Sincelejo, doce (12) de noviembre de dos mil veinticinco (2025). RADICACIÓN: 70-001-33-33-003-2018-00344-02 DEMANDANTE: TRINIDAD JOSÉ LÓPEZ PEÑA DEMANDADO: NACIÓN - RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TEMA: BONIFICACIÓN POR ACTIVIDAD JUDICIAL – CONFIRMA – NIEGA PRETENSIONES M. PONENTE: VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS QR EXPEDIENTE II.
OBJETO DE DECISIÓN Procede la Sala a dirimir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia del 15 de mayo de 2023, proferida por el Juzgado 402 Administrativo del Circuito de Montería, a través de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. III.
ANTECEDENTES 3.1 Pretensiones: El señor Trinidad José López Peña, actuando por conducto de apoderado judicial, en ejercicio del Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, interpuso demanda en contra de la Nación - Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, solicitando lo siguiente: “PRIMERO: Que se inaplique por inconstitucional los apartes de los artículos 1° y 2º del decreto 3131 de 2005, modificado por los decretos 3382/2005, 403/2006 y 3900/2008, que determinaron que la bonificación por actividad judicial no tiene carácter salarial, en cuanto se aparta de los tratados internacionales incorporados al bloque de constitucionalidad en materia laboral y contradice los criterios establecidos en la ley 4 de 1992.
SEGUNDO: Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la resolución no. 1200 del 30 de noviembre del 2016 y del acto Sentencia Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.:70-001-33-33-003-2018-00344-02 2 ficto o presunto que lo precede, mediante el cual niegan el reconocimiento y reliquidación de prestaciones sociales incluyendo la bonificación por actividad judicial como factor salarial, solicitado por el demandante.
TERCERO: Que, a título de restablecimiento del derecho, se reconozca la bonificación por actividad judicial creada mediante decreto 3131 del 8 de septiembre de 2005, modificada por los decretos 3382 del 23 de septiembre de 2005, 403 de 2006 y 3900 de 2008, como factor salarial para todos los efectos legales.
CUARTO: Que a consecuencia de lo anterior, se cancele la diferencia entre lo que se le reconoció por concepto de prestaciones sociales (prima de servicio, prima de vacaciones, prima de navidad, y auxilio de cesantías) causadas desde el 1 de enero de 2005, hasta la fecha de esta demanda, así como las que se causen hacia el futuro, ordenándose con ello el pago de las diferencias causadas hacia el futuro y el de las diferencias causadas entre lo pagado y lo que ha dejado de percibir al no incluirles la bonificación por actividad judicial como factor salarial.”.
QUINTO: Que las sumas a cancelar sean actualizadas con base en la variación porcentual del I.P.C. para efectos de compensar el valor adquisitivo de la moneda.
SEXTO: Que las Entidades demandadas Nación-Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Consejo Superior de la Judicatura Sala Administrativa, se obliguen a dar cumplimiento a la sentencia, dentro del término señalado en el artículo 192 del C.P.A.C.A. (Sic a lo transcrito) 3.2 Supuestos fáticos: Los expone así: “PRIMERO: El demandante, ingreso a la Rama Judicial a partir del 11 de mayo de 1992, desempeñando varios cargos, ocupando en la actualidad el cargo de Juez Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo-Sucre.
SEGUNDO: El gobierno nacional mediante decreto 3131 de 2005, modificado por el decreto 3382 de 2005, creo un beneficio denominado "bonificación de actividad judicial para jueces y fiscales, el que dispone lo siguiente: "artículo 1°. modificado por el art. 1. decreto nacional 3382 de 2005. a partir del 30 de junio de 2005, créase una bonificación de actividad judicial, sin carácter salarial, que se pagará semestralmente el 30 de junio y 30 de diciembre de cada año, como un reconocimiento económico al buen desempeño de los funcionarios que ejerzan en propiedad los siguientes empleos: ( ) Juez Municipal.
Sentencia Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.:70-001-33-33-003-2018-00344-02 3 TERCERO: Que a dicha bonificación no se le dio carácter salarial, ni prestacional desconociendo que se trata de un pago periódico por la prestación de un servicio, violando con ello normas de carácter constitucional, legal, tratados internacionales y principios constitucionales, como es la primacía de la realidad sobre la forma, consagrada en el art. 53 C.N.
CUARTO: Que el gobierno nacional en desarrollo de la ley 4 de 1992, consagró la obligación de revisar el sistema de remuneración de los funcionarios y empleados de la rama judicial, sobre la base de nivelación o reclasificación de sus salarios, teniendo como fin lograr un equilibrio ante la desigualdad manifiesta en las remuneraciones existentes entre los diferentes funcionarios de la rama judicial, por lo que, al desconocerle el carácter salarial a la bonificación por actividad judicial, se estaría desconociendo el fin determinado de la mencionada ley 4 de 1992, que no es otro que la nivelación salarial atendiendo a los criterios de equidad.
QUINTO: Que la bonificación por actividad judicial creada mediante decreto 3131 de 2005, modificada por el decreto 3382 y decreto 2435 de 2006, no solo desconoce los postulados de la ley 4 de 1992, al quitarle el carácter salarial, violentando con ello no solo el principio de la primacía de la realidad sobre la forma, sino también excediendo el ejecutivo su poder de reglamentación al exigir para su reconocimiento el cumplimiento del 100% de las metas de calidad y eficiencia para que se cause el derecho, desconociendo con ello principios constitucionales, como el de razonabilidad y proporcionalidad, lo que conduciría al riesgo de no ser reconocida dicha bonificación al encontrarse condicionada al cumplimiento de metas que en algunas ocasiones se toman imposibles de alcanzar atendiendo al gran cumulo de congestión que se presentan hoy día en los despachos judiciales del país, lo que hace irracional que por motivos ajenos a la voluntad del titular se afecte el derecho a dicha bonificación. además, tal como lo estipula la norma, el incumplimiento parcial de las metas, así sea mínimo, hace que se pierda el derecho, lo que atenta con los principios constitucionales antes señalados.
SEXTO: Que esta limitación a la bonificación estipulada por el gobierno Nacional, no solo desconoce y violenta normas y principio constitucionales, sino también convenios internacionales como el de la OIT 95, el cual se encuentra incorporado a nuestra legislación desde la ley 54 de 1992 y que define el salario como "la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba prestar.
Sentencia Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.:70-001-33-33-003-2018-00344-02 4 SÉPTIMO: Que el mismo gobierno nacional, en desarrollo de la ley 4 de 1992, creo mediante decreto 057 de 1993 una prima especial para fiscales y jueces, determinando así mismo que esta no constituiría factor salarial, lo que reiteró seis años después a través del art. 7 del decreto 38 de 1999, mediante el cual se dictaron normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación. disposición legal que fue declarada nula mediante providencia del 14 de febrero de 2002, por el honorable consejo de estado, por lo que a partir de esta fecha la prima especial que no constituía factor salarial para los fiscales de la nación, se empezó a tener en cuenta para liquidar todas las prestaciones sociales de dichos servidores públicos.
OCTAVO: El demandante, actuando mediante apoderado elevó petición ante la Dirección Seccional de la Administración Judicial, solicitando la reliquidación, reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales causadas a su favor desde que se creó la Bonificación Judicial por actividad judicial.
NOVENO: La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial mediante acto administrativo resolución 1200 del 30 de noviembre de 2016, negó lo solicitado, sin tener en cuenta los precedentes judiciales; contra dicho acto se interpuso dentro del término legal, recurso de apelación ante la dirección ejecutiva de administración judicial.
DÉCIMO: Que han transcurrido más de dos (2) meses sin que la entidad recurrida haya notificado decisión expresa sobre ello, lo que configura el acto ficto o presunto negativo. (Art. 86 C.P.A.C.A.)
DÉCIMO PRIMERO: Que el 27 de febrero de 2018, se celebró Audiencia de Conciliación, a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 35 y 37 de la ley 640/2001 y Art. 161 del CPACA., declarándose fallida dicha audiencia. (Sic a lo transcrito). 3.3 Normas violadas y concepto de violación: Como normas violadas por la entidad demandada, se citan en la demanda las siguientes disposiciones: La parte accionante manifiesta que “En el presente caso mi poderdante viene percibiendo desde el año 2005, la bonificación judicial por actividad judicial, esto es de manera habitual y periódica, dos veces al año, sin que sea tenida en cuenta para efecto de liquidar sus prestaciones sociales.
Ahora bien no debe desconocerse que la Bonificación por actividad judicial fue creada como respuesta a las luchas incansables de los funcionarios y empleados de la Rama judicial, para alcanzar una remuneración justa y proporcional a la labor realizada, sin embargo el Gobierno nacional no le dio a la Bonificación por Actividad Judicial el carácter salarial que muchos años después se logró a través de sendas demandas las cuales luego de Sentencia Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.:70-001-33-33-003-2018-00344-02 5 muchos años tuvieron en el Honorable Consejo de Estado y Tribunales de Colombia, como el Tribunal de Antioquia que en un fallo en Derecho confirma la sentencia proferida por un Juzgado Administrativo de Medellín que inaplica por inconstitucionales las normas demandas.
Por todo lo anterior la expresión contemplada en el "Decreto 3131 de 2005, Art. 1. A partir del 30 de junio de 2005, créase una bonificación de actividad judicial, sin carácter salarial, que se pagará semestralmente el 30 de junio y 30 de diciembre de cada año, como un reconocimiento económico al buen desempeño de los funcionarios que ejerzan en propiedad los siguientes empleos ".
Resulta contrario y violatorio de principios y normas Constitucionales; internacionales y Legales (Artículos 2, 25, 53 y 93 de la Constitución Política; El Convenio sobre la Protección del Salario No. 95 de 1949 OIT. Aprobado por la Ley 54 de 1962 —, Art. 1'; Art. 12 Decreto 717 de 1978; Artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo;
Decreto 1042 de 1978 en su artículo 42), por cuanto desconoce la situación más favorable al trabajador, ya que al quitarle carácter salarial a dicha Bonificación por Actividad Judicial, entra a desmejorar y reducir claramente su salario y prestaciones como Funcionario de la Rama Judicial, desconociendo por tanto los principio de progresividad, remuneración vital y móvil proporcional al trabajo, favorabilidad en materia laboral, de la realidad sobre las formas y la prohibición de reducir sus garantías mínimas laborales, frenando consigo el fin mismo de su creación que no es otro que el mejoramiento de los salarios y prestaciones sociales de los empleados públicos, teniendo como fin, lograr la nivelación salarial sin distinción alguna, buscando siempre la equidad, la igualdad, el equilibrio y la justicia entre los Funcionarios del Poder Público. 3.4 Contestación de la demanda de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Dicha autoridad a través de su representante judicial se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda. La entidad demandada centra su defensa arguyendo lo siguiente: “Por lo expuesto en precedencia y apegado al principio de legalidad, se considera que no es viable acceder a esta pretensión, atendiendo a lo establecido en los preceptos consignados en la norma que creó la BONIFICACIÓN DE ACTIVIDAD JUDICIAL, y en los que posteriormente la modificaron, disposiciones en las que expresamente, como ya se explicó, se ordenó que a partir del 1º de enero de 2009, la mencionada bonificación constituye factor salarial, pero únicamente para efectos de determinar el ingreso base de cotización al Sistema General de Pensiones y para establecer el monto de la cotización al Sistema General de Seguridad Social en Salud, de los servidores beneficiarios de dicho derecho, más no para la liquidación de sus prestaciones sociales, razón por la que es posible afirmar con total seguridad, que la Dirección Seccional de la Rama Judicial, como agente del Estado y custodio del principio de legalidad, ha aplicado correctamente el contenido de la norma y ha reconocido y pagado las prestaciones sociales a los Jueces de la República, entre ellos al aquí convocante, sin incluir en la liquidación de las mismas la doceava parte de dicha Bonificación, en total acatamiento al tenor literal de la normatividad citada en párrafos anteriores.
Sentencia Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.:70-001-33-33-003-2018-00344-02 6 Por todo lo planteado en precedencia no es viable que prosperen las pretensiones del demandante, toda vez que la actuación de esta Entidad debe ajustarse al mandato expreso de la legislación aplicable en cada vigencia y de no hacerlo se derivarían dos situaciones de suma trascendencia que implicarían además desacatar el ordenamiento legal vigente: la primera, que se estaría modificando un régimen salarial claramente definido y establecido en la Ley, facultad que no le compete a esta Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ni a sus Direcciones Seccionales, y la segunda, que el porcentaje máximo de ingresos fijados por el legislador para el cargo ejercido por el peticionario como Juez, en relación a la remuneración de los Magistrados de la Altas Cortes, sería notoriamente sobrepasado y como consecuencia dejaría de ser el legalmente previsto por el legislador (Decreto 1251 de 2009).
Así pues, la determinación de la bonificación por actividad judicial como factor salarial de manera exclusiva para efectos de cotización en salud y pensión no es contrario al ordenamiento jurídico colombiano. En conclusión, la respuesta al problema jurídico planteado es que la demandante no tiene derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales incluyendo la bonificación por actividad judicial como factor salarial.” 3.5 La sentencia apelada: El Juzgado Transitorio 402 Administrativo del Circuito de Montería, profirió sentencia del 15 de mayo de 2023, denegando a las pretensiones de la demanda así: “Ha quedado probado en este asunto que el señor TRINIDAD JOSÉ LÓPEZ PEÑA, presta sus servicios en la Rama Judicial como Juez del Circuito de Sincelejo; también quedó demostrado que por ese servicios recibe una remuneración en donde se cancela como reconocimiento del mismo una bonificación por actividad judicial, en el mes de junio y en el mes de diciembre de cada año. También quedó establecido por la Ley que aquella se creó para mejorar el salario de los funcionarios, es decir se trata de una suma adicional a la asignación básica, constituida, desde un principio, sin carácter salarial; a partir del decreto 3900 del 7 de octubre de 2008, el cual entró a regir a partir del 1° de enero de 2009, se reconoce como factor salarial solo “para determinar las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en salud y pensión”.
Así las cosas, no le asiste razón a la parte demandante como quiera que, como quedó aquí establecido, este reconocimiento se creó como una suma adicional a la asignación básica, desde el año 2005, sin que se tuviese otro significado; es a partir del año 2009 cuando la misma viene a ser incluida en la liquidación para las cotizaciones al sistema de seguridad social en salud y pensión. Así las cosas, teniendo en cuenta el precedente transcrito sobre el tema, se denegarán las súplicas de la demanda respecto a esta Sentencia Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.:70-001-33-33-003-2018-00344-02 7 aspiración. Al determinarse la improcedencia de la pretensión de la parte demandada, se obviará el estudio de la excepción propuesta por la parte demandada, de prescripción del derecho, por no prosperar las súplicas de la demanda”.
(Sic a lo trascrito) 3.6 El recurso de apelación de la parte demandante. La parte actora inconforme con la decisión de primera instancia, formuló recurso de apelación en los siguientes términos: “No compartimos los argumentos del a-quo para negar las pretensiones de la demanda relacionadas con la bonificación por actividad judicial en razón a lo siguiente: En la demanda se solicitó se inaplique por inconstitucional los apartes de los Artículos 1o y 2o del Decreto 3131 de 2005, modificado por el Decreto 3382 de 2005, y los Decretos 403 de 2006, 632 de 2007, 671 de 2008, 736 de 2009, 1401 de 2010, 1052 de 2011, 850 de 2012, 1027 de 2013, 197 de 2014, 1100 de 2015, 240 de 2016 y 1009 de 2017, que cada año expide el Gobierno Nacional, que determinaron que la Bonificación por Actividad Judicial no tiene carácter salarial, en cuanto se apartan de los tratados internacionales incorporados al bloque de constitucionalidad en materia laboral y contradicen los criterios establecidos en la Ley 4a de 1992.
En la mencionada ley 4a de 1992, se señalaron las normas, objetivos y criterios que debía observar el gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública, atendiendo entre otras, razones de justicia y equidad, y propendiendo por la nivelación salarial y prestacional en los distintos sectores de la administración pública.
Ante la negativa del ejecutivo de darle cumplimiento a la mencionada Ley, optaron por utilizar medios de presión de hecho como fueron los ceses laborales y es así como se expidió el Decreto 3131 de 2005, que crea la Bonificación por Actividad Judicial con la connotación especial de no constituir factor salarial y solo fue hasta el año 2009 que se le confirió carácter salarial pero única y exclusivamente para efectos de liquidar aportes para el sistema de seguridad social en salud y pensión, desconociendo con ello el principio de la primacía de la realidad sobre la forma, pues la Bonificación por Actividad Judicial es percibida por los Jueces de la República como contraprestación directa de su servició de manera semestral (junio y diciembre) y permanente reuniendo con ello los requisitos para constituir factor salarial.
Es evidente el desconocimiento de principios Constitucionales y Convenios Internacionales como el de la OIT 95, el cual se Sentencia Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.:70-001-33-33-003-2018-00344-02 8 encuentra incorporado a nuestra legislación desde la Ley 54 de 1992 y que define el Salario como “La remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba prestar” Por su parte el Decreto 1042 de 1978 en su artículo 42 señala: “De otros factores de salario.
Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios Son factores de salario:” g) La bonificación por servicios prestados ”.
Bonificación esta que para el caso que nos ocupa no es otra que la bonificación por actividad judicial, la cual el Gobierno Nacional por muchos años le ha venido desconociendo ese carácter salarial para efecto de liquidación de prestaciones sociales. La Corte Constitucional en Sentencia C-710 de 1990 definió el salario así: “La definición de lo que es factor salarial, corresponde a la forma como se desarrolla el vínculo laboral, y no a la existencia de un texto legal o convencional que lo consagre o excluya como tal, pues todo aquello que recibe el trabajador como contraprestación directa de su servicio, sin importar su denominación, es salario.
En esta materia, la realidad prima sobre las formalidades pactadas por los sujetos que intervienen en la relación laboral. Por tanto, si determinado pago no es considerado salario, a pesar de que por sus características es retribución directa del servicio prestado, el juez laboral, una vez analizadas las circunstancias propias del caso, hará la declaración correspondiente”.
Posteriormente en Sentencia SU-995 de 1995, señaló: “para efectos del significado que en nuestro ordenamiento ha de tener la voz salario, y sobre todo para la protección judicial del derecho a su pago cumplido, deben integrarse todas las sumas que sean generadas en virtud de la labor desarrolladas por el trabajador, sin importar las modalidades o denominaciones que pueda designarle la ley o las partes contratantes.
Así no solo se hace referencia a la cifra quincenal o mensual percibida por el empleador, sentido restringido y común del vocablo, sino a todas las cantidades que por concepto de primas, vacaciones, cesantías, entre otras denominaciones que tienen origen en la relación laboral y constituyen remuneración o contraprestación por la labor realizada o el servicio prestado.
Sentencia Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.:70-001-33-33-003-2018-00344-02 9 La interpretación y definición que dan las sentencias citadas al salario ha venido siendo desconocida no solo por el ejecutivo sino también por quienes ejercen o cumplen funciones jurisdiccionales no obstante encontrarnos frente a un Estado Social de Derecho que tiene al trabajo como uno de sus pilares fundamentales, de allí que el preámbulo de la Constitución Política determine entre sus fines “ asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo ” De igual forma el Decreto 3131 de 2005, modificado por los Decretos 3382 de 2005, 403 de 2006, 632 de 2007, 671 de 2008, 736 de 2009, 1401 de 2010, 1052 de 2011, 850 de 2012, 1027 de 2013, 197 de 2014, 1100 de 2015, 240 de 2016 y 1009 de 2017 vulnera los artículos 2, 3, 25, 29,53, 55, 84, 93, 209 (principios mínimos de favorabilidad, progresividad y mínimo vital móvil) al negarse a garantizar un orden social justo, al no reconocer el derecho que le asiste a la actora a que se le reliquiden sus prestaciones sociales incluyendo en estas la Bonificación por Actividad Judicial como factor salarial.
Se reitera que la Bonificación por actividad judicial fue creada como respuesta a las luchas incansables de los funcionarios y empleados de la Rama judicial, para alcanzar una remuneración justa y proporcional a la labor realizada, sin embargo, al no conferirle carácter salarial para efectos de liquidaciones de prestaciones laborales no cumple con las expectativas laborales de los trabajadores (funcionarios) de la Rama Judicial; de igual forma desnaturaliza la definición de salario que la Corte Constitucional plasmó en las sentencias arriba citadas”.
(Sic a lo trascrito) IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El presente asunto arribó a esta Corporación para su trámite de segunda instancia en fecha del 21 de noviembre de 2023. Posteriormente, a través de proveído adiado del 10 de junio de 2025, se dispuso la admisión del recurso de apelación incoado por la parte accionada. En este estadio procesal, las partes guardaron silencio sobre el particular.
El Ministerio Público, guardó silencio en esta oportunidad. V. CONSIDERACIONES 5.1. La Competencia. Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la demanda aquí interpuesta. Sentencia Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.:70-001-33-33-003-2018-00344-02 10 Así mismo, se advierte el cumplimiento de los presupuestos procesales y ausencia de causa de nulidad que invalide lo actuado. 5.2 Problema jurídico a resolver.
De acuerdo con el recurso de apelación, el problema jurídico a resolver por la Sala se circunscribe a determinar si resultó acertada o no la decisión de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda. Esta Corporación debe determinar sí hay lugar a que previa inaplicación por inconstitucionalidad o ilegalidad de la expresión “sin carácter salarial” contenida en el artículo 1° del Decreto 3131 de 2005 y los apartes: “no constituye factor salarial ni prestacional y no se tendrá en cuenta para determinar elementos salariales o prestaciones sociales”, contenidos en el artículo 2° del 3900 de 2008, es procedente declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, mediante los cuales la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, negó a la parte demandante el reconocimiento del carácter salarial de la bonificación por actividad judicial prevista en los Decretos 3131 de 2005 y 3900 de 2008, y la incidencia de dicho factor en las demás prestaciones laborales o emolumentos que por la constitución y la ley correspondan. 5.3 Marco normativo y jurisprudencial. 5.3.1 Del régimen salarial de los empleados públicos.
La Constitución Política de 1991 en su artículo 150 establece la competencia general del Congreso de la República para la expedición de las Leyes: “Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.” Por medio de esa potestad el órgano legislativo ejerce, entre otras funciones, las de dictar normas generales de carácter prestacional, y en virtud de estas, señala las directrices y define los propósitos, objetivos y criterios a los cuales debe someterse el Gobierno Nacional para que éste a su vez establezca el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del propio Congreso Nacional y de la Fuerza Pública (artículo 150, numeral 19, literal e).
Visto lo anterior, es claro entonces que en el ordenamiento jurídico colombiano existe una dualidad en la competencia entre el legislador y el ejecutivo para expedir normas de carácter salarial y prestacional en lo que atañe a los empleados públicos, los miembros del Congreso de la República y los empleados vinculados a las Sentencia Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.:70-001-33-33-003-2018-00344-02 11 Fuerzas Militares, en donde el primero fija los criterios o parámetros generales y el segundo los aplica en su tarea de definir el marco salarial de los referidos empleados.
Posteriormente y con el ánimo de materializar el principio de dualidad o competencia compartida y en cumplimiento del mandato constitucional al que se ha hecho referencia, en el año 1992 el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 19925 y dicha disposición confirió plenas facultades al Presidente de la República a efectos que regulará el régimen laboral de los servidores públicos, incluidos los trabajadores oficiales, así como los servidores de la Rama Judicial. 5.3.2 De la bonificación de actividad judicial.
Mediante el Decreto 3131 de 20059 el presidente de la República, en desarrollo de la Ley 4 de 1992, creó una bonificación de actividad judicial, sin carácter salarial, para ser pagada semestralmente el 30 de junio y el 30 de diciembre de cada año, estableciendo expresamente que no constituía factor prestacional ni salarial sobre los funcionarios públicos que ejercieran en propiedad determinados cargos, como en el presente caso, los de jueces, así: “Artículo 1°.
Modificado por el art. 1, Decreto Nacional 3382 de 2005. A partir del 30 de junio de 2005, créase una bonificación de actividad judicial, sin carácter salarial, que se pagará semestralmente el 30 de junio y 30 de diciembre de cada año, como un reconocimiento económico al buen desempeño de los funcionarios que ejerzan en propiedad los siguientes empleos: Juez Municipal.
Juez de Brigada, o de Base Aérea, o de Grupo Aéreo, o de Escuela de Formación, o de Departamento de Policía. Juez de Instrucción Penal Militar. Fiscal Delegado ante Juez Municipal y Promiscuo. Fiscal ante Juez de Brigada, o de Base Aérea, o de Grupo Aéreo, o de Escuela de Formación, o de Departamento de Policía. Juez del Circuito. Juez de División, o de Fuerza Naval, o de Comando Aéreo, o de Policía Metropolitana.
Fiscal Delegado ante Juez del Circuito. Fiscal ante Juez de División, o de Fuerza Naval, o de Comando Aéreo, o de Policía Metropolitana. Juez Penal del Circuito Especializado. Coordinador de Juzgado Penal del Circuito Especializado. Juez de Dirección o de Inspección. Fiscal ante Juez de Dirección o de Inspección. Fiscal Delegado ante Juez Penal de Circuito Especializado.
En las mismas condiciones, tendrán derecho a percibir esta bonificación de actividad judicial, los Procuradores Judiciales I que desempeñen el cargo en propiedad y que actúen de manera permanente como Agentes del Ministerio Público ante los servidores que ocupan los empleos señalados en este artículo. Sentencia Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.:70-001-33-33-003-2018-00344-02 12 Artículo 2°.
La bonificación de actividad judicial de que trata el presente decreto no constituye factor salarial ni prestacional y no se tendrá en cuenta para determinar elementos salariales o prestaciones sociales”. (Subrayado fuera de texto). Dicha bonificación, consagrada en el artículo 1° ibidem, fue modificada por el Decreto 3382 del 23 de septiembre de 2005 que dispuso la extensión de la misma y determinó las autoridades que debían fijar las pautas para acceder a la misma, así: “Artículo 1°.
Modificase el artículo 1° del Decreto 3131 de 2005, en el sentido de que la bonificación de actividad judicial, será reconocida a quienes ocupan los empleos allí señalados, cualquiera que sea su forma de vinculación. Artículo 2°. Modificase el artículo 4° del Decreto 3131 de 2005, el cual quedará así: "Artículo 4°. El procedimiento, los criterios de calidad y eficiencia, así como las metas semestrales a alcanzar serán establecidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, de acuerdo con los parámetros de evaluación del rendimiento esperado, por el Procurador General de la Nación o su delegado para el Ministerio Público, por el Fiscal General de la Nación y por el Ministro de Defensa Nacional, según sea el caso".
Artículo 3°. Modificase el artículo 7° del Decreto 3131 de 2005, el cual quedará así: "Artículo 7°. Cuando el funcionario no hubiere desempeñado el cargo durante el semestre completo habrá lugar al reconocimiento y pago de la bonificación de actividad judicial en forma proporcional a los días laborados, siempre y cuando haya prestado el servicio, en los empleos señalados en el artículo 1° del Decreto 3131 de 2005, mínimo cuatro meses en el respectivo semestre y se haya dado cumplimiento al artículo 3° del citado decreto".
Y por el Decreto 2435 de 2006 que dispuso: “Artículo 1°. El artículo 3° del Decreto 3131 de 2005 quedará así: "Para obtener el derecho a percibir la bonificación de que trata este decreto, los servidores públicos beneficiarios deberán cumplir con los parámetros establecidos en la Ley 270 de 1996, o la que corresponda de conformidad con normas especiales que los rijan.
Artículo 2°. El artículo 5° del Decreto 3131 de 2005 quedará así: "El disfrute de la bonificación de actividad judicial se perderá por retiro del cargo del funcionario, por imposición de sanción disciplinaria en el ejercicio de las funciones, y por incumplimiento de lo previsto en el artículo 1° de este Decreto. Igualmente, se perderá el disfrute de la bonificación de actividad judicial por uso de licencia no remunerada superior a dos meses, continuos o discontinuos, dentro del respectivo semestre.
Sentencia Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.:70-001-33-33-003-2018-00344-02 13 Parágrafo: la pérdida del disfrute de la bonificación de actividad judicial operará en forma automática, una vez se encuentre en firme el acto de retiro del servicio, el de imposición de la sanción o de concesión de licencia". Y posteriormente fue ajustada por los Decretos 403 de 2006, 632 de 2007, 671 de 2008, 736 de 2009, 1401 de 2010, 1052 de 2011, 850 de 2012, 1027 de 2013, 197 de 2014, 1100 de 2015, 240 de 2016, 1009 de 2017, 339 de 2018, 1000 de 2019, 297 de 2020, 983 de 2021 y 454 de 2022; y únicamente se consideró factor salarial y prestacional para salud y pensión a partir del año 2009, con ocasión de la expedición del Decreto 3900 de 2008, el cual dispuso: “Artículo 1°.
A partir del 1° de enero de 2009, la bonificación de actividad judicial creada mediante Decreto 3131 de 2005, modificada por el Decreto 3382 de 2005 y ajustada mediante Decretos 403 de 2006, 632 de 2007 y 671 de 2008 para jueces, fiscales y procuradores judiciales 1, constituirá factor para efectos de determinar el ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones, y de acuerdo con la Ley 797 de 2003, para cotización al Sistema General de Seguridad Social en Salud.” Artículo 2º señaló: “El presente decreto deroga a partir del 1° de enero de 2009 el artículo 2o del Decreto 3131 de 2005 y demás disposiciones que le sean contrarias”.
(Subrayas fuera de texto). Es así como a partir del 1° de enero de 2009 la bonificación de actividad judicial tiene connotación de factor salarial para efectos de determinar el ingreso base de cotización del sistema general de pensiones y en salud. 5.3.3 Concepto de salario. Protección constitucional. Jurisprudencia aplicable. Debe precisarse en primer lugar que el salario lo constituyen todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor, sea en dinero o en especie.
El salario está constitucionalmente protegido por un convenio que hace parte de la Constitución Política en los términos del Bloque de Constitucionalidad, (artículos 93 y 94 de la Constitución Política) se trata del “CONVENIO Nº 95 DE LA OIT”, es decir, el “CONVENIO RELATIVO A LA PROTECCIÓN DEL SALARIO”, aprobado por la Ley 54 de 1962, el cual define el salario como en los términos que a continuación se enuncian: “Artículo 1°: A los efectos del presente Convenio, el término salario significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar (…)”.
Sentencia Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.:70-001-33-33-003-2018-00344-02 14 La protección del salario, implícita también en el artículo 25 de la Constitución Política, no sólo se reduce a no efectuar descuentos no autorizados por la ley, sino que produzca los efectos favorables que de él se desprendan, como en el caso de los emolumentos que periódicamente perciba el trabajador, ya que esta no es una dádiva del Estado sino una remuneración justa por los años de trabajo dedicado al mismo.
Por lo tanto, no puede desconocerse que todo lo que devengue el trabajador debe ser reconocido por el empleador como constitutivo del salario y no tomarlo de forma fraccionada, parcial o incompleta, máxime cuando el constituyente primario fue claro en establecer que “Los convenios internacionales de trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna” (artículo 53 de la Constitución Política) y ocurre que el citado convenio de la OIT brinda la protección al salario “sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo”, mientras que la propia Constitución desautoriza toda aplicación e interpretación que menoscabe los derechos de los trabajadores y la dignidad humana.
Al respecto, indica la Constitución en el artículo 53 que “La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”. Al efecto, el Consejo de Estado1 en pronunciamiento efectuado en el año 2016 se ha referido al concepto de salario como: “(…) una noción más amplia que comprende todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución directa por sus servicios.
Su regulación le corresponde al legislador dentro de los criterios de justicia, equidad, racionalidad y razonabilidad, con fundamento en los principios constitucionales como: igualdad, garantía de una remuneración mínima, vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos y primacía de la realidad sobre la formalidad (…), para ello, “(…) el Decreto Ley 1042 de 1978, en su artículo 42, indica que forman parte del salario además de la asignación básica mensual, el valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, los incrementos por antigüedad, los gastos de representación, el auxilio de transporte, el auxilio de alimentación, las primas, las bonificaciones, los viáticos y otros elementos de los cuales algunos constituyen factor salarial (…)”.
Además, resaltó el Alto Tribunal que establecer diferencias en cuanto a que emolumentos constituyen o no factor salarial corresponde a la forma como se desarrolla el vínculo laboral, y no a la existencia de un texto legal o convencional que lo consagre o excluya como tal, pues todo aquello que recibe el trabajador como contraprestación directa de su servicio, sin importar su denominación se constituye salario.
En otra oportunidad al analizarse los factores que constituyen salario la misma Corporación en reciente sentencia del 19 de enero de 2017 reiteró que la remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral, razón por la cual comprende, entre otros emolumentos, los sueldos, las primas, las bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. 1Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Segunda- Subsección B. Sentencia del 28 de septiembre de 2016.
MP: Sandra Lisset Ibarra Vélez Sentencia Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.:70-001-33-33-003-2018-00344-02 15 Destacó en esa oportunidad el Consejo de Estado, que el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo pese a ser aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, también es extensivo a los empleados públicos, toda vez se trata de una referencia o consagración a los derechos mínimos, indiscutibles, innegociables e imprescriptibles de todo trabajador, independiente de su tipo de vinculación. En síntesis, para la Corporación, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor.
La tesis anterior (sobre el salario) ya había sido expuesta por la máxima corporación de lo contencioso administrativo, en diversos pronunciamientos, entre los cuales se destacan las decisiones del 2 de abril de 200914 y del 7 de abril de 201115, a través de la cual se le otorgó el carácter salarial al 30% de la prima especial de servicios establecida en virtud de la Ley 4ª de 1992 y que devengan algunos funcionarios de la Rama Judicial.
En dichas providencias se indicó que todo valor que por distintos conceptos percibe el servidor público, indistintamente su de denominación, pero con la característica fundamental de representar incrementos a los ingresos provenientes de la relación laboral constituyen salario, por cuanto dichas sumas son un plus para añadir valor agregado a los ingresos del trabajador.
Al respecto señalaron las citadas sentencias, en síntesis, que el desconocer el carácter salarial de la referida prima (aplicable a la bonificación aquí reclamada) “…desconocía derechos laborales prestacionales y principios constitucionales, pues la jurisprudencia laboral en su desarrollo y evolución, debe propender por la real y efectiva protección de los derechos laborales económicos constitucionalmente previstos (…) pero frente a la prima especial se siguió manteniendo el mismo porcentaje y su carácter no salarial".
De las decisiones en cita, se concluye que la tesis acogida por los órganos de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Constitucional, disponen que el salario, se insiste, se encuentra conformado por toda suma que habitual y periódicamente reciba el empleado o trabajador por la prestación de sus servicios, como una retribución directa, independientemente de la denominación que se le dé. En conclusión, conforme con el concepto y alcance del salario y la jurisprudencia anteriormente relacionada, no se discute el hecho de que cualquier pago que se realice de manera habitual al empleado y que sea producto o causa de las labores encomendadas a este, constituye en sí mismo salario y debe tener incidencia en la liquidación de las demás prestaciones sociales, al margen de la denominación que se le confiera al momento del reconocimiento de la prestación, pese a que surja de la ley, decretos o reglamentos que expida la autoridad competente.
En el caso bajo estudio, al constituir la bonificación de actividad judicial una suma que periódicamente (semestralmente) perciben, entre otros, los funcionarios de la Rama Judicial, es decir, los Jueces con categoría de municipales y de circuito, y que es consecuencia de la retribución directa del servicio que prestan a la institución, que nació como incentivo a la productividad del Despacho que se dirige, y constituir factor Sentencia Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.:70-001-33-33-003-2018-00344-02 16 salarial para efectos de las cotizaciones a los sistemas de seguridad social en salud y pensiones, esto es desde el año 2009 en adelante. 5.3.4 Constitucionalidad del Decreto 3131 de 2005 y la exclusión del carácter salarial de la bonificación por actividad judicial.
El Consejo de Estado mediante la sentencia del 19 de junio de 2008, expediente 0867-06, consejero ponente Jaime Moreno García, al estudiar una demanda de nulidad de la expresión «sin carácter salarial», contenida en el inciso 1.° del artículo 1° del Decreto 3131 de 2005 que la creó, señaló lo siguiente: En el presente caso, los argumentos de la demanda se contraen fundamentalmente a la extralimitación del Gobierno pero en cuanto declaró que la bonificación de actividad judicial no constituye factor salarial ni prestacional, cargo que no fue examinado en la sentencia citada2 por no haber sido formulado en la demanda.
Por tal razón, no se presenta la excepción de cosa juzgada y procede examinar el fondo del asunto planteado. [ ] Es corriente que cuando el legislador varía las condiciones salariales o prestacionales de los empleados, deja a salvo los derechos adquiridos, pero aun cuando no se diga expresamente, debe entenderse que ello es así: [ ] Pero lo que no puede jurídicamente aceptarse es que a título general y abstracto los magistrados, los abogados, fiscales y jueces tengan derecho adquirido a la intangibilidad de una legislación. [ ]Conforme a lo expuesto, considera la Sala que las normas acusadas, al señalar que la bonificación de actividad judicial no tendría carácter salarial ni prestacional, no desconocieron ningún derecho adquirido ni violaron las disposiciones legales y constitucionales citadas en la demanda.
Ahora bien, según el demandante la bonificación por actividad judicial es, a la luz de lo normado por los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo, un componente de la remuneración que tiene todas las características esenciales del salario, por lo que no le es permitido a la Administración suprimirle el carácter salarial.
Para la Sala no es de recibo tal razonamiento porque, contrario a lo afirmado por el actor, la bonificación de actividad judicial fue creada precisamente para mejorar el salario, es decir se trata de una suma adicional a la asignación básica, constituida, desde un principio, sin carácter salarial. Por ello resulta desacertado que se alegue una desmejora del mismo, y no puede concebirse que una disposición que tiene como finalidad mejorar las condiciones económicas de un trabajador pueda lesionar y desmejorar el derecho al trabajo. 2 Sentencia de 12 de marzo de 2008, expediente 10241-05, C. P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren Sentencia Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.:70-001-33-33-003-2018-00344-02 17 Así las cosas, no existe una situación jurídica consolidada, por cuanto la bonificación especial no existía con anterioridad a la Ley 4ª de 1992, y además, porque las normas acusadas fueron expedidas dentro de las facultades del Gobierno, de acuerdo con los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992, declarados exequibles por la Corte Constitucional.
Los argumentos expuestos llevan a la Sala a concluir que las normas demandadas permanecen incólumes a los reproches del actor y así lo declarará. Conforme a lo anterior, procede la Sala a decidir el asunto objeto de apelación, en los términos antes referidos. 5.4 Caso concreto. Descendiendo al estudio del caso concreto, advierte la Sala que la demandante se ha desempeñado Juez al servicio de la Rama Judicial desde el 11 de mayo de 1992, quien pretende la reliquidación de sus salarios y prestaciones sociales, tomando como base la diferencia que surge del no reconocimiento y pago de la bonificación por actividad judicial, con incidencia en los demás emolumentos devengados por dicha servidora.
Del marco legal y jurisprudencial ya analizado, se tiene que la bonificación por actividad judicial creada por el Decreto 3131 de 2005, a favor, entre otros, de los jueces municipales y de circuito, es un reconocimiento económico al buen desempeño de los funcionarios que cumplen las metas propuestas, y no constituyó factor salarial por expresa disposición legal, posición que fue mantenida por el Consejo de Estado en la sentencia del 19 de junio de 2008, al considerar ajustada a derecho la expresión «sin carácter salarial» de dicha bonificación, por tratarse de una suma adicional a la asignación básica que pretende mejorar las condiciones económicas del servidor judicial.
Se debe tener en cuenta que el carácter de la bonificación por actividad judicial cambió a partir del 1° de enero de 2009, por expresa disposición del Decreto 3900 de octubre de 2008, a partir del cual se constituye factor únicamente para determinar las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en salud y pensión. Sin embargo, al existir pronunciamiento judicial respecto a la legalidad del carácter «no salarial» de la citada bonificación en vigencia del Decreto 3131 de 2005, no es viable su inclusión como factor salarial o prestacional antes del 1° de enero de 2009,3 ni mucho menos otorgarle efectos retroactivos, tal y como lo pretende la parte demandante, cuando solicita que se incluyan en su liquidación pensional sumas percibidas por dicho concepto con posterioridad a la vigencia del mencionado decreto.
En otras palabras, de acuerdo con lo consagrado en los artículos 1.º y 2.º del Decreto 3131 de 2005, la bonificación por actividad judicial recibida en los meses de julio y diciembre del 2008 por la actora no constituye factor salarial ni prestacional, ni se 3 Fecha a partir del cual el gobierno nacional le confirió tal connotación Sentencia Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.:70-001-33-33-003-2018-00344-02 18 tendrá en cuenta para determinar las prestaciones sociales, sino que, por el contrario, se trata de un reconocimiento económico al buen desempeño. Conforme a lo expuesto, se concluye que el señor Trinidad José López Peña no tiene derecho a que la bonificación de actividad judicial se tenga como factor salarial en la liquidación de sus prestaciones sociales, en tanto el Decreto 3131 de 2005 expresamente reguló que no tendría incidencia salarial ni prestacional; como tampoco le asiste razón al pretender que con la expedición del Decreto 3900 de 2008 se le reconozca tales efectos, puesto que esta última norma únicamente contempló que dicho emolumento constituiría factor salarial para efectos de liquidar salud y pensión. En consecuencia, no le asiste razón al recurrente al pretender la revocatoria de la decisión de instancia que denegó las pretensiones del libelo, en tanto no logró desvirtuar la presunción de legalidad que amparo los actos administrativos acusados, razón por la cual se impone confirmar en todas sus partes la sentencia de primera instancia datada del 18 de noviembre de 2021 que denegó las pretensiones del libelo demandatorio. 5.5 Costas.
En materia contenciosa administrativa, el tema de las costas procesales, de conformidad con la ley 1437 de 2011, se regula por el artículo 188, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que debe ser concordado con el artículo 365 del C.G.P, para desembocar en un régimen objetivo que se adiciona valorativo, lo que significa que debe existir pronunciamiento expreso y el respectivo análisis valorativo; en este caso, la colegiatura observa que el recurso no prosperó, pero no advierte la sala que se hubiesen causado y por ello, no condenará en costas en esta instancia. 6.
DECISIÓN. En mérito de lo expuesto el Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre, Sala Cuarta de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia del 15 de mayo de 2023, proferida por el Juzgado Transitorio 402 Administrativo del Circuito de Montería, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme ésta providencia, DEVOLVER el proceso al juzgado de origen, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial SAMAI. Esta providencia se discutió y aprobó en sesión de la fecha. Sentencia Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad.:70-001-33-33-003-2018-00344-02 19
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (firmado electrónicado) VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS (firmado electrónicado) JORGE ELIECER LORDUY VILORIA (firmado electrónicado) RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY