ACCIÓN POPULAR Segunda Instancia 17-001-33-33-001-2023-00015-01 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala de Decisión Magistrado Ponente: Publio Martín Andrés Patiño Mejía Sentencia Segunda Instancia Acción: Popular Demandantes: Ana María Bañol Carmona Demandado: Municipio de Manizales Radicado: 17-001-33-33-001-2023-00015-01 Acto judicial: Sentencia 0155 Manizales, siete(07)de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Proyecto discutido y aprobado en sala de la presente fecha §01.
Síntesis: La parte demandante pretende el arreglo de dos vías. La primera instancia accedió a las pretensiones. El municipio de Manizales recurrió porque las vías permiten el tránsito y ya se encuentran en el inventario de necesidades viales. La sala revoca la sentencia de primera instancia, debido a que no se demostró la vulneración de los derechos colectivos, toda vez que las vías permiten el tránsito y están incluidas en el inventario de mantenimiento. §02.
Procede esta Sala a dictar sentencia de segunda instancia para decidir el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Manizales – en adelante el Municipio-, contra la sentencia del 24 de junio de 2024 proferida por la Señoría del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, en la acción popular interpuesta por la señora Ana María Bañol Carmona, demandante, contra el Municipio de Manizales, parte demandada. 1.Antecedentes1-2 1.1.La demanda §03.
La parte accionante pretende la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y 1 Los subrayados, resaltados y versalitas en este acto judicial son de esta Sala, salvo que se aclare que son originales de las citas. 2 Según la síntesis del acto judicial en la sentencia de primera instancia 019Sentencia 1a. i_202300015SentenciaPo ACCIÓN POPULAR Segunda Instancia 17-001-33-33-001-2023-00015-01 2 salubridad públicas, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. §04.
En consecuencia, se ordene al Municipio de Manizales realizar la adecuación en las vías ubicadas en la Calle 50ª con 3G, Calle 53 y 53ª con Carrera 4 y Calle 52B con Carrera 3G del barrio Samaria a través de la pavimentación de las mismas, contando con todas las especificaciones técnicas y las obras de manejo de aguas y demás requeridas para garantizar su tránsito y durabilidad. §05.
En los hechos expuso que varías vías del barrio Samaria de Manizales carecen de tramos con pavimentación: calle 50A con 3G; la calle 53 y 53A con carrera 4; y, calle 52B con carrera 3G. La comunidad elevó peticiones a la administración para la pavimentación, la cual informó que las vías se incluyeron en el inventario de necesidades viales, conforme a las prioridades de intervención. La situación afecta el tránsito de vehículos, peatonal, traslado de adultos mayores y la entrada a las viviendas. 1.2.
Contestación del Municipio §06. Se opuso a las pretensiones de la demanda, y sobre los hechos manifestó que las vías se encuentran en el inventario de necesidades, pues dicho sector es transitable, y por ello no se vulneran los derechos colectivos. §07. Propuso los siguientes medios exceptivos de: “improcedencia de la acción”, “moralidad administrativa”, “inexistencia de los presupuestos legales para incoar la acción”, “inexistencia de nexo de causalidad”, “carencia de prueba que constituya presunta vulneración de derechos colectivos” “ausencia de transgresión de los derechos colectivos” y “excepción genérica”. 1.3.
La sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones §08. El Juzgado profirió sentencia de la siguiente manera:
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones denominadas “IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN”, “MORALIDAD ADMINISTRATIVA”, “INEXISTENCIA DE LOS PRESUPUESTOS LEGALES PARA INCOAR LA ACCIÓN”, “INEXISTENCIA DE NEXO DE CAUSALIDAD”, “CARENCIA DE PRUEBA QUE CONSTITUYA PRESUNTA VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS” “AUSENCIA DE TRANSGRESIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS” Y “EXCEPCIÓN GENÉRICA”, propuestas por el Municipio de Manizales.
SEGUNDO: DECLARAR LA VULNERACIÓN de los derechos colectivos; “EL GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO Y LA UTILIZACIÓN Y DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO”, “LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICAS”, “EL DERECHO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE”, por parte del municipio de Manizales – Caldas. ACCIÓN POPULAR Segunda Instancia 17-001-33-33-001-2023-00015-01 3 TERCERO: ORDENAR al municipio de Manizales, Caldas: 4.2.1.
