TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN 1 Mocoa, veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: Marco Antonio Muñoz Mera RADICACIÓN: 86001333300120230020000 DEMANDANTE: EDISON JUAN YABDUN BASTIDAS DEMANDADO: NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL-FOMAG Y DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-LABORAL Tema: - Sanción moratoria docente _______________________________________________________ SENTENCIA De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012-S2 de 18 de agosto de 2018.
En virtud de lo anterior, la Sala de Decisión, dentro del término de Ley, procede a decidir lo que en derecho corresponda frente a la apelación presentada por la parte demandada- Departamento del Putumayo, contra la sentencia de 26 de septiembre de 2024, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, que resolvió1: “PRIMERO. - DECLARAR configurado el acto ficto presunto negativo derivado de la falta de contestación del derecho de petición de fecha 29 de noviembre de 2022 elevado ante las demandadas, conforme lo considerado en esta providencia.
SEGUNDO. - DECLARAR la nulidad del acto ficto presunto negativo derivado de la falta de contestación del derecho de petición de fecha 29 de noviembre de 2022 elevado ante las demandadas de conformidad con lo expuesto en precedencia.
TERCERO. - DECLARAR que no ha operado la prescripción de la sanción moratoria del periodo comprendido entre el 01 de octubre de 2020 al 05 de noviembre de 2020, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. 1 Índice N° 03 - índice 17/expediente digital Samai Radicado: 2023-200 Nulidad y restablecimiento del derecho 2 CUARTO. - Como restablecimiento del derecho, se condena al Departamento del Putumayo, al reconocimiento y pago en favor de la parte demandante de un día de salario por cada día de retardo a título de sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, por treinta y seis (36) días de mora causados entre el 01 de octubre de 2020 al 05 de noviembre de 2020, los cuales se liquidarán con base en la asignación básica devengada por la parte demandante para el año 2019, de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO. - La suma total causada por sanción moratoria se ajustará en su valor, tomando como base el Índice de Precios al Consumidor, conforme lo dispone el artículo 187 de la ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente en que cesó la causación de la sanción moratoria, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia…” I.
ANTECEDENTES 1.1 Síntesis de la demanda2 Con la demanda se pretende que se declare la nulidad del acto ficto configurado de la petición de 29 de noviembre de 2022, radicada ante el Departamento del Putumayo- secretaria de educación departamental- la Nación – Ministerio de Educación- FNPSM- y Fiduciaria la Previsora, que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene que la Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- Departamento del Putumayo- Fiduprevisora-, a reconocer y pagar la sanción moratoria establecida en el artículo 5 de la ley 1071 de 2006, por no haber cancelado a tiempo el valor reconocido mediante resolución No. 1841 del 29 de julio de 2020.
Finalmente, pidió la actualización de los valores reclamados y la condena en costas. 1.2 Hechos3 Las pretensiones, tuvieron, en resumen, el siguiente fundamento fáctico: 1. El 17 de junio de 2020, el demandante solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías a las que tenía derecho. 2. Mediante Resolución N°.1841 del 29 de julio de 2020, la Nación- Ministerio de Educación-FNPSM, reconoció y ordenó el pago de las cesantías. 3.
El 6 de noviembre de 2020, se pagaron las cesantías. 2 Índice N° 03 índice 03 /expediente digital Samai 3 Índice N° 03 índice 03 /expediente digital Samai Radicado: 2023-200 Nulidad y restablecimiento del derecho 3 4. El 29 de noviembre de 2022, el demandante radicó petición, ante la Nación-Ministerio de Educación-FNPSM- Fiduprevisora- Departamento del Putumayo- Secretaría de Educación- solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria. 1.3 Intervención de los demandados: 1.3.1.
Departamento del Putumayo4 Indicó que la mora alegada, no puede ser atribuida al Departamento del Putumayo en atención a la suspensión de términos en las actuaciones administrativas, de conformidad con el inciso 2 del parágrafo 2 del artículo 6 del Decreto presidencial 491 de 2020. Adujo que, la emergencia sanitaria fue declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, desde el 1 de junio de 2020 y se mantuvo hasta el 1 de agosto de esa misma anualidad.
