1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Dual de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, ocho (08) de agosto de dos mil veinticinco (2025). Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17-001-33-39-008-2017-00286-03 Demandante: José Reinaldo Díaz Martínez Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Sentencia No. 119 Procede la Sala Dual de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, a dictar sentencia de segunda instancia con ocasión al recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 03 de noviembre de 2022 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales.
I. Antecedentes 1. Declaraciones y condenas. El demandante solicita que se hagan las siguientes declaraciones: 1.1. Solicita que se declare la nulidad de la Resolución No. DS.16-12-003512 suscrita el 11 de noviembre de 2016 y el acto ficto o presunto negativo del recurso de apelación el cual fue interpuesto y sustentado el día 15 de noviembre de 2016 contra la mencionada resolución, a través de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de todas las prestaciones sociales. 1.2.
A título de restablecimiento del derecho, solicita que se condene a la entidad demandada a reconocerle y pagarle la “bonificación judicial” señalada en el Decreto 382 del 6 de enero de 2013, como factor salarial y prestacional, con incidencia en las primas de vacaciones, de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados, teniendo como base la totalidad del salario sin ningún tipo de deducción. 1.3.
Que se pague la indemnización moratoria por la no consignación total de las cesantías al fondo al que se encuentre afiliado el demandante. 1.4. Se condene en costas a la Nación – Rama Judicial, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 2. Hechos. Pueden resumirse en los siguientes: Señala que el demandante ha estado al servicio de la Fiscalía desde el 7 de diciembre de 1993, ostentando varios cargos.
Expone que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 382 de 2013, mediante el cual creo la bonificación judicial para los empleados de la Fiscalía, con el fin de cumplir el precepto normativo contenido en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que lo conminó a realizar una nivelación salarial para efectos de mantener una equidad en materia de remuneración salarial para los empleados de la Fiscalía General de la Nación. Indica que los parámetros señalados al Gobierno Nacional fueron desconocidos, ya que el artículo 1º del Decreto 382 del 06 de marzo de 2013, se estableció que la bonificación judicial constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, desconociendo con esto el criterio de equidad mencionado.
Arguye que ha recibido la “bonificación judicial” de forma habitual, periódica e ininterrumpida, pero por interpretación errada de la entidad demandada no se ha reconocido este emolumento como factor salarial. 3. Contestación de la demanda. La Fiscalía General de la Nación: A través de representante judicial presentó escrito, mediante el cual se pronuncia frente a los hechos y se opone a las pretensiones.
Expuso que la bonificación judicial establecida en el Decreto 382 de 2013, norma que se solicita inaplicar, responde a un proceso de negociación laboral adelantado con los representantes de las agremiaciones sindicales de la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial, quienes estuvieron de acuerdo con su naturaleza de factor salarial únicamente para la "base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud".
Indicó que es claro que la bonificación judicial es el producto de un Acuerdo que desarrolla los Convenios de la OIT y la jurisprudencia constitucional que reconoce la posibilidad de que los servidores públicos intervengan en la definición de sus "condiciones de empleo", el cual a su vez se realizó sobre la base de unos recursos y cálculos "tope" establecidos para esa negociación y en conjunto con sus propios representantes sindicales quienes negociaron, concertaron y aprobaron la fórmula salarial finalmente plasmada en el Decreto 382 de 2013, así como al establecimiento de la bonificación judicial como factor salarial únicamente para la "base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud". 3 Señaló que la bonificación judicial del artículo 1º del Decreto 382 de 2013 no se constituye como factor salarial, sino únicamente para la base de cotización al sistema al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en salud, por lo que no puede ser considerado ilegal, ni tampoco como un indebido ejercicio de las competencias del Ejecutivo Nacional, lo cual se encuentra respaldado en las sentencias C-279 de 1996, C.P. Hugo Palacios Mejía, y C-052 de 1999, Fabio Morón Díaz.
Manifestó que teniendo en cuenta lo expuesto, las disposiciones contenidas en el Decreto 0382 de 2013, son producto de la facultad legal otorgada al Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional entre la Fiscalía General de la Nación, razón por la cual dicha disposición goza de plena validez y eficacia jurídica y se encuentra amparada por el principio de legalidad, por lo que no es viable darle otro alcance o interpretación. Finalmente, solicitó que se nieguen las pretensiones planteadas por el demandante. 4.
Sentencia de primera instancia. El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia 171 del 3 de noviembre de 2022 resolvió: “PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de “CUMPLIMIENTO DE UN DEBER LEGAL”, “COBRO DE LO NO DEBIDO” y “BUENA FE” y PROBADA la excepción de “PRESCRIPCIÓN”, respecto de las sumas devengadas con anterioridad al 19 de octubre de 2013.
SEGUNDO: INAPLICAR para el presente caso la expresión subrayada contenida en el artículo 1 del Decreto 382 de 2013 “Artículo 1º. Créase para los servidores de la Fiscalía General de la Nación y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud …”, en aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 40 de la Constitución Política, en el entendido que la bonificación judicial sí constituye factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, así como para liquidar la bonificación por servicios prestados del demandante, dado que el Decreto la excluyó para liquidar dichas prestaciones.
TERCERO: DECLARAR la nulidad del Oficio No. DS-16-12-003512 del 11 de noviembre de 2016 y del acto administrativo presunto, derivado del silencio administrativo negativo que se configuró respecto del recurso de apelación, interpuesto en contra del oficio aludido.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a reconocer a JOSÉ REINALDO DÍAZ MARTÍNEZ la bonificación judicial como factor salarial a tener en cuenta en la base de liquidación de las prestaciones sociales percibidas, tales como primas, bonificación por servicios 4 prestados, cesantías e intereses a las cesantías, con efectos fiscales a partir del 19 de octubre de 2013 y mientras se causó en el tiempo.
QUINTO: CONDENAR a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a reliquidar las prestaciones sociales, tales como primas, bonificación por servicios prestados, cesantías e intereses a las cesantías, con efectos fiscales a partir del 19 de octubre de 2013, siempre que hubiesen sido percibidas por el demandante con ocasión de los cargos desempeñados como empleado de la Fiscalía General de la Nación. (…)” Como fundamento de la decisión, la a quo, realizó un análisis normativo y jurisprudencial en torno a los derechos laborales para abordar el tema específico de la bonificación judicial, estudiando el caso particular del demandante y realizando un pronunciamiento frente a la prescripción. 5.
Recurso de apelación. La Nación – Fiscalía General de la Nación, estado dentro del término, presentó recurso de apelación1, en el cual señaló que la sentencia de primera instancia no se estudiaron los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, teniéndose en cuenta que las pretensiones de la demanda carecen de fundamentos fácticos y jurídicos.
Expone que las disposiciones contenidas en el Decreto 0382 de 2013, son producto de la facultad legal que es otorgada al Gobierno Nacional desde la Constitución Política de Colombia en su artículo 150, regidas a su vez por los criterios señalados por el Congreso de la República en la Ley 4ª de 1992, para la fijación del Régimen Salarial y Prestacional de los servidores públicos, entre ellos, los de la Fiscalía General de la Nación, por lo que de manera formal esta disposición goza de plena validez y eficacia jurídica, encontrándose amparada por el principio de legalidad, más aún bajo el entendido que a la fecha dicha disposición no ha sido objeto de derogación o declaratoria de inconstitucionalidad o ilegalidad, por lo que a la Entidad a la que representó no le es posible modificar de alguna forma la norma, la interpretación o la aplicación de la misma.
Refiere que el Decreto 0382 de 2013 y siguientes, es una materialización de lo ordenado por el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, por lo que se debe tener en cuenta que dicho parágrafo indica que “Dentro del mismo término revisará”, es decir que el mismo legislador permite que el gobierno limite el carácter salarial de los emolumentos laborales que pueda crear, atendiendo el mandato dentro del mismo término. Cita jurisprudencia, para concluir que los Decretos 382, 383 y 384 del 6 de marzo de 2013 lejos de vulnerar los preceptos indicados por la accionante en el escrito introductorio, se ajustan con rigor a los bloques de constitucionalidad y legalidad, así como al Acuerdo realizado con los representantes de las organizaciones de la Rama 1 Archivo 023 del expediente digital Samai en primera instancia. 5 Judicial y la Fiscalía General de la Nación. En cuanto a la excepción de inconstitucionalidad, aduce que los Acuerdos que dieron lugar a la expedición del Decreto No. 382 de 2013 (Acta No. 25 del 8 de enero de 2013)” no fueron demandados en la presente causa, ni han sido declarados nulos, ni se solicita su inaplicación, por lo que se encuentran vigentes, impidiendo un pronunciamiento de fondo en torno a la nulidad del Decreto 382 de 2013.
Finalmente, que se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se nieguen las pretensiones. II. Consideraciones de la Sala 2.1. Cuestiones previas. Antes de abordar el fondo del asunto procede esta Sala Dual integrada por los Magistrados Fernando Alberto Álvarez Beltrán y Augusto Ramón Chávez Marín a decidir sobre las manifestaciones de impedimento de los Magistrados Carlos Manuel Zapata Jaimes2, Diana Patricia Hernández Castaño3 y Jorge Humberto Calle López4, siendo los dos últimos Magistrados quienes integran la Sala Segunda de decisión. Consideran los referidos funcionarios se encuentran incursos en la causal de impedimento prevista por el numeral 1° del artículo 141 del Código General del Proceso.
Para tal efecto, los Magistrados Carlos Manuel Zapata Jaimes, Diana Patricia Hernández Castaño y Jorge Humberto Calle López cuentan con proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en curso (17001-33-39-007-2020- 00228¸63001333300520190031401, 63001333300220190039901 y 05001333303520240014800, respectivamente) en los que se pretende que se reconozca la bonificación judicial regulada en el Decreto 383 de 2013.
En relación con lo anterior observa la Sala que el CPACA señala en su artículo 130 que serán causales de recusación e impedimento para los consejeros, magistrados y jueces administrativos, entre otras, las previstas en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, es decir, el artículo 141 del actual Código General del Proceso, por ser esta la norma vigente, el que prevé: Artículo 141.
Causales de Recusación. Son causales de recusación las siguientes: 1. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso. 2 Manifestación de fecha 7 de julio de 2025, la cual se observa en el documento 038 del expediente de segunda instancia que reposa en el aplicativo web SAMAI. 3 Manifestación visible en el documento 042 de SAMAI. 4 Manifestación visible en el documento 043 del expediente de segunda instancia. 6 (…) En orden a lo anterior, considera esta Sala que los impedimentos tienen como fundamento la integridad moral del funcionario que los declara.
Respecto del alcance de la expresión “interés directo” contenida en el numeral 1 del artículo 141 del CGP, la H. Corte Constitucional en auto No. 334 del 2 de diciembre de 20094 explicó que aquélla no sólo tiene una connotación patrimonial sino moral, y que además para que se configure, el interés debe ser actual y directo, en los siguientes términos: “(…) Cuando el juzgador obtiene, para si (sic) o para los suyos, una ventaja o provecho de tipo patrimonial o moral, y es actual, cuando el vicio que se endilga de la capacidad interna del juzgador, se encuentra latente o concomitante al momento de tomar la decisión. De suerte que, ni los hechos pasados, ni los hechos futuros tienen la entidad suficiente para deslegitimar la competencia subjetiva del juez.
En este orden de ideas, para que exista un interés directo en los magistrados de esta Corporación, es indispensable que frente a ellos sea predicable la existencia de alguna ventaja de tipo patrimonial a partir de las resultas del proceso. De igual manera, si lo que se pretende probar es la existencia de un interés moral, debe acreditarse con absoluta claridad la afectación de su fuero interno, o en otras palabras, de su capacidad subjetiva para deliberar y fallar”5.
(Líneas son del texto). Por su parte, la Sala de Casación Penal de la H. Corte Suprema de Justicia, en auto del 13 de diciembre de 20076, sostuvo en relación con lo que debe entenderse por “interés en el proceso”, lo siguiente: “(…) 6. Sobre la causal que está sometida a debate en el presente asunto la Sala ha expresado, en forma reiterada y pacífica7, lo siguiente: “El "interés en el proceso", debe entenderse como aquella expectativa manifiesta por la posible utilidad o menoscabo, no sólo de índole patrimonial, sino también intelectual o moral, que la solución del asunto en una forma determinada acarrearía al funcionario judicial o a sus parientes cercanos, y que, por aparecer respaldada en serios elementos de juicio, compromete la ponderación e imparcialidad del juzgador, tornando imperiosa su separación del conocimiento del proceso.
“Por lo anterior, el interés que causa el impedimento tiene que ser real, existir verdaderamente. No basta la afirmación que haga un 7 Magistrado a su arbitrio, pues de aceptarse ese proceder, la posibilidad de apartarse del conocimiento de un caso quedaría sometida solamente a la voluntad del juez o magistrado. “Por lo tanto, se trata de establecer "si la intervención del juez recusado o impedido en el caso concreto implicaría la obtención de un provecho, utilidad o ganancia, para sí, para su cónyuge o compañero permanente, o para sus parientes; o si el Juez, su cónyuge o compañero permanente, o alguno de sus parientes en el rango que establece la ley, profesa un sentimiento respecto de alguno de los sujetos procesales, con suficiente intensidad para hacerle inclinar su ánimo; o si existe un interés creado por otro tipo de circunstancias que permita vislumbrar la ausencia de ecuanimidad".
Se ha agregado que “El interés a que alude la disposición es aquel que surge del trámite y decisión del asunto. En modo alguno de un comportamiento extraprocesal de uno de los intervinientes”8. (Resalta la Sala). En sentencia C-390 de 1993 la H. Corte Constitucional explicó que la causal que aquí se debate es de naturaleza subjetiva, y “(…) ante la presencia de causales subjetivas -1 y 9 del artículo 150 del C.P.C.-, la ausencia de prueba no debe conducir a presumir de derecho la temeridad o mala fe del recusante, como en el caso anterior, sino que, justamente por lo etéreo y gaseoso de las apreciaciones del espíritu humano, ella debe ser demostrada y probada en el proceso.
En efecto, la apreciación tanto del “interés directo o indirecto” en el proceso como de la “enemistad grave o amistad íntima” es un fenómeno que depende del criterio subjetivo del fallador. Obsérvese que incluso las causales vienen acompañadas de adjetivos calificativos, lo cual pone de manifiesto la discrecionalidad en su apreciación. Pues bien, en estos casos es posible que un recusante invoque de buena fe una presunta causal que luego resulte de difícil prueba.
Deducir en tales casos una responsabilidad automática iría contra los principios de la presunción de inocencia y de la buena fé (sic). Es por ello que en tales casos, a juicio de esta Corporación, sólo se invierte la carga de la prueba respecto del recusante fallido para efectos de una eventual sanción pecuniaria o disciplinaria, pero la sola materialidad del hecho no es suficiente para deducir de manera automática una responsabilidad.”.
Sobre el trámite respectivo, señala el numeral 3 del artículo 131 del CPACA: “ARTÍCULO 131. TRÁMITE DE LOS IMPEDIMENTOS. Para el trámite de los impedimentos se observarán las siguientes reglas: ( ) 3. <Numeral modificado por el artículo 21 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando en un Magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en 8 escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es este, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento.
Si lo encuentra fundado, lo aceptará. Cuando se afecte el quórum decisorio, se integrará la nueva sala con los magistrados que integren otras subsecciones o secciones de conformidad con el reglamento interno. Solo se ordenará sorteo de conjuez, cuando lo anterior no fuere suficiente. (Negrilla de la Sala). Así las cosas, las manifestaciones planteadas por los magistrados Carlos Manuel Zapata Jaimes, Diana Patricia Hernández Castaño y Jorge Humberto Calle López, quienes declaran su impedimento, se ajusta al contenido del numeral 1 trascrito, ya que patrimonialmente se obtendrían beneficios en el caso de que eventualmente se fallare a favor del accionante, y por tanto habría lugar a que se afecte el fuero interno y la imparcialidad de los falladores encargados de este caso.
En otras palabras, se considera por esta Sala que, en efecto, cualquier decisión que se vaya a adoptar en el asunto de la referencia puede afectar la objetividad e imparcialidad que deben gobernar a los Magistrados en el trámite de este proceso, pues se trata de la definición de aspectos salariales de funcionarios de la Rama Judicial.
Razón suficiente para aceptar el óbice manifestado por los referidos Magistrados y proceder a resolver sobre el fondo del asunto. 2.2. Problema jurídico a resolver. Procede esta Sala a analizar en la presente instancia el derecho pretendido, circunscrito al aspecto que es materia de la impugnación formulada por la entidad demandada, para determinar si la bonificación judicial creada por el Gobierno Nacional a través del Decreto 382 de 2013, debe ser considerada como factor salarial sobre todos los factores prestacionales y salariales devengados por empleados de la Fiscalía General de la Nación, y determinar si era procedente el control constitucional por vía de excepción, de la expresión contenida en el artículo 1° del Decreto 382 de 2013, tal como lo expuso la a quo en la sentencia apelada; o si por el contrario, como lo aduce la parte demandada, no hay lugar a dicho reconocimiento.
Igualmente, se procederá a establecer si el libelo introductorio carece de sustento fáctico y jurídico, como se refirió en el recurso de alzada. 2.3. Relación probatoria. Obran en el expediente las siguientes pruebas que se consideran relevantes para la decisión del asunto debatido: ✓ Reclamación administrativa del 19 de octubre de 2016 (Fl. 19 y s.s. del documento 2 del cuaderno primera instancia). ✓ Resolución No. DS.16-12-003512, suscrita el día 11 de noviembre de 2016, por medio del cual la Subdirectora (E) Regional de la Fiscalía General de la Nación 9 resolvió de forma desfavorable dicha solicitud (Fl. 30 y s.s. del documento 2 del cuaderno primera instancia). ✓ Resolución 00000287, suscrito el día 24 de noviembre de 2024, "Por medio de la cual se concede un recurso de apelación" (Fl. 25 del documento 2 del cuaderno primera instancia). ✓ Recurso de apelación contra la Resolución DS-16-12-003512 (Fl. 26 y s.s. del documento 2). ✓ Certificado laboral, donde se informa las prestaciones sociales y económicas devengadas por el demandante (Fl. 34 y s.s. del documento 002 y documento 015 del cuaderno de primera instancia). 2.4.
Marco jurídico y precedente jurisprudencial. 2.4.1. Bonificación Judicial El literal e), numeral 19 del artículo 150 superior, determinó que corresponde al Congreso de la República “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”. Con fundamento en ello fue expedida la Ley 4ª de 1992, a través de la cual se fijaron normas, objetivos y criterios para que el Gobierno Nacional estableciera el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyendo los de la rama judicial, indicando que en ningún caso se podría desmejorar sus salarios y prestaciones sociales, con lo que se buscaba garantizar el principio constitucional de igualdad.
Posteriormente, se expidió el Decreto 382 de 2013 “por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones”, pretendiendo hacer efectiva esa igualdad pregonada desde la ley 4ª de 1992. Dicha norma estableció que la bonificación judicial, sería reconocida mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio, pero sólo constituiría factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Analizada la norma que crea la bonificación judicial a la luz de la Ley 4 de 1992, debe señalarse que lo que ésta pretendía era una nivelación o reclasificación con sentido de equidad del sistema de remuneración de los funcionarios y empleados, entre los que se encuentran los de la Fiscalía General de la Nación, conforme lo previsto en el parágrafo del Art. 14, circunstancia que debe entenderse sin lugar a ninguna duda, que se trata de un incremento salarial.
Si bien, el concepto de salario no se encuentra regulado en la Constitución Política, la Corte Constitucional en Sentencia C-081 de 1996, al declarar la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 50 de 1993, indicó: “el legislador puede definir el alcance del salario pues esta institución es titular de la cláusula general de competencia y tiene potestad genérica de desarrollar la constitución y expedir las reglas de derecho”.
Así, el legislador, en el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el 10 artículo 14 de la Ley 50 de 1990, contempló que “constituye salario no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”.
De otra parte, debe tenerse en cuenta que el artículo 53 de la Constitución Política, establece que “los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna”, lo que implica que desconocer un tratado internacional incorporado a la legislación colombiana, conlleva una violación a la Constitución. En este orden de ideas, el Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95), adoptado en Ginebra en la reunión 32 de la Organización Internacional del Trabajo - OIT-, integrado al ordenamiento jurídico colombiano mediante la Ley 54 de 1962, contempló que el salario es todo aquello que percibe el trabajador por causa directa del contrato de trabajo, servicio que presta o desea prestar; normativa a la que la Corte Constitucional le reconoció jerarquía entro del bloque de constitucionalidad en la Sentencia SU-995 del 2009.
De otra parte, sobre el carácter salarial de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 para los servidores de la Fiscalía, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 6 de abril de 2022, indicó: “Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco.
Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política” (Subrayado por la Sala).
Así las cosas, y tomando como base la permanencia de la bonificación percibida por 11 los servidores judiciales durante su vinculación a la Fiscalía, a la luz de la normatividad y jurisprudencia en cita, se puede establecer sin lugar a inequívocos que, esta tiene carácter salarial sobre todos los factores prestacionales y salariales y que el Gobierno Nacional, al quitarle tal carácter, pese a que se reconoce mes a mes como contraprestación de los servicios prestados por los servidores judiciales, contraría la ley marco, esto es, la Ley 4 de 1992, tal como acertadamente lo reconoció la a quo. 2.4.2.
El control constitucional por vía de excepción. El control constitucional tiene su origen en el artículo 4 de la Constitución Política que indica: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales ” En desarrollo de esta norma, la Corte de manera reiterada ha indicado que es deber de los funcionarios administrativos y judiciales aplicar directamente la norma constitucional, si frente a un caso concreto encuentran una clara evidencia de que está siendo violentada o modificada por disposiciones de inferior jerarquía, o que impone la inaplicación de la norma inferior por mandato constitucional.
De igual manera, el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, establece: “En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la constitución política o la ley. La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.” Así las cosas, cuando los jueces se enfrentan a una norma que aún no es inconstitucional, pero consideran que lo es, están facultados a inaplicarla al interior del proceso que está bajo estudio, por lo que sus efectos son inter partes, precisando que dicha inaplicación de ninguna manera puede estar exenta de argumentación. Respecto a la excepción de inconstitucionalidad, el Consejo de Estado en sentencia del 16 de febrero 2017 indicó5: “En este punto, los reiterados pronunciamientos de la Corte al respecto permiten concluir que la excepción de inconstitucionalidad como facultad y deber de los operadores jurídicos, se refiere al fenómeno de la aplicación de las normas de inferior jerarquía en casos concretos, cuando éstas resultan incompatibles, a propósito de dichos casos, con las normas constitucionales.
En este orden, la supremacía constitucional que se deriva del artículo 4° de la Carta, hace referencia a las normas constitucionales en juego en un caso concreto de una o varias personas, en el cual la aplicación de normas legales o de inferior jerarquía implicaría ir en contra de aquéllas constitucionales que también amparan a dicha persona o grupo de personas.
En consecuencia, los principios constitucionales en juego en este contexto son en la mayoría de las ocasiones los 5 Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección A, con ponencia del Consejero Rafael Francisco Suárez Vargas, en sentencia del 16 de febrero 2017 dentro del radicado 68001-23-31-000-2006-02724-01(0296-13). 12 relativos a los derechos (…).
Lo que resulta relevante en este aspecto es entender las distintas competencias que se otorgan en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, y en virtud del control abstracto de constitucionalidad. La primera se implementa en el contexto de la vulneración de los principios constitucionales en casos concretos, y por ello suele referirse a la garantía de derechos fundamentales cuando estos se ven amenazados por la aplicación concreta de una norma de rango legal o reglamentario, y su ejercicio está en cabeza de todos los operadores jurídicos de nuestro sistema jurídico.
Y la segunda, es exclusiva de los jueces de control de constitucionalidad y tiene el alcance de declarar de manera definitiva la permanencia o la salida de una norma del ordenamiento jurídico.” 4. Del caso en concreto. Descendiendo al caso concreto del demandante, se observa que la certificación expedida por el Fiscalía – Seccional Caldas6, da cuenta que la bonificación judicial ha sido cancelada al actor de manera mensual, periódica y habitual por retribución del servicio prestado, sin que haya sido tomada como factor para liquidar las prestaciones.
Ahora, en cuanto a la inaplicación de la expresión contenida en el artículo 1° del decreto 382 de 2013, es claro que debe inaplicarse, toda vez que determinó que la bonificación judicial constituiría factor salarial únicamente para la base de cotización del Sistema General de Pensiones y Seguridad Social en Salud, por entrar en contradicción con normas superiores, esto es, la Constitución Nacional, la ley laboral, y lo convenios internacionales, tal como se reseñó en precedencia. No obstante, debe precisarse que la inaplicación del apartado del artículo 1º del Decreto 382 de 2013 no significa, que deje de cotizarse a la seguridad social en salud y pensiones, sino, para que esta bonificación constituya factor salarial para reliquidar otras prestaciones sociales.
Ahora, en cuanto al argumento expuesto por la entidad demandada en el escrito del recurso de apelación, en el que indica que el libelo introductorio carece de sustento fáctico y jurídico; al respecto, esta Sala precisa uva vez revisado el contenido de la misma, se logra evidenciar que la parte actora hizo una descripción detallada de los hechos y analizó debidamente las normas legales aplicables al caso; motivo por el cual, no le asiste razón a la Fiscalía ante tal manifestación. En consecuencia, los actos administrativos demandados, mediante los cuales se negó el reconocimiento y pago de la bonificación salarial para la reliquidación de los emolumentos prestacionales del demandante, expedidos con fundamento en el apartado normativo inaplicado, son contrarios al ordenamiento superior; motivo por el cual, esta Colegiatura confirmará la sentencia de primera instancia. 5.
En segunda instancia Conforme los argumentos que anteceden, no se condenará en costas en esta instancia a la parte demandada vencida, comoquiera que no se observa prueba que acredite la 6 Ver folios 34 y s.s. del documento 002 y documento 015 del cuaderno de primera instancia. 13 generación de gastos ni agencias en derecho en esta instancia, toda vez que ninguna de las partes intervino en la segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, III.
Falla Primero: Declarar fundadas las manifestaciones de impedimento presentadas por los Magistrados Carlos Manuel Zapata Jaimes, Diana Patricia Hernández Castaño y Jorge Humberto Calle López para conocer del trámite de segunda instancia del medio de control de la referencia. Segundo: Confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 03 de noviembre de 2022 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, dentro del asunto de la referencia. Tercero: Sin condena en costas en esta instancia. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en SAMAI.
Discutido y aprobada en Sala Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. Notifíquese y cúmplase Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Augusto Ramón Chávez Marín Magistrado Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.