Adelantar, si no lo ha hecho, las gestiones técnicas, administrativas, interadministrativas, presupuestales, financieras a fin de obtener los recursos necesarios que permitan ejecutar las obras requeridas para la pavimentación, rehabilitación y/o mantenimiento de la calle 50A con 3G, la calle 53 y 53A con carrera 4, y la calle 52B con carrera 3G del barrio Samaria, lo cual deberá contar con todas las especificaciones técnicas, las obras de manejos de agua, y las requeridas para garantizar la transitabilidad y durabilidad.
Para lo anterior, el municipio de Manizales, Caldas, deberá priorizar la intervención de la obra ordenada para que en el plazo de doce (12) meses se encuentre ejecutado el 100% de la pavimentación y de la construcción de las obras requeridas. Se advierte que el referido plazo atiende a los lapsos que se estiman pertinentes para que el ente territorial demandado, pueda efectuar las inclusiones presupuestales pertinentes para la siguiente vigencia fiscal, garantizando así la posibilidad de cumplimiento material de la orden impartida.
CUARTO: SIN COSTAS en esta instancia.” §09. Como problema jurídico se planteó: ¿En el proceso se encuentra demostrada la vulneración de los derechos e intereses colectivos por parte del municipio de Manizales (Caldas), en razón a la ausencia de pavimentación de la vía ubicada en la calle 50A con 3G, en la calle 53 y 53A con carrera 4 y en la calle 52B con carrera 3G del barrio Samaria?” §10.
En el análisis jurídico resaltó la protección de los derechos e intereses colectivos, la procedencia de la acción popular y los derechos colectivos invocados. §11. Para acceder a las pretensiones, el juzgado consideró: (i) se demostró que las vías la carecen de intervención por parte del municipio de Manizales, incumpliendo con ello, sus obligaciones legales de adecuar las vías que se localizan dentro de su jurisdicción;
(ii) la colocación de las vías en un inventario de necesidades viales no exime de responsabilidad al administrador municipal de efectuar las gestiones correspondientes en aras de permitir el disfrute digno del espacio público que se encuentra a su cargo; (iii) han transcurrido casi 2 años, periodo más que suficiente para realizar lo necesario con el fin de adecuar las vías afectadas, no siendo dable para la autoridad municipal exponer la prioridad de otras obras por realizar; y, (iv) las reglas de la experiencia indican que la ausencia de un amoblamiento urbano que brinde garantías para el goce y disfrute del espacio público y que permita la movilidad en condiciones seguras, atenta gravemente contra los derechos de las personas que habitan o transitan por la zona.
ACCIÓN POPULAR Segunda Instancia 17-001-33-33-001-2023-00015-01 4 1.4. La apelación del municipio que insiste que la vía permite el tránsito3 §12. La entidad solicitó sea revocada la sentencia en contra del Municipio porque: (i) no se ha demostrado algún daño que obligue a la intervención de las vías; (ii) el estado actual de las vías no afecta el tránsito ni la calidad de vida de los habitantes;
(iii) criticó que el plazo para hacer las obras no contempla los necesarios para los trámites contractuales; (iii) “no se trata de reparar un bache o instalar unas “barandas”, son tres vías (Calle 50 con 3G, la Calle 55 y 53 A con Carrera 4 y la Calle 52B con Carrera 3G del barrio Samaria) a las que existe compromiso de la entidad estatal de pavimentación total pero, dados los altos costos, se hará en periodos diferentes (una vía por año, según concepto interno arrimado de la Secretaría de Infraestructura, como insumo de contestación al presente recurso)” §13.
En subsidio, se solicita que se conceda un plazo de tres vigencias fiscales y seis meses para cumplir la sentencia. 1.5. Trámite procesal surtido en segunda instancia4 §14. Admitido el recurso no se pronunciaron las partes ni el Ministerio Público presentó concepto. 2. Consideraciones §15. Esta decisión corresponde a este tribunal, conforme al artículo 16 de la Ley 472 de 1998 y 152 numeral 16 del CPACA. 2.2.Problema Jurídico §16.
¿En el proceso se encuentra demostrada la vulneración de los derechos e intereses colectivos por parte del municipio de Manizales (Caldas), en razón a la ausencia de pavimentación de la vía ubicada en la calle 50A con 3G, en la calle 53 y 53A con carrera 4 y en la calle 52B con carrera 3G del barrio Samaria? §17. En caso afirmativo, ¿se debe aumentar el plazo de cumplimiento de la sentencia? 2.3.
Las acciones populares §18. Los derechos colectivos son protegidos por las acciones populares cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro, agravio o daño contingente, por la 3 020_MemorialWeb_Recurso-2023015Apelacion 4 6aldespachopar_constanciadespachose ACCIÓN POPULAR Segunda Instancia 17-001-33-33-001-2023-00015-01 5 acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúen en desarrollo de funciones administrativas.
(arts. 78 a 82 CP, L.472/1998). §19. El Honorable Consejo de Estado5 indicó los siguientes supuestos para la prosperidad de las acciones populares: “A) Una acción u omisión de la parte demandada. B) Un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana.
Y, C) La relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses”. 2.4.Los derechos colectivos que se pretende se protejan §20. El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente pretende garantizar que la sociedad no esté expuesta a padecer posibles o inminentes alteraciones de las condiciones normales de vida o daños graves “por fenómenos naturales y efectos catastróficos de la acción accidental del hombre, que demanden acciones preventivas, restablecedoras, de carácter humanitario o social, constituyéndose en un derecho de naturaleza eminentemente preventiva”.6 §21.
Acerca de los bienes de uso público y su relación con el concepto de espacio público, el Consejo de Estado7 ha destacado lo siguiente: “Se advierte con claridad que la clasificación del Código Civil entre bienes públicos y bienes fiscales, no es equivalente a la que puede construirse entre bienes afectos al espacio público y bienes no afectados, o, si se quiere definir estos últimos como bienes de uso privativo, habida cuenta que de acuerdo con las definiciones legales no todo bien público se constituye en espacio público y su vez los bienes privados pueden ser objeto de afectación al espacio público.” §22.
Sobre la protección Constitucional del espacio y los bienes de uso público, el artículo 82 de la Carta Política señala el deber del Estado de velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. §23. El concepto de espacio público, ha sido definido en la Ley 9ª de 19898, en los siguientes términos: “Artículo 5° Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de 5 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA.
Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO, Bogotá, D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil diez (2010), Radicación número: 54001-23-31-000-2001-01920-01 (AP). 6 CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO- SECCION TERCERA CONSEJERO PONENTE: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA- Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil once (2011)- Radicación número: 25000-23-26-000-2005-01330-01(AP). 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera CP.
Roberto Augusto Serrato Valdés, del 18 de mayo de 2017 radicado. 13001-23-31-000-2011-00315-01. 8 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”. ACCIÓN POPULAR Segunda Instancia 17-001-33-33-001-2023-00015-01 6 necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.” §24.
Los artículos 2 y 3 del Decreto 1504 de 1998 establecen los elementos que conforman el espacio público: a) Los bienes de uso público, es decir aquellos inmuebles de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso o disfrute colectivo; b) Los elementos arquitectónicos, espaciales y naturales de los inmuebles de propiedad privada que por su naturaleza, uso o afectación satisfacen necesidades de uso público; y, c) Las áreas requeridas para la conformación del sistema de espacio público en los términos establecidos en este decreto. §25.
El artículo 5 del citado decreto hace referencia a los elementos constitutivos del espacio público, entre los cuales se encuentran: (i) constitutivos naturales y (ii) constitutivos artificiales o construidos. Estos últimos se integran por las áreas de los sistemas de circulación peatonal y vehicular. §26. Los artículos 1, 4, 16 del Decreto 1504 de 1998, determinan la competencia de los municipios y distritos en la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo. §27.
La Corte Constitucional9 ha dicho que “La búsqueda de una mejor calidad de vida para las personas y la protección de los derechos y libertades de los ciudadanos, es uno de los fundamentos sobre las cuales se estructura el concepto de Estado Social de Derecho. Es por ello que, de conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política, la integridad del espacio público y su destinación al uso común, son conceptos cuya protección se encuentran a cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización común de tales espacios colectivos”. §28.
Sobre los rasgos relevantes del derecho al goce del espacio público, la sección primera del Consejo de Estado10 señaló: “(i) Es deber del Estado, por ende, de sus autoridades, velar por la protección de la integridad del espacio público. (ii) Es deber del Estado y de sus autoridades, velar por su destinación al uso común. (iii) Es deber de las autoridades asegurar la efectividad del carácter prevalente del uso común del espacio público sobre el interés particular.
(iv) Es deber de las entidades públicas ejercer la facultad reguladora en materia de ordenamiento territorial, en relación con la utilización del suelo y del espacio público para la defensa del interés común, entre otros. (v) Es un derecho e interés colectivo. (…) Así las cosas, el buen uso, el libre acceso y la preservación del espacio público son aspectos que en una sociedad contribuyen a mejorar la calidad de vida y a garantizar la existencia de un escenario de convivencia libre que acerca a todos los habitantes de una ciudad en condiciones de igualdad.” §29.
En cuanto a los derechos involucrados, la Seguridad y salubridad pública implican que “… La importancia del cuidado de las salud de las personas y de una 9 Corte Constitucional Sentencia SU-360 de 1999 10 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Primera Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, Bogotá, D.C., Veintitrés (23) De Agosto De Dos Mil Diecinueve (2019), Radicación Número: 13001-23-33-000-2015-00725-01(Ap) ACCIÓN POPULAR Segunda Instancia 17-001-33-33-001-2023-00015-01 7 adecuada gestión de su entorno, son aspectos esenciales para la efectividad del derecho a la vida y de otros postulados cardinales del Estado social de derecho como la dignidad humana o la libertad, ello se evidencia en lo previsto por el artículo 366 de la Carta, que además de señalar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida como fines sociales del Estado, define como objetivo fundamental de su actividad la solución de necesidades básicas insatisfechas en materia de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable.
Su carácter primordial se plasma también en el artículo 49 Constitucional, que encomienda al Estado la responsabilidad de asegurar a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud, al tiempo que impone a todos el deber de “procurar el cuidado integral de su salud y de su comunidad”. Reflejo de esta última previsión es lo dispuesto por el numeral 2º del artículo 95 de la Ley Fundamental, que erige en deber ciudadano, expresión del principio de solidaridad, responder con acciones humanitarias “ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”.11 §30.
Ahora, se entrará a analizar el caso concreto, con base en los requisitos de responsabilidad en las acciones populares y los elementos probatorios allegados al proceso. 2.5. Lo comprobado §31. La ubicación de la vía de interés es la siguiente: 11 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019), Radicación número: 17001-23-00-000-2011-00337-01(AP) ACCIÓN POPULAR Segunda Instancia 17-001-33-33-001-2023-00015-01 8 12 §32.
Acerca del estado de las vías el oficio del 11 de julio de 2022 y el Concepto Técnico SOPM-0231-UGT-VU-2023 del 1 de febrero de 202313 de la Secretaría de Obras Públicas señalan al unísono: “… observando vías que carecen de zona dura… Por lo anterior, le informamos que hemos incluido en el inventario de necesidades viales, la construcción de las vías en mención, para ser desarrollado de acuerdo con un orden de prioridades y los recursos con que se cuente para próximas vigencias fiscales.” 2.6.
Caso concreto §33. El objeto de la apelación se orienta en que el municipio no ha vulnerado los derechos colectivos porque ha realizado obras de mantenimiento en las vías de interés en el proceso. 2.6.1. Imputación en el mantenimiento de la malla vial §34. Los municipios tienen bajo su responsabilidad “Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias, fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, en la medida que sean de su propiedad o cuando éstos le sean transferidos directa o indirectamente.” (arts. 76.4.1 L.715/2001; 86 D.1421/1993, D.1504/ 1998). §35.
El Consejo de Estado20 recalcó que el Estado tiene la obligación de garantizar la protección a los bienes de uso público, en beneficio de los ciudadanos, pues la naturaleza de dichos bienes es precisamente de carácter colectivo: “Por consiguiente, debe garantizar y promover por la segura y libre circulación y/o movilización de los transeúntes en dicha municipalidad, así como la garantía y salvaguarda del derecho colectivo concerniente al goce del mismo y su utilización.”. 2.6.2.
Existencia de riesgo o daño a los derechos colectivos §36. Se encuentra acreditado que las vías de interés en la acción popular, tienen tramos sin mantenimiento continuo ni capa dura. 12 Google maps https://earth.google.com/web/search/solferino+Manizales/@5.07929996,- 75.48507237,2140.96613119a,847.69436683d,35y,47.69045892h,81.22380036t,0r/data=CoIBGlQSTgolM Hg4ZTQ3NmY5OTJiYzFkMThmOjB4NGIyMGU5NDU1YzliZDE4MRkB4gkYuE8UQCEs4FRaNd9S wCoTc29sZmVyaW5vIE1hbml6YWxlcxgBIAEiJgokCaTniMdhXhRAEWIvPTMqPBRAGV6_s54E3lL AIZexdfGA4lLAQgIIAToDCgEwSg0I____________ARAA 13 002ED_C01_02ACCIONESPOPULARESPDF p.29 ACCIÓN POPULAR Segunda Instancia 17-001-33-33-001-2023-00015-01 9 §37.
Según las fotos allegadas con el informe de la alcaldía, dos de las tres vías están desprovistas de pavimento, permiten el tránsito, y las viviendas no tiene frentes hacia dichas vías: §38. En tanto que la otra vía tuvo algún material de soporte, pero no imposibilita el tránsito: §39. Este Tribunal ha considerado que cuando la vía permite el tránsito, no se vulneran los derechos colectivos de la prevención de desastres previsibles técnicamente, como a las obras públicas eficientes y oportunas. §40.
Así, en la sentencia del 16 de noviembre de 2023, con ponencia del Dr. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES, radicado 17-001-33-33-002-2023-00053-02, se indicó: “Genera dudas entonces para esta Sala que la situación que aduce la parte actora se ACCIÓN POPULAR Segunda Instancia 17-001-33-33-001-2023-00015-01 10 presenta en el sitio objeto de la demanda tenga repercusiones en la comunidad; especialmente porque hay prueba de la posibilidad de transitar por otra vía, y las imágenes que se evidencian en el vídeo contentivo de la inspección judicial pese a que dan cuenta de una carretera que presenta en un tramo baches y problemas en el pavimento no denota una imposibilidad de circulación, especialmente porque la parte demandante no probó, bien fuera con testimonios de residentes del sector, que la vía se vuelve intransitable en algún momento, por ejemplo por las lluvias; o que la movilidad es peligrosa; o que depende única y exclusivamente de esta ruta; lo que lleva a que no pueda concluirse de manera clara las dificultades que se padecen.” §41.
Postura reiterada en la sentencia del 17 de noviembre de 2023, con ponencia del Dr. DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS, radicado 17-001-33-33-003-2022-00114-02: “De acuerdo con lo expuesto, se concluye que, no se encuentra acreditada la amenaza o vulneración del derecho colectivo al goce del espacio público, teniendo en cuenta el estado en que se encuentra la vía La Palma, específicamente en el sector de San Isidro del municipio de Manizales, pues las pruebas aportadas, si bien permiten afirmar que la vía es destapada y que pueden ser objeto de mejoramiento mediante construcción de placas huella en concreto, no permiten señalar que por su estado, se esté afectando la movilidad de la comunidad que habita el sector, ni permite afirmar que la vía puede generar un riesgo para los usuarios de la misma…” 2.6.3.
Nexo de causalidad §42. Visto lo anterior, considera la Sala que NO se demostró un nexo causal entre la competencia del mantenimiento vial en cabeza de los municipios, el estado de las vías en cuestión, que permite su tránsito. §43. De esta forma, se revocará la sentencia de primera instancia. 3. Condena en costas §44. En cuanto a las costas de esta instancia, conforme al artículo 38 de la Ley 472 de 1998, no se impondrán al no demostrarse que la parte demandante haya obrado con colusión o mala fe. §45.
Por lo anteriormente expuesto, esta Sala de Decisión del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Sentencia PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 24 de junio de 2024 proferida por la Señoría del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, en la acción popular interpuesta por la señora Ana María Bañol Carmona, demandante, contra el Municipio de Manizales.
ACCIÓN POPULAR Segunda Instancia 17-001-33-33-001-2023-00015-01 11 SEGUNDO: No se condena en costas en esta instancia.
TERCERO: REMITIR copia de la presente decisión a la Defensoría del Pueblo (art. 80 Ley 472 de 1998).
CUARTO: Ejecutoriado el veredicto, remítase juzgado de origen, previas las anotaciones respectivas y archívese. Notifíquese y Cúmplase Los Magistrados, FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior