagra que los procedimientos administrativos que deba seguir serán los previstos por las normas correspondientes para la Superintendencia Bancaria; de ahí que, se deba aplicar el Decreto Ley 663 de 1993 “Estatuto Orgánico del Sistema Financiero”, modificado por la Ley 510 de 199928, normativa vigente para la fecha de expedición de la medida administrativa referida y, que no establece que la Superintendencia Nacional de Salud y/o el Ministerio de Salud y Protección Social, tengan que asumir en calidad de sucesores procesales que se subrogan en las obligaciones de las Entidades Promotoras de Salud del régimen privado que son intervenidas y liquidadas.
En este sentido, el Consejo de Estado, a través de la Sala Veintiuno Especial de Decisión en sentencia de fecha 17 de junio de 2022 radicación 11001-03-15-000- 2014-04059-00, al decidir un recurso extraordinario de revisión donde debía determinar si la Superintendencia Nacional de Salud podía ser condenada en el marco de un proceso de reparación directa por hechos atribuidos a la EPS Risaralda S.A. liquidada, consideró: “…si bien la actuación de la Superintendencia Nacional de Salud se ejerció dentro del marco de competencias que le atribuye la ley para ordenar los correctivos frente a la situación financiera de la entidad vigilada, el ejercicio de dicha función administrativa no deriva para la entidad la subrogación de las obligaciones que surjan de la prestación directa del servicio de salud por la sociedad intervenida.
Por otra parte, el agente especial liquidador por disposición legal es un auxiliar de la justicia y, por tanto, no tiene la calidad de trabajador, contratista, empleado o representante de la Superintendencia Nacional de Salud, toda vez que, de acuerdo con el marco normativo que regula los procesos de intervención forzosa administrativa29, la Superintendencia Nacional de Salud designa a los agentes especiales interventores, liquidadores y contralores, previa inscripción de estos en el registro correspondiente.
Es así que el agente especial liquidador designado tiene la condición de auxiliar de la justicia según lo previsto en el numeral 6 del artículo 295 del EOSF “el liquidador y el contralor continuarán siendo auxiliares de la justicia y, por tanto, para ningún efecto podrán reputarse trabajadores o empleados” de la entidad en liquidación o de la Superintendencia Nacional de Salud.
Para tal cometido, la ley les otorga autonomía en el desarrollo de sus funciones, al punto que los artículos 291, numeral 6 y 294 de ese estatuto preceptúan claramente que “los agentes especiales desarrollarán las actividades que les sean confiadas bajo su inmediata 28 “Por la cual se dictan disposiciones en relación con el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores, las Superintendencias Bancaria y de Valores y se conceden unas facultades”. 29 La Superintendencia Nacional de Salud en materia de procesos de intervención forzosa administrativa dirigidos a administrar o liquidar las entidades vigiladas, adopta el procedimiento previsto en el Decreto Ley 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero) y la Ley 795 de 2003.
Lo anterior por remisión expresa del numeral 8 del artículo 42 de la Ley 715 de 2001, el artículo 1 del Decreto 1015 de 2002, el artículo 1 del Decreto 3023 de 2002, el artículo 30 del Decreto 2975 de 2004 y el inciso 1º del artículo 6 del Decreto 506 de 2005.. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2016-00683-00 responsabilidad”, al punto que “es competencia de los liquidadores adelantar bajo su inmediata dirección y responsabilidad los procesos de liquidación forzosa administrativa de entidades vigiladas”.
En consonancia con lo referido, el numeral 9 del artículo 295 del EOSF prevé que el liquidador tendrá la guarda y administración de los bienes que se encuentren en poder de la intervenida, de la masa de la liquidación o excluidos de ella y, además, la función de actuar “como representante legal de la intervenida”. De lo anterior se desprende, que un particular llamado “liquidador”, por mandato legal, desarrolla funciones públicas administrativas transitorias y desde luego que la Superintendencia Nacional de Salud ejerce vigilancia respecto de los liquidadores designados, pero de tal circunstancia no es viable concluir que por las actuaciones de esos auxiliarles deba responder el Estado, como si se tratara de una responsabilidad objetiva30.
Así las cosas, en el presente asunto: i) La demanda de reparación directa se presentó por el señor Etelberto Grajales Ospina, en nombre propio y en representación de sus hijas en el año 2000, esto es, cuando la EPS Risaralda se encontraba en liquidación, con ocasión de la Resolución No. 1940 del 13 de diciembre de 1999. ii) El agente liquidador participó en el proceso en primera instancia y se opuso a las pretensiones de la demanda. iii) La sentencia que se busca infirmar se profirió el 28 de agosto de 2014, esto es, cuando ya se había expedido la Resolución 007 de 5 de diciembre de 2005 que dispuso la extinción de la persona jurídica E.P.S. Risaralda S.A. en liquidación, la cual se fundamentó en las previsiones del EOSF y el Decreto 2211 de 200480.
En suma, tampoco era viable vincular a la Superintendencia Nacional de Salud, como sucesora procesal81 de la demandada extinta, durante el trámite de liquidación forzosa administrativa, en la medida en que no fue designada como tal, y de accederse, inclusive se estaría cambiando la causa petendi del proceso que fue fijada en la demanda por la parte actora…” De esta manera, la oportunidad que se alega como afectada (daño), no puede ser atribuida al extremo demandado, pues es claro que a partir de las normas que rigen el procedimiento de liquidación de las EPS, no se les impone la obligación de asumir como sucesoras de Solsalud EPS S.A. y, en esa medida, no se subrogan en sus obligaciones una vez se dispuso de la liquidación definitiva; más aún cuando el Decreto 2555 de 201031 determina en los artículos 9.1.3.6.4 y 9.1.3.6.5 literal d), que cuando subsisten procesos o situaciones jurídicas no definidas, incluso, a la terminación de la existencia legal de la sociedad, como ocurre en este caso, el liquidador tiene la obligación de “encomendar la atención de dichas situaciones a otra institución financiera intervenida o a un tercero especializado, previa constitución de una reserva adecuada”, que, en el caso concreto, corresponde a legal strategy SAS que actúa como cesionaria de Solsalud EPS S.A.; empero, en este caso no existe certeza probática en el expediente de la existencia del contrato 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
MP. Roberto Augusto Serrato Valdés, providencia de 25 de enero de 2018, radicado 68001-23-33-000-2015-00181-01. 31 Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2016-00683-00 de mandato para la gestión de bienes y actividades remanentes del proceso de liquidación, al igual que la representación de la entidad.
Así, en el sub examine, se observa que el daño alegado por la parte demandante no puede ser atribuido a las entidades demandadas. Ahora, sin perjuicio de lo anterior, si se admitiera que el daño cuya reparación se pretende recae en la intervención de la EPS, debe indicarse que se trataría de un daño jurídico en la medida que existe un contenido normativo que permite el ejercicio de la función administrativa de inspección, vigilancia y control; en efecto, de conformidad con los artículos 189.22 y 150.7 de la Constitución, le corresponde al presidente de la República "Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos" y, le compete al legislador, expedir las normas a las cuales debe sujetarse el gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que señala la Constitución. Así, de acuerdo con los artículos 9 y 365 ejusdem, la seguridad social en salud es un servicio público sujeto a la regulación, control y vigilancia del Estado, en cabeza del presidente de la República.
En materia de seguridad social en el sector salud, dichas funciones de inspección vigilancia y control, le corresponden a la Superintendencia Nacional de Salud, organismo de carácter técnico creado por la Ley 100 de 1993, adscrito al Ministerio de Salud, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Para el efecto, el legislador le otorgó facultades dentro de las que se encuentra la potestad de ordenar la toma de posesión para administrar o liquidar a los agentes del SGSSS.
De igual manera, debe indicarse, de conformidad con la normativa que rige la intervención y liquidación de las EPS, que el Agente Liquidador está sujeto a una prelación de créditos a cargo de la liquidación, así lo precisan los artículos 9.1.3.5.3. y 9.1.3.5.5. a 9.1.5.8. del Decreto 2555 de 2010. Tales disposiciones establecieron el orden que debe seguirse para la restitución de las sumas y el pago de las acreencias, como fase posterior a la expedición del acto que resuelve las reclamaciones dentro de la liquidación y los recursos procedentes contra esta decisión. En segundo lugar y adicionalmente a la citada prelación legal, el pago de las acreencias reconocidas también está condicionado a la disponibilidad de recursos que tenga el liquidador en desarrollo del proceso a su cargo.
Dicha circunstancia implica que no pueda proceder a la cancelación de este tipo de obligaciones a partir de la simple expedición del acto que determina el pasivo y los créditos a cargo de la masa y aquellos excluidos de la misma. De lo cual puede concluir la Sala, que la liquidación de la EPS no implicó un daño especial, que afectara de manera grave y anormal, en perjuicio de la cláusula igualatoria dispuesta en el artículo 13 de la Constitución Política, una carga excesiva a la parte demandante.
Al respecto, la Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado, en sentencia de fecha 11 de diciembre de 2024 radicación No. 680012333000-2016- 00809-01, manifestó que el daño se origina en la insolvencia de la EPS que resultó de su liquidación de la EPS, no puede considerarse como un daño antijurídico en sí Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2016-00683-00 mismo, pues es un menoscabo que los particulares deben soportar en virtud de las reglas del procedimiento de liquidación de las sociedades; veamos: “…27.
Se recuerda que el daño que se reclama consiste en que no se pagaron los servicios médicos prestados a los afiliados de la EPS, ni siquiera en el proceso de liquidación forzosa administrativa, por cuenta de que en la Resolución 3574 de 2014, confirmada mediante la 6229 de 2014, se declaró insoluto el crédito presentado, calificado y graduado, en virtud de la insuficiencia de recursos. 28.
En este sentido, se destaca que el daño se origina en la insolvencia de la EPS que resultó de su liquidación de la EPS, debe reiterarse que el procedimiento de liquidación forzosa administrativa adelantado en este caso es un verdadero trámite administrativo, cuyas etapas están reguladas en el EOSF y que: “(…) tiene por finalidad esencial la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva entidad hasta la concurrencia de sus activos, preservando la igualdad entre los acreedores sin perjuicio de las disposiciones legales que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos.”32.
(Negrillas fuera del texto original). Se evidencia que la norma dispone expresamente que las acreencias reconocidas en el desarrollo del proceso se pagarán «hasta la concurrencia de los activos» de la sociedad en liquidación, de modo que el pago de cada crédito, según la graduación que le haya correspondido de conformidad con la prelación legal33, depende de la existencia de recursos. 29.
En otras palabras, el hecho de que los pasivos excedan los activos y, de contera, algunos créditos queden insolutos, no es un daño antijurídico en sí mismo, pues es un menoscabo que los particulares deben soportar en virtud de las reglas del procedimiento de liquidación de las sociedades. Así lo ha determinado esta Sección de manera reiterada sobre los distintos procesos de liquidación, que comparten la naturaleza concursal y universal34: “(…) es de importancia puntualizar que la pérdida en venta de activos respecto del valor en libros y la insuficiencia de remanentes para los socios de la entidad en la liquidación judicial no constituye prueba de un daño antijurídico en sí mismo, toda vez que puede corresponder a las reglas del proceso liquidatorio, en el que se realiza un avalúo de los bienes que conforman la masa de la liquidación. Al proceso de liquidación judicial es concursal deben comparecer todos los acreedores que pretendan reclamar derechos.
Con la venta de los bienes afectos a la liquidación se pagan los gastos de administración y las acreencias, en el orden de prelación de créditos. En ese supuesto, la ausencia de remanentes es un resultado económico consecuente con la situación del patrimonio liquidable y con las funciones asignadas al juez de la liquidación. Si se mira con cuidado, en caso de ausencia de remanentes, para los socios no hay un detrimento patrimonial respecto de un derecho económico cuyo valor resulta igual a cero, porque equivale al resultado financiero de la liquidación, bajo las reglas del proceso y del contrato de sociedad. 32 Artículo 293 del EOSF. 33 Artículo 2493 a 2509 del Código Civil. 34 Sin perjuicio de si son judiciales, como aquel regulado en la Ley 1116 de 2006, o administrativos, como el que ahora ocupa la atención de la Sala.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2016-00683-00 En la liquidación judicial, la insuficiencia de activos para pagar los pasivos no constituye prueba de un daño antijurídico en sí mismo, toda vez que no habrá derecho económico vulnerado en tanto la actuación corresponda a las reglas del proceso liquidatorio -en el que hacen parte los acreedores de la sociedad- una de las cuales consiste en el avalúo de los bienes y el pago de los pasivos hasta concurrencia de los activos.
Por ello, si en respeto de las reglas de la liquidación, el producto de las ventas de los activos no alcanza para pagar los pasivos y al término del proceso no se generan remanentes para los socios, ellos están obligados a soportar la ausencia de excedentes y el finiquito de la empresa sin recuperar el capital invertido en la sociedad.”35.
(Negrillas y subrayados fuera del texto original). En otra oportunidad, la Sala señaló que: “Debe precisarse que el resultado negativo o la insuficiencia de remanentes para los socios de la entidad en la liquidación obligatoria no constituye prueba de un daño antijurídico en sí mismo, toda vez que puede corresponder a las reglas del proceso liquidatorio -en el que hacen parte los acreedores de la sociedad- una de las cuales es el pago de sus acreencias, en el orden de prelación de créditos.
Por ello, si en respeto de las reglas del proceso de liquidación, el producto de las ventas de los activos no alcanza para pagar los pasivos al término de ese proceso, los socios están obligados a soportar la inexistencia de excedentes o remanentes, es decir a no recuperar el capital invertido en la sociedad.”36. (Negrillas fuera del texto original).
Y, finalmente, sobre la liquidación administrativa de una caja de compensación familiar a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud expuso que: “Debe resaltarse que en el supuesto de la liquidación administrativa - que se echa de menos por las demandantes- el resultado negativo o la insuficiencia de activos para pagar el pasivo de la entidad intervenida no constituye prueba de un daño antijurídico en sí mismo, toda vez que puede corresponder a las reglas del proceso liquidatorio -en el que se deben hacer parte todos los acreedores - una de las cuales es el pago de sus acreencias, en el orden de prelación de créditos definido en la ley.
Asiste la razón al Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud al advertir que dentro de sus funciones no se encuentra la de garantizar o pagar las deudas de las empresas promotoras de salud o de las administradoras de riesgos subsidiados. Es más, esas entidades no tienen la posición garante de las obligaciones contractuales, como pretendió, en últimas, la parte demandante.”37.
(Negrillas fuera del texto original). En este asunto, al igual que en el de la última providencia transcrita, el demandante pretende que las entidades demandadas le reconozcan el crédito insoluto que correspondía a unos servicios prestados por la IPS a favor de los afiliados de la EPS, de lo cual se extrae con toda claridad que el pedimento consiste en que las 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 10 de septiembre de 2020. Exp: 62018. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 13 de agosto del 2020. Exp: 50575. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 4 de septiembre del 2020. Exp: 63631. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2016-00683-00 demandadas asuman el deber jurídico de garantizar el pago de las obligaciones contractuales incumplidas por parte de la sociedad liquidada, sin que tal deber les corresponda, en atención a que de las funciones de supervisión, vigilancia y control no se desprende la de garantizar o pagar las deudas de las entidades vigiladas ” En consideración con todo lo expuesto, es innegable que el daño que la entidad demandante pretenden derivar en lo que se constituyó la causa petendi de este proceso, por una parte, no puede ser atribuido al extremo demandado y, por otra, no deviene en antijurídico, circunstancia que da lugar a negar las pretensiones solicitadas; dicho en otros términos, el no pago del crédito reconocido en el procedimiento de liquidación de Solsalud EPS, que obedeció a las resultas del proceso liquidatorio en el que se declaró la insuficiencia patrimonial para cubrirlo, no comporta que el daño alegado sea antijurídico y, por lo mismo, no es resarcible. 4.
De la condena en costas. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo del artículo 365 del C.G.P., sería procedente condenar en costas a la parte vencida en esta instancia; sin embargo, la Sala se abstendrá de emitir condena en costas, teniendo en cuenta que, conforme al numeral 8 del artículo 365 del C.G.P., en el expediente no se advierten pruebas que las demuestren o justifiquen.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Santander, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política y la Ley, FALLA PRIMERO. DENIEGUENSE las pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia SEGUNDO. SIN CONDENA EN COSTAS, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. Una vez en firme esta providencia, ARCHIVESE el expediente, previas las constancias de rigor en Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. [Firma electrónica] IVAN FERNANDO PRADA MACÍAS Magistrado [Firma electrónica] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado [Firma electrónica] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Primera Instancia Exp. 680012333000-2016-00683-00