Alegó la improcedencia de la indexación de la penalidad. 1.3.2. La Fiduciaria la Previsora S.A.- FIDUPREVISORA5 Hizo un análisis sobre el marco legal de creación de la Fiduciaria y concluyó señalando que el valor de las cesantías se dejó a disposición a partir del 6 de noviembre de 2020, es decir, dentro de los términos establecido en el artículo 5 de la ley 1071 de 2006, en armonía con la Ley 2294 de 2023, que modificó el parágrafo 57 de la ley 1955 de 2019. 1.3.3.
Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. No contestó la demanda. 1.4 La sentencia apelada6 El juzgado de instancia precisó que debía declarase la nulidad del acto ficto sobre la petición de 29 de noviembre de 2020, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
Como consecuencia de lo anterior, ordenó a la entidad territorial al reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la ley 1071 de 2006, desde el 1 de octubre de 2929 al 5 de noviembre de 2020, equivalente a 36 días las cuales deberán liquidarse con base en el salario vigente para la época de la causación, es decir, para el año 2019 Finalmente, negó la condena en costas. 1.5 El recurso de apelación- Departamento del Putumayo- Secretaría de Educación Departamental7.
Expresó que, el Juez de instancia no se pronunció sobre la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, fundamentada en la ley 2294 de 2023, que radica que el reconocimiento de la sanción mora recae en la Fiduprevisora. Expresó que el A quo, no debió aplicar la ley 1955 de 2019. 4 Índice No. 03/ índice 07 expediente digital Samai 5 Índice No. 03/ índice 08 expediente digital Samai 6 Índice N° 03/ índice 17 /expediente digital Samai 7 Índice N° 03/índice 20 /expediente digital Samai Radicado: 2023-200 Nulidad y restablecimiento del derecho 4 Manifestó que en tratándose de las cesantías el soporte normativo para condenar al departamento no era la del decreto 942 de 2022, toda vez que la mora se presentó en el interregno del 1 de octubre de 2020 al 5 de noviembre de 2020.
Finalmente adujo que, no es viable acceder a la solicitud de indexación de las sumas de dinero por concepto de indemnización moratoria. 1.6 Sobre la creación del Tribunal Administrativo del Putumayo El Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdo No. PCSJA23- 12125 del 19 de diciembre de 2023 dispuso la creación del Tribunal Administrativo del Putumayo y el Distrito Judicial Administrativo del Putumayo, conformado por el Circuito Judicial Administrativo de Mocoa, que comprende territorialmente a todos los municipios del departamento del Putumayo. 1.7 Actuación en segunda instancia Con auto de 30 de enero de 2025, este Tribunal admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada- Departamento del Putumayo- secretaría de educación departamental8.
Así mismo, dentro del lapso comprendido entre la notificación del auto que concede la apelación y la ejecutoria del que admitió el trámite en segunda instancia, el demandante no se pronunció respecto del recurso de apelación interpuesto por el Departamento del Putumayo, conforme a lo regulado en el numeral 3 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
De otra parte, de conformidad con el numeral 5 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se prescindió del traslado para alegatos de conclusión. En virtud del artículo 213 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación el 27 de febrero de 2025, dictó auto de mejor proveer9, con el fin de esclarecer algunos puntos de los recursos de apelación. 1.8 Concepto Ministerio Público La delegada del Ministerio Público ante esta Corporación rindió concepto de manera extemporánea.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal es competente para conocer del recurso de alzada interpuesto en contra de la Sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa. 2. Problema jurídico 8 Índice No. 06 samai 9 Índice No. 13 samai Radicado: 2023-200 Nulidad y restablecimiento del derecho 5 Según el recurso de apelación interpuesto por la Secretaría de Educación del departamento del Putumayo, el objeto de debate se centra en establecer si a la entidad territorial le asiste responsabilidad en reconocer y pagar a la demandante la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías parciales. 3.
Respuesta al problema jurídico El Tribunal modificará la decisión de primera instancia, toda vez que, si bien, se halló acreditada la sanción moratoria, con cargo al departamento del Putumayo- Secretaría de Educación, no es dable ordenar su indexación como lo ordenó el juez de instancia, como se pasa a exponer: 4. Análisis Jurídico.
Para soportar la decisión judicial que más adelante se tomará, se procede a estudiar los argumentos, jurídicos, facticos y probatorios de la siguiente manera: Sobre la responsabilidad del pago de la sanción moratoria en vigencia de la ley 1955 de 2019. “ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o Radicado: 2023-200 Nulidad y restablecimiento del derecho 6 administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías…” Sobre la aplicación del Decreto 942 de 2022 El decreto 942 de 2022, modificó algunos artículos de la sección 3 Capítulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones, indicando que su vigencia entraría a regir el 1 de junio de 202210. 5.
Del caso concreto Como ya se advirtió, la entidad territorial sustentó el recurso de apelación señalando que no hay legitimación en la causa por pasiva dado que la responsabilidad de las sanciones moratorias generadas hasta el 31 de diciembre de 2022, de conformidad al artículo 324 de la ley 2294 de 2023, se encuentran a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y no de la entidad territorial.
Ahora bien, como el demandante solicitó el reconocimiento de cesantías el 17 de junio de 202011, la carga surgió después de la entrada en vigencia de la ley 1955 de 201912, por lo que la responsabilidad se debe analizar a la luz dicha normativa y no de la Ley 2294 de 2023, dado que ésta entró a regir a partir del 19 de mayo de 2023. El Consejo de Estado, respecto de la norma que se debe aplicar, en estos casos, ha dicho13: «la petición de la demandante debía resolverse con las normas vigentes al momento de su petición, esto es, a la luz de lo establecido en la Ley 1955 de 2019 y demás normas concordante y complementarias, para determinar a quien corresponde la responsabilidad por la mora que se depreca, en atención a lo previsto en el parágrafo del artículo 57 que la norma aplicar es aquella vigente a la fecha de la presentación de la solicitud» (negrita fuera de texto). 10 Artículo 5°, Vigencia. El presente Decreto rige a partir de su publicación, modifica los artículos 2.4.4.2.3.2.1, 2.4.4.2.3.2.2, 2.4.4.2.3.2.3, 2.4.4.2.3.2.22, 2.4.4.2.3.2.24, 2.4.4.2.3.2.25, 2.4.4.2. 3.2.27, 2.4.4.2.3.2.28 y 2.4.4.2.3.3.2; subroga los artículos 2.4.4.2.3.2.29 y 2.4.4.2.3.2.30; adiciona los artículos 2.4.4.2.3.2.31 y 2.4.4.2.3.2.32, y deroga los artículos 2.4.4.2.3.2.23 y 2.4.4.2.3.2.26 del Decreto 1075 de 2015. 11 Índice N° 03 – índice 3/ página 27 expediente digital Samai 12 12 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” 13 Consejo de Estado - Sala de Lo Contencioso Administrativo Sección Segunda -Subsección A- Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez - cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: 25- 000-23-42-000-2022-00010-01 (1876-2024) Radicado: 2023-200 Nulidad y restablecimiento del derecho 7 Por lo dicho, la Sala concluye que el cargo sustentado por la entidad territorial, no tiene vocación de prosperidad, se repite, la petición de reconocimiento de cesantías de presentó en vigencia de la ya citada ley y no de la ley 2294 de 2023, por lo que le asiste legitimación en la causa por pasiva.
Otro argumento de disenso fue que la sentencia de instancia, tuvo como fundamento legal el Decreto 942 de 2022, no siendo procedente su aplicación toda vez que la mora alegada se presentó en el año 2020, es decir, antes de la entrada en vigencia del citado decreto. Al efecto, la Sala considera que le asiste razón al apelante en indicar que dicha norma no es aplicable en el caso concreto, esto en aplicación del principio de irretroactividad de la ley.
Sin embargo, esa norma, no fue la única que consideró el A quo para proferir condena en contra de la entidad territorial, pues, hizo un amplio análisis de los fundamentos jurídicos del régimen de cesantías docente, desde la ley 962 de 2005, el decreto 2831 de 2005, ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019, ésta última regula la responsabilidad del pago de la sanción por mora de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos ahí previstos.
Además, para la contabilización de los plazos, consideró la hipótesis dos de la sentencia de unificación del Consejo de Estado, concluyendo que la responsabilidad recaía en la secretaría de educación por la mora en el pago de las cesantías. Ahora bien, como la Ley 1955 de 2019 no estableció los términos para el reconocimiento y pago de las cesantías, se debe acudir a los plazos establecidos en el Decreto 1272 de 201814, norma vigente en el caso concreto, así: “ Artículo 2.4.4.2.3.2.22.
Término para resolver las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Las solicitudes correspondientes a reconocimientos de cesantías parciales o definitivas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deben ser resueltas sin exceder 15 días hábiles contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario.” Para la Ejecutoriedad del acto administrativo definitivo, se de analizar los términos establecidos en los artículos 76 y 78 de la Ley 1437 de 2011, los cuales deberán contabilizarse a partir del día siguiente a la notificación de la resolución. El artículo 2.4.4.2.3.2.26., del Decreto 1278 de 2018, establece: “(…) Remisión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías.
Una vez notificado y ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la entidad territorial certificada en educación deberá subir y remitir este acto administrativo 14 “Por el cual se modifica el Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación-, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones”.
Radicado: 2023-200 Nulidad y restablecimiento del derecho 8 inmediatamente a través de la plataforma empleada para tal fin.” Finalmente, el pago del reconocimiento de las cesantías esta reglado en el artículo 2.4.4.2.3.2.27, del Decreto 1278 de 2018, así: “Pago de los reconocimientos de cesantías. Dentro de los 45 días hábiles siguientes a la notificación y ejecutoria del acto administrativo que reconoce las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria deberá efectuar los pagos correspondientes.” De lo anterior, la Sala concluye que la entidad territorial es responsable de la sanción moratoria por el retraso en el pago de las cesantías porque hubo mora en la expedición, notificación y envió del acto administrativo, según la normativa estudiada en esta providencia. Se aclara que, la demandada, no discute los días de mora, sino la responsabilidad de la entidad territorial, lo cual, se repite, ya se superó en párrafos anteriores.
Finalmente, frente al argumento formulado por el Departamento del Putumayo, esto es, que no se debe ordenarse la indexación de la sanción moratoria por ser una penalidad, esta Sala concluye que le asiste razón al apelante en el sentido que no es procedente la indexación de conformidad a la sentencia de unificación de fecha 18 de julio de 201815, pero si el ajuste de la suma de dinero reconocida a la luz del artículo 187 del CPACA, razón por la cual se modificará el numeral quinto de la sentencia de instancia. III.
CONCLUSIÓN. Teniendo en cuenta los anteriores argumentos, la Sala procederá a modificar el fallo de primer grado, de acuerdo con lo explicado. IV. CONDENA EN COSTAS. En cumplimiento de lo consagrado en el artículo 188 del CPACA16, en concordancia con el artículo 365 del CGP, la Sala no condenará en costas en esta instancia al Departamento del Putumayo, comoquiera que el recurso de apelación prosperó parcialmente.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 18 de Julio de 2018. Rad. No.: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961- 15). 16 Adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
Radicado: 2023-200 Nulidad y restablecimiento del derecho 9 RESUELVE:
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de sentencia de 26 de septiembre de 2024, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, conforme a las razones expuestas en este proveído, así: “QUINTO: CONDENAR a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Departamento del Putumayo- secretaría de educación departamental a actualizar la condena en los términos del artículo 187 del C.P.A.C.A., según lo expuesto”
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de instancia.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas al departamento del Putumayo, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: EJECUTORIADO este fallo, devuélvase el expediente al juzgado de origen, dejando las respectivas constancias en el libro radicador y en el sistema de información Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha, Firmado electrónicamente en Samai17 MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado Firmado electrónicamente en Samai GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada Firmado electrónicamente en Samai MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado 17 Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador